Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Местное самоуправление в Великобритании XIX века 12
1. Развитие местного самоуправления в Великобритании 12
2. Консервативные парадигмы местного самоуправления в английской политической мысли 31
3. Местное самоуправление и эволюция либеральной теории 49
Глава II. Концепции местного самоуправления в пореформенной России 69
1. Эволюция институтов местного самоуправления в России XIX столетия ...69
2. Теоретическое осмысление английского местного управления в русской либеральной мысли 98
3. Местное самоуправление в русском либеральном консерватизме (Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский) , 118
III. Заключение 138
IV. Приложение 149
V. Список использованной литературы
- Развитие местного самоуправления в Великобритании
- Консервативные парадигмы местного самоуправления в английской политической мысли
- Эволюция институтов местного самоуправления в России XIX столетия
- Теоретическое осмысление английского местного управления в русской либеральной мысли
Введение к работе
Важной приметой сложных, болезненных и противоречивых перемен в современной России является возрождение интереса к историческому прошлому, следовательно, наше обращение к политической истории вполне объяснимо.
Социально-политическое развитие современной России в последнее десятилетие поставило на повестку ряд серьезных вопросов, от разрешения которых во многом зависит продвижение нашего общества по пути действительной демократии. Среди них одно из важнейших мест занимает процесс укрепления и расширения основ института местного самоуправления, создающих возможности для каждого гражданина быть активным и непосредственным участником обеспечения своих разнообразных интересов. Проблема самоуправления имеет особую значимость и свои глубокие исторические корни, поэтому анализ политической истории Российского государства, а также освоение политического опыта зарубежных стран, в данном случае Великобритании, являются необходимыми составными элементами успешного развития современных политических институтов России.
В настоящем исследовании внимание сосредоточено на рассмотрении под политическим углом зрения развития основных институтов самоуправления, сложившихся и бытовавших в Великобритании и России XIX столетия. Исследование самоуправления этих стран позволяет выявить характерные отличия при обнаружении некоторых общих тенденций в развитии институтов самоуправления. Выбор именно Великобритании основывается на том, что в
этой стране наиболее показателен переход от консервативных настроений к пониманию необходимости поворота к либерально-демократической форме правления. Уникальность политической системы Великобритании, сумевшей сочетать элементы передовой буржуазной демократии, построенной на принципах либерализма, со стабильностью и даже консерватизмом своих основ, была привлекательной для общественной мысли русского общества.
Известно, что исследователи обратили внимание на самоуправление достаточно давно, а с середины XIX века проблематика самоуправления стала предметом специального изучения: был выявлен и описан огромный эмпирический материал, составлявший сферу самоуправления в истории общества; систематизированный материал был классифицирован, были выделены и проанализированы специфические черты, которые самоуправление приобрело на разных исторических этапах и в различных странах, накоплена сумма объяснений политической и правовой природы самоуправления, его позиций в рамках государственности в сопряжении с собственно государственным аппаратом. Таким образом, очевидно, что многие из обозначившихся трудностей и противоречий в развитии местного самоуправления уже стояли на повестке дня, тем более актуальной представляется потребность в проведении сравнительного анализа институтов местного самоуправления в различных политических системах.
Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости тщательного критического освоения работы, проделанной отечественными и английскими мыслителями XIX века. В противном случае невозможно углубленно заниматься проблематикой самоуправления и, главное, качественно устроить практически на прочной теоретической основе институты местного самоуправления, которое является подлинно демократической самоорганизацией граждан на локальном уровне.
