Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Группы давления как субъекты лоббизма
1.1. Понятие, типология и функции групп интересов в политическом процессе 16
1.2. Традиционные и новые формы лоббистской деятельности групп давления 40
1.3. Цивилизованные и нецивилизованные формы лоббизма 59
ГЛАВА 2 Специфика лоббизма в органах законодательной власти современной России
2.1. Специфика формирования групп интересов в современной России 80
2.2. Механизм функционирования лоббистской деятельности в федеральных органах законодательной власти 97
2.3. Лоббизм в законодательных органах субъектов федерации 123
Заключение 145
Список использованной литературы 153
- Традиционные и новые формы лоббистской деятельности групп давления
- Цивилизованные и нецивилизованные формы лоббизма
- Механизм функционирования лоббистской деятельности в федеральных органах законодательной власти
- Лоббизм в законодательных органах субъектов федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблема лоббизма в политическом процессе современной России остается пока малоисследованной темой. Хотя по этой проблематике с середины 90-х годов прошлого века и, особенно, в последнее десятилетие, появились научные и публицистические работы и диссертационные исследования, затрагивающие различные ее аспекты.
Актуальность темы исследования обусловлена возрастанием влияния групп давления на современный политический процесс, формированием новых механизмов взаимодействия групп давления и органов политической власти в контексте продолжающихся общественно-политических и административных реформ. Проблемы взаимодействия политических институтов и групп давления занимают важное место при анализе субъектов политики, в исследованиях взаимодействий гражданского общества и государства.
Деятельность групп давления в политическом процессе демократической политической системы обширна. Она охватывает все базовые институты политической власти: законодательную, исполнительную, судебную, институты региональных политических систем. Этим определяется масштабность объектной области изучения лоббизма в целом. Но помимо этого, лоббизм, как одна из форм взаимодействия гражданского общества и государства, имеет свои специфические особенности проявления в странах, где трансформационные процессы не получили еще полного завершения и где проблема формирования цивилизованных механизмов взаимодействия становящегося гражданского общества и институтов политической власти является важнейшей.
Очевидно, что изучение этого аспекта проблемы приобретает особое значение для современной России, в которой в сложных условиях проходит процесс демократизации, а лоббистская деятельность групп давления в системе механизмов взаимодействия гражданского общества и государства осуществляется пока вне законодательного поля. Это, бесспорно, расширяет проблемную область изучения лоббизма, которая включает в себя, таким образом, не только теоретико-методологические проблемы этого феномена, но и его прикладные аспекты.
Отдельного внимания заслуживает анализ специфики проявления лоббизма в органах законодательной власти страны. Исследование именно этого аспекта российского лоббизма придает особую актуальность теме диссертационной работы как малоисследованной проблемы политического процесса современной России.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы изучения лоббизма рассматриваются как российскими, так и зарубежными исследователями. Первые работы по лоббизму связывают с именем А. Бентли. Вышедшая в 1908 году его книга «Процесс управления» заложила основы теории групп интересов и более глубокого понимания лоббизма как деятельности групп давления. С этого времени, и, особенно, со второй половины ХХ века, эта проблема в зарубежной политологической и социологической литературе приобрела особую значимость, как важнейший атрибут механизма функционирования демократических политических систем.
Идеи А. Бентли в дальнейшем развивает политолог ХХ века Д. Трумэн. В работах Д. Трумэна группы интересов рассматриваются в качестве одного из структурных элементов механизма взаимодействия между гражданским обществом и государством. В середине 50-х годов, в том числе, благодаря работам ученых Р. Даля и Ч. Линдблома, групповой подход в изучении политики предстает как сфера соперничества разнообразных групп интересов. В это время проводятся широкомасштабные теоретические и эмпирические исследования по данной проблематике.
В отечественной политологии внимание к проблемам теории групп интересов и лоббизму было обращено уже в 80-е и, особенно, в 90-е годы XX века. Среди российских авторов необходимо отдельно выделить работы Н.Г. Зяблюка по американскому лоббизму в законодательных, исполнительных и судебных органах власти. Его труды по лоббизму сформировали понятийный аппарат этого политического феномена, выделили методологические аспекты этой проблемы, представили классический механизм лоббистской деятельности в его американской версии.
