Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основания политико -правового подхода к изучению местного самоуправления 17
1.1. Теоретическое понимание содержания местного самоуправления как института политической системы общества 17
1.2. Особенности российского и западного исторического опыта в осуществлении местного самоуправления 35
1.3. Правовые основы местного самоуправления в современной России 58
Глава II. Местное самоуправление в процессе реформирования территориальной организации и управления на местном уровне 71
2.1. Территориальная организация системы местного самоуправления (на примере Тверской области) 71
2.2. Муниципальное образование как социально - экономическая система: основные направления совершенствования управления муниципалитетами 87
Глава III. Формирование системы местного самоуправления в РФ 98
3.1. Особенности формирования и деятельности исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления как основы функционирования муниципального образования 98
3.2. Муниципальные выборы в ходе реформы местного самоуправления в Тверской области 116
3.3. Система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы разграничения и обеспечения полномочий 126
Заключение 136
Список литературы 146
Приложения 156
- Теоретическое понимание содержания местного самоуправления как института политической системы общества
- Особенности российского и западного исторического опыта в осуществлении местного самоуправления
- Территориальная организация системы местного самоуправления (на примере Тверской области)
- Особенности формирования и деятельности исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления как основы функционирования муниципального образования
Введение к работе
В настоящее время одним из наиболее спорных вопросов, который обсуждается в научной среде, является современное положение местного самоуправления1 в РФ, наличие эффективной системы которого является одним из необходимых условий демократического обновления переходного российского общества. Местное самоуправление реализуется через представительные и исполнительные органы, которые действуют самостоятельно и под свою ответственность и по закону должны располагать необходимыми для этого ресурсами. В соответствии с Конституцией РФ МСУ является одним из элементов политической системы современной России, в целом предназначенной для реализации принципа народовластия. Актуальность исследования Проблема местного самоуправления находится в центре внимания федеральной и региональной власти, что связано с принятием в октябре 2003 года новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местному самоуправлению в современном реформируемом российском обществе отводится важная роль. Конституция РФ относит местное самоуправление к основам конституционного строя, Федеральные законы 1995 и 2003 гг. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установили компетенцию (предметы ведения и полномочия) МСУ. Эти полномочия, ранее принадлежавшие государству и осуществлявшиеся преимущественно местными органами государственной власти, сегодня передаются населению (местным сообществам) в лице органов местного самоуправления, которые должны обеспечивать социально — экономическое развитие муниципальных образований.
Реформа МСУ предполагает осуществление масштабных преобразований, затрагивающих функционирование муниципальных образований, в том числе, территориальные и финансовые основы МСУ, полномочия и функции местной власти, формы осуществления населением местного самоуправления, организацию системы органов МСУ, государственный контроль за деятельностью местных властей и т.п. Основные направления преобразований сводятся к следующим:
- на всей территории страны в качестве базовой вводится двухуровневая модель МСУ, обеспечивающая формирование муниципальных образований на уровне поселений и муниципальных районов; кроме того, предусматривается создание городских округов - одноуровневых муниципалитетов, выполняющих функции как поселений, так и районов;
перечень вопросов местного значения достаточно существенно сокращается по сравнению с предыдущей редакцией Закона, все полномочия муниципальных образований разделяются между поселенческим и районным уровнем, при этом районы решают как вопросы местного значения на межселенных территориях, так и исполняют многие ключевые функции на территории поселений;
- вводится более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;
- ужесточаются законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности, предусматривается наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы и местной администрации, как правило, запрещается совмещение постов главы администрации и главы представительного органа, устанавливается численность местных депутатов и т.п.;
- ограничивается перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные нормы, подлежат перепрофилированию либо отчуждению;
- за муниципальными образованиями на постоянной основе закрепляются доходные источники, принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам регулируются федеральным законодательством;
- предусматривается возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введение временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности муниципальных образований.