Степень разработанности темы и основные источники. Проведению данного исследования в известной мере способствовало наличие большого количества специальных публикаций, посвященных исследуемой
проблематике. Когда общественная потребность в социальном институте самоуправления стала очевидной и на повестку дня были поставлены вопросы о формах его практической реализации, определились основные теоретические и практические проблемы, которые потребовали своего концептуального осмысления. Для отечественных представителей различных школ и идейно-политических направлений данные вопросы стали ключевыми в научных дискуссиях о месте и роли местного самоуправления в жизни общества. В дореволюционной литературе нашли подробное освещение вопросы организации и деятельности органов местного управления. Так, проблема самоуправления привлекала внимание Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, которые рассматривали местное самоуправление как государственный институт.1 По мнению А.И. Васильчикова и В.Н. Пешкова, самоуправление являлось самостоятельным и общественным институтом.2 М.И. Свешников акцентировал свое внимание на таких признаках управленческого аппарата самоуправления как выборность, подотчетность и ответственность, которые отличают его от бюрократического государственного аппарата. Работы В.Ф. Матвеева интересны не только тем, что в них проводится сравнительный анализ наиболее известных теорий самоуправления изучаемого периода, но и критическим осмыслением таких вопросов, как проблемы выборности должностных лиц местного самоуправления, форм и способов служебного подчинения.4 Опыт функционирования земского и городского самоуправления нашел отражение в работах А. Головачева, П. Тройского, А. Кизеветтера и других видных земских деятелей.5 Отметим, что теоретические модели всех вышеназванных мыслителей легли в основу деятельности земских учреждений, которые сначала понимались исключительно как общественные органы, действующие независимо от государственных в финансовом отношении, а затем как различные формы одной власти.6
В советский период дореволюционные концепции и опыт земств рассматривались главным образом под критическим углом зрения
противоречий буржуазной теории и практики местного самоуправления. Так, история основных актов земских реформ представлена в монографиях В.В.
о
Гармизы и Л.Г. Захаровой, подробно изложивших процесс создания этих документов и историческую обстановку в России того времени. Вопросы создания и функционирования земских учреждений освещались в работах П.А. Зайончковского,9 который проанализировал внутреннюю политику самодержавия во второй половине XIX века. Возникновение земского либерального движения, его основные формы и направления до начала XX века исследовались в работе Н.М. Пирумовой.10
С началом перестройки проблема самоуправления становится одной из ключевых теоретических и практических задач политического преобразования общества, что привело к активизации исследований дореволюционного опыта земского самоуправления.11
Следующим этапом, существенно повлиявшим на развитие местного самоуправления, стали события августа 1991 года, после которых произошли принципиальные преобразования в анализе проблем самоуправления: отныне оно рассматривается как важнейшая предпосылка построения правового государства и гражданского общества. Однако стоит отметить тот факт, что огромное количество работ по самоуправлению зачастую имеет прикладной характер, отражает современное состояние самоуправления и его тенденции в различных субъектах Российской Федерации. Исследования же, посвященные дореволюционному местному самоуправлению, проводятся преимущественно с историко-правовых позиций. Таким образом, обращение к концептуальным основам дореволюционного наследия российской политической мысли встречается не часто, хотя очевидно, что именно политическая история может дать ответы на вопросы, поставленные на повестку современным развитием местного самоуправления, особенно, если учесть, что государственные и общественные деятели XIX столетия сталкивались с похожими проблемами.
В отношении работ, анализирующих непосредственно местное управление в Великобритании XIX века, следует отметить, что общественные и
политические деятели дореволюционной России уделяли особое внимание английским местным преобразованиям,13 о чем свидетельствует, например, то, что на протяжении XIX столетия было переведено на русский язык значительное количество работ по интересующей нас проблематике.14 Кроме того, многие исследователи предлагали вниманию читателей сравнительные обзоры местных учреждений различных европейских государств.15 Другие же обращали свое внимание, главным образом, на изучение политических учений и их историю развития.16
В советской государственно-правовой науке политический опыт Великобритании рассматривался с позиций марксизма-ленинизма. Кроме того, развитие местного самоуправления в XIX веке затрагивалось лишь косвенно, основное же внимание уделялось процессу реформирования английского самоуправления XX века. Анализ политических учений Великобритании как в советской историографии, так и в современной научной литературе сводится преимущественно к изложению государственно-правовых воззрений отдельных
1 ft
общественных и политических деятелей. Добавим, что в современной России не отмечено работ, посвященных анализу истории английского местного самоуправления. Основные усилия исследователей направлены на изучение конституционализма, международных и дипломатических отношений Великобритании и России. Подробно разработаны и вопросы, связанные с историей английского рабочего движения.
