Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с укреплением кадрового потенциала Федеральной миграционной службы России как федерального органа, подведомственного МВД России.
Происшедшие в последние годы изменения мировой геополитической обстановки создали условия для существования устойчивой тенденции к ежегодному увеличению объемов миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации. Так, по данным ФМС России, только в течение 2004 года на территорию России въехало более 18 млн человек, из них, по экспертным оценкам, около 3 млн человек остались проживать незаконно на территории Российской Федерации. В основном это выходцы из стран с нестабильной внутриполитической, экономической, экологической и сложной демографической обстановкой.
Это серьезно осложняет оперативную обстановку на территории многих субъектов Российской Федерации, приводит к росту социальной напряженности, повышению криминальной активности лиц, мигрирующих на территорию страны. Так, уже отмечены случаи формирования этнических организованных преступных групп, их сращивание с российским и зарубежным криминалом. Кроме того, наличие незаконных мигрантов на рынке труда несет в себе угрозу экономическим основам национальной безопасности страны. В результате формирования теневого рынка труда значительные финансовые потоки циркулируют вне контроля государства, не только нанося тем самым финансовые потери стране, но и создавая социальную напряженность в обществе.
В последние годы бурно развивающимся направлением противоправной деятельности организованных преступных структур стала нелегальная миграция граждан стран Азии и Африки через территорию России в страны Западной и Восточной Европы, а также ведение нелегального бизнеса в России незаконными мигрантами.
Так, по данным Главного информационно-аналитического центра МВД России, в 2004 году иностранными гражданами на территории России совершено 41331 преступление, что составляет значительную часть от общего количества зарегистрированных преступлений.
В целом незаконная миграция и связанные с ней негативные социальные явления оказывают все более заметное влияние на общую ситуацию в стране, особенно в приграничных регионах, существенно обостряя социально-
экономическую, демографическую, криминогенную, эпидемиологическую обстановку и межнациональные отношения, угрожая тем самым безопасности общества и государства.
Опыт России показывает, что решение миграционных проблем возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса - от въезда мигрантов в Россию до их обустройства и социальной адаптации.
В связи с этим, в целях обеспечения государственного управления, защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере миграции, в рамках проводимой реформы федеральных органов исполнительной власти, Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года «Вопросы Федеральной миграционной службы» образована подведомственная МВД России Федеральная миграционная служба Российской Федерации. Она является федеральным органом исполнительной власти и решает правоприменительные задачи, осуществляет функции контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции. Главной задачей данного федерального ведомства является обеспечение проведения на территории Российской Федерации единой и согласованной государственной политики в области миграции.
Необходимость решения принципиально новых задач, а также подведомственность миграционных функций системе МВД России остро поставили вопрос о качестве и эффективности деятельности сотрудников Федеральной миграционной службы, что, в свою очередь обострило проблемы кадрового обеспечения данного ведомства, персонал которого составляют как аттестованные сотрудники органов внутренних дел, так и федеральные гражданские служащие.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена
необходимостью научной разработки комплекса вопросов, связанных с правовым и кадровым обеспечением деятельности Федеральной миграционной службы на современном этапе, выработкой рекомендаций по её оптимизации, формирования надежного механизма управления кадровыми процессами в новой структуре органов внутренних дел.
Степень разработанности темы исследования. В последнее время появилось немало научных работ, посвященных исследованиям проблем государственной службы Российской Федерации, службы в органах внутренних дел и кадровому обеспечению их деятельности. Теоретические основы и разнообразные аспекты государственной службы рассматривались учеными различных научных направлений. Среди них Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.А. Василенко, В.В. Володин, В.А Воробьев, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждан, Н.М. Казанцев, Л.А. Калиниченко, Л.М. Колодкин, А.В. Куличенко, Г.Л. Купряшин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, В.И. Матирко, А.Ф. Ноздрачев, И.Н. Пахомов, М.И. Пискотин, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, Л.В. Фаткин, И.Д. Черник, ВА. Юсупов, ЦА. Ямпольская и другие.
Значительный вклад в развитие теории и практики государственной службы и кадровой политики в органах внутренних дел внесли В.Н. Бойко, А.Б. Борисов, В.Н. Бутылин, А.Ф. Волынский, К.К. Гасанов, СИ. Гирько, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, В.В. Гущин, Р.И. Денисов, А.С Дугенец, В.Я. Кикоть, С.С. Козлов, ВА. Коннов, СИ. Кузьмин, В.М. Кукушин, В.М. Курицын, В.Г. Кутушев, СЯ. Лебедев, В.П. Малахов, ВА. Минаев, Г.М. Миньковский, Р.С. Мулукаев, Г.М. Мякишев, В.М. Поздняков, Л.И. Поспелова, В.М. Плескачевский, А.С Прудников, Ю.П. Пузанов, ЕА. Спицына, П.Ю. Тенедиев, М.Л. Тюркин, СИ. Ушаков, А.Д. Сафронов, А.В. Сухинин, В.В. Черников, А.П. Шергин, СМ. Штутман, В.Н. Фадеев А.В. Фатула и др.
