Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 «(Теоретико-методологические вопросы социального управления земельными отношениями» 14
1.1 Земельные отношения в системе социального управления 14
1.2 Трансформация земельных отношений в российском обществе (историко-социологический аспект) 46
1.3 Зарубежный опыт управления земельными отношениями 66
Глава 2 «Содержание процесса'социального управления земельными отношениями в регионе (на примере Пензенской области)» 83
2.1 Региональный состав участников земельных отношений 83
2.2 Программно-целевой метод и социальные технологии в управлении земельными отношениями 111
2.3 Социальная эффективность управления земельными отношениями в Пензенской области 131
Заключение 149
Библиография 155
Приложения 169
- Земельные отношения в системе социального управления
- Трансформация земельных отношений в российском обществе (историко-социологический аспект)
- Региональный состав участников земельных отношений
- Программно-целевой метод и социальные технологии в управлении земельными отношениями
Введение к работе
Земельный фонд Российской Федерации является национальным богатством, рациональное использование которого невозможно без системы управления, особенно в периоды крупных земельных преобразований -перестройки земельных отношений, когда происходят массовое перераспределение земель, реорганизация хозяйствующих субъектов.
Новые общественные отношения в земельной сфере требуют
пересмотра подходов к их регулированию, выработки современных методов и технологий, учитывающих их специфику.
Земельные отношения в обществе всегда были сложными, особенно в российском, где с ними непосредственно связана неоднократная смена общественно-политического строя. Управление отношениями по поводу владения, распоряжения и использования земли, актуально и сегодня, когда российское общество претерпевает глубокие изменения в различных сферах. Приватизация и разгосударствление важнейших средств производства являются стержнем экономических реформ в Российской Федерации, а появление различных форм собственности и прав на землю привело к появлению хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм. Спонтанное, не достаточно аргументированное с научных позиций реформирование земельных отношений привело к упадку сельского хозяйства и углублению аграрного кризиса, вымиранию села как духовного стержня России, проблемам развития городов.
Существуют различные мнения по поводу преобразований земельной собственности в России, от которой зависит выбор методов эффективного и рационального использования земли, повышения ее плодородия и сохранения как важнейшего элемента природной среды. За последние 15 лет приняты нормативные документы и разработаны программы по реформированию российской экономики вообще и земельных отношений, в
4 частности. Однако, принятые подходы к решению управленческих задач, касающихся преобразований земельных отношений, не дали положительного эффекта. Имеют место проявления социальной нестабильности в сфере земельных отношений: нежелание граждан регистрировать свои права на недвижимое имущество согласно существующим механизмам, неумение правильно распорядиться своими правами, сложная ситуация с обеспечением земельными участками для целей строительства, бегство крестьян из села в поисках заработка и лучшей жизни, а, следовательно, забрасывание сельскохозяйственных земель. Отсутствует ясность по составу участников земельных отношений по регионам Российской Федерации. По существу до сих пор нет объективной информации об уровне использования земельных ресурсов регионов, вывода и возвращения их в гражданский оборот, о существовании возникающих на той или иной территории социальных конфликтов в связи с перераспределением земельной собственности и продажи земельных участков.
Необходимо подчеркнуть, при разработке подходов к управлению земельными отношениями следует принимать во внимание их региональные особенности. Каждый регион Российской Федерации имеет свои особенные территориальные, природные, демографические, экономические, социальные и даже политические условия развития. В этой связи особенно важно знать структуру земельного фонда и состав участников земельных отношений региона. Одним из условий эффективного управления каким-либо процессом является наличие максимального количества объективной информации. В нашем случае - информации о структуре земельного фонда, составе участников земельных отношений, тенденциях их изменений.
Земельные отношения - гораздо более сложная система, чем принято считать. Социологией эти отношения еще слабо изучены и, прежде всего, в аспекте социального управления, который предлагает рассматривать эти отношения в социально-структурном и институциональном планах.
