Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена ее тесной связью с решением общегосударственной задачи укрепления законности и правопорядка в валютной сфере, обеспечения национальной экономической безопасности. В современной конкретно-исторической ситуации борьба с нарушениями валютного законодательства выступает одним из важнейших условий экономического и социального развития страны. В силу данного обстоятельства совершенствование прокурорского надзора, как эффективного элемента правового механизма защиты интересов общества и государства, безусловно, необходимо, на что указывают не только правовые, но и многочисленные факторы социального и экономического характера.
Общеизвестно, что экономика страны не может быть изолированной от мирового хозяйства. Национальные производства функционируют в условиях общего экономического пространства, действия правил ответственного подхода к исполнению взаимных обязательств. При этом валютные операции являются основной формой международных расчетов, используются при инвестировании и кредитовании. От стабильности валютного законодательства, его адекватности социально-экономической ситуации, а также от надлежащей практики его применения во многом зависит доходность государственного бюджета, предотвращение роста внешних и внутренних долгов, надежность отечественной банковской системы.
Экономическое положение Российской Федерации не позволяет сегодня полностью либерализировать валютное законодательство, поскольку существенную роль играют валютные ограничения и валютный контроль. Причиной тому в немалой степени послужил мировой финансовый кризис, повлекший стагнацию производства, ослабление национальной валюты и отток капитала за рубеж. По оценкам экспертов только в 2008 году из Российской Федерации было выведено 130 млрд. долл. США; в 2009 году такая «утечка» уже превышала 200 млрд. долларов. Наша страна, обремененная значительным внешним долгом, составляющим на 1 января 2010 года 471, 6 млрд. долл. США, нуждается для его погашения в крупных валютных резервах, которые в результате нарушений законодательства могут быть существенно уменьшены. Укрепление законности в сфере валютных отношений требуется для реализации возможности приобретения хозяйствующими субъектами и государством иностранной валюты на внутреннем валютном рынке, от чего зависит решение широкого круга задач, как экономического, так и социального содержания.
Негативные последствия нарушений валютного законодательства носят многоплановый характер. В первую очередь они отрицательно сказываются на формировании доходной части бюджета, который несет немалые убытки по причине непоступления в Россию валютной выручки от внешнеэкономических сделок и как следствие, неуплаты организациями налога на прибыль. Неисполнение валютных обязательств порождает заметные сложности в осуществлении национальных проектов по развитию здравоохранения, образования, культуры. Наблюдающееся игнорирование требований закона о репатриации валютных средств ведет к ослаблению валютного потенциала страны. В соответствии с данными платежного баланса Российской Федерации, своевременно не полученная экспортная выручка и не поступившие товары и услуги в счет переводов денежных средств по импортным контрактам, а также переводы по фиктивным операциям с ценными бумагами составили в 2000 году – 5,2 млрд. долл. США, а в 2009 году уже 26,5 млрд. долл. США. Если же сравнивать размер невозвращенной из-за рубежа выручки с размером внешнеторгового оборота России, то получается, что за рубежом остается в среднем каждый 18-й доллар. Кроме того, перевод за рубеж денежных средств, не обеспеченный ввозом товаров, нередко используется для отмывания преступных доходов.
По-прежнему значительные масштабы имеют запрещенные законодательством расчеты в иностранной валюте между резидентами – российскими гражданами и организациями, что отрицательно сказывается на значимости рубля и может повлечь вытеснение его из обращения валютами других государств.
Неуклонно растет число валютных правонарушений. В 2009 году такой рост по отношению к 2008 году составил 130%, что является весьма существенным. Между тем практика показывает, что на фоне увеличения объемов противоправного поведения, меры по противодействию нарушениям валютного законодательства, принимаемые уполномоченными контролирующими структурами, недостаточны. Деятельность органов и агентов валютного контроля имеет ряд значительных упущений, носит поверхностный характер, зачастую отличается слабостью и разобщенностью.
На современном этапе экономических преобразований страна как никогда нуждается в действенном механизме обеспечения правопорядка в финансовой области. В сложившихся условиях прокурорский надзор за исполнением валютного законодательства контролирующими органами, призванный обеспечивать верховенство закона и защищать интересы государства и его граждан, приобретает особую значимость.
