Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы работы с кадрами в уголовно-исполнительной системе .
1. Теоретические основы организации работы с кадрами УИС 17
2. Нормативно-правовое обеспечение организации работы с кадрами уголовно-исполнительной системы 45
Глава 2. Содержание работы с кадрами УИС Минюста России и пути её совершенствования
1. Организация набора и отбора кадров на службу в УИС 68
2. Регулирование процесса адаптации кадров УИС 82
3. Оптимизация форм и методов обучения кадров УИС 103
4. Пути совершенствования работы с кадрами УИС 125
Заключение 143
Список использованной литературы 153
Приложение
- Теоретические основы организации работы с кадрами УИС
- Нормативно-правовое обеспечение организации работы с кадрами уголовно-исполнительной системы
- Организация набора и отбора кадров на службу в УИС
- Регулирование процесса адаптации кадров УИС
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях реформирования политической, экономической и социальной систем государства одним из основных инструментов успешной деятельности социальных организаций становится управление развитием и эффективным использованием человеческого потенциала, что отвечает современной государственной кадровой политике.
Сущность проблемы организации развития и использования кадров заключается в том, что кадры должны рассматриваться как решающее условие достижения стратегических целей организации. В этой связи среди мер, призванных поднять эффективность функционирования уголовно-исполнительной системы, первостепенное значение в современных условиях приобретает научно обоснованная организация работы с кадрами. Необходимость улучшения работы с кадрами обусловлена также потребностью модернизации всей государственной службы, интеграции органов, исполняющих наказания, в систему государственной правоохранительной службы.
В юридической и специальной литературе, нормативно-методических разработках Минюста России, посвященных кадровой проблематике, основное внимание уделяется совершенствованию правового регулирования деятельности органов, исполняющих наказания и функционирования кадровых и воспитательных аппаратов, процедурно-правовым аспектам отбора на службу. К сожалению, меньше внимание уделяется исследованию самого феномена профессиональной пенитенциарной деятельности, содержательным и методическим аспектам разработки квалификационных характеристик различных категорий сотрудников и кандидатов на службу, формированию профессионализма личного состава в процессе его профессиональной подготовки и обучения. При этом большая часть суждений о путях совершенствования работы с кадрами, улучшения профессионального образования лежит в плоскости логических рассуждений и уже действующих парадигм кадровой политики, не всегда подкрепленных данными конкретных
4 эмпирических исследований. Фактически отсутствуют и комплексные
междисциплинарные исследования социального и организационно-правового механизма разработки и реализации кадровой политики в уголовно-исполнительной системе, согласованного с концептуальными положениями их реформирования и совершенствования.
Встречающиеся издержки в организации работы с кадрами в структурных подразделениях ФСИН Минюста России в значительной степени объясняются недостаточной нормативно-правовой обеспеченностью социальной защиты личного состава. Разрыв между низким уровнем материальной обеспеченности, недостаточной социально-правовой защищенностью сотрудников и значительно возросшими физическими и морально-психологическими нагрузками на личный состав, является одной из основных причин оттока наиболее квалифицированных сотрудников из уголовно-исполнительной системы в другие сферы деятельности. Это ведет к «размыванию» профессионального кадрового ядра и снижению престижа службы в органах, исполняющих наказания. Не хватает квалифицированных аналитиков в штабных подразделениях, способных к нешаблонным методам аналитической работы, выработке адекватных складывающейся оперативной обстановке управленческих решений, умеющих трансформировать результаты своих исследований в конкретные распорядительные документы. Снижение престижа службы в уголовно-исполнительной системе резко увеличило число молодых людей, стремящихся по окончании ведомственного учебного заведения служить не по специальности, а перейти в коммерческие структуры, о чем неоднократно говорилось на совещаниях руководителей структурных подразделений УИС.
«Анализ результатов закрепления выпускников образовательных учреждений УИС за последние 5 лет, проведенный совместно с высшими и средними образовательными учреждениями, а также практическими органами, показывает следующее:
- Особенно тревожная ситуация сложилась в Академии права и управления
Минюста России, где из 692 выпускников 2000-2001 учебного года, готовившихся исключительно для службы в органах УИС, подтверждено прибытие в комплектующие органы только 260 человек, или 37,6% от общего числа.
Часть выпускников увольняется сразу же после получения диплома. Например, из академии в 2000 году таким образом уволились 9,9%, а в 2001 году - 8,5%> выпускников.
Значительное количество выпускников образовательных учреждений УИС увольняется также в течение первых трех лет службы. Так, из 1597 выпускников трех последних лет уволены со службы 254 человека, что составляет 15,9%.)).1
При анализе статистики за период 1993-2003 годы выявлено, что текучесть кадров во многих ГУИН, УИН Минюста России составляет 12 и более процентов, доля младшего начальствующего состава, проходящего службу в УИС менее трех лет, составила в 2003 году 22,2%, менее 1 года 14,2%). Из-за низкого уровня организации работы по отбору кандидатов на службу, в частности отсутствия к ним квалификационных требований, во многих регионах увольняется, не прослужив и года 7-10% от числа принятых.
