Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организация прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства и соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду стр.20
1. Прокуратура в системе государственных органов в области реализации экологического права стр.20
2. Сущность прокурорского надзора, его цели и задачи в сфере экологии стр.36
3. Правовое регулирование деятельности прокуратуры в сфере надзора за исполнением природоохранного законодательства и оценка его эффективности стр. 49
4. Природоохранные прокуратуры стр. 71
Глава II. Реализация экологической надзорной функции прокуратуры стр. 88
1. Предмет прокурорского надзора и полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в экологической сфере стр. 88
2. Средства выявления нарушений природоохранного законодательства стр. 101
3. Применение средств реагирования на нарушения законности стр.125
4. Проблемы совершенствования надзора прокуратуры за исполнением природоохранного законодательства стр. 149
Заключение стр. 157
Список литературы
- Прокуратура в системе государственных органов в области реализации экологического права
- Сущность прокурорского надзора, его цели и задачи в сфере экологии
- Предмет прокурорского надзора и полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в экологической сфере
- Средства выявления нарушений природоохранного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В свете построения правового государства в нашей стране, вопрос о соблюдении права человека на благоприятную окружающую среду и исполнении природоохранного законодательства приобретает особую значимость. Построение правового государства немыслимо без признания ценности человека как личности, его права на свободное развитие и проявление своих способностей, без соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации, принятая по результатам всенародного референдума 12 декабря 1993 года, в ст.2 провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. А реализация этой гуманистической концепции, признающей человека, его права и свободы высшей ценностью, возможна только при соблюдении одного из основных прав человека - на благоприятную окружающую среду.
Такая позиция прослеживается во многих международно-правовых актах. Так, в Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 16 июня 1972 года), была подчеркнута связь между правами человека и окружающей средой. В Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года) указьшалось, что государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления чистоты, целостности экосистем Земли (принцип 7). И в соответствии с принципом 11 этой Декларации государства должны принимать законодательные акты в области охраны окружающей среды.
4 Что касается России, ст. 42 Конституции Российской Федерации закрепляет
право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную
информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или
имуществу экологическим правонарушением. Это положение развито в различных
актах экологического законодательства, основным из которых является Федеральный
Закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды».
Однако, провозглашение прав и свобод человека высшей ценностью и утверждение, в частности, права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду еще не означает их реального осуществления на практике - необходим действенный механизм, способствующий эффективной реализации этого права. Преодоление негативных явлений, возникающих в ходе коренных преобразований в экономике и государственном управлении России (несовершенство законодательства, рост правонарушений и т.п.) возможно только при условии обеспечения законности и правопорядка. И прокуратура, как единая федеральная централизованная система органов, независимая от местной власти и обладающая широкими полномочиями, максимально приспособлена для решения этой задачи.
В связи с этим, возрастает потребность в научном исследовании взаимосвязи состояния законности в сфере экологии и прокурорского надзора в данной области, руководствуясь опытом действующих природоохранных, территориальных и других прокуратур.
Кроме этого, актуальность темы обусловлена реальным состоянием законности в экологической сфере и экологической ситуацией в стране. Она не только остается напряженной, но и продолжает ухудшаться. В «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» в 1996 г. отмечалось, что возросшая мощь
5 экономики страны стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла
реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества1.
1/7 территории нашей страны, где сосредоточена основная часть населения и производства, находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Качество окружающей природной среды по своим последствиям является фактором, способным дестабилизировать государственную безопасность Российской Федерации.2 Удельные показатели вредных воздействий на окружающую среду в расчете на душу населения в России относятся к самым высоким в мире. Почти половина населения вынуждена пользоваться водой, не соответствующей нормативным требованиям.
Неудовлетворительным остается экологическое состояние значительной части используемых в сельском хозяйстве земель. Огромный вред продолжает наносить браконьерство. Острыми остаются проблемы переработки бытовых и промьппленных отходов, уничтожения химического оружия3. Как показывает практика, существенную роль в решении экологических проблем играет деятельность прокуратуры (особенно природоохранной), по осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства. Ее задачи и компетенция значительно отличаются от задач и компетенции органов экологического контроля и других органов, обеспечивающих законность в природоохранной сфере.