Органы прокуратуры в последние годы значительно активизировали свои усилия, направленные на укрепление законности в сфере валютных отношений. Вместе с тем результаты исследования свидетельствуют, что прокурорам нередко бывает сложно определить свою роль в борьбе с нарушениями валютного законодательства. В недостаточной мере используются возможности взаимодействия органов прокуратуры с контролирующими органами. Правовые средства прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законодательства часто используются неэффективно. В ряде случаев ввиду незнания специфики данная сфера надзора вообще остается вне поля зрения прокуроров ввиду непонимания ее специфики. Такое положение в практике рассматриваемого направления деятельности прокуроры непосредственно связывают с отсутствием комплексных теоретико-прикладных разработок проблем укрепления законности в сфере валютных отношений средствами прокурорского надзора.
Изложенные соображения свидетельствуют о несомненной актуальности темы исследования. Они же оказали определяющее влияние на выбор рассмотренных в нем вопросов.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства мало изучены. Анализ трудов специалистов показывает, что объектом отдельного исследования эта тематика пока не стала. Проблемы противодействия валютным правонарушениям средствами прокурорского надзора рассматривались фрагментарно в рамках отдельных методических работ, посвященных внешнеэкономической, банковской, таможенной сферам.
В частности в работах Н.Д. Бут, И.С. Викторова, А.В. Паламарчука, И.А.Соколовой и некоторых других авторов содержательно рассмотрена роль банковских структур в осуществлении контроля за движением валютных средств. Представляющие интерес положения по вопросам законности в области валютных отношений, связанных с внешнеэкономической деятельностью, отражены в публикациях Т.А.Дикановой, Д.В. Кречетова, А.Н.Ларькова, В.И. Остапенко. Особенности валютного контроля как элемента экономической безопасности государства рассматривались также В.М.Простовой. Уголовно-правовые меры борьбы с нарушениями валютного законодательства освещались в работах О.Н. Васильевой, Б.В. Волженкина, Ю.П. Гармаева, В.И. Михайлова, И.Н. Пастухова, А.А. Струковой, А.В.Федорова, П.С. Яни и др.
Вместе с тем необходимо отметить, что исследования вопросов прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, ориентированные на освещение единого комплекса положений, касающихся содержания предмета надзора, его пределов, целей, задач, особенностей и ряда других важных аспектов проблемы, не проводились, из чего был сделан вывод о необходимости специального изучения.
Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе всестороннего анализа ключевых вопросов прокурорского надзора определить теоретические основы и сформулировать предложения по совершенствованию правового, методического и организационного обеспечения прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства как самостоятельного направления реализации надзорной функции прокуратуры.
В рамках изложенных целей выделены и сформулированы следующие задачи:
1) анализ валютного законодательства Российской Федерации, выявление его недостатков, определение направлений развития валютного законодательства;
2) оценка состояния исполнения валютного законодательства, тенденций, характеризующих состояние, структуру и динамику валютных правонарушений, выявление обстоятельств, способствующих нарушениям валютного законодательства;
3) определение содержания предмета, пределов, целей и задач прокурорского надзора в рассматриваемой сфере;
4) обобщение практики прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, выявление «болевых точек» надзора, разработка рекомендаций по его совершенствованию;
5) установление основных методов и форм, определяющих специфику прокурорского надзора в исследуемой области;
6) на базе анализа практики работы органов и агентов валютного контроля составление перечня и описание типичных нарушений валютного законодательства органами и агентами валютного контроля, а также разработка предложений по их предупреждению.
Объектом проведенного исследования стали правоотношения, процессы и явления, складывающиеся при осуществлении прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства Российской Федерации.
Предметом исследования выступают теоретические и практические вопросы деятельности прокуратуры по укреплению законности в сфере валютных правоотношений, особенности прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, проблемы правового, методического и организационного обеспечения надзора, оптимизации прокурорской деятельности в изучаемой области.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Диссертационное исследование выполнено с использованием диалектического и общенаучных (анализ, синтез, сравнение) методов познания. Применялись также исторический, системно-структурный, социологический (анкетирование) и статистический методы.