По различным аспектам лоббистской деятельности российских групп давления в институтах власти за последнее десятилетие вышла достаточно обширная и многоплановая в проблемном отношении литература. В этом смысле, можно выделить отдельный пласт литературы по опыту регулирования и практики лоббизма в зарубежных странах, по общим вопросам лоббизма в институтах государственной власти нашей страны, по технологическим вопросам лоббизма в условиях российской действительности, по проблемам изучения особенностей лоббистской деятельности укрепляющегося российского бизнеса, как специфической группы интересов.
Появились работы обобщающего характера становления института лоббизма в современной России как социально-политического института, его этапы, специфика и отличительные черты. Тем не менее, за исключением монографии С.П. Перегудова, Н.Ю. Лапиной и И.С. Семененко большая часть таких исследований имеет скорее публицистический, чем научно-исследовательский характер.
Каждый год в России проводятся конференции и круглые столы, посвященные проблемам лоббизма. Во время прохождения таких мероприятий, в частности, обсуждается вопрос о необходимости принятия закона, регулирующего лоббистскую деятельность в России. По данной проблеме вышло значительное количество статей в научных изданиях.
Проблематика групп давления и лоббизма стала объектом анализа диссертационных работ. Исследователи изучают правовые аспекты регулирования лоббистской деятельности в России, становление института лоббизма, лоббирование корпоративных интересов в органах государственной власти, лоббистскую деятельность групп давления, роль информационного лоббизма. Намного меньше работ, в которых анализируется лоббистская деятельность в регионах.
Однако наличие большого количества публикаций, посвященных деятельности групп давления в политическом процессе, не освещает в полном объеме специфику проблемы с учетом демократического транзита, переживаемого современной Россией. Практически отсутствуют специальные исследования, посвященные анализу лоббистской деятельности в органах законодательной власти страны, за исключением работ П.А. Толстых и Д.О. Торхова. Да и сама лоббистская деятельность групп давления в изменяющемся политическом процессе приобретает новые черты и особенности, которые требуют внимательного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование групп давления и механизма их лоббистской деятельности в органах законодательной власти современной России. Достижение поставленной цели автор осуществлял решением ряда исследовательских задач теоретического и прикладного характера, главными из которых являются:
анализ основных теоретических подходов изучения групп интересов, их типологии и функций;
выявление традиционных и новых форм лоббистской деятельности групп давления в политическом процессе страны;
анализ цивилизованных и нецивилизованных форм лоббизма;
исследование специфики формирования групп интересов в современной России;
анализ механизма лоббистской деятельности групп давления в федеральных органах законодательной власти;
выявление особенностей лоббизма в органах законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования является лоббистская деятельность групп давления в политическом процессе современной России.
Предметом исследования является лоббистская деятельность групп давления в органах законодательной власти страны.
Научная новизна диссертационной работы. В рамках исследования проведен концептуальный анализ основных подходов изучения групп интересов и механизмов функционирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти Российской Федерации. Теоретические выводы, полученные в результате исследования, обладают определенными элементами новизны. В диссертации:
в контексте дифференциации групп интересов дано скорректированное определение понятия «группа давления» как субъекта лоббистской деятельности. Группы давления рассматриваются как специфический тип групп интересов со своими концентрированно выраженными интересами и осмысленными стратегиями их достижения, местом и ролью в механизме функционирования политической системы;
выявлены и определены цивилизованные и нецивилизованные формы лоббизма. Обосновано, что цивилизованный лоббизм в современной России находится в зачаточном состоянии с реальным преобладанием в политическом процессе нецивилизованных форм лоббизма;
раскрыта специфика формирования групп интересов в России, детерминирующая лоббистскую деятельность групп давления. Доказано, что реформы, проводимые в нашей стране во второй половине 90-х гг. XX века, вызвали кардинальные изменения в социальной структуре общества и во многом определили специфику формирования новых групп с осознанными и артикулированными политическими интересами. Сделан вывод о том, что в современной России были созданы группы интересов крупного бизнеса, который не заинтересован в формировании гражданского общества, создании среднего класса;
показано, что в механизме лоббистской деятельности в федеральных органах законодательной власти преобладают группы давления крупного бизнеса. Сделан вывод о том, что Федеральное собрание РФ представляет собой разветвленную структуру точек доступа, обеспечивающую крупному бизнесу благоприятные условия для осуществления нецивилизованного лоббирования своих интересов в институтах представительной власти;
сделан вывод о том, что лоббистская деятельность в законодательных органах субъектов федерации осуществляется посредством представительства разных финансово-промышленных групп (ФПГ), имеющих интересы в регионе. Показано, что группы давления при принятии бюджета лоббируют распределение ресурсов, влияя тем самым на основные направления в регионе.
