Содержание к диссертации
Введение
1 глава. Историческая характеристика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в России
2 глава. Теоретические проблемы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
1. Понятие и сущность прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
2. Задачи прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
3. Принципы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
4. Предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
5. Пределы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
3 глава. Организационно-методические проблемы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
1. Понятие уполномоченного прокурора, наделенного правом осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
2. Поводы и основания для осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
3. Формы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
4. Методы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
5. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью
Заключение
Примечание
Список литературы, использованной при написании диссертации
- Историческая характеристика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в России
- Понятие и сущность прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
- Задачи прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
- Понятие уполномоченного прокурора, наделенного правом осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
Введение к работе
Правовая реформа, осуществляемая в Российской Федерации, с особой остротой поставила вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов и роли прокурорского надзора в государственной деятельности.
Прокурорский надзор имеет одним из основных направлений своей деятельности обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина и это положение закреплено в главе 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 18.10.95.
В связи с этим, особое значение приобретает прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, являющийся самым "молодым" направлением деятельности органов прокуратуры.
Как известно, первое упоминание о прокурорском надзоре за оперативно-розыскной деятельностью содержалось в Законе РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92.
В ст. 2 этого закона было закреплено, что прокуратура наряду с другими направлениями деятельности осуществляет надзор за оперативно-розыскной деятельностью.
Статьи 25 и 26 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92 в самом общем виде определили предмет прокурорского надзора и полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью.
Дальнейшее законодательное закрепление прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью получил в Законе РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" от 13.03.92.
Ст.19 Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" гласила, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 18.10.95 и новый Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 05.07.95 не внесли кардинальных изменений в правовую регламентацию прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.
Оба этих закона, как и два предыдущих, содержат самые общие положения, касающиеся прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.
Однако, некоторые положения Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" от 05.07.95 (в частности. ст. 21) вследствие их неудачной формулировки породили проблемы при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора за ее производством.
Специфика оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой с соблюдением принципов конфиденциальности и конспирации, а также с использованием негласных методов ограничивает возможности гражданина и человека по защите своих прав и свобод и, одновременно, создает определенные предпосылки к нарушению прав и свобод человека и гражданина.
Единственным государственным органом, имеющим возможность-обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, является прокуратура.
С учетом этого, прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью приобретает приоритетное значение в деятельности органов прокуратуры по обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а исследование проблем, возникающих при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, имеет несомненную актуальность.
Актуальность проблематики прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью определяется, кроме того, динамикой и структурой преступности в Российской Федерации.
Статистические данные свидетельствуют, что в структуре преступности подавляющее число составляют корыстно-насильственные преступления, совершаемые, как правило, в условиях неочевидности.
Следует иметь в виду, что, несмотря на некоторое снижение количества зарегистрированных преступлений в Российской Федерации (на 4,7%),А статистика не отражает реальной картины преступности в России.
По мнению специалистов, на каждое зарегистрированное преступление приходится 2-3 незарегистрированных, латентных преступлений.2.
Таким образом, выявление и раскрытие преступлений становится возможным только путем осуществления оперативно-розыскной деятельности, а, следовательно, возрастает значение прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, что, в свою очередь» повышает актуальность исследования проблем, возникающих при его осуществлении
Несмотря на важность исследования названных проблем, степень их научной разработанности является явно недостаточной. % Так. до сего времени не разрешены главнейшие вопросы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью - место правовых норм, регламентирующих прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью в структуре такой отрасли права как "проку-рорско-надзорное право" и место прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в системе отраслей прокурорского надзора.
Между тем. нерешенность этих двух основных вопросов либо оши-^ бочность в их решении влекут принятие неверных управленческих решений и порождает негативные явления при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.
Изучение литературы по проблематике прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью позволяет сделать вывод о том. что вопрос о месте правовых норм, регулирующих прокурорский надзор у за оперативно-розыскной деятельностью, в стуктуре отрасли права -прокурорско-надзорного права впервые обсуждается в настоящем диссертационном исследовании.
Что же касается вопроса о месте прокурорского надзора за опера- тивно-розыскной деятельностью в системе отраслей прокурорского надзора, то автором диссертационного исследования предлагается точка зрения, отличная от позиции законодателя и Генеральной прокуратуры д» Российской Федерации.
Как известно, позиция законодателя и Генеральной прокуратуры РФ заключается в том. что прокурорский надзора за оперативно-розыскной деятельностью не является самостоятельной отраслью прокурорского надзора, а входит в качестве составной части в прокурорский надзор за следствием и дознанием.
До сего времени не исследованы принципы прокурорского надзора ^* за оперативно-розыскной деятельностью, его задачи, предмет, пределы, поводы и основания прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.
Лишь в самых общих чертах определены некоторые формы, методы и полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. *,, Таким образом, объектом диссертационного исследования является прокурорский надзор, а предметом исследования -прокурорский надзор за one ративно-розыскной деятельностью.