Непосредственно вопросам кадрового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы посвящены работы М.В. Немытина, В.М. Молокова, Е.В. Гончаренко, Е.В. Воробьева и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового и кадрового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы.
Предмет исследования составляют особенности функционирования
организационных структур, реализующих миграционную политику
государства в Российской Федерации, и их кадровое обеспечение.
Гипотеза исследования. Незаконная миграция связана с обострением криминальной ситуации в стране, ростом числа особо тяжких преступлений, представляющих серьезную угрозу личности, обществу и государству. Без комплексного, скоординированного функционирования сил и средств Федеральной миграционной службы и ее структурных подразделений невозможно обеспечить своевременное выявление нелегальной миграции, действенный контроль за поведением мигрантов на территории Российской Федерации, профилактику совершения ими противоправных деяний, что, в свою очередь, предъявляет высокие требования к кадровому обеспечению реализации функции проведения эффективной миграционной политики.
Целью исследования является выработка организационных и правовых предложений по организации кадрового обеспечения функционирования Федеральной миграционной службы. Постановка такой цели обусловила необходимость решения следующих исследовательских задач:
изучить и оценить процесс становления и развития миграционной службы в России;
определить место и роль миграционной службы в механизме государственного управления;
проанализировать правовые основы функционирования (деятельности) миграционной службы;
изучить процесс формирования кадрового состава и становления правового регулирования прохождения службы личным составом Федеральной миграционной службы; определить основные источники комплектования миграционной службы и внести предложения по совершенствованию механизма отбора кадров;
организации изучить вопросы формирования резерва кадров на выдвижение
для подразделений ФМС России и разработать меры по повышению его
эффективности; предложить меры по совершенствованию содержания и форм подготовки
кадров для миграционной службы на базе образовательных учреждений
МВД России; исследовать вопросы формирования системы переподготовки и повышения
квалификации сотрудников и руководящих кадров миграционной службы.
Методологические основы исследования. Характер задач,
поставленных в диссертационном исследовании, определил необходимость
комплексного использования научных методов исследования.
Основополагающим методом настоящего исследования явился диалектический метод познания. Для раскрытия теоретических аспектов рассматриваемой проблематики использовались историко-правовой и структурно-функциональный методы исследования. В части анализа проблем кадрового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы применялись системный и сравнительно-правовой методы, логико-систематический и другие научные методы.
Теоретическую базу составили труды по теории социального управления, международному, административному праву и иным областям научного знания, в которых рассматриваются вопросы правового и кадрового обеспечения деятельности государственных органов, уполномоченных на формирование и реорганизацию государственной политики в области миграции.
Нормативной базой диссертационного исследования составили -Конституция Российской Федерации, действующее законодательство и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие организационное и правовое обеспечение деятельности Федеральной миграционной службы.
В процессе исследования была проанализирована отечественная и зарубежная литература по теме диссертационного исследования. Автором изучены указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, материалы коллегии МВД России, документы статистической отчетности о деятельности Федеральной миграционной службы, архивные материалы.
Эмпирической базой исследования послужили результаты анкетирования сотрудников и государственных служащих Федеральной миграционной службы, информационные материалы федеральных органов исполнительной власти, обзоры и отчетные материалы о деятельности правоохранительных органов, зарубежные источники, использован личный опыт работы соискателя в МВД России.
Теоретические выводы, законодательные предложения и рекомендации диссертанта обоснованы фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Научная новизна исследования заключается в том, что соискатель обосновывает необходимость комплексного подхода к решению правовых и кадровых проблем деятельности Федеральной миграционной службы.
В условиях становления новых политических, демографических и социально-экономических реалий в Российской Федерации итоговые выводы о решении комплекса актуальных проблем формирования кадрового ядра Федеральной миграционной службы носят характер новизны как с позиций теории социального управления, так и правового регулирования прохождения государственной гражданской службы и правоохранительной службы в органах ФМС России.
В диссертации обосновывается необходимость пересмотра некоторых
положений нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность
Федеральной миграционной службы, в части, касающейся расширения объема
полномочий её руководящего состава при решении как кадровых, так и
организационных вопросов, что обусловлено практической
целесообразностью, связанной с необходимостью повышения эффективности работы Федеральной миграционной службы.
Впервые исследованы вопросы статуса и организации деятельности представительств Федеральной миграционной службы за рубежом, внесены конкретные предложения по совершенствованию их деятельности в целях повышения качества отбора и подготовки кадров.
В российской юридической науке до настоящего времени не проводилось системного комплексного исследования, которое охватывало бы указанные проблемы, имеющие важное значение для государственного строительства в Российской Федерации.