В сознании населения страны, многих представителей публичной власти и научных кругов сохраняются старые стереотипы по вопросам организации властных структур. Многообразие точек зрения относительно сущности МСУ препятствует появлению полноценного статуса муниципальных образований, предполагающего наличие определенных, обеспеченных финансами полномочий органов МСУ. Множественность трактовок базовых понятий сокращает возможность конструктивного обсуждения проблемы. Терминологическая многозначность ключевых понятий местного самоуправления в нормативных основах организации местной власти отражает ряд противоречий в ее функционирующей системе:
1. между равной наделенностью всех органов МСУ номинальными объемами компетенции и полномочий и их неодинаковой востребованностью в муниципальных образованиях разного типа;
2. между объемом функций, возложенных на органы МСУ федеральными и региональными законами, и фактическими ресурсными возможностями их исполнения;
3. между теоретическими представлениями о МСУ как о наиболее полном воплощении непосредственной народной власти и проявляемым безразличием населения к реализации подлинной идеи местного самоуправления, сводимой на практике преимущественно к приближению местной власти к жителям населенных пунктов. Характерной чертой современного этапа развития РФ является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов.
Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин, «очевидно, что для федеративного государства, каким является Российская Федерация, местное самоуправление — это один из ключевых институтов. Причем это не только институт публичной власти, но и общественной самоорганизации» . Степень изученности темы
Изучение местного самоуправления носит междисциплинарный характер, что определяет разнообразие подходов в изучении проблемы. Тема самоуправления разрабатывалась в отечественной науке со второй половины XIX века в связи с началом земской реформы (1864г.). Анализу западного опыта функционирования институтов самоуправления посвящены работы русских ученых В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, П.П.Тройского, Н.И.Лазаревского, М.И.Свешникова2. Они анализировали западный опыт функционирования институтов самоуправления, изучалась деятельность земских учреждений в России; разрабатывались основные принципы российского самоуправления, соотношение последнего с государственной властью. Работы земских деятелей и либеральных историков: И.П.Белоконского, Б.Б.Веселовского, А.Кизеветтера3 посвящены функционированию земского и городского самоуправления Земства
рассматривались как эффективная система самоуправления. Важная роль в процессе развития МСУ принадлежит территориальной организации, органам МСУ. В данном контексте целесообразно отметить, что в качестве теоретических разработок, касающихся проблем определения территориальной основы МСУ, является работа Ф. Тенниса «Община и общество».1 Наряду с территориальной основой МСУ важным аспектом являлась организация власти на местах. Особо следует отметить труды немецкого социолога М.Вебера , русского ученого Л. А. Велихова , которые рассматривали городское самоуправление в начале XX века и выделили городскую общину в качестве основного субъекта самоуправления. Работа Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства» раскрывает местное самоуправление как специфическую форму власти, определяет технологии и методики управления муниципальным хозяйством. Л. А. Велихов и его единомышленники фактически сформировали отечественную муниципальную школу. Идеи школы сначала были восприняты и, в определенной мере, получили свое развитие в российской системе управления во времена НЭПа, но затем были отвергнуты и забыты. В результате был выведен из практического и научного оборота термин «местное самоуправление». В советский период проблемы МСУ отошли на второй план в силу того, что децентрализация власти не приветствовалась руководством страны.