Целью исследования является формулирование и обоснование
отвечающих основным принципам правового государства и объективным закономерностям познаний в сфере прокурорского надзора за оперативки но-розыскной деятельностью, его понятия и места в системе прокурорского надзора.
Руководствуясь основной целью исследования, автором решался ряд частных задач:
-определить соотношение прокурорского надзора как отрасли права и прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, а также место прокурорского надзора за оперативно-розыскной ^ деятельностью в системе отраслей прокурорского надзора;
-определить принципы, задачи, предмет и пределы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, а также поводы, основания, формы и методы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, полномочия прокурора при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью; ^ -оценить роль, значение и реальность обеспечения средствами прокурорского надзора прав и свобод человека и гражданина при | осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
-определить понятие уполномоченного прокурора по над- > зору за оперативно-розыскной деятельностью и проанализировать его полномочия в этой сфере.
В процессе работы над темой в качестве общего метода
$ исследования автором использованы основные положения ма-
териалистической диалектики. Вкачестве частных- сущ-ностно-логический, сравнительно-правовой и исторический методы, а также системный подход к проблеме.
Для обоснования отдельных выводов использовались социологические и статистические данные, приводимые в официальных изданиях; материалы судебной практики. ^| В ходе исследования подвергнуты анализу основные нормативные акты, регулирующие прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, а также различные аспекты деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Осуществляя диссертационное исследование, автор изучил практику осуществления прокурорского надзора Генеральной прокуратурой РФ, Ф< рядом прокуратур субъектов Российской Федерации (Санкт-Петербурга, Москвы, Ленинградской, Московской, Белгородской. Псковской, Пензенской областей и других); осуществил социологический опрос 221 слушателя Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ. изучил 631 уголовное дело и 516 дел оперативного
учета. Кроме того, автор использовал свой многолетний опыт проку
рорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, являясь на-
9 чальником отдела по надзору за расследованием особо важных дел и
оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Санкт-Петербурга.
В диссертации использованы монографии, диссертационные исследования и научные труды авторитетных российских ученых (как советских, так и дореволюционных), в которых в той или иной степени отражены различные аспекты исследуемой проблемы.
Так, проблематика прокурорского надзора разрабатывалась в науч-^ ных трудах Баскова В.И., Бакаева Д.М., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Бойкова А.Д., Бровина Г.И., Бурмистрова К., Гаврилова В. В., Галкина Б.А.. Готлиба P.M., Даева В.Г., Долговой А.И., Добровольской Т.Н., Жогина Н.В., Звирбуля В. К., Каленова Ю.А.. Козлова А.Ф., Ковалева М. А., Коробейникова Б.В., Кудрявцева П.Н., Лебединского В.Г., Ломовского В.Д., Малярова В.Т., Мурашина Г.А., Николаевой Л.А., Но-и4 викова С.Г., Перфильева В.М., Петрухина И.Л.. Рагинского М.Ю., Рохлина В.И., Сафонова А.П.. Савицкого В.М., Скворцова К.Ф., Скуратова Ю.И., Сухарева А.Я., Спиридонова Б.М., Тадевосяна В.С, Темушкина О.П.. Трубима Н.С. Цыпкина А.Л., Чеканова В.Я., Чувилева А.А., Шин-да В.И. и других, а также в трудах таких дореволюционных ученых как Веретенников В.И.. Градовский А.Д., Иванов П., Муравьев Н. В. и других. * Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, посвященных проблемам прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в условиях качественно нового уровня правового регулирования как оперативно-розыскной деятельности, так и прокурорского надзора за ее осуществлением.
В отличие от других работ, автор в своем диссертационном иссле-^ довании впервые рассматривает прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью в двух аспектах: 1) как подотрасль прокурорс-ко-надзорного права и 2) как отрасль прокурорского надзора.
Впервые в диссертационном исследовании рассматриваются принципы, задачи, предмет и пределы, поводы и основания прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, понятие уполномоченного 4 прокурора. Кроме того, автором, наряду с традиционными формами и методами прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, анализируются новые формы и методы надзора, ранее не подвергавшиеся научному исследованию. Это же касается и полномочий прокурора при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью.
- 8 -
Основные положения, выносимые на
защиту.
<Ші 1. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью
является подотраслью прокурорско-надзорного права.
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью является отраслью прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности.
В процессе осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью действуют как общеотраслевые, так и част-
* ноподотраслевые принципы прокурорского надзора.