Положения, выносимые на защиту.
1. Группы давления являются одной их форм групповых политических субъектов в современной России. Группы давления рассматриваются как специфический тип групп интересов со своими концентрированно выраженными интересами и осмысленными стратегиями их достижений, действующие в федеральных и региональных органах законодательной и исполнительной политической власти. В России гражданское общество находится в зачаточном состоянии, отсутствуют легальные механизмы воздействия на политический процесс, в законодательном отношении лоббизм в России не урегулирован. В результате, формируются объективные предпосылки для коррупционализации механизма лоббистской деятельности.
2. Существование лоббизма обусловлено функциональным представительством интересов. Как одна из форм взаимодействия гражданского общества и государства, лоббизм имеет свои специфические особенности в современной России. Реально он выступает механизмом создания привилегий и преимуществ одних групп давления перед другими и продвижения узкокорпоративных интересов. Лоббизм выступает также инструментом межпартийной политической борьбы в Государственной Думе РФ по продвижению законодательных инициатив, где бизнес принимает непосредственное участие в качестве финансового источника данных мероприятий. Повышенный интерес бизнеса к законодательным институтам власти объясняется тем, что с помощью этой ветви власти можно не только расширить масштабы личного бизнеса, но и получить доступ к институтам власти.
3. В этом смысле федеральные и региональные органы законодательной власти представляют собой разветвленную структуру точек доступа, обеспечивающих крупному бизнесу благоприятные условия для осуществления нецивилизованного лоббирования своих интересов. Между законодателями федерального центра и законодателями субъектов федерации осуществляется лоббистская деятельность.
4. За последнее десятилетие характер лоббизма в современной России подвергся значительным изменениям. Нецивилизованный лоббизм, способствующий усилению и развитию в политических системах коррупционных процессов, криминализации социальных и политических институтов, получил приемлемый для заинтересованных групп давления доступ к государственному бюджету, обеспечению успешной работы бизнеса. Сегодня мы наблюдаем попытку легализовать отношения законодателей с бизнес-структурами. В частности, с теми, в уставном капитале которых государство имеет контрольный пакет.
5. В современной России лоббистская деятельность групп давления не является механизмом согласования интересов гражданского общества и государства. Довольно часто в законодательных органах власти бизнес создает «встроенные» группы давления для лоббирования собственных интересов, которые вписаны в процесс принятия политических решений и могут его контролировать. В результате, продвижение интересов групп давления приобрело форму теневого лоббирования, что создает объективные предпосылки для коррупции.
6. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия групп давления с институтами законодательной власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений, что даст возможность существенно уменьшить предпосылки для коррупционных нарушений.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования являются труды зарубежных и отечественных авторов, в которых либо непосредственно, либо в связи с анализом различных аспектов функционирования политической системы анализируется механизм функционирования гражданского общества и государства. В самом широком плане теоретической основой диссертационного проекта в этом смысле можно считать теорию групп интересов.
Методологическую основу исследования составляют совокупность общенаучных подходов в изучении политических систем и механизмов их функционирования. В диссертационном проекте используются методы системного, структурно-функционального и сравнительного анализа, что объективно следует из самого содержания предметной области исследования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая и практическая значимость представленной диссертации определяется тем, что содержащиеся в ней основные положения и выводы расширяют сферу наших представлений о механизмах взаимодействия формирующегося гражданского общества и государства в современной России. Полученные результаты исследования могут быть использованы при чтении лекционных и специальных курсов по политологии и социологии политики, в научно-исследовательской работе. Результаты исследования могут быть использованы при разработке законопроектов по проблемам лоббистской деятельности в России.