Для успешного осуществления практической деятельности по реализации механизма воздействия органов прокуратуры на правопорядок в экологической сфере необходимо проведение систематической и глубокой научной проработки всей совокупности вопросов, от решения которых зависит улучшение состояния законности
1 Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию// Российская газета, 1996, 9 апреля.
2 См.: Экологическая безопасность России, № 1, 2, - М., 1995.
3 См.: Государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за 1993,
1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 годы.
в данной сфере, а также объективный анализ правопорядка и режима осуществления надзорной деятельности в этой области.
Состояние разработки темы. В научной юридической литературе тем или иным сторонам прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства уделялось определенное внимание и ранее.
Большой вклад в развитие данного направления внесли такие авторы, как Бринчук ММ., Винокуров Ю.Е., Голиченков А.К., Дубовик О.Л., Ерофеев Б.В., Ермаков Д.В., Жевлаков Э.Н., Кудрявцева ЕС, Колбасов О.С, Осипов Г.И., Петров В.В., Рябцев В.П., Серов Г.П., Сильное М.А., Скоромников КС, Сухарев А.Я., Соловьев А.Б. и другие.
Однако, при изучении публикаций по данному вопросу можно заметить, что основное внимание этой проблеме было уделено в 1994-1997гг., т.к. именно на этот период приходится наибольшее количество монографических изданий и научных статей.1
Но актуальность прокурорского надзора за законностью в сфере экологии, как действенного средства ее обеспечения, остается и по сей день. Этим, а также важностью научного поиска путей повышения его эффективности, обусловлено стремление автора провести специальное исследование по данной теме. При этом использованы научные труды, как в области прокурорского надзора, так и в области экологического права, а также, по мере необходимости и других отраслей юридической науки.
См.:Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды - М, 1996, Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник. - М, 1996, Широков Е., Жевлаков Э. Н. Экологическая ситуация и прокурорский надзор.// Законность. - 1994. № 4 и др.
7 На основе теоретического обобщения и анализа научного материала, при
использовании фактических данных и иной информации, предпринята попытка
рассмотреть проблему, применяя комплексный подход к ее решению, сформулировать
и обосновать новые перспективные направления, формы и методы прокурорского
надзора за исполнением законодательства в области охраны окружающей природной
среды. При этом основное внимание уделяется не столько анализу отдельных аспектов
деятельности органов прокуратуры, сколько выявлению закономерностей
функционирования ее как механизма, обеспечивающего поддержание надлежащего
правопорядка в сфере экологии, и тем самым защиты и реализации прав и свобод
человека на благоприятную окружающую среду.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является
разработка на основе комплексного научного анализа деятельности прокуратур по
надзору за исполнением природоохранительного законодательства (особенно
природоохранных), системы теоретических положений и рекомендаций, направленных
на повышение эффективности надзора органов прокуратуры в сфере экологии, и
устранение нарушений природоохранного законодательства и экологических прав
граждан.
Для достижения этой цели в процессе исследования поставлены следующие
задачи:
определение понятий «объект» и «предмет» прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства;
обоснование повышенной актуальности экологической функции прокуратуры, анализ ее содержания и структуры;
анализ законодательства, регулирующего данную область и степени его
эффективности;
изучение деятельности органов прокуратуры (особенно
природоохранных) по надзору за исполнением природоохранного законодательства и
определение их места, роли и значения в обеспечении законности в сфере экологии и
соблюдения экологических прав граждан;
исследование вопросов организации прокурорских проверок исполнения
экологического законодательства;
изучение форм прокурорского реагирования на нарушения
природоохранного законодательства;
разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию
деятельности прокуратуры по надзору за исполнением данного законодательства.
Объектом исследования является деятельность прокурора по осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства, совокупность нормативных актов, составляющих нормативно-правовую основу прокурорской практики в данной сфере деятельности.