Общеотраслевыми принципами являются:
принцип единства и централизации прокурорского надзора;
принцип независимости прокурорского надзора от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органов местного самоуправления, общест-
j венных объединений;
I' - принцип законности; >
- принцип недопустимости вмешательства в осуществление проку-
|; рорского надзора;
| - принцип обязательности исполнения требований прокурора;
принцип координации деятельности по борьбе с преступностью;
принцип гласности;
щ - принцип деполитизации прокурорского надзора;
принцип запрета прокурорам и следователям состоять членами выборных и иных органов, а также совмещать свою основную деятельность с иной деятельностью;
принцип участия прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законода-
% тельных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации,
* органов местного самоуправления;
принцип участия в правотворческой деятельности. Частноподотраслевыми принципами являются:
принцип конфиденциальности;
- принцип установления пределов прокурорского надзора за опера
тивно-розыскной деятельностью;
* - принцип ограничения круга лиц, допущенных к осуществлению
прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью и веде
нию делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности;
- принцип ограничения поводов и оснований прокурорской проверки
исполнения законодательства об оперативно-розыскной деятельности;
- принцип невмешательства уполномоченного прокурора в организа
ционную, тактическую, методическую деятельность органов, осуществля-
щ ющих оперативно-розыскную деятельность, а также в вопросы использо-
вания средств оперативно-розыскной деятельности;
- принцип осуществления надзора за ведомственными нормативными
актами, изданными органами, осуществляющими оперативно-розыскную де
ятельность.
4. Задачами прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью являются: * - содействие оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлении всего объема оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об оперативно-розыскной деятельности;
- содействие надлежащему документированию произведенных опера
тивно-розыскных мероприятий в форме рапортов, справок, актов и про-
w токолов оперативно-розыскных мероприятий;
I - содействие использованию результатов оперативно-розыскной де-
I ятельности в процессе доказывания по уголовным делам;
j - своевременное пресечение нарушений закона и конституционных
1 гарантий личности.
\ 5. Предметом прокурорского надзора за оперативно-розыскной дея-
тельностью является: ^ - соблюдение прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами;
- соблюдение порядка выполнения оперативно-розыскных мероприя
тий, подразделяемых на три группы: а) оперативно-розыскные мероприя
тия, не требующие для своего проведения вынесения руководителями ор-
i гана, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, постановлені ния; б) оперативно-розыскные мероприятий, требующие для своего проведения вынесения руководителями органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, постановления; в) оперативно-розыскные мероприятия, требующие для своего проведения помимо вьиесения постановления одним из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, получения разрешения соответствующего и* судьи;
- законность решений, принимаемых органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность.
Решения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, подразделяются на:
решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий;
решения, направленные на документирование результатов опера-% тивно-розыскных мероприятий;
- решения, направленные на использование результатов оператив
но-розыскных мероприятий.
6. Пределы прокурорского надзора за оперативно-розыскной дея
тельностью ограничены организацией, тактикой, методикой и средствами
осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Однако, это не препятствует уполномоченному прокурору знако-* миться с оперативно-служебными документами, раскрывающими организацию, тактику, методику и средства осуществления оперативно-розыскной деятельности.
7. Уполномоченный прокурор по надзору за оперативно-розыскной
деятельностью - это прокурор, назначаемый прокурором не ниже субъек
та Российской Федерации в целях осуществления надзора за оператив-
т, но-розыскной деятельностью, оформивший в установленном порядке до-
пуск к сведениям, составляющим государственную тайну и ведущий, tio общему правилу, делопроизводство по документам оперативно-розыскной ! деятельности.
8. Поводами к осуществлению прокурорского надзора за оператив
но-розыскной деятельностью являются поступившие к уполномоченному
прокурору источники сведений о нарушениях закона при осуществлении
1 оперативно-розыскных мероприятий либо о факте производства оперативно-розыскных мероприятий, либо о принятии решений в ходе их производства.
Поводами к осуществлению прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью являются:
8.1. материалы о нарушениях закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий; % 8.2. информация о нарушениях закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
обращения граждан о нарушениях закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
факт производства оперативно-розыскного мероприятия;
8.5. факт принятия решения при проведении оперативно-розыскных
*щ мероприятий.
9. Основания к осуществлению прокурорского надзора за оператив
но-розыскной деятельностью - это фактические данные, содержащиеся в
поводах, достаточные для предположения о нарушениях закона при про
ведении оперативно-розыскных мероприятий либо о факте проведения
оперативно-розыскных мероприятий, либо о факте принятия решений при их производстве.
Основаниями к осуществлению прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью являются:
нарушения закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
факт проведения оперативно-розыскных мероприятий;
факт принятия решений при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
10. Формы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в зависимости от стадий прокурорского надзора подразделяются на:
10.1. формы надзора по выявлению нарушений законодательства об
оперативно-розыскной деятельности. Ими являются:
прокурорская проверка исполнения Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности";
ознакомление с оперативно-служебными документами, отражающими ход оперативно-розыскной деятельности;
рассмотрение информации, материалов и обращений граждан на нарушения закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
требование о производстве проверок вышестоящими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
обобщение практики прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью;
участие прокурора в судебном рассмотрении материалов по жалобам лиц на нарушения их прав и свобод органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
10.2. Формы надзора по устранению выявленных нарушений законо
дательства об оперативно-розыскной деятельности:
внесение представления;
принесение протеста;
вынесение постановлений;
дача письменных указаний;
отстранение от производства оперативной проверки должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
10.3. Формы надзора по предупреждению нарушений закона, а также
- 12 -причин и условий, им способствующим.