Напряженная кадровая ситуация в учреждениях УИС обусловливает необходимость четкого, последовательного, соответствующего реалиям современной практики правового обеспечения государственной службы в уголовно-исполнительной системе и кадровой работы, совершенствования профессионального ориентирования молодежи на службу в УИС, коренной перестройки системы отбора кандидатов на службу. Нуждается в обновлении и совершенствовании нормативно-правовая база системы профессиональной подготовки кадров в учебных центрах Минюста России в соответствии с современными требованиями и международными образовательными стандартами. Необходимо современное правовое обеспечение системы
1 Никитин А.Н. Готовить профессионалов // Ведомости УИС. 2003. № 5. С. 14.
непрерывной профессионализации сотрудников на протяжении всего периода их службы в уголовно-исполнительной системе, совершенствования стиля, форм и методов работы с сотрудниками, повышения общей и правовой культуры кадров.
Анализ кадровой ситуации в уголовно-исполнительной системе позволяет сделать вывод, что увеличивается доля сотрудников, получивших образование не в системе учебных заведений Министерства юстиции. Основным источником комплектования подразделений являются гражданские организации 50,7% от числа принятых в 2001 году, 37,6% от числа принятых в 2002 году, 59,6% от числа принятых в 2003 году; из вооруженных сил - 17,3% в 2001 году, 12,8% в 2002 году, 16,5% в 2003 году.
Постепенно снижается образовательный уровень среднего начсостава. Если в 1998 году 56,3% офицеров имели высшее образование, то на 1 января 2003 года - 53,2%. Число лиц со средним общим образованием за 5 лет выросло с 5,4% до 8,2%. Большой процент составляют сотрудники, не имеющие профильного образования.1
В связи с этим наибольшее значение представляет организация адаптации и профессиональной подготовки лиц, не имеющих базовых навыков работы в учреждениях УИС и не обучавшихся в образовательных учреждениях Министерства юстиции. Однако специфика работы с данной категорией лиц до настоящего времени практически не изучена, поэтому особенностям работы с ними в учебных центрах и по месту службы, в нашем исследовании уделено определенное внимание.
В системе профессиональной подготовки сотрудников УИС образовательные учреждения начального образования, переподготовки и повышения квалификации являются наиболее многочисленными. Ежегодно здесь проходят обучение свыше 36 тыс. сотрудников различных категорий, из которых 25 тыс. получают начальную подготовку. Однако на начало 2003 года
Угрюмое Ю.И. Улучшать кадровую работу по всем направлениям // Ведомости УИС. 2003. № 5. С. 12.
7 лишь 33 учебных центра, т.е. 67% от их общего количества имели лицензии на право ведения образовательной деятельности, выданные управлением профессионального образования и науки ФСИН Минюста России. Ежегодно не проходят обучение около 25% от лиц принимаемых на службу. Это связано с различными факторами, среди которых можно выделить: чрезмерную перегруженность некоторых учебных центров, нежелание руководителей лишаться молодых сотрудников на длительный срок (от 3 до 6 месяцев), отсутствие централизованного методического обеспечения учебного процесса. В связи с этим совершенствование системы профессиональной подготовки, как одного из основополагающих этапов работы с кадрами, как никогда актуально.
Квалификация сотрудников уголовно-исполнительной системы, несмотря на некоторые успехи в кадровой работе, остается еще недостаточно высокой, и реальное положение дел в сфере исполнения наказаний обусловливает необходимость качественного обновления кадрового потенциала Минюста России.
Степень разработанности темы исследования. За последнее десятилетие появилось немало научных работ, посвященных различным аспектам организации работы с кадрами. К наиболее значимым из них можно отнести: В.М. Грачев «Суперкадры»; А.П. Егоршин «Управление персоналом»; Б.М. Генкин «Основы управления персоналом»; А.Я. Кибанов, И.Б. Дуракова «Управление персоналом организации»; Т.А. Комиссарова «Управление человеческими ресурсами»; СИ. Самыгин, Л.Д. Столяренко «Менеджмент персонала»; В.В. Травин, В.А. Дятлов «Основы кадрового менеджмента»; Б.А. Еремина; «Управление персоналом организации» под редакцией А.Я. Кибанова; «Управление персоналом» под редакцией СИ. Самыгина; В.И. Шкатулла «Настольная книга менеджера по кадрам»; Г.В. Щекин «Основы кадрового менеджмента». Однако они носят достаточно общий характер, так как направлены на организацию работы с кадрами, как в государственных
8 учреждениях, так и в коммерческих организациях (фирмах, банках,
производственных предприятиях).
Теоретические основы и различные аспекты современной государственной службы, в том числе и организации работы с госслужащими, исследованы учеными различных научных специальностей, среди них: Г.В. Атаманчук, К.С. Вельский, И.А. Василенко, Ю.С. Васютин, Н.М. Казанцев, Л.А. Калиниченко, А.Ф. Ноздрачев, М.И. Пискотин, Н.В. Панова, Ю.Н. Старилов, К.А. Титов, А.В. Шаров, Ц.А. Ямпольская и ряд других. Значительный вклад в развитие теории и практики организации работы с кадрами в правоохранительных органах внесли: А.А. Аксенов, Н.С. Артемьев, Н.П. Барабанов, А.В. Буданов, В.З. Веселый, В.Г. Деев, А.И. Зубков, Б.Б. Казак, Л.М. Колодкин, В.М. Морозов, СМ. Петров, В.М. Поздняков, В.В. Попов, А.Н. Роша, A.M. Столяренко, Г.А. Туманов, А.А. Ушаков, В.М.Шамаров, А.В.Фатула, Е.Ф. Яськов и другие.