Тема управления местными сообществами является одной из главных для большинства научных дисциплин: истории, политологии, права, социологии и др. Принятие федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году способствовало появлению новых работ, касающихся проблем местного самоуправления.1 В это время принимались основные федеральные и региональные законы, формировались муниципальные представительные и исполнительные органы МСУ. Исследование проблемы становления и развития МСУ в политическом контексте представлено в незначительной степени. Большинство политологических разработок этого периода (Л.Гильченко, И.Умнова, М.Афанасьев, В.Гельман, Г.Марченко и др.) в основной своей массе не основывались на эмпирических данных. Это можно объяснить, в частности, отсутствием эмпирической основы -непосредственно местного самоуправления. При этом авторы констатировали политическое значение реформы. Один из исследователей местного управления А.Нортон, подчеркивая ведущую роль в организации системы МСУ политического начала, предложил следующую рекомендацию: «Опыт Запада показывает, что природа политической системы есть в целом наиболее варьируемый и проблематичный аспект местного самоуправления. Это также наиболее трудная сфера для заимствований. Технические вопросы, такие как менеджмент, бюджетно-финансовые процессы и искусство, требуемое для обеспечения отдельных сфер услуг, есть намного более легкое поле для заимствования из опыта других стран. Но эти предметы не лежат в сердцевине местного самоуправления как демократического института».3 По мнению С.Рыженкова, в России политический анализ местного самоуправления возник с некоторым опозданием, нежели в странах Восточной Европы.1 В конце XX века появился ряд работ, в которых рассматриваются перспективы политического анализа местного самоуправления (В.Гельман, С.Митрохин, С.Рыженков) . Диссертантом были рассмотрены диссертационные работы и авторефераты диссертаций, касающиеся развития МСУ в РФ, защищенные до принятия в 2003 году Закона №131 - ФЗ о местном самоуправлении,3 где исследуются проблемы теории и истории местного самоуправления, анализируются различные модели МСУ. Некоторые диссертационные работы российских исследователей касаются не только проблем муниципального права, управления муниципальным хозяйством, юридических, социальных и экономических аспектов МСУ.4 Политические аспекты реформирования МСУ также находят свое отражение в диссертационных работах. Так следует отметить следующие: технология муниципальных объектов стала объектом внимания С.А. Мартынова; политические проблемы местного самоуправления - В.С.Кот; развитие районных управ - С.Н. Карманова и ряд других работ на примере различных регионов РФ. В то же время этими исследователями не проводился анализ МСУ на уровне муниципальных районов.
В связи с принятием в 2003 году Федерального закона №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появилось большое количество статей теоретиков и практиков в области МСУ (депутатами ГД РФ, членами Совета Федерации РФ, членами Конгресса муниципальных образований и т.д.). Значительная часть публикаций, вышедших после 2003 года, посвященных анализу МСУ, носит по большей части публицистический, дескриптивный характер. На наш взгляд, во многих работах отсутствует четко выверенная позиция по вопросам организации МСУ в РФ, налицо непонимание многих статей Закона. Можно отметить и неправильное толкование и использование терминов, касающихся формирования органов местного самоуправления и вопросов формирования муниципальных образований. В связи с этим, диссертант уделяет большое внимание специализированным Web - сайтам, где представлены аналитические материалы (сайт Московской школы политических исследований, Конгресса муниципальных образований, Муниципальной Академии и др.).
Особо диссертант выделяет некоторые работы современных авторов, например: монография О.А. Салова1, посвященная развитию местного самоуправления как основы формирования демократического общества; монография М.Ю. Мартынова, анализирующая политические функции местного самоуправления. Существенное внимание уделено исследованиям в области муниципального права РФ Независимого института выборов, в котором анализируются предпосылки, содержание, перспективы современного реформирования МСУ в России.
В Тверской области проблемам местного самоуправления уделяется определенное внимание ученых и практиков1. Их научные интересы касаются территориальной организации местного самоуправления, нормативно - правовой базы, финансово - бюджетных отношений, кадровых вопросов.
Отметим, что в настоящее время наблюдается большое число вопросов относительно реформы местного самоуправления. Они касаются, прежде всего, определения места и роли МСУ в иерархической структуре государственной власти, характере его полномочий, степени самостоятельности; исторических традиций МСУ в России и возможности использования западного опыта на российской почве; соотношения трех уровней политического управления страной - федерального, регионального и местного и характере их взаимоотношений и т.д.
Акцент в работе сделан на муниципальных образованиях второго уровня - муниципальных районах. Это объясняется тем, что Тверская область состоит из 405 муниципальных образований, из них: 7 городских округов (5 городских округов и 2 закрытых административно -территориальных образования, которые по Закону о МСУ 2003 года также приравниваются к городским округам); 36 муниципальных районов; 318 сельских поселений; 44 городских поселения. В состав муниципальных районов входят территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории, решение вопросов местного значения которых также относится к ведению муниципальных районов. На территории области муниципальные районы имеют определенный опыт работы, но в связи с введением нового Федерального закона от 2003 года меняется их деятельность, структура и полномочия органов МСУ, экономическая основа, что требует тщательного изучения и анализа.