10.3.1. привлечение виновных должностных лиц органов, осущест
ви вляющих оперативно-розыскную деятельность, к ответственности;
проведение оперативных межведомственных и координационных совещаний;
организация работы по повышению квалификации.
11. Методами прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью являются:
11.1. накопление информации по вопросам оперативно-розыскной
т деятельности;
предварительное согласование основных действий органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
сопоставление данных, содержащихся в различных учетных документах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
J 11.4. сопоставление данных, содержащихся в документах по вопро-|; сам оперативно-розыскной деятельности с данными о результатах разре-jj шения заявлений и сообщений о преступлениях, а также результатами | расследования уголовных дел, иными статистическими данными; I 11.5. заслушивание доклада должностных лиц органов, осуществля-!' ющих оперативно-розыскную деятельность;
11.6. выборочное изучение документов по вопросам оперативно-ро-
* зыскной деятельности;
сплошное изучение документов по вопросам оперативно-розыскной деятельности;
координация деятельности оперативных подразделений внутри органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность (внутренняя координация), и между самими органами, осуществляющими оператив-
, : но-розыскную деятельность (внешняя координация).
піі' 12. Прокурор по надзору за оперативно-розыскной деятельностью полномочен:
12.1. по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; иметь доступ (при наличии соответствующего допуска к сведениям и материалам, составляющим государственную
% тайну) к их документам и материалам; проверять исполнение законов и ведомственных правовых нормативных актов, изданных во их исполнение в связи с имеющимися у уполномоченного прокурора поводами и основаниями к осуществлению прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью;
12.2. требовать от руководителей и других должностных лиц орга
нов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представления
9 необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим к уполномоченному прокурору материалам и обращениям; ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
12.3. вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по
поводу нарушений закона;
12.4. возбуждать уголовное дело или производство об администра
тивных правонарушениях, требовать привлечения лиц, нарушивших закон
к иной установленной законом ответственности;
12.5. освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; ^| 12.6. опротестовывать противоречащие закону правовые акты» об-
'| ращаться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о
;; признании таких актов недействительными;
І 12.7. вносить представления об устранении нарушений закона;
і 12.8. рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности; разъяснять пострадавшим
* порядок защиты их прав и свобод;
12.9. участвовать в рассмотрении судом жалоб граждан на наруше
ния их прав и свобод при осуществлении оперативно-розыскной деятель
ности и ходатайств органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея
тельность, о даче согласия на ограничение конституционных прав граж
дан;
12.10. предъявлять в суды общей юрисдикции и арбитражные суды
1 иски в интересах граждан и в интересах предприятий, учреждений, ор
ганизаций;
12.11. приносить кассационные и частные протесты на незаконное
или необоснованное решение, приговор, определение или постановление
судьи;
12.12. истребовать из суда любое дело или категорию дел, по ко-
4Ц торым решение, приговор, определение или постановление вступили в
законную силу;
12.13. отменять незаконные и необоснованные постановления
должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея
тельность;
давать письменные указания должностным лицам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
отстранять должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, от производства оперативной проверки, если ими допущено нарушение закона;
изымать от одного оперативного подразделения либо органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и поручать другому оперативному подразделению либо органу, осуществляющему оперативно-розыскную деятельность, производство оперативной проверки в целях обеспечения наиболее полного и объективного ее проведения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки проблематики прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью; для преподавания курса прокурорского надзора в юридических вузах и специализированных учебных заведениях Генеральной прокуратуры РФ. а также в практической деятельности уполномоченных прокуроров по надзору за оперативно-розыскной деятельностью.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена автором в двух учебных пособиях, двух методических рекомендациях прокурорам, осуществляющим надзор за оперативно-розыскной деятельностью; двух сборниках научных трудов и в материалах одной международной научно-практической конференции.
Автор принимал участие в обсуждении и внесении предложений по ряду проектов законов, таких как Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Закон "О статусе следователя". Договор о порядке пребывания и взаимодействия работников правоохринительных органов на территории государств-участников СНГ. а также в разработке Концепции прокурорского надзора на современном этапе и других.
Кроме того, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, использовались автором в процессе практической деятельности в качестве начальника отдела по надзору за расследованием особо важных дел и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Санкт-Петербурга и старшего преподавателя и исполняющего обязанности заведующего кафедрой Санкт-Петербургскогоюридического института Генеральной прокуратуры РФ. В процессе практической деятельности в Институте, автором разрабатывалось методическое обеспечение учебного процесса по дисциплине "Прокурорский надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью" (тезисы лекций, деловые игры,
- 15 -сборники задач, методические указания преподавательскому составу о порядке проведения занятий и другие).