Социальное управление земельными отношениями, на наш взгляд, должно быть направлено на регулирование общественных процессов по поводу владения, распоряжения и использования земли. Важным аспектом развития земельных отношений является обеспечение социальной устойчивости в обществе, включая социально справедливое распределение земель, закрепление прав на них, эффективное использование земли в общественных интересах, сохранение и повышение плодородия почв.
Общественные земельные процессы, происходившие после отмены в России крепостного права, социальные преобразования среди крестьянства были предметом исследовательской работы А.Н. Энгельгардта.
Труды К. Маркса, В. Ленина содержат исследования социальных процессов и социальной структуры села.
Из зарубежных социологов большое внимание изучению земельных отношений уделял М. Вебер. Он провел большие социально-экономические исследования положения крестьянства в сельскохозяйственных районах Германии.
Изучением аграрного вопроса, социального положения групп советского общества на основе использования земли занимались А.Н. Челинцев, Н.П. Макаров, А.В. Чаянов, Н.Д. Кондратьев.
Исследования социальной структуры села, с которым, прежде всего, ассоциировалось понятие земельных отношений в советское время, связано с именами таких социологов, как Ю.В. Арутюнян, Р.В. Рывкина, В.И. Староверов.
Большой вклад в изучение жизни российских крестьян внес видный исследователь, социолог Теодор Шанин, а также В.Г. Виноградский, П.П. Великий.
Современные ученые-экономисты А.А. Варламов, Н.В. Комов, В.В. Милосердое, М.А. Коробейников и другие в своих исследованиях большое внимание уделяют технологиям, механизмам управления земельными ресурсами и земельными отношениями.
П.Ф. Лойко, В.А. Прорвич, А.Н. Печенев, В.К. Пичуков в своих работах делают акцент на особенности городских земель и складывающихся на их основе земельных отношений.
Важность определения эффективности управления различными процессами, в том числе социальной, привлекает внимание ученых и практиков: З.П. Румянцеву, Р.А. Фатхутдинова, В.Н. Парахину, Л.И. Улицкого.
Большинство исследователей вопросов управления земельными ресурсами и земельными отношениями являются специалистами в сфере экономики, землеустройства, кадастров, сельского хозяйства. Поэтому социологический аспект в работах таких ученых присутствует в недостаточной мере.
Этим определяется выбор цели диссертационного исследования: раскрыть теоретико-методологические основы и содержание процесса социального управления земельными отношениями на уровне региона.
Исходя из целевой установки исследования, автор ставит следующие задачи исследования:
- исследовать теоретические основы развития социального аспекта
системы земельных отношений в процессе трансформации российского
общества;
определить состояние земельного фонда региона как основы земельных отношений и выявить региональный состав участников земельных отношений;
раскрыть содержание процесса социального управления земельными отношениями;
выявить факторы повышения социальной эффективности управления земельными отношениями в регионе в целях улучшения инвестиционной привлекательности территории, рационального использования земли во взаимосвязи с задачами сохранения ее плодородия, повышения уровня и качества жизни населения.
Объектом исследования выступают группы участников общественных отношений в земельной сфере региона.
Предметом исследования является оптимизация социальных взаимодействий по поводу владения, распоряжения и использования земельных ресурсов в регионе.
Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области социологии, экономики, землеустройства, нормативно-правовые документы федеральных и региональных законодательных и исполнительных органов власти, монографии, диссертации, публикации в периодической печати.
Диссертантом использовался комплексный подход к изучению проблемы, сочетающий в себе системный и структурно-функциональный анализ.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили документы Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пензенской области, Управления сельского хозяйства Шемышейского района Пензенской области.
Для оценки социальной эффективности управления земельными отношениями и земельными ресурсами Пензенской области были привлечены 30 экспертов в сфере землеустройства, земельного кадастра, сельского хозяйства, государственного и муниципального управления: были опрошены специалисты Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пензенской области, Управления сельского хозяйства Пензенской области, Министерства государственного имущества Пензенской области, руководители подразделений исполнительных органов власти, руководители организаций, осуществляющих землеустроительные работы, отобранные по критериям профессионализма, стажа работы и образования. Мнения экспертов было получено путем проведения анкетирования и методом «фокус-группы».