Апробация результатов. Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политологии и социологии политических процессов социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях в реферируемых журналах, в сборниках научных работ, а также в выступлениях автора на научных конференциях: Международная научная конференция «Ломоносов 2004» (Москва, МГУ, 2004), Международная научная конференция «Ломоносов – 2006» (Москва, МГУ, 2006), Международная научная конференция «Ломоносов – 2008» (Москва, МГУ, 2008), Международная научная конференция «Ломоносов – 2009» (Москва, МГУ, 2009).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, которые содержат по три параграфа, заключения и библиографии.
Традиционные и новые формы лоббистской деятельности групп давления
Лоббизм как форма целенаправленных воздействий групп давления на органы государственной власти с целью реализации своих специфических интересов присущ любой политической системе. Политическая система выступает интегрирующим фактором, поскольку в ее структуре заключены, как отмечает, например, Н.Г. Зяблюк некие «позволяющие возможности, в совокупности определяющие показатель интенсивности и результативности лоббистской деятельности». Под этими «позволяющими возможностями» автор работ по американскому лоббизму понимает «количество и качество имеющихся в политической системе точек доступа», использование которых группами давления приводит к участию их в «процессе выработки решений органами государственной власти» .
Очевидно, что количество ресурсов в обществе ограничено и распределено неравномерно, что приводит к постоянной борьбе индивидов и групп давления за перераспределение данных ресурсов, а также к взаимному давлению в этой сфере государства и общества, «соперничеству» власти управляющих и влияния управляемых. Управляющие обладают организованным контролем над общегосударственными ресурсами и административным аппаратом, а управляемые располагают лишь своими частными ресурсами и потенциалом мобилизации граждан со стороны партий и движений, которые наряду с регулируемым распределением «сверху» постоянно ведут борьбу за то или иное перераспределение общественных ресурсов и усиление социального контроля за ними «снизу» .
В современном мире существуют разные формы лоббистской деятельности. Выбор форм зависит от политико-правовой практики в данной стране, потенциальных возможностей субъекта и особенностей объекта лоббирования. Объектами лоббистской деятельности могут выступать органы законодательной и исполнительной власти всех уровней. В некоторых политических системах лоббизм существует и на уровне судебной власти.
Исторически сложилось, что первые формы лоббистской деятельности не сразу формировались в странах старой демократии и отличаются от тех, что представлены сегодня в политическом процессе.
Традиционной формой лоббистской деятельности является непосредственное участия групп давления в заседаниях профильных комитетов парламента. Комитеты являются важнейшими точками доступа, представляющие собой своего рода организационную форму, через которую группы давления лоббируют интересы. Специализируясь на определенном круге вопросов, комитеты оказывают большое влияние на судьбу законопроекта, в результате чего группы давления для осуществления лоббистской деятельности стремятся установить с ними более прочные отношения66. В работе комитетов допускается участие, как депутатов, так и групп давления, экспертов. Например, в соответствии с регламентом германского Бундестага, парламентским комитетам предоставляется право проведения общественных слушаний с участием компетентных лиц и представителей групп интересов для получения от них соответствующей информации.
Группы давления занимаются организацией парламентских слушаний. В ходе выступлений на слушаниях в комитетах парламента лоббист излагает и отстаивает позицию заинтересованной группы по обсуждаемому законопроекту и имеет возможность привлечь внимание к проблеме, выяснить какие интересы у законодателей и конкурирующих групп, «оценить степень поддержки противоположного мнения»1 . Если группы давления узнают, что используемых ими ресурсов мало для решения проблемы, то они ищут союзников среди других групп давления и при необходимости создают коалиции. Выступления на слушаниях в комитетах парламента является важной составляющей лоббистской деятельности, поскольку лоббист излагает и отстаивает позицию заинтересованной группы по обсуждаемому законопроекту. Более того, слушания предоставляют хорошую возможность привлечь внимание к проблеме, создать или укрепить репутацию организации, прозондировать интересы законодателей и конкурирующих групп.
Строительство коалиций позволяет консолидировано воздействовать на парламент. Создание коалиций или образование стратегических союзов среди групп давления способствует более эффективному достижению общих целей всех участников с помощью совместных усилий и расширения возможностей каждого, при этом реализуются и конкретные цели любого из участников объединения.