Объем и структура диссертации:
Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, примечания и списка литературы.
Во введении обоснована актуальность, научная новизна, практическая значимость диссертационного исследования, его объект, предмет и цели, изложены теоритическая, методическая и эмпирическая основы диссертации, сформулированы положения, вынесенные на защиту. В первой главе дана краткая историческая характеристика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.
Во второй главе диссертации проанализировано понятие и место прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью; его предмет, задачи, принципы и пределы.
В третьей главе диссертационного исследования дано понятие уполномоченного прокурора, поводов и оснований; форм и методов прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.' а также полномочий прокурора, осуществляющего надзор за оперативно-розыскной деятельностью.
В заключении сформулированы предложения о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в целях совершенствования прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.
Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК, а ее структура предопределена целями и задачами диссертационного исследования.
Историческая характеристика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в России
Прокуратура в России была создана 12 января 1722 года в эпоху царствования Петра 1. Петр 1 следующим образом определял причину по которой он пришел к выводу о необходимости создания прокуратуры. "Ничто так по управ лению государства нужно иметь как крепкое хранение прав гражданс ких, понеже всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, -; как у нас было, а отчасти и еще есть, и зяло тщатся всякие мины чи нить под фортецию правды". « За прошедшую более чем 275 летнюю историю существования органов прокуратуры теория и практика прокурорского надзора сформулировали четырехзвенную систему отраслей прокурорского надзора, то есть спе циализированных организованно-правовых направлений деятельности ор ганов прокуратуры. т Ими являются: - надзор за исполнением законов министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления и контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. - надзор за исполнением законов органами дознания и предвари to тельного следствия. - надзор за исполнением законов администрациями органов и уч реждений, исполняющих наказания и применяющих назначаемые судом ме ры принудительного характера, администрациями мест содержания за держанных и заключенных под стражу; - надзор за законностью судебных постановлений по уголовным, гражданским и административным делам.
История свидетельствует, что в те или иные периоды существования Российского государства вследствие экономических, политических -и идеологических факторов тем или иным отраслям прокурорского надзора уделялось первостепенное значение, другим же вспомогательное. Ф Например, в период правления Петра 1 главенствующая роль среди отраслей прокурорского надзора принадлежала надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, причем прокурорскому надзору придавался и определенный управленческий характер.
Так, например, генерал-прокурор в Сенате обязан был следить за своевременным прибытием сенаторов на свое рабочее место; за тем, чтобы они занимались рассмотрением поступивших к ним дел, не отвле- кались на разговоры о посторонних делах; за временем рассмотрения дел. пресекая волокиту (при этом прокурор пользовался песочными часами), за порядком голосования при принятии решений.
В эпоху царствования Анны Иоанновны предпочтение отдавалось таким отраслям прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (причем в структуре этой отрасли - прокурорского надзора особое внимание уделялось надзору за исполнением финансового законодательства); судебному надзору и надзору за исполнением законов администрациями мест лишения свободы.
Следующими двумя важнейшими этапами развития дореволюционной прокуратуры России являлись времена правления Екатерины 2, когда отрасли прокурорского надзора получили детальную регламентацию в "Учреждениях для управления губерний Всероссийской Империи" и пери-I од царствования Александра 2, когда была осуществлена судебная реформа.
Судебная реформа 1864 года, регламентированная вчастности такими законодательными актами, как "Учреждение судебных установлений" от 20.11.1864 и "Устав уголовного судопроизводства" от 20.11.1864. закрепила преимущество таких отраслей прокурорского надзора как судебный надзор и надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
Период существования СССР и советской прокуратуры (1922-1991гг.) характеризуется окончательным закреплением четырехзвенной системы отраслей прокурорского надзора. Первым законодательным актом, осуществившим это, является "Положение о прокурорском надзоре" от 28.05.1922, утвержденное постановлением 3-й сессии Всероссийско-4 го Центрального Исполнительного Комитета 9 созыва. Именно в советский период организация и компетенция органов прокуратуры получили конституционное закрепление - в Конституции СССР 1936 года и в Конституции СССР 1977 года органам прокуратуры были посвящены спе - 18 -циальные главы. Трудно переоценить значение для совершенствования деятельности органов прокуратуры Закона СССР "О прокуратуре СССР" от 30.11.1979.