Также в работе осуществлен вторичный анализ данных социологического исследования, проведенного совместно ИКСИ РАН и Институтом государственной службы и управления ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет» под руководством М.К. Горшкова и В.В. Маркина в рамках проекта «Отношение россиян к собственности и проводимым социальным реформам» 2005г.
Научная новизна исследования заключается в раскрытии специфики земельных отношений, складывающихся в обществе по поводу использования земли различными хозяйствующими субъектами и выяснении содержания процесса социального управления ими в ходе трансформации российского общества.
Конкретные элементы новизны состоят в следующем:
раскрыто социальное содержание общественных отношений по поводу владения, распоряжения и пользования землей, заключающееся в удовлетворении существующих потребностей социума в земельньк ресурсах с учетом интересов,. ценностей и мотивов деятельности групп участников земельных отношений;
исследовано состояние земельного фонда региона как важнейшего социально-экономического ресурса и выявлено его влияние на изменение состава участников и характер земельных отношений. Определено, что состав участников земельных отношений региона индустриально-аграрного типа обусловлен преобладанием сельскохозяйственных угодий в структуре регионального земельного фонда.
раскрыто содержание программно-целевого метода в процессе социального управления земельными отношениями, заключающееся в использовании социально-экономических программ, приоритетных национальных проектов, федеральных целевых программ в земельной сфере посредством социальных технологий, таких, как земельный кадастр, землеустройство, мониторинг земель, земельный контроль;
- проведена оценка социальной эффективности управления земельными отношениями и выявлены факторы ее повышения в Пензенской области. К факторам повышения социальной эффективности управления земельными отношениями в Пензенской области относятся: проведение земельного контроля, в том числе развитие муниципального земельного контроля; участие некоммерческих общественных организаций в управлении земельными отношениями; существенная государственная поддержка сельскохозяйственных организаций; организация и финансирование государством внутрихозяйственного землеустройства; разработка генеральных планов территории; совершенствование законодательной базы регулирования земельных отношений.
Поставленные цель и исследовательские задачи, а также методологические подходы и направления их реализации определили характер и содержание основных положений, выносимых на защиту:
1. Социальное содержание общественных отношений по поводу
владения, распоряжения и пользования землей заключается в
удовлетворении существующих потребностей социума в земельных ресурсах
с учетом интересов, ценностей и мотивов деятельности групп участников
земельных отношений. Оно обусловлено расслоением общества, одной из
причин которого является обострение отношений собственности на землю.
Социальная напряженность и социальные конфликты в обществе по поводу
земельных ресурсов также составляют социальное содержание земельных
отношений.
Земельный фонд страны, региона как один из главных социально-экономических ресурсов является основой формирования земельных отношений. Его структура и состояние задают направление изменения этих отношений.
Состав участников земельных отношений в Пензенской области образуют такие группы и формы объединений граждан, как крестьянское (фермерское) хозяйство, личное подсобное хозяйство, собственники
10 земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся на праве общей долевой собственности, объединение граждан по садоводству, объединение граждан по огородничеству, дачное объединение, физические и юридические лица, земельные участки которым предоставлены для целей жилищного строительства, вынужденные переселенцы и беженцы, военнослужащие, уволенные в запас, казачьи общества.
Помимо граждан и их объединений, участниками земельных отношений в Пензенской области являются органы государственной и муниципальной власти, реализующие в соответствии со своими полномочиями земельную политику государства и региона. На региональном уровне основными из них являются Правительство Пензенской области, Министерство государственного имущества Пензенской области, Управление сельского хозяйства Пензенской области, Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пензенской области, на муниципальном уровне -администрации городов, сел, муниципальных районов. В структуру участников земельных отношений Пензенской области также входят хозяйствующие субъекты, имеющие лицензии на геодезическую и картографическую деятельность и осуществляющие работы в сфере землеустройства, ведения государственного земельного кадастра. Их в Пензенском регионе, по данным проведенного исследования, - 91. Эти организации не только выполняют указанные работы, но и являются связующим звеном между правообладателями земельных участков и органами государственной и муниципальной власти. Участником земельных отношений являются общественные некоммерческие организации, представляющие и защищающие интересы правообладателей земельных участков, землеустроителей и т. д. К их числу можно отнести общероссийскую общественную организацию «Российский земельный союз», некоммерческое партнерство «Национальная саморегулируемая организация по формированию объектов кадастра недвижимости» (НП НСО
«Кадастр недвижимости»), некоммерческую организацию «Российская ассоциация частных землемеров», Общественную палату Российской Федерации.