Среди диссертационных исследований данного направления в МВД можно отметить работы В.Н. Бойко «Правовое обеспечение государственной службы в органах внутренних дел России», 2000г., А.И. Ботова «Организация и правовое регулирование профессиональной подготовки кадров в системе МВД России», 2001 г.; В.М. Морозова «Государственная политика формирования кадров правоохранительных органов России - социальная проблема и важнейший фактор стабилизации общества», 1996 г., А.Н. Роша «Организационно-правовые и социологические проблемы труда работника милиции», 1980 г., Ф.Ф. Салимьянова «Кадровое обеспечение подразделений ГАИ», 1998 г., А.В. Степанова «Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел», 1997г., Е.Ф. Яськова «Проблемы совершенствования профессиональной подготовки руководящих работников ИТУ», 1984 г.
Подавляющее большинство работ по проблеме организации работы с кадрами написаны относительно давно, поэтому, естественно, в них не рассмотрены положения большого количества нормативных актов, принятых
9 за это время, и эти исследования в основном касаются органов внутренних
дел, а не уголовно-исполнительной системы.
Последним исследованием, посвященным управлению персоналом в УИС, является диссертация В.И. Огородникова «Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России», 2003г. В силу значительного объема затронутой проблемы в одной работе невозможно охватить весь комплекс проблем, стоящих при организации управления персоналом. Поэтому в данном исследовании основной акцент был сделан на исследовании категории сотрудников УИС, проходящих обучение в образовательных учреждениях Минюста России и их последующей адаптации в органах и учреждениях, исполняющих наказания. Однако, большое количество лиц, не имеет специального образования, необходимого для прохождения службы в УИС и следовательно получающих его во время исполнения служебных обязанностей. К тому же, после написания вышеуказанной работы, был принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» положивший начало формированию государственной правоохранительной службы в состав которой должна войти образованная в 2004 году Федеральная служба исполнения наказаний.
Успешное решение задач, возложенных на уголовно-исполнительную систему, помимо материально-технических и финансовых средств, требует качественного кадрового обеспечения. Исходя из создавшегося в настоящее время положения, значительные усилия Минюста России и органов, исполняющих наказания, направляются главным образом на стабилизацию кадрового состава, формирование и сохранение профессионального ядра. От выбора стиля управления персоналом, эффективности использования кадрового потенциала уголовно-исполнительной системы, уровня их профессионализма и духовно-нравственного состояния, от умелой расстановки управленческих кадров зависит конечный результат.
10 Объектом исследования является система управления и общественные
отношения, возникающие в процессе управления кадрами в уголовно-исполнительной системе Минюста России.
Предметом исследования выступают организационно-правовые основы построения и совершенствования действующей системы организации работы с кадрами в УИС Минюста России.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в комплексном изучении организационно-правовых аспектов кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы для разработки рекомендаций теоретического и практического характера по организации работы с кадрами УИС Минюста России в современных условиях.
Для достижения данной цели диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:
-проведен анализ нормативно-правовой базы формирования кадрового состава и прохождения службы в уголовно-исполнительной системе, выявлены пробелы правового регулирования;
-на основе анализа имеющихся научных исследований разграничены отдельные понятия, в частности, «кадры УИС» и «персонал УИС»;
-проведен анализ современного состояния организации работы с кадрами УИС, его профессиональной подготовки, обоснована необходимость активизации изучения проблемы отбора кадров и их последующей адаптации, с учетом современных требований;
-выявлены причины, обусловливающие наличие недостатков в организации работы с кадрами УИС, в т.ч. низкий уровень работы наставников и руководства учреждений с молодыми специалистами;
-определены особенности и разработаны предложения по совершенствованию деятельности кадровых аппаратов учреждений и органов УИС, в повышении эффективности работы с кадрами.
Методологической и теоретической основой исследования является диалектический метод, в рамках которого применены и иные методы
изучения социально-правовых явлений и процессов: программно-целевой, информационно-правовой, конкретно-исторический, сравнительный, методы логического и статистического моделирования, индукции, дедукции, а также системный анализ, имеющий универсальный характер и выступающий связующим звеном между различными областями прикладных знаний. Кроме того, применялись и конкретно-социологические методы исследования: наблюдение, анкетирование, интервьюирование, группирование и сопоставление, опросы экспертов, анализ документов. Исследование проводилось на основе научного анализа законодательных актов, правовых актов органов государственного управления, нормативных актов МВД и Минюста России.
Эмпирическая база исследования включает в себя:
а) результаты опросов руководителей и сотрудников УИС Центрального,
Уральского и Сибирского федеральных округов, руководителей и
преподавателей вузов и учебных центров УИС Минюста России (опрошено
более 300 человек);
б) изучение и анализ официальных статистических данных о кадровом
составе, состоянии законности, дисциплины ГУИН, УИН субъектов
Российской Федерации;
в) анализ законодательных и ведомственных нормативно-правовых актов,
регламентирующих деятельность уголовно-исполнительной системы и
образовательных учреждений системы Минюста России.