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, как одно из направлений деятельности органов прокуратуры, появился лишь в 1992 году, когда в статьях 2 и 25 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 впервые упоминалось о надзоре прокурора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Вчастности, в статье 2 Закона РФ "О прокуратуре РФ" от 17.01.1992 говорилось, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, полити ческих и иных прав и свобод граждан прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
В статье 25 Закона РФ "О прокуратуре РФ" от 17.01.1992 был закреплен предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Им являлся установленный порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий и законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. »
Следующим этапом в правовом регулировании прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью стал Закон Российской Федера щ ции "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" от 13.03.92, регламентировавший в статьях 5,7,8, 9, 12, 14. 19 некоторые вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Так, названный закон урегулировал право прокурора на санкционирование оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан (обследование жилых помещений; контроль поч- товых отправлений; прослушивание телефонных и иных переговоров и снятие информации с технических каналов связи); право давать письменные указания органам, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; знакомиться с оперативно-служебными документами при осуществлении прокурорского надзора или при рассмотрении ходатайств на получение санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий. ф ограничивающих конституционные права граждан.
Понятие и сущность прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
Проблематика прокурорского надзора разрабатывалась в научных трудах Баскова В.И., Бакаева Д.М., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Бойкова А.Д., Бровина Г.И.. Бурмистрова К., Гаврилова В.В., Галкина Б.А., Готлиба P.M., Даева В.Г., Долговой А.И., Добровольской Т.Н.. ЖогинаН.В., Звирбуля В. К., Каленова Ю. А., Козлова А. Ф., Ковалева М.А., Коробейникова Б.В., Кудрявцева П.Н., Лебединского В.Г., Ло-мовского В.Д., Малярова М.П., Мурашина Г.А., Николаевой Л.А., Новикова С. Г., Перфильева В.М., Петрухина И.Л., Рагинского М.Ю., Рохлина В.И., Сафонова А.П., Савицкого В.М., Скворцова К.Ф.. Скуратова Ю. И., Сухарева А.Я., Спиридонова Б.М., Тадевосяна B.C., Темушкина О.П., Трубина Н.С, Цыпкина А.Л.. Чеканова В.Я., Чувилева А.А., Шинда В.И. и других, а также в трудах таких дореволюционных ученых как Веретенников В.И., Градовский А.Д., Иванов П., Муравьев Н.В. и других.
Проблемы, связанные с определением понятия и сущности прокурорского надзора как такового и прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в частности, будут рассматриваться в настоящем диссертационном исследовании в двух аспектах.
Первый аспект. Автор рассматривает "прокурорский надзор" как отрасль права - прокурорско-надзорное право, а "прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью" как подотрасль права.
Второй аспект. Автор рассматривает "прокурорский надзор" как особый вид государственной деятельности, а "прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью" как отрасль прокурорского надзора.
Подразделение всей системы права на отрасли объективно обуславливается характером многообразных групп общественных отношений, их "специализаций".
В самом общем виде отрасли права определяются как "наиболее крупные, центральные звенья структуры советского права. Они охватывают основные, качественно особые виды общественных отношений, которые по своему глубинному содержанию требуют обособленного, юридически своеобразного регулирования".
При этом, для каждой отрасли права характерен свой предмет пра & вового регулирования (группа сходных общественных отношений, нуждаю щихся в правовом упорядочении и обеспечении) и метод правового регулирования как способ воздействия на поведение участников правовых отношений. Таким образом, только наличие особых предмета и метода правово го регулирования позволяют говорить о наличии такого правового явле т ния, как отрасль права. С этой позиции проанализируем предмет и метод правового регулирования в сфере осуществления прокурором своих надзорных полномочий. В процессе исполнения надзорных функций прокурор (в широком смысле слова - прокурор, его заместители и помощники, прокуроры отделов и управлений) вступает в отношения с поднадзорными предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Эти отношения получили наименование "прокурорско-надзорных правоот ношений". Проблемам исследования понятия, участников, содержания и структуры прокурорско-надзорных отношений посвящена монография В.Д.Ло-мовского "Прокурорско-надзорные отношения", а также монография М.Н.Маршунова "Прокурорско-надзорное право". В.Д.Ломовский подразделяет все нормы о прокуратуре и ее деятельности на две большие группы. Первая группа норм - это нормы, регулирующие: 1) организацию прокуратуры как самостоятельного государственного органа и основы ее функционирования, в том числе, устанавливающие общие задачи прокуратуры и пути их осуществления, приинципы ее построения и деятельности; 2) структуру всех звеньев прокуратуры, основные права и обязан ности прокуроров, а также коллегиальных органов прокуратуры; 3) сроки и порядок назначения прокуроров на должности и освобождения от должности, требования, предъявляемые к кандидатам на эти - 26 -должности, а также вопросы ответственности прокуроров за выполнение возложенных на них обязанностей и порядок прохождения службы в органі нах прокуратуры; 4) отчетность органов прокуратуры о своей деятельности по обеспечению точного и единообразного исполнения законов, в том числе подотчетность Генерального прокурора Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации. Первую группу норм В Д. Ломовский справедливо называет материальными нормами. Вторую группу норм составляют нормы, регламентирующие: 1) деятельность прокурора по осуществлению надзора, а также действия других органов и лиц, на которых распространяется надзор за точным и единообразным исполнением законов, в том числе определяющие общие и специальные задачи прокурорского надзора, принципы его пост роения и осуществления, порядок возникновения, развития и окончания прокурорского надзора в связи с обнаружением прокурором признаков правонарушения, проверкой этих сведений и принятием мер к восстановлению нарушенных прав и привлечением виновного к ответственности; 2) закрепляющие и детализирующие права и обязанности прокуроров по осуществлению надзора применительно к стадиям прокурорско-надзор ной деятельности, права и обязанности органов и лиц, с которыми про куроры вступают в правоотношения в процессе своей деятельности. т Эта группа норм определена В. Д. Ломовским как процес суальные нормы. Материальные нормы, а с ними и материальные правовые отношения в юридической литературе обоснованно рассматриваются в качестве обязательного предварительного условия возникновения процессуальных правоотношений.6 Одним из материальных элементов в сфере прокурорского надзора является нарушение закона или, точнее, правонарушение. Действующее законодательство о прокурорском надзоре предусматривает определенную общую совокупность объективных и субъективных признаков, составляющих опасное или вредное для охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства действие или бездействие, допускаемое различными субъектами, а « именно - правонарушение.