Несмотря на то, что Государственная Дума Российской Федерации продлевает дату вступления Закона №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до 1 января 2009 года, на территории Тверской области он начнет действовать в полную силу с 1 января 2006 года. В Тверском регионе уже проведена большая работа по подготовке к реформе. В муниципальных районах области в ноябре - декабре 2004 года были избраны органы местного самоуправления. Что касается вновь образованных муниципальных образований, то на уровне региона разработаны проекты Уставов и Регламентов деятельности Советов депутатов поселений, Положения о порядке работы Главы администрации поселения и другие необходимые для деятельности новых органов самоуправления документы. Ведется работа над законопроектами «О минимальном бюджете муниципального образования в Тверской области», «О минимальных социальных стандартах в Тверской области». Цель этих законов — сформировать каждому муниципальному такой бюджет, который сможет обеспечить безопасное проживание населения, в первую очередь - в социальной сфере и ЖКХ.
Объектом исследования является реформирование системы местного самоуправления в муниципальных образованиях второго уровня -муниципальных районах. Предметом исследования выступает организация органов МСУ как субъектов политико-властных отношений, политический механизм муниципального управления на примере деятельности муниципальных районов Тверской области.
Цель исследования состоит, во - первых, в выявлении тенденций и проблем формирования системы местного самоуправления на материале Тверской области, во - вторых, в установлении особенностей становления органов местного самоуправления как субъектов политико-властных отношений. Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:
1. проанализировать концептуальные подходы на сущность и понимание местного самоуправления, выявить особенности различных моделей его интерпретации;
2. исследовать особенности российского и западного опыта становления системы местного самоуправления и возможности их учета в современной реформе МСУ;
3. рассмотреть проблемы реализации законодательства о местном самоуправлении в современных условиях на примере муниципального образования как целостной социально - экономической системы;
4. исследовать особенности формирования и структуру органов местного самоуправления;
Основное внимание автора диссертационной работы направлено на период с 2003 года, когда вступили в силу Переходные положения (гл. 12) Закона №131 - ФЗ об организации местного самоуправления в РФ - и по настоящее время. На наш взгляд, в настоящий момент важно изучить, насколько муниципальные образования готовы перейти на новый уровень своего развития, с какими проблемами они сталкиваются и насколько действенны предлагаемые положения Закона.
Методологической основой исследования является системный подход к деятельности местного самоуправления. Использованы общенаучные методы познания социальных процессов, методы исторического, сравнительно-правового, структурно-функционального анализа. Сравнительный метод позволил сопоставить процессы муниципального управления в России и зарубежных странах.
Источниковедческую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении; Федеральные законы 1995 и 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Законы и иные правовые акты Тверской области, Уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты органов МСУ.
Эмпирическая база диссертационного исследования: Основой исследования является опыт работы ряда муниципальных районов Тверской области (Фировский, Бологовский, Лесной, Старицкий, Ржевский районы); документы Администраций районов, стенограммы парламентских слушаний Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы Российской Федерации. Использованы материалы статистической отчетности ряда муниципальных районов Тверской области.
Научная новизна работы. Опыт формирования местного самоуправления в Тверской области показал, что существуют принципиальные особенности, которые в рамках действующего законодательства приобретают существенное значение.
1. Управленческая деятельность органов местного самоуправления имеет двойственную природу: хозяйственную и административно -политическую. Политический характер проявляется в самостоятельном формировании, контроле и исполнении бюджета муниципального образования, в исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятии общеобязательных нормативно -правовых актов на территории муниципального образования; во взаимодействии с федеральными и региональными органами власти. Местное самоуправление претендует на то, чтобы быть третьим элементом в вертикальном разделении власти, тем самым, изменяя механизм распределения властных отношений;
2. Определены основные проблемы местного самоуправления в Тверской области, а именно: дисбаланс объема обязанностей местного самоуправления и их ресурсного обеспечения; организация взаимодействия органов МСУ как между собой, так и с органами государственной власти; проблема формирования кадров органов местного самоуправления;
3. При исследовании соотношения местного самоуправления и государства обоснован тезис, что целесообразно не противопоставлять муниципальную и государственную подсистемы власти, а рассматривать их как части единой власти в государстве, взаимодействующие не на принципе иерархической подчиненности, а на принципе субсидиарности.