Предмет исследования составили правовые и организационные механизмы, проблемы теории и практики надзорной деятельности прокуратуры в сфере природоохранного законодательства, и защиты экологических прав граждан.
Методологической основой исследования являются теоретические положения
юридической науки, общенаучный диалектический метод познания,
междисциплинарный, региональный и системный подходы. Применялись также статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формальнологический и другие методы исследования.
9 Теоретическая, нормативная и эмпирическая основа исследования.
Диссертационное исследование базируется на выводах общей теории права и трудах в
области:
прокурорского надзора и судоустройства: Алексеева А.И., Баскова В.И., Берензона А.Д., Бойкова А.Д., Винокурова Ю.Е., Ермакова В.Д., Звирбуля В.К., Капуки П.М., Карлина А.Б., Кобзарева Ф.М., Кожевникова О.А., Козлова А.Ф., Коробейникова Б.В., Рябцева В.П., Селиванова К. Ф., Семенова В.М., Скворцова К.Ф., Сухарева А.Я., Халиулина А.Г., Ястребова В.Б. и др.;
экологического права: Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Голиченкова А.К., Данилова-Данильяна В.И., Екрофеева Б.В., Жевлакова Э.Н., Колбасова О.С, Казанцева Н.Д., Моисеева Н.Н., Осипова Г.И., Петрова В.В., Реймерса Н.Ф., Шестерюк А.С., Яблокова А.В. и др;
Были изучены относящиеся к теме работы по философии, теории государства и права, конституционному, уголовному праву, уголовному процессу и другим наукам.
В процессе исследования автор основывается на нормах международного права, положениях Конституции Российской Федерации, законов, указов Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, правовых актах иных федеральных органов исполнительной власти, законодательстве субъектов Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, на разъяснениях норм действующего законодательства в постановлениях пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В ходе исследования проанализированы фактические данные специализированных государственных органов в области экологии, материалы НИИ
10 проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре
Российской Федерации, данные о состоянии охраны окружающей среды за период
1995-2002 годы; изучена практика деятельности Свердловской межрайонной
природоохранной прокуратуры за 1999-2002 годы, материалы Татарской и
Нижнетагильской межрайонной природоохранных прокуратур; использованы
фактические данные о работе природоохранных и территориальных прокуратур
различных субъектов Российской Федерации по вопросам соблюдения
природоохранного законодательства; изучена судебная и арбитражная практика по
данной категории дел.
Научная новизна диссертации определяется исследованием проблем надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением природоохранного законодательства, основанном на комплексном подходе и обусловленном качественно новым состоянием экономики и экологии государства, сформировавшимся под влиянием социально-экономических условий его развития и возникшими,, в связи с этим, качественно новыми научными задачами, стоящими перед государством, и органами прокуратуры в частности. Исследование представляет собой систему теоретических взглядов на ситуацию, сложившуюся в рассматриваемой области в данное время. Новизной отличаются также предложения по совершенствованию законодательства и практики надзорной деятельности прокуратуры.
Практическая значимость исследования определяется тем, что оно направлено на решение актуальных вопросов, возникающих при осуществлении надзорной деятельности за исполнением экологического законодательства природоохранными, территориальными и другими прокуратурами.
Полученные данные позволяют уже сегодня более эффективно, с использованием научных достижений, осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды. Они могут послужить основой для дальнейшего развития научных исследований различных аспектов прокурорского надзора за исполнением как экологического, так и природоресурсного законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке учебных пособий по надзору за исполнением экологического законодательства для практических работников, некоторые аспекты диссертации могут быть учтены при составлении учебных программ и учебников по прокурорскому надзору для подготовки специалистов юридических специальностей.
Предложенная методика проведения проверок, как научно обоснованная, может использоваться непосредственно в качестве методических рекомендаций, при осуществлении надзора соблюдением природоохранного законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования отражены в авторских публикациях. Результаты исследования использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Прокурорский надзор в Российской Федерации» в Уральской Государственной Юридической Академии в 1999-2002 гг., докладывались на научно-практических конференциях «Проблема нового гуманизма в мировом и российском контекстах» (Екатеринбург, 2001 г.), «Глобализация: реальность, противоречия, перспективы», (Екатеринбург, 2002).