"Правонарушение как материально-правовая категория служит причиной возникновения прокурорского надзора, а прокурорско-надзорные процессуальные нормы применяются в целях установления фактических обстоятельств конкретных правонарушений, причины и условий, которые им способствовали".? % В.Д.Ломовский отмечает, что "в момент правонарушения вначале возникает материальное прокурорско-надзорное правоотношение, которое наряду с правонарушением также является материальным компонентом в области прокурорского надзора как процессуальной деятельности и процессуальной формы".ь
В.Д.Ломовский, с которым согласен и автор диссертационного исследования, под материальным прокурорско- надзорным правоотношением понимает такое правоотношение, в котором у прокурора существует обязанность установить правонарушение и право требовать его устранения, а у правонарушителя имеется обязанность устранить допущенное нарушение и право требовать у прокурора, чтобы он. применяя правовые средства прокурорского надзора, действовал в соответствии с законом, регулирующим его деятельность."9
Задачи прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
Словарь русского языка С.И.Ожегова определяет "задачу" как "то, что требует исполнения, разрешения"20 Более полным , по-моему мнению, является определение, данное в Словаре русского языка под ред. А.П.Евгеньевой. Оно гласит: "задача - это то, что дано, предложено для выполнения, разрешения; то, что требует выполнения, разрешения" Последнее определение отражает два взаимосвязанных элемента, раскрывающих сущность задачи: предложение о выполнении, сделанное физическим или юридическим лицом и объективно существующее требование о выполнении этого предложения. j. Применительно к изложенному определению задачи необходимо проследить эволюцию задач, стоящих перед прокурором при осуществлении надзора за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Впервые, в самом общем виде, задачу прокурорского надзора при осуществлении оперативно-розыскной деятельности определил Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92. В ст. 1 этого закона было закреплено, что прокурор принимает меры, направленные на устранение нарушений закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и привлечение виновных к ответственности.
Аналогичным, т.е. самым общим образом, были сформулированы задачи прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью в приказах Генерального прокурора Российской Федерации N 7 от 11.03.92 Л "О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона РФ "О прокуратуре РФ" и N 20 от 28.05.92 "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации".
Первый закон РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Рос сийской Федерации" от 13.03.92 в ст. 5 определил, что "при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную де т ятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц прокурор обязан принять меры к восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда в соответствии с законодательством Российской Федерации". Изложенные в таком общем виде задачи прокурорского надзора за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности изна чально способствовали просчетам, допускаемым надзирающими прокурора ми, а также провоцировали трения между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и прокурорами.
Практика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью свидетельствует, что прокуроры, осуществляющие надзор, пытались производить всеобъемлющие проверки организации оперативно-розыскной деятельности органами, наделенными правом ее осуществления, что при отсутствии должной подготовки прокуроров, вследствие новизны этого направления деятельности, приводило к нулевому результату и, в конечном счете, дискредитировало прокурорский аппарат в глазах поднадзорных органов".
Другая часть прокурорского корпуса, осознавая свою недостаточную подготовленность, предпринимала все возможное и невозможное с целью уклониться от производства проверок законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Сложившееся положение определенным образом было исправлено Генеральной прокуратурой РФ. издавшей 20.05.93 приказ N 15 "Об организации надзора за исполнением Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации".
В пункте 1 приказа перед прокурорами, надзирающими за оператив но-розыскной деятельностью, ставились следующие задачи: 1. способствовать выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных, розыску лиц, скрывающихся от следствия и суда, а также без вести пропавших граждан; 2. своевременно пресекать нарушения закона и конституционных гарантий личности. Представляется, что вторая задача, поставленная перед надзирающими прокурорами приказом Генерального прокурора РФ N 15 от 20.05.93. особых проблем при ее выполнении не порождала. Единственный вопрос, который может возникнуть, касается определения своевременности пре сечения нарушений закона и конституционных гарантий личности.
