Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации особо подчеркивается начало реализации новых планов долгосрочного развития экономики Строятся заводы и дороги Перевооружаются Армия и Флот Осваиваются новые технологии' Безусловно, для защиты экономики от внутренних и внешних угроз предстоит принять соответствующие меры, способные противостоять любым внешним вызовам и обеспечить стабильное решение поставленных задач Эти меры провозглашены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г документе, излагающем «официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу»2
Именно поэтому в Директиве Министра внутренних дел «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД, ФМС России в 2009 г» требуется «обеспечить повышение наступательности в противодействии распространению экстремизма»; «осуществить комплекс дополнительных мер по усилению антитеррористической защиты особо важных и режимных объектов, в том числе заводов-производителей оружия и боеприпасов, обеспечить оперативное прикрытие предприятий и организаций, осуществляющих производство и хранение сильно действующих ядовитых веществ и взрывчатых веществ, радиационно и ядерно - опасных материалов Приступить к формированию ведомственного сегмента федеральной системы мониторинга критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов»
Актуальность комплексного исследования проблем по предотвращению ущерба, достижению необходимого уровня безопасности потенциально важных объектов (далее потенциально опасные и критически важные объекты) от вероятных и реальных угроз обуславливается переходом к новой государственной политике в области национальной безопасности, а также рядом факторов, выявленных при обследовании различных объектов Специалисты в области общественной безопасности отмечают разрозненность ведомственных документов, оценочных показателей,
1 Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации
www Kremlin 2008 5нояб
2 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г
Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г № 537 // Рос газ
2009 19 мая
3 О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и
внутренних войск МВД, ФМС России в 2009 г Директива Министра
внутренних дел от 13 октября 2008 г № 13 С 7 - 8,12 (ДСП)
непозволяющих объективно и комплексно определить уровень и эффективность защиты этих объектов, реально сопоставить результаты анализа уязвимости адекватности принимаемых мер по организации их безопасности и уточнить необходимые финансовые затраты
Их выводы подтверждает проведенный в ходе диссертационного исследования экспертный опрос руководящего состава подразделений безопасности и охраны ряда организаций, имеющих в своем составе объекты повышенной опасности, в котором приняло участие 124 эксперта Так, более 67% опрошенных высказали мнение о необходимости совершенствования законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей мероприятия по обеспечению безопасности объектов промышленности, формированию единого понятийного аппарата, используемого в этой сфере деятельности, 75% поддержали предложение о внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» в части определения в этой деятельности роли организаций - собственников потенциально опасных и критически важных объектов, а 92,7% - необходимость разработки государственной программы обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в Российской Федерации
Степень разработанности темы исследования. Вопросы обеспечения и управления безопасностью потенциально опасных и критически важных объектов, организации взаимодействия государственных органов и собственников этих объектов обсуждались на научно-практических конференциях, в определенной степени освещались в научной литературе
Изучение данной тематики нашло свое отражение в исследованиях следующих ученых В Г Бабикова, ГА Бондаренко, С Г Васина, Я Д Вишнякова, Е В Грацианского, Л П Гончаренко, В В Гордиенко, М А Громова, АФ Майдыкова, А А Макорина, А В Мелехина, А К Микеева, В И Измалкова, М П Киреева, Е С Куценко, Н Н Пестова, Е Н Позднякова, А В Рачкаускаса, В И Севрюкова, В Ф Сильнова и ряда других
Так, В И Измалков исследовал проблемы развития теории управления безопасностью военных объектов, как сложных организационных систем, при угрозах и опасностях техногенного и иного характера, основанных на нетрадиционных подходах с использованием методов анализа и оценки системного риска и современных представлений о синергетике и энтропии в системном контексте В рамках используемого системного подхода к сложным организационным системам автором отнесены такие военнотерриториальные системы, как военные округа, флоты, другие объединения и соединения Вооруженных Сил Им же дается характеристика потенциально опасных военных объектов, анализируются факторы риска при авариях и катастрофах, предлагается единая методология оценки риска для взрыво-, пожаро-, химически и радиационно опасных объектов ЕН Поздняков анализирует проблему обеспечения безопасности коммерческих и государственных предприятий и фирм как объектов всесторонней защиты Он раскрывает спектр вопросов, начиная с защиты