Таким образом, исходя из того, что интересующая нас проблематика оказалась недостаточно освещенной в отечественной историографии, мы обратились к англоязычной научной литературе. Так, большой интерес для проводимого исследования представили работы R. Brown, G. Stuart, D. R. Steel, Т. Byrne, N. Chester N., M. Cross, D. Mallen, J. Griffith, H. Street, анализирующие политико-правовые проблемы местного самоуправления в Великобритании XIX столетия.19 Исследования других теоретиков исторической и политической наук в Великобритании, например, С. Brinton, R. L. Schuettinger, R. L. Schuyler, С. С. Weston, способствовали осмыслению концептуальных основ английского
местного самоуправления XIX столетия. Кроме того, нами были изучены сочинения R. Blake, G. Himmelfard, P. Magnus, N. L. Rosenblum, посвященные отдельным представителям английской политической мысли XIX века и их учениям.21
Ценность привлекаемой литературы в рамках настоящего исследования состоит в том, что она позволила обобщить и систематизировать теоретические представления об институте местного самоуправления как британских, так и отечественных мыслителей и дала возможность проанализировать концептуальные основы местного самоуправления в названных странах.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что обращение к концептуальному творческому наследию выдающихся русских представителей дореволюционной политической и исторической науки, тем более, в сравнительной характеристике с воззрениями на местное самоуправление английских мыслителей, представляет собой насущный интерес и является одним из перспективных направлений в аналитическом пространстве политической теории.
Вследствие всего вышеизложенного, закономерно вытекает, что объектом исследования выступает институт местного самоуправления в системе общественных отношений.
Предмет исследования составляют концепции местного самоуправления, особенности и политические условия их формирования и развития, их воздействие на процесс практического развития местного самоуправления в Великобритании и России XIX века.
Цель диссертационного исследования состоит в представлении института местного управления в его эволюционном развитии в Великобритании и России XIX века, а также в проведении сравнительного анализа политико-теоретических моделей местного самоуправления в указанных странах.
С учетом того, что теоретическое обоснование местного самоуправления Великобритании и концептуальное обрамление местных учреждений России
XIX столетия удобнее рассматривать и осознавать по отдельности, так как каждое из них является результатом действия местных политических сил, национальных исторических процессов и специфических моделей социального и экономического развития, а также в соответствии с указанной целью, поставлены и в ходе исследования решаются следующие задачи:
• охарактеризовать развитие местного самоуправления в Великобритании и России;
• рассмотреть консервативные и либеральные воззрения английских мыслителей на местное управление;
• изучить позиции исследователей по вопросам теоретического обоснования института местного самоуправления в России.
Хронологические рамки исследования обусловлены событийным пиком в развитии института местного самоуправления как в России, так и в Великобритании. Именно XIX столетие, преимущественно вторая его половина, характеризуется возникновением и развитием целого спектра мнений в отношении самоуправления в обеих странах.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных цели и задач исследования применялась совокупность методологических приемов и подходов к анализу различных аспектов местного самоуправления, рассматриваемых в их историческом развитии. Использование ретроспективного метода позволило проанализировать развитие института местного управления в Великобритании и России, а также динамику эволюции основных теорий местного самоуправления. С помощью применения системного подхода стало возможным классифицировать рассмотренные концепции местного самоуправления по различным основаниям, определить общее и особенное в теориях представителей различных научных школ и идейно-политических направлений. Кроме того, использование данного метода позволило выделить местное самоуправление из политической системы и сферы гражданского общества, осознать его место, роль и функции в совокупности общественных отношений. Институциональный метод дал
возможность оценить значение местного самоуправления в качестве важнейшего социально-политического института со своими особыми характеристиками, формами, процессом развития. Применение сравнительного подхода позволило установить различия концептуальных основ местного самоуправления, определить их причины, выделить специфику политико-правового обеспечения теоретических подходов к пониманию местного самоуправления в Великобритании и России XIX столетия.