4. Особенности восприятия власти показывают, что в Тверской области существует возможность по - разному формировать органы власти муниципальных районов; с учетом возможности делегирования полномочий может меняться распределение обязанностей между муниципальными районами и сельскими (городскими) поселениями.
Практическое значение диссертации:
1. на основе привлеченного местного материала выявлены характерные особенности системы местного самоуправления в муниципальных районах Тверской области;
2. разработаны рекомендации, которые могут быть положены в основу комплексной Программы стратегического развития муниципальных районов;
3. положения диссертации могут быть использованы для дальнейшего исследования местного самоуправления.
Диссертация представляет собой комплексное исследование общетеоретических и практических основ функционирования МСУ в России на примере Тверской области. Некоторые положения могут быть применимы в практике работы органов местного самоуправления в муниципальных районах Тверской области; в преподавании курса политологии, в подготовке учебных пособий по проблемам местного самоуправления. Материалы исследования, выводы и практические рекомендации могут быть использованы при разработке программ развития муниципальных образований.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, обсуждены и одобрены на заседании кафедры социологии и политологии Тверского государственного университета, на заседании кафедры политологии Северо - Западной Академии государственной службы; опробованы в ходе практической организации местного самоуправления в ряде муниципальных районов Тверской области. Отдельные положения диссертационного исследования были отражены в публикациях, а также в рамках междисциплинарной аспирантской конференции РАГС - СЗАГС «Власть и управление в современном мире» ( г. Санкт-Петербург, 13-15 мая 2005 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, и приложений.
Теоретическое понимание содержания местного самоуправления как института политической системы общества
В соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства РФ базируется на трехуровневой организации публичной власти. Население осуществляет свою власть непосредственно (путем прямого волеизъявления) и через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Каждый из этих уровней организационно обособлен, то есть, самостоятелен в пределах норм законодательства в правах по формированию собственной структуры органов власти, а также по решению вопросов, законодательно отнесенных к собственной компетенции. Как отмечает В.Е. Чиркин, «публичную власть характеризуют и как государственную..., и как общественную. Государственная публичная власть не совсем то, что муниципальная публичная власть, хотя обе они обладают общими характеристиками»1. Местное самоуправление - это форма осуществления населением муниципальных образований своей власти в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством. Население муниципального образования через свои выборные органы и в других формах, например, путем референдума, обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Автор диссертационной работы разделяет точку зрения В.Е. Чиркина, который отмечает, что «в муниципальных образованиях существует «своя» публичная власть...дела такой власти — решение вопросов местного значения»1.
Местное самоуправление как элемент политической системы общества связано с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения того или иного муниципального образования. Как отмечают А.Васецкий, В.Волков, «сам вопрос о существовании системы местного самоуправления является политическим, поскольку возникновение и развитие местного самоуправления является преобразованием всей системы властных отношений в стране, а его социальные и экономические последствия могут послужить мощным источником изменений в этих сферах» . Следует отметить работу А.Н. Широкова , в которой политическая природа муниципальной власти выводится из ее функциональных полномочий. А.Н. Широков указывает, что к признакам МСУ как политического института относятся: 1. право принятия и издания правовых актов, обязательных для исполнения всеми субъектами, расположенными на территории муниципального образования; 2. несение ответственности субъектами за неисполнение этих актов; А.Н. Широков отмечает, что, несмотря на организационную обособленность органов МСУ от органов государственной власти, они составляют вместе с ними единую политическую систему.
Раскрывая понятие «местное самоуправление», несмотря на многообразие существующих в научной литературе определений, можно выделить три основных направления. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, рассматривает местное самоуправление как разновидность управления. Так, В.П.Безобразов характеризует МСУ, как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями . Второе направление -современное - определяет местное самоуправление, как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории2. Для третьего направления характерно определение МСУ, как участие местных жителей в решении задач местного значения и как одного из видов управления. С.А. Авакьян считает, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций МСУ, его материально-финансовая база .