территории объекта и заканчивая защитой служебной информации и документооборота, уделяя особое внимание разработке комплексного подхода обеспечения безопасности объекта Я Д Вишняков привлекает внимание к вопросам защиты промышленных объектов и объектов инфраструктуры от террористических воздействий В Г Бабиков исследует вопросы защиты предприятий нефтяной промышленности и отдельно расположенных объектов, входящих в состав этих предприятий Им приведена классификация и характеристика предприятий и объектов охраны, рассмотрены наиболее вероятные угрозы, проанализировано состояние существующих систем безопасности Автор дает общую концепцию безопасности, рассматривает варианты комплексов систем защиты для различных объектов, а также практические вопросы охраны объектов от преступных посягательств, диверсий, террористических актов
Однако, рассматриваемые в указанных работах проблемы, как правило, касались решения узкого круга вопросов, а не всего комплекса, как этого требуют современные подходы к обеспечению безопасности
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между органами государственного управления, органами местного самоуправления и организациями, втадеющими на праве собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления на другом предусмотренном законодательством праве (далее - организации -собственники) потенциально опасные и критически важны объекты промышленности по вопросам обеспечения безопасности их функционирования
Предмет исследования составляют организационно-правововые основы обеспечения деятельности государственных органов и других субъектов по организации безопасности потенциально опасных и критически важных объектов от террористических угроз
Цель и задачи исследования. Цель исследования совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, обеспечивающей деятельность по организации безопасности и противодействию терроризму на потенциально опасных и критически важных объектах промышленности, повышение эффективности взаимодействия между субъектами обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, предложение структуры и содержания стратегического (государственного) Плана обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в Российской Федерации с последующем внедрением его элементов в практическую деятельность субъектов обеспечения безопасности
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач
изучение и обобщение научных и практических материалов по данной проблематике,
анализ мер по организации безопасности потенциально опасных и
критически важных промышленных объектов в современных условиях,
- научное обоснование основных подходов к обеспечению
безопасности потенциально опасных и критически важных объектов,
- разработка предложений по совершенствованию взаимодействия
между субъектами обеспечения безопасности потенциально опасных и
критически важных объектов
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучный системный подход, основные общелогические методы (анализ, синтез, абстрагирование, аналогия), а также формально-юридический и сравнительно-правовой методы
В процессе исследования применялись конкретные социологические методы - анкетный опрос, в котором приняли участие 124 эксперта в ранге руководителей среднего звена подразделений охраны и безопасности дочерних обществ и организаций ОАО «Газпром»
Теоретической основой исследования являются научные труды в различных областях права и национальной безопасности Всего проанализировано более 90 основных законодательных и нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность по организации безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, в том числе Конституция Российской Федерации, законы «О противодействии терроризму», «О промышленной безопасности», «О милиции», «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии» и др, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, ведомственные и локальные нормативные правовые акты
Эмпирической базой исследования являются материалы научно-практических конференций и всероссийских совещаний руководителей промышленности и правоохранительных органов по проблемам обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, результаты взаимодействия в этой сфере деятельности, статистические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, опубликованные в средствах массовой информации (СМИ)идр
В диссертационном исследовании также анализируются отечественный и зарубежный опыт по решению рассматриваемой проблемы, правовые акты органов государственного управления Российской Федерации, связанные с обеспечением безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, нормы международного права, а также соответствующие литературные источники
Гипотеза исследования заключается в том, что на этапе перехода от концепции национальной безопасности к стратегии национальной безопасности предполагается не только смена приоритетных стандартов, но и новое качественное состояние обеспечения внутренней и внешней безопасности потенциально опасных и критически важных объектов, что объективно будет способствовать решению общесистемных задач