Теоретическую основу исследования составили положения и выводы, сформулированные в отечественной и зарубежной политической и государственно-правовой науках Специфика темы диссертационного исследования обусловила привлечение материалов по общей теории государства и права, административному праву, по истории и теории местного самоуправления в Великобритании и России.
Научная новизна состоит в том, что диссертация является комплексным политико-теоретическим исследованием проблем создания, деятельности и эволюции самоуправления в Великобритании и России XIX столетия.
Новые положения, предложенные в работе, могут быть сведены к следующему:
• определены и исследованы основные этапы развития и направления деятельности органов местного самоуправлении в Великобритании и России;
• изучены и систематизированы позиции представителей английской общественно-политической мысли XIX века по вопросам самоуправления;
• проанализированы политико-теоретические воззрения мыслителей России на институт местного самоуправления;
• представлена эволюция основных теорий местного самоуправления в Великобритании и России XIX века;
• проведен сравнительный анализ английских и отечественных концептуальных подходов в понимании института местного самоуправления.
Теоретическая значимость и практическая ценность диссертации выражаются в том, что настоящая работа вносит значительный вклад в
освещение политико-теоретических проблем местного самоуправления, связанных с формой его выражения и местом в политической системе. Результаты проведенного исследования можно использовать в сфере государственного и местного управления, проведении научно обоснованной и взвешенной государственной политики по отношению к институту местного самоуправления, формировании эффективной муниципальной политики, применении в учебном процессе в ходе преподавания курсов политических и правовых учений, политологии, а также предметов, затрагивающих вопросы истории государственной и административной политики. Кроме того, теоретические выводы и положения, содержащиеся в данном исследовании, послужат нам предметом для дальнейшего изучения политико-теоретических аспектов института местного самоуправления.
Апробация работы. Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры теории и философии политики философского факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
Структура диссертационного исследования определяется логикой и целью исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы.
Развитие местного самоуправления в Великобритании
В политической науке Великобритания определяется как классическое государство самоуправления, при этом понятие «самоуправление» трактуется как особенность организации английской внутренней государственной власти. Вся система общественного самоуправления, проникающего во все сферы жизни, создала из Англии страну, где право и законность являются доминирующим фактором взаимоотношений. Необходимо отметить, что в Англии администратором являлось само население в лице его выборных представителей, заседающих в советах графств, городов, приходов.23
Рассматривая устройство и организацию местного управления в Великобритании XIX столетия, остановимся кратко на его предыстории. Английская революция дала возможность окончательно созреть политическому, экономическому и общественному господству «земельного интереса». Представители крупного землевладения, английская высшая аристократия и джентри,24 вышли из революции единственными победителями. Благодаря особенностям избирательной системы, землевладельческая аристократия располагала большинством в парламенте, а с помощью института мировых судей держала в руках местное управление. Мануфактура и торговля не могли противостоять господствующему классу, но поскольку эти отрасли существовали, различие интересов представителей этой сферы и интересов правящего класса все же обозначилось. Класс землевладельцев всячески стремился сохранить себя однородным в своих государственных и общественных интересах и взглядах. В итоге весь объем государственной власти в Англии сосредоточился в руках одного сплоченного сословия. Парламент и кабинет, суд и церковь, управление графств и городов, общее руководство деятельностью приходов являлись частями одного механизма, работавшего в согласии, так как отражали интересы единого слоя населения. Полномочия местных органов были ограничены компетенцией парламента, их роль сводилась лишь к исполнению законов, они не могли без согласия парламента издавать распоряжения, но то обстоятельство, что в парламенте и в органах местного управления распоряжались представители одного класса, делало эту зависимость незначительной.26
Тем временем, со второй трети XVIII века начинается достаточно стремительный процесс преобразования Великобритании из аграрного государства в одну из ведущих торговых и промышленных стран мира. Этому способствовало и окончание периода продолжительных войн, которые Англия вела на европейском континенте. Промышленный и торговый классы нажили на этих войнах огромные состояния, а аристократия, введя в начале XIX века хлебные пошлины, значительно повысившие земельную ренту, увеличила размеры своего землевладения путем приобретения разоренных общинных земель. Внутри страны происходила миграция - население передвигалось в города, где сосредоточились все торговые и промышленные интересы, и где вырос экономически сильный класс купцов и промышленников. Это позволило английской денежной аристократии вступить в политическое соперничество с аристократией землевладельческой.