В настоящее время наблюдаются два прямо противоположных подхода к местному самоуправлению. Один заключается в отделении МСУ от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» МСУ, и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах. В этих позициях отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в России, неоднозначность его правового регулирования. Диссертант разделяет точку зрения автора монографического исследования, посвященного местному самоуправлению, Е.М. Ковешникова, который считает, что «научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких фундаментальных основ, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала.
Особенности российского и западного исторического опыта в осуществлении местного самоуправления
Становление и развитие МСУ в России обусловливает необходимость теоретического осмысления, используя анализ российского исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций. Необходимо принимать во внимание опыт зарубежных государств, доказывающий постепенность процесса утверждения МСУ и необходимость присутствия государства в этом процессе. Автор придерживается позиции, сформулированной профессором В.И.Васильевым: «...местное самоуправление - это рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяются историческим условиями и особенностями каждой конкретной страны. Нахождение оптимальной меры этого соотношения - задача политического искусства, основанного на глубинном измерении всех составляющих процесса социального развития». В нынешней ситуации это обстоятельство играет немаловажное значение.
Генезис местного самоуправления в России, по мнению ряда ученых, обусловлен предпосылками, связанными с развитием скотоводства, земледелия, промыслов, ремесел. С другой стороны, властные полномочия общины обеспечивали ей получение в свое распоряжение определенной собственности. Таким образом, общинное самоуправление в период, который предшествовал возникновению государственности, наиболее ярко проявлялось на уровне производственных и территориальных общин. Отсчет российского опыта МСУ, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать со времен Ивана IV. Как отмечает Н.А.Емельянов, вплоть до XVI в. общественная самодеятельность на уровне местных структур не была нормирована законом и фактически развивалась на остове народного обычая, сложившихся традиций.2 По словам В.Г.Игнатова, В.И.Бутова, значительный вклад в развитие МСУ внес указ Ивана IV «Приговор царской о кормлениях
и о службах» лета 7064 (1555 - 1556 гг.) . Речь фактически шла о проведении земской реформы. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать старост и земских судей. Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны; позже были введены ежегодные выборы. Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей.
В настоящее время исторические заимствования касаются, прежде всего, административно-территориальной реформы. Первые варианты Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагали воссоздание «волостей», объединяющих несколько близлежащих поселений по принципу «транспортной доступности ...в течение рабочего дня и обратно» (ст.П). Это почти повторяло «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», утвержденное Александром II: «Волости образуются из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных, сельских обществ. Наибольшее расстояние отдаленнейших селений волости от средоточия управления оной полагается около двенадцати верст...» . Позднее «волости» получили в Законе современное название - «муниципальные районы», однако критерий транспортной доступности при определении их границ сохранился. Еще одно историческое заимствование - получение статуса муниципального образования в зависимости от численности населения. В «Общем положении...» Александра II устанавливалось, что «для волости полагается наименьшее число жителей - около трех сот ревизских мужеского пола душ, а наибольшее - около двух тысяч». В Законе №131-Ф3 такой критерий используется для поселений: населенные пункты могут получить статус поселений, если их численность составляет, как правило, более тысячи человек (ст.П). В ранних версиях законопроекта критерий численности вводился и для городских округов.
Широко распространено сегодня мнение о том, что МСУ в России было создано государством в ходе земской реформы 1860-х годов. Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на всесословности, но критерием был выдвинут имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Говоря о Городовом положении 1870 года, отметим, что оно носило внесословный характер, предоставляя избирательное право каждому городскому обывателю, если он владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензия на право мелкой торговли) и т.п. Городское общественное управление имело сравнительно широкую самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Земская и городская реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал МСУ в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы МСУ избирались и контролировались избирателями. Эти органы были под контролем представительной власти. Вторая идея - местное самоуправление имело финансовую основу своей деятельности. В XIX веке до 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, по 20% уходило в госказну и губернию.
Территориальная организация системы местного самоуправления (на примере Тверской области)
Реформирование территориальной модели местного самоуправления предполагает учет множества факторов, среди которых важное место занимают политические факторы. При этом сам вопрос о существовании системы МСУ является политическим, поскольку возникновение и развитие МСУ является преобразованием всей системы властных отношений в РФ.