В этой связи в исследовании значительная роль отводится совершенствованию взаимодействия между органами государственного управления и организациями- собственниками
Научная новизна результатов исследования определяется комплексным подходом к исследованию проблемы обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов в условиях изменения общественных отношений в области организации общественной безопасности
Впервые осуществлен комплексный анализ деятельности государственных органов и стратегических организаций по организации взаимодействия и планированию обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов с учетом новых подходов в части разделения их компетенции реагирования на угрозы и противодействия терроризму
На основании комтексного анализа диссертантом обосновывается необходимость
- возложения на один из федеральных органов исполнительной власти
(в данном случае МВД России) роли координатора действий всех субъектов,
участвующих в обеспечении безопасности потенциально опасных и
критически важных объектов промышленности,
вктючения стратегических организаций - собственников потенциально опасных и критически важных объектов в число с>бъектов противодействия терроризму,
- внесения в этих целях необходимых изменений и дополнений в
Федеральный закон «О противодействии терроризму»,
- введения новых формулировок понятий «физическая охрана объекта»,
«физическая защита объекта», «антитеррористическая и
противодиверсионная защита объекта», «взаимодействие при обеспечении
безопасности потенциально опасных и критически важных объектов» и ряда
других
Предложены структура и содержание стратегического (государственного) Плана обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, не имеющих аналогов в Российской Федерации
Разработан механизм реорганизации структур безопасности стратегических организаций с учетом требований Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии»
Основные положения, выносимые на защиту:
1 Авторское определение и раскрытие содержания понятия «антитеррористическая и противодиверсионная защита объектов» - это комплекс мер, предпринимаемых государственными органами во взаимодействии с администрацией и охранными подразделениями организации-собственника объектов для защиты их от диверсионно-
террористических угроз В диссертации также уточнены понятия «физическая охрана объекта», «физическая защита объекта», «безопасность потенциально опасных и критически важных объектов»
2 Предложение о целесообразности возложения на Министерство
внутренних дел Российской Федерации решения вопросов организации
взаимодействия при обеспечении безопасности потенциально опасных и
критически важных объектов в силу того, что на этот федеральный орган
исполнительной власти законодательством возложено выполнение основного
объема задач по обеспечению безопасности личности, охране общественного
порядка и общественной безопасности, защите частной, государственной,
муниципальной и иных форм собственности
3 Предложения по правовому и организационному обеспечению
антитеррористической деятельности, связанной с защитой потенциально
опасных и критически важных объектов промышленности, а именно
а) о включении в обязательном порядке представителей администрации
организаций - собственников потенциально опасных и критически важных
объектов промышленности при проведении на этих объектах контртеррори
стических операций в состав оперативного штаба, а подразделений охраны -
в число субъектов проведения контртеррористической операции В этой связи
предлагается дополнить п 3 ст 15 «Силы и средства, привлекаемые для про
ведения контртеррористической операции» Федерального закона «О проти
водействии терроризму», сформулировав его следующим образом «В состав
группировки сил и средств могут включаться подразделения, воинские части
и соединения Вооруженных Сил Российской Федерации, подразделения фе
деральных органов исполнительной власти, ведающие вопросами безопасно
сти, обороны, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты насе
ления и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безо
пасности и безопасности людей на водных объектах, и других федеральных
органов исполнительной власти, а также подразделения органов исполни
тельной власти субъектов Российской Федерации и иные организации»,
б) учитывая, что реализация антитеррористических мероприятий на
промышленных объектах фактически осуществляется их организациями -
собственниками, предлагается дополнить ст 5 «Организационные основы
противодействия терроризму» ФЗ РФ № 35 от 06 03 2006г «О
противодействии терроризму» новым пунктом, предусматривающем для
администрации этих организаций права и обязанности по противодействию
терроризму
4 Организационный механизм оптимизации совместной
деятельности субъектов обеспечения безопасности функционирования
потенциально опасных и критически важных объектов промышленности при
реализации положений Федерального закона «О внесении изменений в
Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных
государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии»