Диссертация представляет собой завершенное монографическое исследование историко-правовых, организационных и методологических вопросов развития и формирования кадровой составляющей Федеральной миграционной службы России.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Федеральная миграционная служба, реализующая государственную миграционную политику, обладает не только управленческими полномочиями в данной сфере, но и осуществляет межотраслевые координирующие функции других федеральных органов исполнительной власти, имеющих отношение к миграционным процессам.
-
Формирование и развитие миграционной службы, как одного из видов российской государственной службы происходило эволюционно под воздействием объективных обстоятельств социально-экономического характера, обусловленных необходимостью регулирования миграционных потоков при постоянной организующей роли государства.
-
Отнесение Федеральной миграционной службы к подведомственности МВД России и характер задач, стоящих перед ней в настоящее время, обозначили преимущественно правоохранительный характер ее деятельности по регулированию миграционных процессов, закрепили за
миграционной службой статус правоохранительного органа Российской Федерации.
-
Предложения диссертанта о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, определяющие статус ФМС России в части, касающейся расширения полномочий ее руководителя; четкой регламентации деятельности представительств Федеральной миграционной службы за рубежом, разработки пакета ведомственных нормативных правовых актов по реализации требований Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и будущего законодательства о правоохранительной службе.
-
Практические положения о механизме прохождения службы в ФМС России в части:
а) критериев отбора кандидатов для службы в ФМС России и изменения
на этой основе содержания профессиональной подготовки кадров
подразделений миграционной службы;
б) совершенствования порядка прикомандирования сотрудников органов
внутренних дел Российской Федерации к Федеральной миграционной службе;
в) создания системы целевого направления на обучение в
образовательных учреждениях МВД России;
г) создания при ведущих образовательных учреждениях системы МВД
России факультетов по подготовке специалистов по проблемам миграции, а
также специализированных кафедр, которые будут осуществлять функции
базовых учебных структур на данных факультетах;
д) формирования системы непрерывного обучения персонала
Федеральной миграционной службы путем формирования интегрированных
комплексов «школа - колледж - вуз - образовательное учреждение
дополнительного профессионального образования» на базе имеющихся
образовательных учреждений системы МВД России. Вертикальная интеграция
ступеней образования позволит обеспечить раннюю диагностику
способностей, преемственность в подготовке специалистов для органов
Федеральной миграционной службы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются новизной предлагаемых решений по правовому и кадровому обеспечению организации деятельности Федеральной миграционной службы, разработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию организационных основ и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Федеральной миграционной службы. Диссертационное исследование базируется на результатах социологических опросов, проведенных диссертантом, его личном опыте работы с кадрами, участии в формировании кадрового обеспечения новой структуры МВД России - Федеральной миграционной службы, что можно рассматривать как обоснованность предлагаемых правовых и организационных решений, направленных на улучшение функционирования системы Федеральной миграционной службы.
Теоретические выводы и рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке проектов нормативных правовых актов, в научно-исследовательской деятельности, преподавании в ВИПК МВД России, на Высших академических курсах, а также соответствующих разделов учебного курса на кафедре психологии, педагогики и организации работы с кадрами в Академии управления МВД России и других образовательных учреждений системы МВД России.
Достоверность научных результатов исследования, обоснованность выводов и рекомендаций обеспечена:
анализом нормативных правовых актов и иных документов;
анкетированием сотрудников ФМС России;
- экспертной оценкой состояния и тенденций совершенствования
правового обеспечения формирования кадровых ресурсов Федеральной
миграционной службы (в качестве экспертов привлекались сотрудники
центрального аппарата ФМС России).
Также использовались материалы специальной литературы, периодических изданий, статистические данные и архивные документы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные идеи, теоретические и практические положения диссертационного исследования получили одобрение на заседании предметно-методической секции кафедры педагогики, психологии и организации работы с кадрами Академии управления МВД России, используются в учебном процессе Московского университета МВД России, Академии экономической безопасности МВД России, в процессе организации Федеральной миграционной службы и Департамента кадрового обеспечения МВД России, что подтверждается актами о внедрении.
Диссертант выступал с докладами по проблемам организационного и правового обеспечения деятельности ФМС России на совещаниях-семинарах с руководителями кадровых аппаратов подразделений Федеральной миграционной службы субъектов Российской Федерации, на научно-практических конференциях в Московском университете МВД России, Академии экономической безопасности МВД России, ВИПК МВД России. Соискатель неоднократно проводил занятия с работниками кадровых подразделений Федеральной миграционной службы по актуальным проблемам прохождения службы в ФМС России.
Ряд предложений и рекомендаций диссертанта по вопросам совершенствования организационного и правового обеспечения ФМС России приняты к внедрению в подразделениях Федеральной миграционной службы России, Департаменте кадрового обеспечения МВД России, Академии экономической безопасности МВД России, Московском университете МВД России, Ростовском и Саратовском юридических институтах МВД России.
Теоретические предложения, рекомендации, идеи и выводы диссертационного исследования опубликованы в монографии и двух научных публикациях.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