г) сведения, полученные в результате анализа отечественных и зарубежных
литературных источников по проблеме организации подбора и адаптации
кадров уголовно-исполнительной системы.
д) практический опыт работы автора в кадровых аппаратах исправительных
учреждений Рязанской области и Академии права и управления Минюста
России.
Научная новизна исследования подтверждена ее объектом и предметом , а также тем, что при раскрытии проблемы организации работы с кадрами УИС
12 учитывались принципиально новые условия функционирования уголовно-исполнительной системы, в том числе создание Федеральной службы исполнения наказаний.
Новизной отличается предложенный соискателем комплексный подход к содержанию и механизму реализации кадровой политики в учреждениях, исполняющих наказания, правовому регулированию службы в УИС как составной части правового института государственной службы в Российской Федерации. Особое внимание уделяется организации работы с теми категориями лиц, которые не проходили специальную подготовку в учебных заведениях Минюста России для службы в исправительных учреждениях.
Положения, выносимые на защиту. С учетом новизны и значимости результатов исследования на защиту выносятся следующие положения:
Сущность и содержание важнейшей составной части управленческой деятельности в УИС - организации работы с кадрами, ее основных положений и используемых научных категорий, их взаимосвязь между собой и другими терминами и понятиями, применяемыми в управлении УИС.
Теоретическое обоснование необходимости изменения нормативно-правовой базы уголовно-исполнительной системы с учетом того, что служба в УИС является разновидностью правоохранительной государственной службы в Российской Федерации и ей присущи как общие характеристики государственной службы, так и специфические, вытекающие из задач и функций органов и учреждений, исполняющих наказания.
Совокупность основных требований к кандидатам, принимаемым на службу в УИС, и их профессиональные характеристики.
Дифференциация продолжительности прохождения испытательного срока кандидатами на работу в УИС в зависимости от степени их подготовленности.
Комплекс мероприятий по оптимизации и улучшению прохождения профессиональной подготовки в учебных центрах Минюста России.
13 6. Система мер по повышению эффективности работы института
наставничества.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечена глубиной изучения практики УИС, МВД по проблемам организации работы с кадрами, использованием последних достижений и рекомендаций теории и практики государственного управления, в том числе реализуемого в УИС, положений других смежных отраслей науки, в частности, теории права, социологии управления, социальных и психолого-педагогических наук; применением комплексной методики изучения проблемы; положительными результатами экспериментальной работы и апробацией основных выводов в Академии права и управления Минюста России и структурных подразделениях УИН Минюста России по Рязанской, Липецкой, Кемеровской, Калужской областей и республики Башкортостан, получивших положительную оценку, что документально подтверждено отзывами и актами о внедрении.
В ходе исследования изучено и проанализировано около 200 управленческих, педагогических и психологических научных публикаций; более 60 законов и подзаконных нормативно правовых актов; более 100 документов: планов работы отделов и служб, личных планов работы сотрудников и руководителей, служебных карточек лиц младшего, среднего и старшего начальствующего состава, различных видов документации кадровых служб структурных подразделений территориальных органов УИС, в том числе годовых отчетов по форме 1-К за 10 лет.
Проведено 2 групповых и 23 индивидуальные беседы с руководителями структурных подразделений уголовно-исполнительной системы. Изучено и обработано более 300 опросных листов и анкет. Всего исследованием было охвачено около 400 человек. По материалам диссертации опубликовано 3 статьи, а также подготовлено учебное пособие «Основы управления персоналом уголовно-исполнительной системы » (в соавторстве) общим объемом 2,6 печатных листа.
14 Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем на
основе обобщения и анализа научной литературы и практики ставится и
исследуется в теоретико-правовом, социальном и организационном аспектах
проблема организации работы с кадрами уголовно-исполнительной системы.
В результате проведенного исследования получены следующие выводы:
уточнены некоторые научные категории и положения по теории и практике организации работы с кадрами УИС, в частности, понятия «трудовые ресурсы», «человеческие ресурсы», «организация работы с кадрами УИС», их соотношение и взаимосвязи;
теоретически обосновано и предложено для законодательного закрепления разграничение понятий «персонал УИС» и «кадры УИС».
Сформулировано предложение по внесению в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и проект Федерального закона «О правоохранительной деятельности» изменение понятия «государственный служащий», с учетом специфики уголовно-исполнительной системы.
Разработаны предложения по вопросу построения системы организации профессионального отбора кандидатов на службу и их закрепления в учреждениях УИС Минюста России.
Определены пути совершенствования организации работы с кадрами УИС, включая этапы отбора, стажировки, наставничества и прохождения испытательного срока, а также первоначального и последующего профессионального обучения, их социально-правовой защиты.
Предложены направления совершенствования отдельных положений законодательных основ и упорядочения ряда ведомственных нормативных актов в связи с предстоящим приравнивание службы в уголовно-исполнительной системе к правоохранительной государственной службе.
Практическая значимость исследования заключаются в том, что в нем содержатся конкретные научно-обоснованные предложения и рекомендации,
15 направленные на совершенствование законодательной и научно-методической
базы организации работы с кадрами, в частности:
Введение квалификационных характеристик кандидатов на службу в уголовно-исполнительную систему.
Обоснование необходимости дифференцированного подхода к продолжительности испытательного срока принятых сотрудников.