5. Структура и содержание стратегического (государственного) Плана защиты потенциально опасных и критически важных объектов 8
промышленности в Российской Федерации, направленного на создание действенных механизмов, способных обеспечить выполнение важнейших государственных задач, сохранить экономический потенциал страны на случай угрозы возникновения или совершения террористического нападения, стихийного бедствия или иных чрезвычайных происшествий
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в систематизации знаний не только в областях нормотворческой деятельности и организации безопасности, но и в разработке конкретных механизмов управленческих решений
Предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, повышению эффективности взаимодействия и планирования при организации безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности, улучшению понятийного аппарата в этой области, должны способствовать дальнейшему развитию теоретических основ управления безопасностью
Практическая значимость диссертационного исследования определяется
- особой важностью задач по обеспечению безопасности потенциально
опасных и критически важных объектов в современных условиях,
необходимостью перераспределения функций по обеспечению их безопасности в сторону повышения роли и ответственности организаций -собственников этих объектов за организацию указанной деятельности, в том числе за непринятие соответствующих мер безопасности,
повышением требований к государственным органам, в том числе к органам внутренних дел, в части организации контроля за деятельностью собственников потенциально опасных и критически важных объектов по повышению их безопасности
Разработанные предложения могут быть использованы как сотрудниками правоохранительных органов, так и работниками стратегических организаций в практической деятельности по реформированию структур безопасности ОАО «Газпром» и ОАО АК «Транснефть» и при организации повседневной работы по противодействию терроризму на объектах промышленности
Материалы исследования могут быть также использованы при разработке нормативных правовых актов в сфере безопасности, в учебном процессе в образовательных учреждениях системы МВД России, а также в системе подготовки работников структур безопасности организаций -собственников потенциально опасных и критически важных объектов промышленности
Диссертационное исследование является логическим продолжением ранее проведенных научных исследований по вопросам обеспечения состояния безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в Российской Федерации, в том числе проведенного в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации и Федеральной антитеррористической комиссии в 2001 г, за
участие в котором соискатель был удостоен Премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники
Содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании форм и методов этой работы
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются использованием научных апробированных методологических подходов и средств исследования, применением современных научных методов, использованием результатов, полученных в ходе практической деятельности субъектов обеспечения безопасности потенциально опасных и критически важных объектов промышленности в течение длительного периода времени для разработки принятых нормативных правовых и ведомственных актов, и имеющейся практикой в области обеспечения безопасного функционирования промышленных объектов
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации проведенного исследования были апробированы различными способами Наиболее важные результаты исследования использовались при разработке Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и ст 12 Федерального закона «Об оружии» и постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г № 1056 « О мерах по реализации статьи 41 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»
В настоящее время положения диссертации используются в процессе реформирования системы безопасности ОАО «Газпром»
Разработанные в ходе проведения исследования Методические рекомендации «О взаимодействии должностных лиц охранных подразделений с правоохранительными органами по предупреждению криминальных проявлений и террористических угроз на объектах ОАО «Газпром»» внедрены в деятельность подразделений служб безопасности дочерних обществ и организаций ОАО «Газпром» и Службы корпоративной защиты ОАО «Газпром» Ряд положений диссертационного исследования использовался при разработке внутренних локальных документов Службы корпоративной защиты ОАО «Газпром»
Материалы диссертации применяются в учебном процессе в Негосударственном образовательном учреждении «Учебно - тренировочный центр» ОАО «Газпром» при проведении образовательной деятельности по программам подготовки, переподготовки и повышения квалификации частных детективов, частных охранников и руководителей подразделений служб безопасности дочерних обществ и организаций ОАО «Газпром»
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов? заключения, списка использованной литературы и приложений