4. Применение программно-целевого метода предполагает
использование социально-экономических программ, приоритетных
национальных проектов, федеральных целевых программ в земельной сфере
посредством социальных технологий, таких, как земельный кадастр,
землеустройство, мониторинг земель, земельный контроль.
5. Общим критерием эффективности социального управления
земельными отношениями является удовлетворение потребностей социума в
земельных ресурсах для ведения производственно-хозяйственной,
рекреативно-культурной деятельности и социального воспроизводства,
создание благоприятных условий для социально-экономического,
культурного развития города и села. Факторами повышения социальной
эффективности управления земельными отношениями в Пензенской области
являются проведение земельного контроля, в том числе развитие
муниципального земельного контроля; участие некоммерческих
общественных организаций в управлении земельными отношениями;
существенная государственная поддержка сельскохозяйственных
организаций; организация и финансирование государством
внутрихозяйственного землеустройства; разработка генеральных планов
территории; совершенствование законодательной базы регулирования
земельных отношений.
Научно-практическая значимость проведенного диссертационного исследования определяется его актуальностью и связана с тем, что преобразования российского общества коснулись и коренных изменений в земельной сфере, а именно привели к появлению различных прав на землю, следовательно, различных земельных отношений, их субъектов, многообразию форм объединений граждан по поводу использования земли,
12 проведению административной реформы, в том числе в сфере земельно-имущественных отношений.
Концептуальные положения и выводы проведенного исследования позволяют дополнить существующие теоретические представления о социальной сущности земельных отношений в российском обществе.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в практической работе по совершенствованию деятельности органов государственного и муниципального управления, для планирования и организации дальнейших исследований в социологии управления. Основные положения и выводы диссертации могут найти применение в педагогической практике - в процессе преподавания учебных курсов «Социология», «Менеджмент», «Социальное управление», «Управление земельными ресурсами» для студентов, обучающихся по направлениям «Государственное и муниципальное управление», «Землеустройство и кадастры».
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, методологические подходы, практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались и обсуждались на заседаниях, теоретических семинарах и научно-практических конференциях кафедры «Управление и социология» Института государственной службы и управления ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет».
Основные выводы исследования были представлены в виде тезисов и сообщений на всероссийских и международных научно-практических конференциях по темам: «Социально-экономическое развитие России в XXI веке» (Пенза, 2005г.), «Региональные социально-экономические программы стабилизации и развития АПК» (Пенза, 2005 г.), «Социально-экономические аспекты развития России» (Пенза, 2006 г.), «Прогнозирование и программирование социально-экономических процессов в регионе» (Пенза, 2006 г.), «Земельные ресурсы: состояние и перспективы использования» (Ставрополь, 2006 г.), «Право. Бизнес. Население.» (Пенза, 2006 г.).
Диссертация была обсуждена на кафедре (2007 г.) и рекомендована к защите.
Основные положения диссертации отражены в 7 авторских публикациях, в том числе в издании, рекомендованном ВАК (журнал: Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. - 2007. - №2. - (Серия «Общественные науки») (авт. объем 0,6 п. л.).
Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.
Земельные отношения в системе социального управления
Согласно Конституции Российской федерации земля признается основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях [См.: 1]. Это связано с тем, что земля одновременно выполняет следующие функции: территория страны, главная государствообразующая составляющая (обеспечение национальной безопасности); всеобщий пространственный базис, постоянно поддерживаемый за счет определенного соотношения категорий земель (обеспечение пространственной безопасности); главное средство производства в сельском и лесном хозяйствах (обеспечение продовольственной и сырьевой безопасности); основной компонент природы (формирование экологической безопасности) и кладовая водных, минеральных, лесных и других ресурсов (создание экономической безопасности) [74, с. 27].