12 Основные положения, выносимые на защиту:
Обосновывается повышенная актуальность осуществления прокуратурой экологической функции, касающейся обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и законодательства в сфере экологии, определяется ее содержание и структура. Для реализации экологической функции прокуратура имеет в распоряжении эффективные правовые средства, частью из которых не обладают соответствующие природоохранные органы.
Определяется предмет прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства.
Определяется понятие природоохранного законодательства, за соблюдением которого осуществляет надзор прокуратура.
Проводится научно обоснованная систематизация и определяются методические основы проведения надзорных проверок соблюдения природоохранного законодательства (как одной из основных форм осуществления прокурорского надзора в сфере экологии), предлагается научно обоснованная методика проведения таких проверок в органах государственного экологического контроля, которая может быть использована при осуществлении прокурорского надзора в сфере экологии.
Анализируются и выделяются факторы, препятствующие исполнению природоохранного законодательства, соблюдению экологических прав и свобод граждан, и предлагаются меры по их нейтрализации.
6. Прокуратура, как никакой другой орган, способна обеспечить эффективную реализацию экологических прав граждан. В связи с этим, при осуществлении дальнейшего реформирования органов прокуратуры, необходимо повысить ее статус и укрепить надзорную функцию в сфере соблюдения законов и прав граждан, в том
13 числе и в области экологии. Для разрешения проблемы правового статуса
прокуратуры вносится предложение поместить в Конституцию отдельную главу,
посвященную прокуратуре, в которой следует закрепить назначение прокуратуры, ее
основные функции, а также то, что деятельность прокуратуры регулируется
Федеральным Конституционным Законом.
Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, следует усилить надзор за реализацией своих обязанностей по осуществлению экологического контроля природоохранными контролирующими органами, а также за законностью правовых актов, издаваемых органами власти, управления и контроля. Целесообразно усилить надзор и в отношении других органов государственного контроля. С этой целью п.2 ст.21 Закона о прокуратуре необходимо дополнить ч. 3 следующего содержания: «надзор за органами государственного контроля, и за законностью правовых актов издаваемых органами власти и управления осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении законов».
Особенно эффективно надзор за соблюдением природоохранного законодательства осуществляют природоохранные прокуратуры, и наиболее результативно работают природоохранные прокуратуры межрегионального типа. В связи с этим необходимо развивать сеть природоохранных прокуратур и стремиться организовывать именно межрегиональные.
9. Закон о прокуратуре следует дополнить разделом «Особенности
организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими
главами, посвященными каждой из специализированных прокуратур -
природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет
14 способствовать решению проблемы разграничения компетенции между
территориальными и специализированными прокуратурами и повышению
эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере.
Прокуратура в системе государственных органов в области реализации экологического права
Прокуратура занимает особое место в системе государственных органов, обеспечивающих соблюдение экологического законодательства и защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду. Это обусловлено спецификой ее организации и деятельности, в частности, независимостью прокуратуры от иных государственных органов, единством и централизацией органов прокуратуры и наличием у нее больших возможностей по выявлению нарушений закона и прав граждан, и реагированию на эти нарушения.
Однако, в действительности наблюдается явное несоответствие реальной роли прокуратуры в государственном механизме ее правовому статусу, закрепленному законодательством.
Принятие в 1995 г. новой редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не поставило точку в дискуссиях о задачах и функциях прокуратуры. Споры о ее месте и роли в системе государственных органов продолжаются. Высказываются мнения о необходимости упразднения функции надзора за исполнением законов (а значит и надзора за исполнением природоохранного законодательства).