Словарь С.И.Ожегова определяет своевременность как "осуществле т ниє в свое время, в нужный момент, кстати".
Думается, что устанавливая своевременность пресечения прокурором нарушений закона и конституционных гарантий личности при осуществлении прокурорского надзора за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, необходимо придерживаться следующего правила.
Пресечение прокурором нарушения закона будет своевременным, ес ли а) оно выявлено и предотвращено до его совершения; б) либо сразу после его совершения, но до наступления вредных последствий; в) либо сразу после наступления вредных последствий. Однако, следует иметь ввиду, что при всех перечисленных критериях определения своевременности пресечения нарушений закона должен присутствовать юридический факт - прокурор знал, либо обязан был знать, при надлежащем исполне нии своих обязанностей, о готовящемся, совершаемом или совершенном нарушении закона и конституционных гарантий личности.
Сложнее обстоит дело с пониманием существа первой задачи, поставленной перед надзирающими прокурорами приказом Генерального прокурора N 15 от 20.05.93. Что означает "способствовать выполнению задач оперативно-розыскной деятельности"? А Словарь русского языка СИ. Ожегова определяет слово "способствовать" в двух значениях: 1. "оказывать помощь, содействовать кому, чему, в чем". 2. "быть причиной, помогать возникновению, развитию чего-нибудь".
Понятие уполномоченного прокурора, наделенного правом осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
С момента учреждения прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, возник вопрос о том. кто из прокуроров должен осуществлять этот вид деятельности. Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92 (ст.ст.2, 25. 26) и Закон РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" от 13.03.92 (ст.19), учредив прокурорский над зор за оперативно-розыскной деятельностью, ограничились замечанием самого общего характера о том, что "надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью прини л маемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры". Подобное определение круга лиц. наделяемых правом надзора за оперативно-розыскной деятельностью, носило расширительный характер и приводило на практике к возникновению противоречий с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Вполне закономерно, что последние, обоснованно опасаясь утечки конфиденциальной информации, ставили вопрос об ограничении круга лиц из числа прокуроров, допускаемых к документам оперативно-розыскной деятельности.
Решение этой проблемы осложняло положение Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" от 13.03.92, содержащееся в части 2 ст. 7.
Первыми попытками исправить сложившуюся ситуацию стали приказ Генерального прокурора Российской Федерации N 21/13/20 от 27.05.92 "О санкционировании оперативно-розыскных мероприятий" и совместный приказ Министерства безопасности РФ, Министра внутренних дел РФ, Директора Службы внешней разведки РФ, Начальника Главного управления охраны РФ N 165/211/29/81 от 22.06.92 "Об утверждении и введении в действие Временной инструкции об основах организации и тактики проведения оперативно-технических мероприятий", согласованный с Генеральным прокурором Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации.
Указанные нормативные акты впервые закрепили, что "надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах и порядке, предусмотренных законодательством российской федерации и ведомственными нормативными актами. прокуроры, осуществляющие надзор за проведением оперативно-розыскных мероприятий, должны иметь соответствующий допуск к работе с секретный и совершенно секретными документами.
Кроме того, названные нормативные акты определяли прокуроров, наделенных правом санкционирования оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных и иных переговоров, а также телеграфных сообщений; перечень должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, наделенных правом вынесения постановлений о возбуждении ходатайств о даче разрешения на проведение этих мероприятий.
Однако, правовое регулирование, осуществляемое этими нормативными актами, носило фрагментарный характер и требовало усовершенствования.
20.05.93 Генеральный прокурор Российской Федерации издал приказ N 15 "Об организации надзора за исполнением Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации".
Перечень таких лиц, а также работников, на которых в управлениях и отделах, районных, городских, военных, транспортных и специализированных прокуратурах возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, утвердить приказом.
В установленном порядке оформить допуск к материалам, составляющим государственную тайну, предупредить об уголовной ответственности за разглашение их содержания или утрату. При утечке информации немедленно проводить служебное расследование.
Копии приказа с перечнем лиц, на которых возложены надзор и ведение делопроизводства или выписку из него направить для сведения руководителям республиканских, краевых, областных министерств и управлений внутренних дел безопасности, органов Государственной налоговой службы и Главного управления охраны."
В соответствии с п.З Инструкции, делопроизводство по документам оперативно-розыскной деятельности должно вестись прокурором, на которого приказом прокурора - не ниже субъекта Российской Федерации -возложен надзор за оперативно-розыскной деятельностью.
Лишь в случаях, когда объем документов по вопросам оперативно-розыскной деятельности значителен, таким же приказом прокурора -не ниже субъекта Российской Федерации - ведение делопроизводства может быть возложено на заведующих канцелярии, начальников отделов общего делопроизводства, секретной части.