Преобразование Англии из землевладельческой страны в величайшее торгово-промышленное государство мира, привело к началу коренных перемен во взаимоотношениях населения, в общественной структуре нации и во всех его исторических традициях. Представлялось очевидным, что олигархический характер английского управления XVIII века не сможет удержаться в XIX столетии хотя бы потому, что социальная основа жизни Англии существенно изменилась. Учитывая, что вследствие промышленной революции произошло перемещение значительной части населения в города и усилилось экономическое значение индустриальных и торговых классов, руководящая роль землевладельческой аристократии в политике и самоуправлении становилась невозможной. Кроме того, вставал вопрос о расширении избирательного права, о реформе городского управления, об улучшении материального положения низших слоев населения, тем более что поворот общественного мнения и политической мысли в демократическом направлении намечался все определеннее.
Парламентская реформа 1832 года представляет собой выход английского общества на новый путь. Она не произвела радикальной перемены в составе парламента, но расширила доступ в него и уравновесила влияние земельной аристократии влиянием представителей городской буржуазии, и стала первым шагом на пути дальнейшей демократизации парламента.27
После проведения парламентской реформы в 1832 году начались крупные административные преобразования, которые придали местному самоуправлению иной вид. Первым документом, затрагивающим административную политику, стал Закон о местном управлении 1833 года, направленный на реформирование городского управления Шотландии.28 Этот закон предусматривал открытое голосование при избрании органов местного самоуправления. В маленьких шотландских городах выборные комиссии руководили важнейшими общественными службами.29 Следующим шагом нового парламента было стремление реорганизовать область попечения о бедных. Учитывая, что самым важным из подразделений графства являлся именно совет попечения бедных, образовавшийся изначально со специальной целью, а впоследствии для заведывания и другими отраслями местного управления, мы полагаем, что необходимо подробно остановится на характеристике этого института. Данная сфера местного управления не реформировалась длительный период времени, за который произошли существенные перемены, совершенно изменившие ее первоначальный характер: если раньше на всех работоспособных бедных возлагалась обязанность работать, то позднее каждому бедному независимо от работоспособности, стала оказываться денежная помощь, соответствующая числу членов его семьи и ценам на хлеб. Помощь бедным превратилась в средство безостановочного понижения заработной платы, поскольку основная ее часть изымалась на отчисления в пользу бедных. Таким образом, стало очевидно, что до тех пор, пока старая организация управления призрения о бедных не будет коренным образом изменена, любая реформа окажется нерезультативной.32
Идейным вдохновителем реформы попечения бедных стал Э. Чедвик, который, возглавив комиссию, специально расследовавшую деятельность в области призрения, предложил парламенту проект закона. Несколько приходов предполагалось объединить в союз приходов. Попечение бедных в каждом приходе возлагалось на специально организуемый для этой цели Совет попечения о бедных, состоящий из попечителей и выборных членов. Избирательное право предоставлялось только лицам, обладавшим высоким имущественным цензом, таким образом, доступ в члены совета получили исключительно землевладельцы и богатая буржуазия.