3.Совершенствование технологии первоначального обучения сотрудников в учебных центрах Минюста России.
4. Организация системы мер по эффективной реализации института наставничества в учреждениях УИС.
5.Раскрытие форм и методов проведения служебной, боевой и физической подготовки, а также повышения квалификации в структурных подразделениях уголовно-исполнительной системы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации исследования отражены в опубликованных научных работах автора. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на кафедре управления уголовно-исполнительной системы Академии права и управления Минюста России и используются в учебном процессе.
Результаты исследования внедрены в деятельность структурных подразделений УИС Минюста России Центрального, Сибирского, Уральского и Северо-западного федеральных округов; при подготовке предложений в Концепцию совершенствования профессиональной подготовки в образовательных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации, Программу совершенствования профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, учебное пособие «Основы управления персоналом уголовно-исполнительной системы». Исследовательский материал освещался в выступлениях перед руководителями кадров на всероссийских и
международных конференциях в г. Рязани (2002 г.), Липецке (2003 г.), Самаре (2004 г.), Владимире (2004г.), где получил положительные отзывы.
Отдельные положения и выводы диссертации апробированы и получили подтверждение в процессе обучения и профессиональной деятельности выпускников, а также кадровых служб УИН Минюста России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Теоретические основы организации работы с кадрами УИС
Формирование науки управления персоналом началось вместе с формированием теории управления как науки, которое произошло более ста лет назад в самом начале периода промышленной революции. Тогда управление организацией и управление ее персоналом не различались. Кроме того, наиболее ключевые проблемы науки об управлении относились к управлению персоналом. Другими словами, теория и практика управления персоналом являлись основой управления как науки. В настоящее время научное направление «Управление персоналом» формируется на стыке теории и организации управления, психологии, социологии, конфликтологии, этики, экономики труда, трудового права, политики и ряда других наук.
В связи с тем, что теории управления персоналом (организации работы с кадрами) развивались вместе с различными школами управления, последние наложили отпечаток на название первых. За более чем столетие (период промышленной революции) роль человека в организации существенно менялась, поэтому развивались, уточнялись и теории управления персоналом. В настоящее время различают три группы теорий: классические теории, теории человеческих отношений и теории человеческих ресурсов.
Видными представителями классических теорий являются: Ф. Тейлор, А. Файоль, Г. Эмерсон, Л. Урвик, М. Вебер, Г. Форд, А.К. Гастев, П.М. Керженцев и др. К представителям теорий человеческих отношений относятся: Э. Мэйо, К. Арджерис, Р. Ликарт, Р. Блейк и др. Авторами теорий человеческих ресурсов являются: А. Маслоу, Ф. Герцберг, Д. Макгрегор и др.
По мнению исследователей специализация в этой области человеческой деятельности началась примерно с 1900 г.. До того времени функции управления персоналом были прерогативой руководителя, который до 80% своего рабочего времени тратил на управление сотрудниками. Руководители организаций искали пути предупреждения, сглаживания и безболезненного разрешения конфликтов, налаживания партнерских отношений между администрацией и остальными работниками. В этой ситуации одни руководители уже не справлялись с задачами управления персоналом. Для работы с кадрами и налаживания отношений между администрацией и персоналом требовались специальные работники и даже специализированные подразделения.
На рубеже 1900-х годов часть функций управления персоналом (в первую очередь наем и учет использования рабочего времени) стала передаваться в отдельные подразделения. В 1900 г. американский бизнесмен Б.Ф. Гудриг организовал в своей фирме первое бюро по найму работников. 1912 год считается приблизительной датой, когда впервые возник отдел кадров в современном понимании слова. С этого периода стало возможным говорить не только об управлении персоналом, но и об организации работы с кадрами, так как появились соответствующие специализированные органы. В 20-х годах подобные подразделения (отделы, департаменты) получили широкое распространение в США и странах Западной Европы.
Работники этой службы занимались отношениями между работодателями и наемными работниками, оформляли кадровую документацию.
В 30-е годы работа отдела кадров была ориентирована на ведение переговоров о заключении трудовых договоров, общий контроль за деятельностью в области организации работы с кадрами. В 30—40-х годах принимались законы, корректирующие практику этой работы. Принятые в эти годы законодательные акты призывали предпринимателей заключать коллективные договора, осуждали дискриминацию членов профсоюзов.