Невосполнимость и ограниченность земельных ресурсов ставит земельные вопросы во главу угла государственной политики страны.
Земельно-ресурсный потенциал России — это 1709 млн. га земли (12,5% мировой территории) и 420 млн. га континентального шельфа. На территории России сосредоточено 55% черноземных почв мира, 50% запасов пресной воды и 60% запасов древесины хвойных пород. Разведанные запасы энергоносителей, которые находятся в земле России, равны примерно 30% мировых запасов и по существующим мировым ценам, которым свойственна тенденция постоянного роста, составляют 35 трлн. дол. По своему биоклиматическому потенциалу емкость территориального пространства России может обеспечить нормальные условия для жизни 1,0-1,3 млрд. человек [32, с.4].
Но если учесть, что доля пахотных земель у нас составляет всего 7,6%, а в Западной Европе — 30%, Азии —15,2%, Северной Америке —12,6%, то получается, что каждый гектар пашни в России — это бесценное национальное богатство [124, с.23], так как земля является основой для решения одной из главнейших проблем - продовольственной.
Управление земельными ресурсами охватывает весь спектр общественных отношений: экономических, правовых, экологических, социальных. Под управлением земельными ресурсами понимается систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы, основанное на обеспечении их рационального и эффективного использования [74, с.8]. Под рациональным использованием земли понимают наиболее эффективный с точки зрения обеспечения потребностей государства и общества способ ее использования с учетом конкретных природных, экономических, социальных и политических условий в соответствии с объективно существующими принципами взаимодействия «общество-природа» [См.:28; 74].
Основной целью управления земельными ресурсами является удовлетворение потребностей общества на основе использования свойств земли. Цель отражает перспективное состояние земельных ресурсов и процесса их использования. Само использование земли возникает при непосредственном воздействии общества или отдельных субъектов на землю. При этом у каждого такого воздействия имеется определенная цель, связанная с потреблением конкретных свойств земли.
Характер пользования земель, виды прав на землю определяют социальный уклад жизни в стране. Не случайно все земельные реформы в России сопровождались глубокими общественными преобразованиями и наоборот, именно с реформирования в земельной сфере начиналось переустройство общества.
Земельные отношения в России во все времена выступали объектом изучения многих выдающихся российских и зарубежных ученых. Однако эти исследования касались, как правило, сельского хозяйства, крестьянского образа жизни. Социологией земельные отношения изучаются недостаточно. Тем более - земельные отношения в городах.
В работах ряда социологов важное место занимает исследование процессов социальной мобильности, состава сельского населения, управление общественными процессами в деревне. Анализируется также экономическое, бытовое положение жителей села, их культура, особенности социально-психологического облика.
Так, по мнению Ю;В. Арутюняна, село участвует в «воспроизводстве» общества в самом широком смысле слова. Вследствие постоянного оттока сельского населения оно служит социальным резервом пополнения всех слоев нашего обществах [23, с.4].
Под социальной структурой общества он понимает не любые общественные структуры - национальную, поселенческую, половозрастную и т.п. - а лишь ту, которая, прежде всего, выражает и одновременно детерминирует ход общественного развития. Социальная структура обозначает основное для общества строение, определяемое господствующими в обществе производственными отношениями [Там же, с. 5].
По данным исследований Арутюняна социальная структура современного села в своих принципиальных чертах сложилась еще в 30-е годы XX в.
Социальная структура, считает Арутюнян, не просто и не только следствие сложившейся производственной структуры. Она оказывает обратное влияние на производственную и культурную среду, стимулируя их развитие [Там же, с.72].
Трансформация земельных отношений в российском обществе (историко-социологический аспект)
На протяжении почти всей своей многовековой истории Россия была страной аграрной, поэтому фундаментом ее социально-экономической организации являлся порядок владения и пользования землей в аграрном секторе [См.: 32; 36; 43; 49; 51; 53; 54; 125].