К традиционным формам лоббистской деятельности групп давления относится предоставление информации. Для политиков и чиновников особую важность представляет не только техническая информация, сбор которой является дорогостоящим процессом, но и политическая информация. Группы давления организовывают проведение исследований, публикации отчетов, призванных продемонстрировать приоритетность того или иного решения для принятия законопроектов. Как правило, законодатели и представители исполнительной власти обладают ограниченными экспертными ресурсами для проведения исследований по вопросам всех решений, которые они принимают. Лоббистская информация в данном случае играет свою роль в законодательном процессе, поскольку у группы давления можно получить квалифицированную информацию относительно смысла и подробностей сложного или специального законопроекта. Группы давления, являясь источником полезной и весьма важной информации для депутата, способны осведомлять его соответствующими данными . В частности, в Германии экспертные инструменты стали определяющими в лоббистской деятельности, где группы давления являются группами экспертов по той или иной социально-экономической проблематике, которых приглашают для обсуждения разрабатываемых правительством и Бундестагом законопроектов.
Группы давления могут вносить готовые законопроекты на рассмотрение парламента. Это практикуется как самими лоббистами, так и органами законодательной и исполнительной власти с участием заинтересованных групп . Группы давления занимаются не только разработкой содержания, но и имеют определенную стратегию продвижения этого законопроекта, учитывают политические факторы, которые могут встретиться на этом пути. Законопроект составляется таким образом, чтобы он попал именно в тот комитет, который рассмотрит его положительно. В ином случае, необходимо составить законопроект таким образом, чтобы он «вписывался в перекрещивающиеся юрисдикции двух или более комитетов, что даст шанс повлиять потом на выбор нужного комитета» .
Цивилизованные и нецивилизованные формы лоббизма
Лоббизм как особая система и практика реализации интересов отдельных организаций и разнообразных групп общественности путем целенаправленного влияния на законодательные и исполнительные органы государственной власти стал неотъемлемой составной частью политического процесса демократического общества. Лоббизм присутствует в политических системах всех стран, независимо от характера политического режима, политической культуры и исторических традиций. Обладая значительным политическим, экономическим и организационным потенциалом, лоббизм оказывает весомое влияние на политический процесс современных государств. Лоббизм обеспечивает гласность политического процесса, делает его предсказуемым, расширяет круг участников политической жизни.
Очевидно, что наряду с общими фундаментальными условиями, порождающими лоббизм, как социально-политический феномен, есть еще и специфические для каждой страны факторы, которые определяют степень развитости самого лоббизма, его «качества», интенсивность характер включенности в правовое поле страны и т.д. В этом отношении мы можем назвать, например, исторические традиции, политическую культуру, состояние демократических процессов в данной стране и многие другие факторы. И хотя каждый из этих факторов играет свою особенную роль в определении характера «национальных форм» лоббизма, однако все они так или иначе отражены в облике конкретной политической системы и том ее уровне, на котором она находится в реальном политическом пространстве. Очевидно, что в странах устоявшейся, стабильной демократии лоббизм будет иметь совершенно иной характер, чем в странах демократического транзита и находящихся в состоянии кризиса, часто всеобщего.
Лоббизм существует в любой стране, однако его природа, степень влияния, и особенности функционирования напрямую зависят от уровня-развития демократии, каналов взаимосвязи общества и государства и политической системы в целом. В одних странах лоббизм становится формальным институтом, признается на официальном уровне, в других -игнорируется властями и существует как неформальная политическая практика.
В нашем исследовании мы определяем цивилизованный лоббизм как формальный институт опосредования интересов социальных групп в органах государственной власти, который регламентирован конкретными нормами (законами, регламентом функционирования институтов, иными нормативными документами) и включен в механизм взаимодействия гражданского общества и государства.
Очевидно, что цивилизованный лоббизм связан с действием регламентирующих функций государства. И чем активнее оно регулирует социально-экономические процессы в обществе, чем сложнее сам механизм взаимодействия гражданского общества и государства и его правовое обеспечение, тем больше стремление различных социальных слоев и групп влиять на процесс принятия решений, касающихся их личных интересов. В этом смысле лоббистская деятельность групп давления является структурным и цивилизованным элементом механизма взаимодействия гражданского общества и государства. Но именно этот момент раскрывает разную функциональную роль данной деятельности в различных странах, придавая ей специфический национальный характер. Поэтому мы вполне можем говорить о модели американского лоббизма, европейского, лоббизма стран, переживающих сложные трансформационные периоды в своей истории97.