Консервативные парадигмы местного самоуправления в английской политической мысли
Известно, что доминирующей чертой английского общества XIX столетия выступает экспансия капитализма во всех сферах жизни. Промышленная революция, бурный рост производства превращали национальный капитал в ведущую общественную силу и, соответственно, требовали приведения аристократической политической системы в соответствие с новой реальностью. Несомненным является тот факт, что либерализм стал господствующим направлением политико-правовой мысли Великобритании рассматриваемого периода. Вместе с тем, многие общественные и государственные деятели стремились решить возникшие проблемы в социально-политической сфере с помощью традиционных ценностей, общинных связей, роли семьи, церкви, то есть таких основ, принципы которых были сформулированы в политической философии консерватизма. В целом идеал консерватизма видится нам в системе корпоративного устройства. Место индивида или группы здесь определено их принадлежностью к определенной корпорации - относительно замкнутой организации иерархического типа, где наивысшей силой, объединяющей все прочие корпорации, является государство. Консерватизм предполагает неравенство, освященное правом и традицией. Помимо этого, его воззрения непременно проникнуты неким моральным духом долга и ответственности, в соответствии с которым слабые должны подчиняться сильным, а сильные заботиться о слабых. Консерватизм стремится скорее не к равенству, но к единству, в котором каждая отдельная личность оказывается сопричастной некоему высшему порядку. Личность здесь не автономна и в определенном социальном смысле «не свободна», так как ее свобода сопряжена с налагаемой на нее ответственностью. Консерватизм есть наиболее явное наследие средневекового аристократического общества, в котором он пребывал в некоем растворенном «естественном» состоянии. Оформление же его как более или менее четкой идеологической программы произошло как реакция на разрушительные силы Великой Французской революции на рубеже XVIII и XIX столетий.
Проблема природы и политической сущности консерватизма неотделима от фигуры английского политического деятеля Э. Бёрка.94 Учитывая, что в Великобритании первой четверти XIX века консервативные тенденции удерживали главенствующее положение во многом благодаря именно Э. Бёрку, сочинения которого явились идейно-теоретическим источником консерватизма, мы обратимся к анализу его учения, чтобы получить более полное представление о процессах, происходивших в развитии консервативных воззрений на институт местного самоуправления.
Воззрения Э. Бёрка на природу человека и гражданское общество строились на критике рационалистического метода их понимания, он отрицал возможность рассмотрения этой проблемы с позиций рационализма и естественно-правовой теории. Подобные попытки он называл «метафизическими» и «абстрактными» рассуждениями, не соответствующими реальной действительности. По его мнению, социальная жизнь настолько сложна, что «абстрактный разум» не может дать истинного представления о природе человека и гражданского общества, и ответить на вопросы, возникающие в процессе общественного развития.95 Абстрактному представлению о природе человека и общества Э. Бёрк противопоставил идею органичности и сложности общественного целого.96 Он доказывал, что исходным пунктом рассуждений должно быть общество в целом, а не отдельный индивид. Э. Бёрк неоднократно подчеркивал мысль о сложности и многогранности человеческой природы, в которой разум составляет «только часть и ни в коем случае не большую». Он говорил, что «для нормального функционирования общества решающее значение имеет та часть человеческой природы, которая включает нравы, привычки, традиции, вкусы и потребности людей, меняющиеся в процессе исторического развития».98 Именно эти «социальные силы», по мнению Э. Бёрка, имеют решающее значение в образовании гражданского общества, а не разум и теории, как утверждали просветители в концепциях общественного договора. Положения о сложности и изменчивости человеческой природы он использовал в консервативных целях -для обоснования невозможности радикальной ломки основ сложившегося политического строя. Просветительской оптимистической вере в человека и его разум Э. Бёрк противопоставил неопределенную «мудрость человеческого рода». В своих трудах он развил идеи о невозможности ломки уже устоявшейся государственно-политической системы, о неспособности простого народа к управлению, о недоступности человеческому разуму мудрости истории и невозможности критики общества с позиций разума. Его идейные построения были пронизаны неверием в человека и его творческие возможности.