В ходе становления кадровых служб возникали новые профессии: агент по найму, секретарь по благосостоянию, управляющий по заработной плате и пенсиям, специалист по технике безопасности, интервьюер, специалист по обучению и трудовым отношениям и т.п. В теории менеджмента используется достаточное число терминов, отражающих участие людей в общественном производстве: трудовые ресурсы, человеческие ресурсы, человеческий фактор, организационное поведение, организация труда, управление персоналом, кадровая политика, коллектив, команда, социальное развитие, человеческие отношения и др. Выделяя в качестве стержневого объекта человека, они раскрывают различные аспекты проблемы управления персоналом и подходы к ее решению. Известный российский ученый Л. И. Евенко считает, что произошла смена четырех концепций роли кадров в деятельности предприятий и учреждений: 1. Использование трудовых ресурсов - с конца XIX в. до 60-х гг. XX в. Вместо человека в производстве рассматривалась лишь его функция - труд, измеряемый затратами рабочего времени и зарплатой. На Западе эта кон цепция нашла отражение в марксизме и тейлоризме, а в СССР - в эксплуатации труда государством. 2. Управление персоналом. Научной основой этой концепции, развивавшейся с 30-х гг., была теория бюрократических организаций, когда человек рассматривался через формальную роль - должность, а управление осуществлялось через административные механизмы (принципы, методы, полномочия, функции). 3. Управление человеческими ресурсами. Человек стал рассматриваться не как должность (элемент структуры), а как невозобновляемый ресурс - элемент социальной организации в единстве трех основных компонентов (трудовой функции, социальных отношений, состояния работника). В российской практике эта концепция используется фрагментарно более 30 лет и в годы перестройки получила распространение в активизации человеческого фактора.1
Подход к персоналу (кадрам) в уголовно-исполнительной системе как к ресурсу означает: индивидуальный подход ко всем сотрудникам в пределах совмещения интересов органа, исполняющего наказание и сотрудника; осознание руководством исправительных учреждений проблемы нехватки квалифицированных кадров на рынке труда; понимание органом УИС, что квалифицированные кадры не "бесплатный капитал": за их поиск и сохранение необходимо платить; появление стратегического измерения в управлении кадрами. Развитие содержания рассматриваемых понятий - "управление персоналом" и "управление человеческими ресурсами" - должно происходить в уголовно-исполнительной системе следующим образом: от узкой специализации и ограниченной ответственности за порученную работу - к широким профессиональным и должностным обязанностям; от спланированного карьерного пути - к информированному и гибкому выбору траектории профессионального развития, через работу с резервом на выдвижение, курсы повышения квалификации и другие инструменты управления кадрами; от ответственности руководителей за развитие кадров - к ответственности самих сотрудников за собственное развитие; от контроля за проблемами, с которыми сталкиваются сотрудники, - к созданию возможностей для всестороннего профессионального роста каждого сотрудника; от закрытого рассмотрения факторов успеха, вакантных рабочих мест и отбора специалистов - к открытому обсуждению уровня компетентности сотрудников, имеющихся вакансий и путей их заполнения, путем проведения аттестаций, судов чести, собраний личного состава по подведению итогов деятельности учреждения.
Нормативно-правовое обеспечение организации работы с кадрами уголовно-исполнительной системы
Организации работы с кадрами уголовно-исполнительной системы, как и любой другой управленческой деятельности, характерно соответствующее нормативно-правовое обеспечение. В настоящее время, после принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», вся правовая база регулирующая процесс работы с кадрами в УИС, по нашему мнению, должна начинать рассматриваться с учетом соответствия с положениями этого закона. В статье 2 установлен новый вид государственной службы - государственная правоохранительная служба, к которой в числе прочих относится и уголовно-исполнительная система, хотя статья 7, в которой дается определение государственной правоохранительной службы, пока не вступила в действие.
Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют "аппарат", корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы.
Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда, информация, являющаяся и средством воздействия, которую он собирает, обрабатывает, хранит, создает. Он воздействует на людей, обслуживает их, делает это возмездно, то есть за определенное вознаграждение, и занимает должность (имеет собственный статус).
В полной мере все вышеперечисленные признаки можно применить к сотрудникам уголовно-исполнительной системы, которые в соответствии с действующим законодательством являются государственными служащими. Личный состав исправительных учреждений не создает материальных ценностей, он осуществляет воздействие на людей, имеющих определенное правовое положение (осужденных), получает за это денежное содержание и занимает должность определенную штатным расписанием, установленное вышестоящим субъектом управления.
Государственная служба обязана своим возникновением государству. С его возникновением и развитием стала развиваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.
Организующая деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности общества, поэтому государственная служба регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права.
Федеральный закон от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет нормативное обеспечение государственной службы следующим образом:
Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего Федерального закона.
На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.
В Положении о службе в органах внутренних дел, которое распространяется и на сотрудников уголовно-исполнительной системы, положения закона конкретизируются с учетом специфики деятельности правоохранительных органов.
Правовую основу службы в органах внутренних дел составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные правовые акты Российской Федерации, Конституции, законы и иные правовые акты республик в составе Российской Федерации, правовые акты автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативные акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, настоящее Положение и индивидуальный контракт о службе в органах внутренних дел (контракт).
Организация набора и отбора кадров на службу в УИС
Первоначальным и определяющим этапом организации работы с кадрами является набор и отбор кандидатов на службу. От профессиональных и умелых действий сотрудников кадровых аппаратов исправительных учреждений при его проведении зависит успешная деятельность органа УИС в дальнейшем.
Сотрудник отдела кадров, отвечающий за набор и отбор кадров, редко наблюдает за выполнением работы различными категориями сотрудников, но он должен иметь по возможности ясную картину того, что из себя представляет эта работа, и всю необходимую информацию он должен получить от начальника подразделения, в которое осуществляется набор. Ему необходимо посетить и изучить участок работы вместе с начальником подразделения и сравнить должностные обязанности будущего сотрудника, с тем, что от него будет требоваться в реальной обстановке. Это будет способствовать более четкой формулировке требований к будущему кандидату и более точному поиску подходящего под эти требования лица. Начальник отдела или службы, в которую требуется сотрудник, должен снабдить отдел кадров дополнительной информацией о навыках и способностях, необходимых новым сотрудникам.