Далеко не последнюю роль в этом играет неопределенность конституционного статуса прокуратуры. В Конституции прокуратуре персонально посвящена лишь одна статья - сто двадцать девятая, которая помещена законодателем в главу 7 «Судебная власть», что, конечно, неверно, поскольку прокуратура не призвана выполнять главную функцию суда - отправление правосудия; у нее совершенно иные задачи. Вероятнее всего, это является результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти.1
Частью 5 статьи 129 Конституции предусмотрено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом, а не Федеральным конституционным законом, что так же играет определенную роль в принижении статуса прокуратуры.
Хотя Конституция содержит еще ряд статей, касающихся прокуратуры (это п. «о» ст.71, где указано, что правовое регулирование деятельности прокуратуры находится в исключительном ведении федеральной власти; п. «л» ч.1 ст.72, который устанавливает, что кадровые вопросы в органах прокуратуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, п. «е» ст.83 и п. «з» ч. 1 ст. 102, касающиеся полномочий Президента и Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора), данные статьи связаны лишь с организационными вопросами деятельности прокуратуры, но не определяют места и назначения прокуратуры, делая размытым ее конституционный статус.
Прокуратура оказалась единственной вертикальной структурой, функции которой в конституции никак не обозначены, что явно нарушает однородность конституционных положений. «Функциональность прокуратуры выпала из конституционного пространства, и эта ситуация чревата тем, что функции прокуратуры вполне способны варьироваться текущим законодательством, то есть прокуратура как публичная структура остается недостаточно стабильной»1. Такое положение в значительной степени способствовало тому, что в последнее время высказываются самые радикальные мнения о необходимости изъятия у прокуратуры большинства ее функций (особенно функции «общего надзора»), предлагается сосредоточить все усилия на осуществлении уголовного преследования. Высказывается, в частности, точка зрения, что «функция уголовного преследования - это более чем достаточно для того, чтобы прокуратура заняла достойное место в социальном и государственном механизме».2
Современное правовое положение российской прокуратуры критикуется как российскими, так и зарубежными организациями, политиками, средствами массовой информации. В частности, Парламентскую Ассамблею Совета Европы не устраивает ряд факторов в статусе прокуратуры Российской Федерации. Все устремления этой организации направлены на переустройство российской прокуратуры по западному образцу. По мнению Парламентской Ассамблеи Совета Европы, обладать правом надзора за исполнением законодательства должны административные суды, а наблюдать за правами человека - уполномоченные по правам человека.3 Все это делается без учета особенностей исторического опыта России, ее правовой культуры и национальной правовой системы.
В связи с этим, хотелось бы привести высказывание основоположника теории разделения властей Ш. Монтескье: «Каждый народ имеет свое собственное государственное устройство; английское является государственным устройством англичан, и если бы захотели дать его пруссакам, это было бы столь же абсурдно, как решение дать прусское государство туркам».1
Изъятие у прокуратуры функции надзора за исполнением законов оправдано лишь при наличии одного из двух условий: если в государстве отпала необходимость в наличии у него функции постоянного наблюдения за соблюдением законов, либо если освобождение прокуратуры от этой функции сопровождается одновременной передачей ее другому органу2. В том, что при нынешнем состоянии законности в стране, остается необходимость в осуществлении надзора за исполнением законов, наверняка нет сомнений даже у сторонников изъятия у прокуратуры функции общего надзора. Упразднение данной функции негативно скажется как на состоянии законности в целом, так и непосредственно в экологической сфере. Что же касается передачи надзорной функции, то в современных условиях реальной замены прокуратуре в осуществлении надзора за исполнением закона, способной действовать по-настоящему эффективно, не существует.
Сущность прокурорского надзора, его цели и задачи в сфере экологии
В качестве основной функции прокуратуры РФ в российском Законе о прокуратуре обозначен надзор за соблюдением законов, действующих на территории Российской Федерации. Не является исключением и природоохранное законодательство. Прокуратура призвана осуществлять надзор за точным и единообразным его исполнением всеми субъектами, перечисленными в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
При изучении научной литературы можно обнаружить, что для обозначения законодательства Российской Федерации, регулирующего общественные отношения в сфере «общество-природа», используются различные термины.