Эволюция институтов местного самоуправления в России XIX столетия
Непосредственное возникновение местного самоуправления как политического института в России приходится на эпоху Екатерины II. Именно в ее царствование местное самоуправление стало выступать как вполне конкретное, реальное образование, имеющее содержание и форму, количественные и качественные характеристики. Коренная реформа всего местного управления стала проводиться на основе децентрализации и всесословности. Законодательный акт «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи»197 привел к радикальным изменениям административно-территориального устройства России: отныне предусматривалось деление на губернии и уезды. Значимым было и дарование Екатериной II Жалованных грамот дворянству и городам. «Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» впервые в России учреждался институт частной собственности, но пока только для дворян. Согласно грамоте, дворянство каждой губернии или уезда составляло особую корпорацию (дворянское общество) с правами юридического лица, со своей казной, домом для собраний, архивом и печатью. Дворянству гарантировалось непосредственное участие в местном хозяйстве и влияние органов дворянского самоуправления на деятельность органов местного управления. Что касается Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи,199 то этот документ, по существу, стал первым юридическим актом, утвердившим местное городское самоуправление в России: отныне город выступал в качестве самостоятельной административной единицы.200 В законодательстве впервые вводится понятие городского общества, которое получило право выбирать органы городского самоуправления. Городское собрание из своего состава избирало представительный орган, общую городскую думу, состоявшую из городского главы и гласных, избиравшихся раз в три года. Исполнительным органом городского самоуправления являлась шестигласная дума под председательством городского главы. Следует отметить, однако, что в целом городские учреждения не получили той самостоятельности и ответственности, которая была официально провозглашена и фактически вся деятельность органов городского самоуправления находилась под строгим контролем и опекой местной правительственной администрации, состоявшей из дворян. Сельским поселениям Екатерина II предоставила право самоуправления посредством избрания из своей среды старост и судей. Крестьяне, подобно дворянам и горожанам, составляли свои общества с правами юридических лиц, где председательствовал сельский староста. Исполнительным и распорядительным органом являлся сход, избиравший должностных лиц.
Пришедший к власти Павел I большую часть екатерининских нововведений свернул, при этом усилилась централизация: выборные полицейские и судебные должности были заменены назначаемыми, ликвидированы губернские дворянские собрания, отменено право дворян избирать должностных лиц в уездные учреждения, усилен контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением. Деятельность Павла I не могла удовлетворить интересам большинства дворян, которые в начале XIX века представляли собой самостоятельную политическую силу.
Заговор 1801 года уничтожает Павла и возводит на престол Александра I, декларировавшего намерения следовать традициям и идеям Екатерины П. Первые проекты и реформы царствования Александра I были обращены на государственное управление. Коллегиальная система, созданная Петром Великим, уже была не способна эффективно управлять государством, не соответствовала она и екатерининской реформе местного управления, поэтому в 1802 году было учреждено министерское административное управление, основанное на принципах единоначалия и личной ответственности, что явилось дополнительным шагом на пути усиления централизации управления.
Помимо проблем государственного устройства в целом, возникла проблема переустройства внутреннего самоуправления. В этом плане предметом особой тревоги центрального правительства было российское крестьянство, наиболее многочисленное, но и наиболее бесправное сословие. Заметным нормативным актом первой четверти XIX века в отношении российского крестьянства стал указ «Об отпуске помещиками крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных».202 Этот указ нормативно закреплял возможность для помещиков отпускать на волю своих крестьян, наделяя их по взаимному согласию землей. Так образовалась особая сословная группа населения - свободных хлебопашцев. По существу, этот «закон стал прообразом будущего реформирования крестьян». Заметим, что на протяжении первой четверти XIX века принимались законодательные акты, учитывающие особенности местного управления в различных регионах России.204 Но события 1825 года изменили общественно-политическую ситуацию в России. Новый император, Николай I подавив восстание декабристов, усилил контроль над всеми органами власти, что привело к росту бюрократизации как центрального управления, так и провинциальной власти.205
Теоретическое осмысление английского местного управления в русской либеральной мысли