По национально-территориальному признаку выделяют англосаксонскую и континентальную (европейскую) модели лоббистской деятельности. Англосаксонская модель характерна для стран США и Канады, в рамках которой необходима обязательная процедура государственной регистрации групп давления, осуществляющих лоббистскую деятельность в органах государственной власти.
Континентальная (европейская) модель присуща странам Западной Европы и предполагает участие групп давления в работе специально созданных совещательных структур в органах государственной власти, выполняющих функцию аккумулирования интересов гражданского общества.
В США лоббизм регулируется федеральным законодательством, а также процедурными правилами обеих палат Конгресса. В качестве основных нормативных актов в этой области следует назвать закон «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество, получение нелегальных доходов и другие противоправные деяния» 1962 года. В 1995 году был принят закон «О раскрытии лоббистской деятельности», который впервые в истории США узаконил лоббистскую деятельность в исполнительной ветви власти. Согласно закону, лоббисты должны указывать своих клиентов, определять специфику деятельности и рассказывать, сколько платят им и сколько платят они. Вступление в действие закона привело к тому, что число зафиксированных государственными органами лоббистов к весне 1996 года увеличилось в два раза и достигло почти 40 тысяч человек98.
Помимо закона о раскрытии лоббистской деятельности в США существует закон 1938 года «О регистрации агентов иностранных держав»99. В частности, в нарушении закона, работая без регистрации в качестве лоббиста, был обвинен руководитель избирательного штаба МакКейна на последних президентских выборах Д. Дэвис. С 2000 по 2008 годы он лоббировал интересы известного ипотечного агентства Freddie Mac, получая за это 15 000 долларов США в месяц. Такая связь МакКейна с ключевым фигурантом ипотечного и финансового кризиса в США сыграла немалую роль в избирательной кампании10 . В сентябре 2007 года по инициативе демократического большинства в Конгрессе и по следам громких коррупционных скандалов, преследовавших, главным образом, республиканцев, был принят закон «Об обеспечении большей прозрачности законодательного процесса», направленный на ужесточение норм служебной этики и контроля за лоббизмом. Сенаторам было запрещено принимать подарки и приглашения на ужин от лоббистов и необходимо не только отчитываться о целях поездок, финансируемых частными лицами, но и заблаговременно спрашивать на это разрешения у сенатского комитета по этике. В 2009 году президент США Б. Обама ввел самые жесткие ограничения для лоббистов за всю историю президентских администраций. Он запретил принимать подарки от лоббистов сотрудникам администрации.
Механизм функционирования лоббистской деятельности в федеральных органах законодательной власти
Механизм лоббистской деятельности имеет свои особенности в зависимости от выбранной точки доступа. Депутаты, фракции, комитеты, комиссии, парламентские слушания, сотрудники аппарата являются точками доступа в законодательных органах власти. Таким образом, нижняя палата парламента представляет собой сложную дифференцированную структуру. Механизм принятия политических решений различается в зависимости от таких факторов, как наличие партийной дисциплины, количества партий, их структуры и централизации. Однако общим для них остается принцип публичности принятия решений. Данные особенности процесса принятия решений свидетельствую о том, что группы давления могут оказывать влияние на разные точки доступа, а лоббистская деятельность может осуществляться в разных формах с применением различных методов.
На механизм функционирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти сильное влияние оказывает совокупность различных факторов. Это характер развития демократической политической системы, исторические традиции, менталитет народа, его традиции, политическая культура, уровень социально-экономического и нравственного состояния общества и государства и многие другие факторы. Но, как правильно отмечает исследователь американской модели лоббизма Н.Г. Зяблюк, все эти факторы, так или иначе; «отражены в облике политической системы» конкретной страны, которая «выступает интегрирующим фактором», так как именно «в ее структуре и закономерностях функционирования заложены некие позволяющие возможности - точки доступа, в совокупности определяющие показатель интенсивности и результативности лоббистской деятельности» . Государственная Дума является одним из центральных органов государственной власти в Российской Федерации. Политические решения, принимаемые нижней палатой парламента, являются основополагающими в жизни общества, оказывают непосредственное влияние на функционирование государственных и негосударственных институтов, определяют характер развития страны в целом. Парламент в силу выборного механизма формирования является многофракционным и поэтому отражает различные интересы социальных групп общества .