Существует две основных группы источников набора кандидатов на службу. Это внутренние источники, когда кандидаты уже проходят службу в этом органе уголовно-исполнительной системы, и внешние источники, когда набор кандидатов ведется со стороны. У каждой из вышеприведенных групп существуют положительные и отрицательные стороны. В работе "Управление персоналом организации" под редакцией Кибанова А.Я. даны преимущества и недостатки источников набора персонала применительно к гражданским организациям1. Учитывая специфику уголовно-исполнительной системы, мы выделяем следующие из них: Преимущества внутренних источников привлечения кадров: 1. Появление шансов для служебного роста. 2. Повышение степени привязанности к исправительному учреждению. 3. Улучшение социально-психологического климата в коллективе. 4. Низкие затраты на привлечение кадров. 5. Претендентов на должность хорошо знают в учреждении. 6. Претендент на должность знает специфику данного ИУ. 7. Освобождение занимаемой должности для роста молодых кадров данной колонии. 8. Быстрое заполнение освободившейся штатной должности, без длительной адаптации. 9. «Прозрачность» кадровой политики. 10. Высокая степень управляемости сложившейся кадровой ситуации. 11. Возможность целенаправленного повышения квалификации персонала. 12. Появление возможности избежать всегда убыточной текучести кадров. 13.Рост производительности труда (если перевод на новую должность совпадает с желаниями претендента). 14. Решается проблема занятости собственных кадров. 15. Повышение мотивации, степени удовлетворенности трудом. Недостатки внутренних источников привлечения кадров: 1. Ограничение возможности для выбора кадров. 2. Возможны напряженность или соперничество в коллективе в случае появления нескольких претендентов на должность руководителя. 3. Появление панибратства при решении деловых вопросов, так как только вчера претендент на должность руководителя был наравне с коллегами. 4. Нежелание отказать в чем-либо сотруднику, имеющему большой стаж работы в данной организации. 5. Снижение активности рядового работника, претендующего на должность руководителя, так как автоматически преемником является заместитель руководителя. 6. Количество переводов на новую должность не удовлетворяет дополнительную потребность в кадрах. 7. Удовлетворяется потребность только качественная, но через переподготовку или повышение квалификации, что связано с дополнительными затратами, и отрывом от исполнения служебных обязанностей. Преимущества внешних источников привлечения кадров: 1. Более широкие возможности выбора. 2. Появление новых идей для улучшения службы в исправительном учреждении. 3. Новый человек, как правило, легко добивается признания. 4. Прием на работу накрывает абсолютную потребность в кадрах. 5. Меньшая угроза возникновения иніриї внуіри органа УИС. Недостатки внешних источников привлечения кадров: і. Более высокие затраты на привлечение кадров. 2. Ухудшается социально-психологический климат в учреждении среди давно работающих и вновь пришлых. 3. Высокая степень риска при прохождении испытательного срока. 4. Плохое знание специфики службы в УИС. 5. Длительный период адатации. 6. Блокирование возможностей служебного роста для работников исправительного учреждения. 7. Нового работника плохо знают в колонии. Таким образом, каждый из видов источников комплектования имеет свои ф преимущества и недостатки. Поэтому в деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы они должны применяться в комплексе, в зависимости от конкреіньгх условий. Например, при заполнении вакансий но должностям, по которым требуются профессиональная подготовка и специальные знания в определенных областях деятельности (главный инженер, бухгалтер, энергетик, психолог и т.д.), более целесообразно применять внешние источники набора. А по должностям, требующим лишь расширения обязанностей и прохождения повышения квалификации, более эффективно применять внутренние источники привлечения кадров (набирать помощников оперативного дежурного из числа младших инспекторов группы надзора, начальника отдела по воспитательной работе с осужденными из начальников отрядов и т.д.)
Существует большое количество внешних источников набора персонала. В результате опроса сотрудников кадровых аппаратов выявлено, что в нашей стране наибольшее распространение получили следующие источники набора в УИС. люди, случайно зашедшие в поисках работы используются в 94 % истгоавителъньтх учреждений, образовательные заведения Минюста России -96%; службы по трудоустройству - 82%; частные агентства по найму - 4%; объявления в средствах массовой информации - 34%; запас и сокращение Вооруженных сил - 84 %; рекомендации друзей и родственников являются источниками в 70 % органов УИС 1.
Вышеперечисленные источники комплектования, на наш взгляд, должны применяться в комплексе, для того чтобы недостатки одного источника покрывались достоинствами другого. Кроме этого необходимо знать специфику комплектования из каждого источника.
Регулирование процесса адаптации кадров УИС
Термин «адаптация» чрезвычайно широк и применяется в различных областях науки. В социологии и психологии выделяют социальную и производственную адаптацию. В определенной мере эти два вида адаптации пересекаются, но каждая из них имеет и самостоятельные сферы приложения: социальная деятельность не замыкается на производстве, а производственная — включает и технические, и биологические, и социальные аспекты.
С позиции организации работы с кадрами наибольший интерес представляет производственная адаптация. Именно она является инструментом в решении такой проблемы, как формирование у нового сотрудника требуемого уровня подготовки и качества служебной деятельности в более короткие сроки.