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных ученых в области теории государства и права, прокурорско-надзорного права, которые оказали несомненное влияние на научную позицию диссертанта. Это такие известные ученые, как: А.И. Алексеев, С.С. Алексеев, В.И. Басков, С.Г.Березовская, А.Д. Берензон, В.Г. Бессарабов, А.Д. Бойков, Ю.Е.Винокуров, В.Н. Григорьев, А.Х. Казарина, В.Н. Калинин, В.В. Клочков, А.Ф. Козлов, А.Н.Ларьков, В.Г. Мелкумов, Л.А. Николаева, В.П. Рябцев, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, А.М. Тарасов, А.А. Чувилев, В.И. Шинд, В.Б.Ястребов, В.Н.Яшин и др.
Научной базой диссертации также стали исследования специалистов в области административного, гражданского, финансового права. С этой точки зрения валютные правоотношения рассматривались: Н.М. Артемовым, О.Н.Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Б.Ю. Дорофеевым, А.В. Емелиным, Н.Ю.Ерпылевой, Н.Н. Земцовым, А.Н. Козыриным, Л.Н. Красавиной, В.В.Кругловым, В.А. Пушиным, С.В. Пыхтиным, Н.В. Сапожниковым, А.С.Селивановским, Г.П. Толстопятенко, Г.А.Тосуняном, Я.М. Фальковской, Н.И. Химичевой, А.М. Эрделевским и др.
Нормативно-правовая база исследования включает Конституцию РФ, международные договоры; федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента РФ; постановления Правительства РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ, приказы, указания, инструкции Банка России, ФТС России и ФНС России.
Эмпирическую базу исследования составили материалы практики прокурорского надзора (обобщения, аналитические справки, акты реагирования) за период 2004 – 2009 гг.; докладные записки прокуратур 60 субъектов Российской Федерации, представленные в Генеральную прокуратуру РФ. По специально разработанным анкетам опрошено 200 работников прокуратуры разного уровня из различных регионов. Изучались материалы работы органов и агентов валютного контроля, в том числе 103 дела об административных правонарушениях валютного законодательства, а также статистические данные за период 2004 – 2009 гг. Изучено 57 судебных решений и постановлений, 36 уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 193 УК РФ. Автором учтен собственный практический опыт работы в органах прокуратуры.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это первое исследование, в котором рассмотрен комплекс вопросов, охватывающих теоретические основы и содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением валютного законодательства Российской Федерации. На современном этапе данное законодательство и система уполномоченных контролирующих органов подверглись кардинальным изменениям. В связи с этим научная новизна исследования отражена в определении содержания предмета прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, его пределов, целей и основных задач с учетом изменения нормативной базы.
В диссертации рассмотрены основные элементы организации данного направления надзорной деятельности прокуратуры, не являвшегося ранее предметом специального научного исследования, предложены меры повышения эффективности надзора, изучена его специфика, что может оказать помощь в деле повышения результативности проверочных мероприятий. На основе анализа состояния законности в валютной сфере с целью защиты интересов общества, государства и находящихся с ними в органической взаимосвязи интересов личности, выявлены основные факторы, способствующие нарушениям валютного законодательства, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правовых норм. В контексте особенностей современной экономической ситуации выделены возможные направления дальнейшего развития валютного законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторская позиция о предмете прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, в качестве которого предлагается понимать не только соблюдение Конституции РФ и исполнение федеральных законов, но и в сочетании с ними исполнение нормативных актов органов валютного регулирования, которые предусмотрены федеральным законом и принимаются в развитие положений федерального закона, а также характеризуются существенной значимостью.
2. Комплекс мер, направленных на усиление прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, в число которых входят:
Реализация предложения о создании централизованной информационной Системы поддержки принятия решений, необходимой для сохранения и эффективного использования накопленного опыта, для обмена положительной практикой надзора за исполнением валютного законодательства. Наличие этой системы позволит прокурорам даже при отсутствии практики работы на этом направлении с минимальной затратой времени принимать правильные решения, оперативно противопоставлять отрицательным проявлениям необходимые превентивные меры.
Введение в систему повышения квалификации регулярного обучения прокурорских работников, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий, по специальной программе, обеспечивающей освоение особенностей прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства.
Предложение о дополнении статистической отчетности «Отчет о работе прокурора» (форма «П») показателями, отражающими результаты надзора за исполнением валютного законодательства. Наличие соответствующих данных о количестве и характере выявленных прокурорами нарушений позволит своевременно обнаруживать неблагоприятные тенденции состояния законности в валютной сфере и акцентировать внимание на этом уполномоченных государственных органов, а также позволит своевременно выявлять слабые стороны надзорной деятельности и принимать в этой связи необходимые управленческие решения.