Группы давления российского бизнеса делятся на три группы: группы давления крупного бизнеса, которые осуществляют лоббистскую деятельность посредством созданных отделов по связям с органами государственной власти (GR-отделы); группы давления, организаций, специализирующихся на услугах PR и GR и группы давления ассоциаций бизнеса.
Отдел по связям с органами государственной власти отвечает за выстраивание отношений со всеми ветвями государственной и муниципальной власти. Данные отделы создаются, в основном, лицами, ушедшими с государственной службы и намеренными использовать приобретенный там опыт и связи для осуществления лоббистской деятельности. Прежний опыт государственной службы таких лоббистов неоценим в их новой деятельности, поскольку они имеют определенную специализацию, знают формальный и неформальный механизмы принятия решений в парламенте и правительстве, сохранили и поддерживают прежние знакомства и связи с действующими законодателями и должностными лицами. Только в 2007 году из власти в бизнес перешли А. Шаронов (бывший заместитель министра экономического развития, возглавил ИК «Тройка-Диалог»), А. Дейнеко (глава департамента промышленности Минпромэнерго, возглавил металлургический дивизион группы «Мечел»), А. Аксаков (бывший депутат Государственной Думы РФ, возглавил Ассоциацию российских банков), О. Вьюгин (бывший глава Федеральной службы по финансовым рынкам, возглавил МДМ-банк)165. В компании «Норильский Никель» GR-департамент возглавляет бывший глава Ростуризма В. Стржалковский. Компания «Прессхолл», принадлежащая М. Дворковичу, брату помощника президента А. Дворковича, открыла новый центр пиара и лоббизма «Пресспублика»166. В GR-отделы приходят политконсультанты, которые лишились своих бюджетов после отмены выборов глав регионов, однако у них остались связи с политиками. В частности, эти отделы лоббируют интересы компании в органах государственной власти опосредованно - посредством личных связей и неформальных контактов.
Лоббистской деятельностью в парламенте занимаются крупные компании, имеющие большие ресурсы. Это представители газового, нефтяного комплексов, угольной промышленности, сельского хозяйства, а также организации страховщиков, представители банковской сферы и др. Для этого они создают «встроенные» группы давления в Государственной Думе РФ. В частности, в марте 2008 года группы давления ОАО «Газпром» совместно с Российским газовым обществом провели заседание, где пролоббировали вопрос о том, чтобы не повышать ОАО «Газпрому» действующую ставку налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на газ. В результате, ОАО «Газпром», по мнению экспертов, сможет сэкономить в ближайшие годы сотни миллиардов рублей167. По итогам закрытой дискуссии о возможном пересмотре ставки НДПИ на газ вице-спикер Государственной Думы РФ, а также президент «Российского газового общества» В. Язев сообщил, что «на совещании была представлена обоснованная позиция Российского газового общества, и она была учтена» . Добавим, идею повышения НДПИ на газ лоббировали Министерство Финансов и Министерство Экономического Развития и Торговли. По расчетам Министерства Финансов, суммарное налогообложение газовой отрасли в России при растущих ценах на газ в два раза ниже, чем в нефтяной отрасли. Однако против роста налоговой нагрузки на отрасль резко выступали ОАО «Газпром» и ряд независимых газопроизводителей. В. Язев не раз заявлял, что повышение ставки НДПИ на газ остановит развитие газодобычи в стране и совершенствование транспортной инфраструктуры.
Сильными позициями в Государственной Думе РФ также обладают нефтяное, банковское и страховое лобби. Благодаря нефтяному лобби до настоящего времени не приняты законы, препятствующие оттоку за рубеж капиталов. Группы давления провели через обе палаты парламента выгодную им редакцию закона «О разделе продукции», к которому группы давления постоянно вносят поправки. Именно этот нормативный акт разрешает или запрещает допуск иностранного капитала в разработку очередного отечественного сырьевого месторождения169. Не менее значимо влияние на законодательный процесс групп давления, лоббирующих интересы алкогольного рынка. Благодаря их лоббистским возможностям до настоящего времени удается блокировать монополию государства на алкогольную продукцию.