Ряд ученых оперирует понятием «природоохранительное (природоохранное) законодательство» (или «законодательство об охране окружающей среды») и «природоресурсное (природоресурсовое) законодательство»1. Другие же употребляют термин «экологическое законодательство»2.
Конституция Российской Федерации использует термины «законодательство об охране окружающей среды», «земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах». Федеральный закон об охране окружающей среды -термин «законодательство в области охраны окружающей среды». В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.1 говорилось о «природоохранительном законодательстве». Выделение «природоохранного» и «природоресурсного» законодательства в научной доктрине вполне обоснованно, и вытекает из двух объективно обусловленных подходов к развитию законодательства и права в сфере взаимодействия общества и природы - интегрированного и дифференцированного подходов.
Интегрированный подход обусловлен единством объекта правового регулирования, которым является окружающая среда (окружающая природная среда, или природа), взаимосвязью и обусловленностью процессов и явлений в природе. Учет этих взаимосвязей требует единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений. В связи с этим, окружающая природная среда подлежит защите как единый экологический комплекс.
Кроме того, в сфере взаимодействия общества и природы существует множество проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве -земельном, горном и ином. К таким проблемам относятся: обращение с твердыми отходами производства и потребления, обращение с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, реабилитация экологически неблагополучных территорий и др.
Необходимость правового регулирования общественных отношений по использованию и охране земель, вод и других природных ресурсов, т.е. осуществления дифференцированного подхода в развитии законодательства, также объективно обусловлена спецификой каждого объекта, связанной с его местом в сфере взаимодействия общества и природы.1 Часто употребляемый термин «экологическое законодательство» используется в узком и широком смыслах слова. Экологическое законодательство в широком смысле слова - это система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов. Экологическое законодательство Российской Федерации в узком смысле слова представляет собой систему законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормативы, регулирующие отношения только по охране окружающей природной среды на основе комплексного подхода2.
Таким образом, можно заключить, что употребление термина «экологическое законодательство» в узком смысле слова достаточно тесно связано с термином «природоохранное законодательство», которое можно определить как законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, обеспечения экологических прав и свобод человека и гражданина. Помимо того, что к природоохранному законодательству можно отнести специализированные природоохранные акты, (т.е. акты, касающиеся непосредственно вопросов охраны окружающей среды), правовые нормы, регулирующие данные вопросы, могут содержаться и в соответствующих природоресурсных нормативных актах, в законодательных актах, регулирующих общественные отношения в сфере хозяйственной, управленческой и иной деятельности. Прокурорский надзор представляет собой осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц -прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности1.
В данном направлении деятельность прокуратуры характеризуется как общими чертами, присущими надзору в целом, так и определенными особенностями, связанными со спецификой природных объектов, по поводу охраны которых возникают экологические отношения, законов, устанавливаемых для регулирования этих отношений и объекта надзора.
Исходя из этого, прокурорский надзор за исполнением законодательства в области охраны окружающей среды можно определить как деятельность органов прокуратуры, по обеспечению точного исполнения и единообразного применения на территории Российской Федерации законов об охране окружающей природной среды и соблюдения экологических прав граждан.
Предмет прокурорского надзора и полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в экологической сфере
Право требовать от государства, его органов, всех юридических и физических лиц выполнения их корреспондирующих правам граждан обязанностей по созданию и сохранению благоприятных природных условий жизнедеятельности появляется у граждан в результате закрепления соответствующих экологических прав в различных нормативных актах, обязательных для соблюдения всеми лицами.
Поэтому, осуществляя надзор за исполнением природоохранного законодательства, прокуратура способствует реализации экологических прав граждан, и наоборот.
В связи с этим, рассматривая предмет прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства, необходимо отметить, что он является синтезом предметов двух направлений надзорной деятельности прокуратуры - «Надзора за исполнением законов», осуществление которого регулируется главой Ш Закона о прокуратуре, и «Надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», урегулированного главой П этого же Закона.