Концептуальное развитие институтов местного самоуправления в России XIX столетия отмечено тяготением к тщательному изучению и анализу теоретических подходов и практической деятельности местного самоуправления в странах западной Европы. При всей самобытности форм и устройств европейских местных учреждений, их сближала обозначившаяся в XIX веке общая тенденция - появление на местах выборных учреждений представительной власти. В рамках этого процесса государственное устройство Великобритании, родины местного самоуправления, стало в России объектом пристального внимания. Традиции высокого уважения к британским политическим институтам были заложены еще в 80-е годы XVIII века профессором СЕ. Десницким, получившим образование в Глазго. «Вольность и собственность, написанные на лице почти у всякого британца как природные права имеют законом предписанный предел, за который вредная наглость и своеволие перейти не могут. Много поту и крови народной пролито в лестном приобретении. Все свое превосходства приобретены Британией величавшимися трудами».287 К концу XVIII века «все чаще и чаще источниками политических идеалов начинают признавать английские учения».288 Начало же глубокого и всестороннего исследования отечественными авторами британских образцов местного самоуправления, а также первые попытки проведения сравнительной характеристики институтов местного управления в России и европейских странах принадлежали эпохе учреждения земств. Именно со второй половины XIX столетия крупнейшие представители отечественной либеральной мысли всерьез размышляли о возможности и, может быть, даже необходимости применения английского опыта к российской действительности. В политическом строе Англии ряд представителей русской либеральной мысли наблюдал столь необходимую гарантию экономического и социального благополучия, поэтому неудивительно, что многие общественные и государственные деятели выступали за преемственность и заимствование некоторых элементов английской государственности. Желание воплотить английский опыт в России породило немалое количество статей, публикаций в печатных органах и отдельных книг по этому вопросу, призванных воздействовать на широкое общественное мнение. Благодаря этому, вся история русского либерализма с его слабостями, противоречиями и, вследствие этого, исторической обреченностью может быть прослежена по интерпретациям британских концепций государства, права и власти в русской литературе. Однако прежде чем перейти к рассмотрению взглядов на английское местное самоуправление представителей общественной мысли России XIX века и сравнительной характеристике исторических типов местного самоуправления России и Великобритании, остановим свое внимание непосредственно на процессе проникновения термина «самоуправление».
Усвоение русской политической лексикой нового понятия «самоуправление» началось не раньше 50-х - 60-х годов XIX века с буквального перевода английского self government. Так, А.И. Васильчиков прямо свидетельствует, что «слово «самоуправление» переведено буквально с английского self government; вместе с переводом оно перешло не только к нам в Россию, но и в Германию, и во всю Европу».289 «Самоуправление» в русском языке объяснялось лишь как «управа самим собою, знание и строгое исполнение долга своего», а «самоуправство» было единственно близкой корневой формой.290 В книге американского историка Ф. С. Старра291 отмечалось, что до 1856 года в России не было понятия, обозначавшего именно общественное управление местными делами, вследствие чего, по мнению автора, и было скалькировано в «самоуправление» английское «self government», которое было призвано демонстрировать крайнее неприятие бюрократического правления. Однако стоит уточнить, что из традиционного русского института крестьянского самоуправления вышли выражения «всем миром», «всем обществом» именно для определения совместного участия в общих делах. Термин «земский» первоначально такого всеобъемлющегог смысла не имел, хотя и широко употреблялся. С 60-х годов XIX века понятие «земство» стало обозначать новые учреждения, заведующие местными хозяйственными делами.
Парадоксальным образом на русской почве привился термин, который не имел широкого распространения в Англии ни в прошлом, не имеет в настоящем и даже не остался в языке англичан, говорящих local government (местное управление). Новое для России понятие «самоуправление», без сомнения, было востребовано нуждами собственного развития, что лишь подтверждалось обостренным интересом к английскому self government. Что касается вкладываемого в России в это понятие содержания, то в период подготовки земских преобразований «местное самоуправление на широких началах» противопоставлялось бюрократической администрации.293 В дальнейшем акцентировалась преимущественно «хозяйственная» направленность новых выборных учреждений, так как признавалось за «благо призывать местное население к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии».294 С появлением и развитием российского конституционализма в это понятие привносятся определенные политические моменты.