Лоббизм в законодательных органах субъектов федерации
Анализ лоббизма в законодательных органах субъектов федерации является неотъемлемой частью нашего исследования, приобретая особую актуальность в контексте реформирования законодательства в сфере федеративных отношений в современной России. Это вопросы, связанные с проблемами взаимодействия федеральной власти и региональных административно-политических элит.
Функционирование любого государства реализуется через систему его государственных органов. Совокупность органов российского государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему органов государственной власти Российской Федерации.
За прошедшие 20 лет политическая система России подверглась значительным трансформациям, затронувшим практически все ее элементы219. Наряду с процессами преобразования и децентрализации федеральной власти в начале 90-х годов прошлого века, серьезным изменениям подверглось и государственное устройство нашей страны. Обращаясь в 2000 году к парламенту, В.В. Путин жаловался, что «у нас еще нет полноценного федеративного государства», вместо этого «у нас создано децентрализованное государство»220. Федерация - это союз нескольких государственных образований, обладающих ограниченным суверенитетом в пределах распределенных между ними и центром полномочий, а также имеющих свое представительство в федеральном парламенте. Главным признаком федеративного государства является двухуровневая структура органов государственной власти, при которой предметы ведения и полномочий распределены между федеральными органами власти и региональными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. В этой связи группы давления могут приобрести гораздо больше точек доступа к процессу принятия политических решений. Распределение полномочий между федеральными и региональными органами власти позволяет группам давления выбирать такую тактику, которая подразумевает сочетание давлений на одном уровне власти с воздействием на другом.
Процесс регионализации России на рубеже 80-90-х годов XX века стал следствием развала централизованной системы управления, когда на волне усиления центробежных тенденций, наблюдался рост самостоятельности региональных элит, ослабление их зависимости от федерального центра, а иногда и открытая конфронтация с федеральными органами государственной власти. После 1991 года трансформация региональных политических институтов складывалась в основном под влиянием политических процессов общегосударственного уровня. Стремление администраций субъектов федерации к перераспределению в свою пользу властных полномочий между представительными и исполнительными органами являлось характерной чертой взаимоотношений двух ветвей власти в большинстве российских регионов.
Этапы формирования политической субъектности бизнеса в регионах связаны с тесным переплетением экономических и политических трендов. Стартом в данном процессе стал начальный этап рыночного реформирования новой России в период 90-х годов, когда происходит раздел крупнейших предприятий по разным олигархическим группам в ходе залоговой приватизации, а затем и экспансия олигархических банков в регионы. При этом основным соучастником раздела выступала федеральная власть, разделенная на враждующие кланы и тесно связанная группами давления. Отличительными характеристиками взаимодействия бизнеса и власти в 1990-х годах, как на федеральном, так и на региональном уровне стали патронажно-клиентарные формы. Распад прежнего общественного порядка и образование институционально-правового вакуума стимулировали бурное развитие примитивных форм и типов отношений, свойственных скорее традиционному, чем современному обществу " . Центральное место среди них заняли патронаж и клиентела, что повлекло за собой «олигархизацию» режима.
Нуждаясь в лояльности групп давления экономически стабильных и развитых регионов, во второй половине 90-х годов федеральная власть принимала как должное факты несоблюдения общероссийских законов и противоречия Конституций. Более того, заключение двусторонних Федеративных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и отдельными субъектами федерации создавало, по существу систему параллельного права. Перераспределение властных полномочий стало объектом постоянного торга между федеральной и региональными элитами, при котором регионы, обладающие развитой экономикой, а также высоким электоральным потенциалом, имели возможность добиваться наиболее выгодных для себя условий.
Главными особенностями 1990-х годов являются усиление закрытости экономики регионов в условиях свертывания хозяйственных связей, доминирующая роль губернаторов и контроль групп давления над основными хозяйствующими субъектами в большинстве регионов ". В этих условиях лоббистская деятельность групп давления в субъектах федерации выходит на первый план.
Похожие диссертации на Лоббизм в органах законодательной власти современной России