Как таковой предмет «общего надзора» впервые упоминается в Законе о прокуратуре 1992 г., хотя примерное содержание нормы, регламентирующей предмет надзора, уже было дано ст. 22 Закона о прокуратуре СССР, носившей название «задачи общего надзора».
В ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве предмета надзора за исполнением законов обозначено соблюдение Конституции и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Статья же 26 Закона о прокуратуре устанавливает, что предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав и свобод человека и гражданина всеми вышеуказанными субъектами.
Поэтому, исходя из целей и задач прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства и руководствуясь положениями Закона о прокуратуре, можно заключить, что предметом прокурорского надзора в экологической сфере является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение природоохранных законов, действующих на территории Российской Федерации, а также соблюдение экологических прав и свобод человека и гражданина поднадзорными субъектами, входящими в надзорную компетенцию прокурора, и обозначенными в ст.21 и ст. 26 Закона о прокуратуре.
При этом представляется не совсем корректной формулировка, данная в ст.21 Закона, согласно которой предметом надзора прокуратуры является исполнение законов, из чего можно заключить, что в данном случае предметом является именно только исполнение, т.е. активное поведение. Поэтому следует заменить в ст. 21. слова «исполнение законов» словами «правовое поведение», поскольку оно включает в себя все формы непосредственной реализации права, (т.е. осуществление права в фактическом поведении): соблюдение запретов (пассивное поведение), исполнение обязанностей (активное поведение) и использование субъективного права , этим понятием охватывается как правомерное, так и неправомерное поведение.
В Законе о прокуратуре закреплено, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов. Однако, понятие «закон» в современной юридической науке и практике употребляется двояко - как юридический нормативный акт высшего органа власти, принятый в особом порядке парламентом, и как нормативный акт (юридический документ) любого органа государства, который содержит юридические нормы, обязательные правила поведения2.
В связи с этим возникает вопрос, должна ли прокуратура осуществлять надзор за исполнением только собственно законов, или также за исполнением Указов Президента, постановлений Правительства и других подзаконных актов. В литературе на этот счет существуют различные точки зрения. По мнению В.Г. Даева, «проверка исполнения иных (кроме законов) нормативных актов не должна входить в обязанности прокуратуры, поскольку является элементом управленческой деятельности и должна осуществляться самими органами управления»3.
Средства выявления нарушений природоохранного законодательства
Экологическую функцию прокуратуры можно охарактеризовать как деятельность по осуществлению надзора за соблюдением и вьтолнением законов, и соблюдением прав граждан в области охраны окружающей природной среды. Предметом надзора здесь служит и сам нормативно-правовой акт, принятый соответствующим поднадзорным прокуратуре органом, с точки зрения его непротиворечия закону, а также действие по применению закона или подзаконного акта1.
Прокурорский надзор - это специфический вид деятельности, специально уполномоченных государством органов, по наблюдению за единообразным и точным соблюдением законов. Надзорная деятельность обладает своими особенностями и складывается из определенных, связанных между собою действий. В ней можно выделить две основные части: выявление нарушений законности и реагирование на них. Прежде чем принять меры к устранению нарушений законности, прокурор должен выявить эти нарушения, т.е. получить фактические данные о них. Затем полученные данные исследуются и осмысливаются с точки зрения законности и в результате их правовой оценки выявляются имеющиеся нарушения законности, а также все связанные с правонарушением правовые последствия.
После выявления фактов правонарушений, проверки и их правовой оценки, прокурор в зависимости от характера обстоятельств установленных нарушений закона, реагирует на выявленные нарушения. Это вторая часть надзорной деятельности.
Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурорского надзора -предупреждение правонарушений1. Но, думается, предупреждение правонарушений не стоит выделять в качестве самостоятельной части надзорной деятельности, ввиду того, что профилактическая функция должна осуществляться на протяжении всего надзора, т.к. при проведении проверок выявляются причины и условия совершения правонарушений, что способствует принятию профилактических мер в отношении других нарушений закона. Это же можно сказать и о второй части надзорной деятельности - принимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их совершение в последующем.