Объектом управления муниципальной власти является муниципальное образование с проживающими на его территории жителями. На основании ст.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 под муниципальным образованием {далее - МО) понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения1. Категория «муниципальное образование» актуальна для современного исследования потому, что является ключевым в изучении МСУ. Оно содержит в себе все элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования. Одним из важнейших факторов, влияющих на эффективность МСУ как способа организации публичной власти, дающих возможность населению самостоятельно решать вопросы местной жизни, является территория муниципального образования. По состоянию на май 2005 года в Российской Федерации насчитывалось 24079 муниципальных образований, в том числе 11582 - вновь образованных в ходе реформы местного самоуправления. Среди муниципальных образований 19769 сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ и 236 внутригородских территорий городов федерального значения.1 Отметим, что по состоянию на 1991 год в РСФСР насчитывалось 28900 административно - территориальных образований, большую часть которых составляли сельсоветы.2
До принятия в 2003 году Закона о местном самоуправлении на территории РФ существовали различные варианты организации МСУ: - «Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований. Некоторые авторы выделяют следующие ее преимущества: высокая доступность местной власти населению, высокая вовлеченность населения в решение вопросов местного значения (увеличение территории является фактором, снижающим степень вовлеченности населения); высокая оперативность и своевременность решения проблем территории; реальная возможность решения вопросов местного значения формами непосредственного волеизъявления (через сходы и референдумы); «прозрачность» деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также местного бюджета. На взгляд диссертанта, такая модель затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу МСУ, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства. - «Районная» модель предполагает создание достаточно крупных муниципальных образований с сокращением их количества, что в свою очередь отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. В качестве преимуществ данной модели выделяют: концентрацию финансовых ресурсов в едином центре (муниципальный бюджет на уровне города, района) и соответственно более широкие финансовые возможности для решения местных проблем; меньший по сравнению с поселенческой моделью штат сотрудников аппарата местного самоуправления и соответственно более широкие возможности для комплектования аппаратов квалифицированными кадрами; обеспечение единства территории районов и городов, базирующееся на исторически сложившемся административно-территориальном устройстве региона.1
Территориальная организация - один из сложных вопросов формирования системы МСУ. Закон 2003 года о местном самоуправлении (ст. 10) закрепляет важный политический выбор - муниципальные образования должны быть образованы на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. Как отмечают специалисты отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, «до настоящего времени территориальную организацию характеризовало отсутствие четкости в ее иерархии и наложении муниципальных образований. Закон содержит определенное упрощение с точки зрения категорий муниципальных образований и определяет критерии, которые должны соблюдаться для разграничения муниципальных образований»
Большинство специалистов едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности1.
Рассматривая данную проблему, в первую очередь, необходимо определить место территориальной организации МСУ в структуре административно-территориального устройства субъекта РФ, соотношение понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица». В некоторых источниках (нормативно - правовых актах, юридической литературе) представлена точка зрения, в соответствии с которой административно-территориальное устройство, с одной стороны, и территориальная организация местного самоуправления, в ряде случаев именуемая «муниципальным устройством», - с другой, рассматриваются в качестве понятий, характеризующих две различные по своей природе системы территориальной организации власти, между которыми отсутствует жесткая структурная взаимосвязь. Административно-территориальное устройство субъекта РФ понимается как система административно-территориальных единиц, в соответствии с которой организуется деятельность органов государственной власти. Муниципальные образования, выступающие в качестве территориальной основы организации органов МСУ, выводятся за рамки этой системы.
Особенности формирования и деятельности исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления как основы функционирования муниципального образования
Совместно с Администрацией муниципального образования «Фировский район» Тверской области автором диссертационной работы проанализировано социально - экономическое развитие района, результаты которого направлены на оптимизацию работы муниципального образования. Данные материалы носят информационно - аналитический характер и могут способствовать управленческому обеспечению деятельности муниципального района. Основная цель, преследуемая автором, - это проведение комплексного исследования социально - экономического положения МО с учетом возможной разработки стратегии развития муниципального района и формулировки рекомендаций в адрес Администрации муниципального образования «Фировский район». Результаты проведенного исследования представлены автором диссертационной работы в Приложении 6.