Можно привести определение адаптации Эдгара Штейна, который понимал под ней процесс познания нитей власти, процесс достижения доктрин, принятых в организации, процесс обучения, осознания того, что является важным в этой организации или ее подразделениях1. Российские исследователи приводят следующее определение: Адаптация персонала - это процесс приспособления коллектива к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды организации. Адаптация работника - это приспособление индивидуума к рабочему месту и трудовому коллективу1. Приспособление индивидуума и коллектива к изменяющимся условиям среды или к своим внутренним изменениям приводит к повышению зффекіивносіи ил функционирования. Социалъно-психолотическая адаптация взаимодействия личности и социальной среды - приводит к оптимальному соотношению целей и ценностей личности и группы. Адаптация предполагает активную позицию личности, осознание своего социального статуса к связанного с ним ролевого поведения как формы реализации индивидуальных возможностей личности в процессе решения общегрупповых задач. Адаптация молодых сотрудников представляет собой социально-психологический процесс включения молодого специалиста в коллектив исправительного учреждения. Основными моментами адаптации являются приобретение и закрепление интереса к служебной деятельности, накопление опыта, налаживание деловых и личных контактов с коллективом, включение в общественную деятельность, повышение заинтересованности не только в личных достижениях, но и в достижениях всего исправительного учреждения.
В литературе отмечают следующие этапы и формы адаптации персонала: 1) испытательный срок продолжительного от 3-х до 6-й месяцев, в течение которого осуществляется овладение необходимыми навыками и умениями и "доводка" сотрудника до необходимых требований служебной деятельности; 2) адаптация молодых специалистов продолжительностью до трех лет, в течение которых он набирает необходимый опыт и "включается" полноправным членом коллектива исправительного учреждения; 3) программа введения в должность руководящего работника продолжительностью до одного года, в течение которого он изучает внутренние нормативные документы подчиненных сотрудников для получения необходимого мастерства управления; 4) наставничество и консультирование как форма руководства процессом адаптации молодых сотрудников со стороны опытных руководителей с ярко выраженными педагогическими навыками; 5) развитие человеческих ресурсов как формы всестороннего развития личности сотрудника исправительного учреждения па прстяжеівш всего периода службы до ухода на пенсию. В нормативно-правовых иегочниках управления уголовно-исполнительной системой реализуются все вышеперечисленные виды адаптации. Однако, они не объединены в единую целостную структуру, поэтому приходится их изучать в различных нормативных документах. Необходимо создать один источник, в котором бы регулировались все специфические особенности адаптации сотрудников исправительных учреждений. В теории управления персоналом выделяют несколько основных целей адаптации.2 Применительно к сотрудникам исправительных учреждений, с учетом специфики уголовно-исполнительной системы, мы выделяем следующие цели: уменьшение стартовых издержек, так как пока новый работник плохо знает свое рабочее место, он работает менее эффективно; снижение озабоченности и неопределенности у новых сотрудников; сокращение текучести кадров, так как если молодые специалисты чувствуют себя неуютно на новой работе и ненужными, то они могут отреагировать на это увольнением; экономия времени руководителя и сотрудников, так как проводимая по программе работа помогает экономить время каждого из них; развитие позитивного отношения к службе.
Показателем успешно проведенного процесса адаптации кадров, отбора кандидатов и введения их в должность является успешное выполнение служебных обязанностей. Результаты нашего исследования показали, что критериями адаптации для сотрудников уголовно-исполнительной системы могут быть : - выполнение должностных инструкции - 82 % опрошенных; - качество выполненной работы - 76 % ; - производимое на осужденных и других сотрудников впечатление-42 %; - способность влиться в коллектив - 36 %; - соблюдение служебной дисциплины - 68 %; - заинтересованность в службе в уголовно-исполнительной системе-54%, - интерес к повышению квалификации и служебному росту — 74 %; - соблюдение требований конкретного исправительного учреждения - 84 Таким образом, наиболее важные критерии, по мнению руководителей кадровых аппаратов, зю выполнение должносішлх инсірукции и соблюдение требований конкретною исправительного учреждения, а наименее значимые -способность влиться в коллектив. На основании ючек зрения различных авюров и анализа результатов нашею исследования, можно предложить нашу классификацию адаптации по следующіїм критериям: і. По отношениям субъект-объект. активная — когда индивид сіремиїся воздейеівоваїь на среду с тем, чтобы изменить ее (в том числе и те нормы, ценносги, формы взаимодействия и деятельности, которые он должен освоить), » пассивная — кої да он не стремится к такому воздействию и изменению. 2.По воздействию на сотрудника. прогрессивная — блат оприятно воздействующая на сотрудника; регрессивная — пассивная адаптации к среде с зтрицателькьш содержанием (например, с низкой трудовой дисциплиной). 3.По уровню. первичная — когда человек впервые включается в постоянную служебную деятельность в конкретном исправительном учреждении; вторичная — при последующей смене работы. В.Волина выделяет еще два вида адаптации1: адаптация работника в новой должности; адаптация работника к понижению в должности; В этой же статье есть упоминание о тлі. адаптации после увольнения. 4. По направлениям: производственная, непроизводственная.