Отмена незаконных правовых актов по протестам природоохранных прокуроров позволяет предупредить дальнейшие нарушения природоохранного законодательства предприятиями и организациями.
Одним из необходимых условий предотвращения, предупреждения грубых экологических правонарушений является своевременность поступления в органы прокуратуры оперативной информации об экологической обстановке в том или иной районе, на том или ином предприятии.
Прокурорский надзор осуществляется при помощи определенной совокупности правовых средств. Существуют различные их определения. С.Г. Березовская определяет правовые средства как права и обязанности (полномочия) прокуроров при осуществлении надзорных функций, порядок и форма их реализации1. В.М. Перфильев считает, что правовые средства - это меры борьбы с правонарушениями, установленные законом способы, применяя которые органы прокуратуры выявляют, устраняют и предупреждают нарушения законности, причины и условия, их порождающие2.
Каждое средство представляет собой совокупность действий прокуроров по обеспечению точного и единообразного исполнения законов.
Основным правовым средством выявления нарушений законности является проверка. Прокурорская проверка представляет собой совокупность различных действий, предпринимаемых прокурором по выявлению нарушений законности и лиц, их совершивших.3
Проверка - наиболее сложная и трудная часть деятельности прокурора, ибо правонарушители часто тщательно и порой весьма квалифицированно уничтожают следы своих противоправных деяний, скрываются сами, угрожают лицам, располагающим соответствующими сведениями. По содержанию проверка исполнения законов - своеобразный аналог расследования4.
На основе изучения опыта работы Свердловской и Нижнетагильской природоохранной прокуратур было установлено, что при проведении проверок прокуроры сталкиваются с целым комплексом проблем, преодоление которых возможно путем правильного моделирования предстоящей деятельности, т.е. зная особенности, присущие проведению той или иной проверки, прокурор может организовать и провести ее наиболее эффективно. В случае, если при проведении проверок прокурорами учитывались имеющиеся методические рекомендации, предназначенные для того или иного вида проверок, и прокурор заранее определял все источники получения информации, необходимость привлечения специалистов и т.д., проверка проводилась гораздо более результативно, чем в том случае, когда этого сделано не было.
При анализе деятельности практической деятельности природоохранных прокуратур по надзору за исполнением природоохранного законодательства становится очевидным, что при проверках на предприятиях не всегда в необходимых случаях привлекаются специалисты; недостаточной является подготовка к проверке; используются не все источники, могущие дать необходимую информацию; не всегда в полной мере устанавливаются причины нарушений экологического законодательства, способствующие нарушениям условия и конкретные лица, виновные в нарушении законов; выполняются далеко не все проверочные действия.
В связи с этим выделены виды проверок, в зависимости от повода их проведения, проверяющего субъекта, особенностей проверяемого субъекта, отрасли природоохранного законодательства, рассмотрены основы методики деятельности прокуратуры по выявлению нарушений природоохранного законодательства и экологических прав граждан в сочетании с рекомендациями по совершенствованию осуществляемой деятельности, использование которых способно повысить эффективность деятельности прокуратур по надзору за исполнением природоохранного законодательства и соблюдением экологических прав граждан. Методика проведения проверок различается в зависимости от вида проверяемого объекта, от характера полученного сигнала, распространенности правонарушения, от времени, которое реально может быть затрачено на проверку и многих других факторов. Проверки могут быть подразделены на виды по следующим основаниям. 1. По поводу их проведения различаются : а) проверки в связи с поступившей информации о нарушении закона. б) проверки без информации, по инициативе прокурора.
В ст.21 Закона «О прокуратуре в Российской Федерации» указано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушении законов, если от прокурора требуется принятие соответствующих мер. Однако, приказом Генерального прокурора № 30 от 22 мая 1996 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» закреплено, что надзор за законностью правовых актов, издаваемых министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами следует осуществлять независимо от поступления информации о нарушении законности. Для этого предлагается систематически знакомиться с протоколами заседаний, участвовать в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки и т.п.