Важным моментом в развитии муниципального образования является проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности, включающая в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровнях власти. Задача местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Как отмечает Р.З. Алтынбаев «демократические традиции развитых стран позволяют сформулировать определенные общезначимые принципы эффективного функционирования местного самоуправления, к которым относятся: 1. широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности, реализуемые в том числе посредством разумного налогообложения населения, предприятий и организаций; 2. значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории; 3. ограничение вмешательства государства только сферой, предписанной законом; 4. отделение функций нормативного регулирования от функций непосредственного хозяйственного управления сферами обслуживания населения; 5. четкое разграничение уровней местного самоуправления через определение для каждого из них не перекрывающих друг друга сфер влияния и компетенции; 6. самоуправление через выборы доверенных лиц, сменяемых и подотчетных населению; 7. широкая социальная база процессов принятия решений и управления.
По словам С.С. Котова (директора филиала Московского государственного, социального университета в г.Твери, академика, д.п.н, профессора.), «одним из главных факторов, определяющих бюджетную политику на местном уровне, является ежегодное изменение нормативов закрепленной за муниципальными образованиями доли налогов, решение о котором утверждается в законах о бюджете соответствующих субъектов федерации. Негативное влияние, которое оказывают на состояние муниципальных финансов подобные изменения заключается, как в отсутствии стабильности в формировании доходной базы муниципальных образований, так и в дестимулировании налоговых усилий администраций городов и районов, так как механизм учета реальной потребности в финансовых средствах при определении нормативов закрепления поступлений налогов за бюджетами муниципальных образований несовершенен».
Органы МСУ смогут эффективно выполнять стоящие перед ними задачи при условии обеспеченности их квалифицированными кадрами. Кадровый дефицит юристов, экономистов, менеджеров в муниципальных образованиях, отсутствие систематического обучения выборных лиц местного самоуправления - важная проблема, от решения которой зависит и реализация полномочий органов МСУ, и законность их деятельности. На взгляд диссертанта данная проблема должна решаться как усилиями местной власти, так и государственной. Если говорить о политической составляющей в данном контексте, то, прежде всего, следует подчеркнуть, что органы МСУ, отделенные от системы государственной власти в структурно-организационном плане, действуют на едином с ней политическо-правовом поле и в общем экономическом и информационном пространстве. Законодательно органы МСУ не выведены за пределы общей системы управления государством как территориальной и политической формы организации общества. Решение органами МСУ задач местного значения осуществляется в русле общегосударственной политики, органы МСУ наделяются отдельными государственными полномочиями с целью реализации этой политики.
Что касается муниципальной организации местного самоуправления, то здесь важным моментом является экономическая основа МСУ и определение путей повышения экономического потенциала района. Органы МСУ призваны обеспечивать нормальную жизнь населения: медицинское и социальное обслуживание, образование, жилищно - коммунальные услуги. Для этого необходимо иметь денежные средства, но при этом, на взгляд диссертанта, наблюдается следующая тенденция: финансы «уходят» наверх -ответственность спускается вниз. В этих условиях необходимо стремиться к
собственному развитию района, а не зависеть от дотаций. В муниципальном районе три вида муниципальных доходов: определенный процент от налогов, арендная плата за использование муниципальной собственности и часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплаты всех налогов. Исходя из этого, задача органа муниципальной власти - создание условий для развития и расширения налоговой базы. Необходимо развивать промышленность и сельское хозяйство, поддерживать малое предпринимательство, совершенствовать лесопереработку. В свою очередь увеличение производства влечет создание новых рабочих мест. Второй путь укрепления налоговой базы - это эффективное использование земли. Взимая арендную плату, имеет смысл продумать разделение земель в районе на категории, соответственно и плата за них должна отличаться в разы. Думается, что в данном контексте должна быть проработана система дифференцированной платы за землю с учетом той категории населения, которая имеет низкие доходы и ввести для них систему индивидуальных льгот.