3. Обоснование вывода о том, что особенности организации валютного контроля, тесная взаимосвязь функций уполномоченных в этой области органов и агентов обусловливают необходимость координации работы всех органов прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением закона в рассматриваемой сфере. В целях более активной и всеобъемлющей борьбы с нарушениями валютного законодательства обосновывается необходимость объединения сил и средств территориальных прокуроров, надзирающих за исполнением валютного законодательства Росфиннадзором, Банком России, уполномоченными банками и налоговыми органами, и транспортных прокуроров, надзирающих за исполнением законов таможенными органами.
4. На основе результатов обобщения опыта прокурорской деятельности в изучаемой области детализирована специфика прокурорского надзора для повышения эффективности надзорных мероприятий, полноценного выявления валютных нарушений, их предупреждения. С этой целью выделены: источники информации, используемые в ходе прокурорских проверок; примерный перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверочных мероприятий; типичные нарушения валютного законодательства со стороны органов и агентов валютного контроля; правовые средства выявления правонарушений; формы взаимодействия с органами и агентами валютного контроля; оптимальные меры реагирования на выявленные нарушения.
5. Предложения о внесении изменений в действующее законодательство, исходящие из целей укрепления законности, защиты интересов общества и государства, а также устранения имеющихся недостатков правовой базы, направленных на своевременное и надлежащее выявление и предупреждение валютных нарушений, ликвидацию обстоятельств, им способствующих, согласно содержанию которых:
Обосновывается необходимость принятия нормативных правовых актов о создании системы таможенно-банковского валютного контроля, которая будет содействовать не только оперативному и полному выявлению нарушений валютного законодательства, но и законодательства о таможенных платежах.
Доказывается потребность внесения изменений в ст. 22 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» о наделении Федеральной таможенной службы России и Федеральной налоговой службы России статусом органов валютного контроля, что приведет к сокращению сроков административного расследования валютных правонарушений, их оперативной профилактике, повышению эффективности валютного контроля.
Аргументируется необходимость дополнить ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции: «Невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающихся за переданные нерезидентам товары, выполненные для нерезидентов работы, оказанные нерезидентам услуги либо за переданные нерезидентам информацию или результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, физических лиц и юридических лиц в размере от трех четвертых до одного размера суммы денежных средств, не зачисленных на счета в уполномоченных банках». Установление ответственности физических лиц будет направлено на профилактику их противоправного поведения, а также обеспечение дополнительных поступлений в национальный бюджет.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в определенном вкладе в развитие науки прокурорского надзора. Работа представляет собой комплексное исследование малоизученных вопросов, охватывающих теоретические основы и содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением валютного законодательства. В результате научной разработки темы определены: предмет надзора за исполнением валютного законодательства, его пределы, цели, основные задачи, а также теоретические основы методики работы прокурора по надзору за исполнением валютного законодательства.
Практическая значимость данного исследования заключается в возможности использования ее результатов в законотворческом процессе, при разработке организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ, в непосредственной деятельности органов прокуратуры, в системе повышения квалификации прокурорских работников, а также в ходе преподавания соответствующих юридических дисциплин. Диссертантом внесены предложения по совершенствованию организации прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, разработан комплекс способов и средств для выявления и предупреждения нарушений валютного законодательства средствами прокурорского надзора. Выделены типичные нарушения валютного законодательства, совершаемые органами и агентами валютного контроля, что может позволить эффективнее осуществлять их обнаружение и профилактику. Разработаны предложения по изменению действующего законодательства, направленные на повышение эффективности мер по недопущению фактов противоправного поведения в валютной сфере.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования применялись в практической деятельности прокуратуры Московской области, использовались в учебном процессе факультета социологии, экономики и права Московского педагогического государственного университета. Основные положения диссертационного исследования изложены в одиннадцати публикациях автора, включая аналитический обзор «Проблемы предупреждения нарушений валютного законодательства Российской Федерации средствами прокурорского надзора» (в соавт.), который был направлен Научно-исследовательским институтом Генеральной прокуратуры РФ для использования во все территориальные и транспортные прокуратуры.
Структура диссертации – работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, заключения, библиографического списка и семи приложений.