Господствующей формой землевладения в Московском княжестве, непосредственно предшествовавшем Российскому государству, в XV-XVI вв. является вотчина (происходит от слова «отчина», т.е. отцовская собственность), которую можно было передавать по наследству, менять, продавать. Вотчинами владеют князья, бояре, члены дружин, монастыри, высшее духовенство. В результате начавшихся междоусобиц между вотчинниками и новопоместными людьми появилась необходимость в упорядочении владения землей и окончательном постоянном прикреплении к ней и, следовательно, к ее владельцу крестьян-крепостных. Средством проведения такой реформы послужили писцовые межевания [53, с.7]. Писцовые межевания включали описание особыми комиссиями из писцов и подьячих и обозначение на местности границ владений межевыми знаками. Для описания земель в XVI в. было создано специальное учреждение -Поместный приказ, которое стало общегосударственным руководящим центром, объединяющим все межевые, кадастровые и крепостные работы.
Таким образом, собираемая информация уже могла быть использована для управления территориями и проведения земельной и налоговой политики Российского государства.
Следующий этап развития земельной реформы был обусловлен политикой Петра I, он уничтожил поместную систему, сравнял прежние поместья с вотчинами и ввел подушную подать. Замыслы Петра I о производстве сплошного межевания выполнить не удалось, и первое генеральное межевание было начато только в 1754 г.
Перед этим, в 1752 г. императрица Елизавета повелела провести общую опись земли и установить границы городов и поместий, что могло бы завершиться признанием помещиков собственниками de fakto.
Генеральное межевание считается логическим завершением писцовых межеваний. По сути это была первая земельная реформа. Важнейшим правительственным органом России в то время являлась Межевая канцелярия, созданная при Сенате. Генеральное межевание было основано на писцовом наказе 1684 г. и помимо учета земель имело целью лишение прав владения и изъятия не соответствующих документам земель. Такой формальный подход привел к возбуждению споров соседствующих владельцев даже в случаях отсутствия взаимных претензий до начала межевания. По свидетельствам очевидцев, нередко возникали бурные споры на межах, драки и даже убийства. Это вызывало отрицательное отношение землевладельцев к самой идее генерального межевания и предопределило его неудачный исход.
Права дворянской собственности на землю были формально подтверждены в 1785 г. Екатериной II в Грамоте на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства. Грамота признавала за дворянами полную собственность на их земельные владения [125, с.23].
В XIX в. стало очевидно, что крепостнические отношения стали тормозом развития производительных сил не только сельского хозяйства, но и промышленности. 19 февраля 1861 года был подписан Манифест об отмене крепостного права и Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости.
Согласно «Положениям» крепостное право отменялось навсегда, а крестьянам предоставлялись права свободных сельских обывателей, как личные, так и по имуществу. Помещики сохраняли собственность на все принадлежавшие им земли, но обязаны были предоставить в пользование крестьянам «усадебную оседлость» и полевой надел «для обеспечения их быта и для выполнения их обязанностей перед правительством и помещиком». За пользование надельной землей крестьяне должны были исполнять в пользу помещиков определенные в положениях повинности. В таком состоянии крестьяне именовались временно-обязанными. Вместе с тем крестьянам предоставлялось право выкупа усадебной оседлости, а с согласия помещиков они могли приобретать в собственность полевые земли и другие угодья, отведенные им в постоянное пользование. С таковым приобретением в собственность определенного количества земли, крестьяне освобождаются от обязанностей к помещикам по выкупленной земле и вступают в состояние свободных крестьян-собственников.
Манифест 19 февраля 1861 года ввел следующую структуру органов управления земельными отношениями в результате отмены крепостного права.
Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляли, по делам хозяйственным, сельские общества,, а для ближайшего управления и суда соединялись в волости. В каждом сельском обществе и в каждой волости заведывание общественными делами предоставлялось миру и его избранным, на основаниях, изложенных в Общем положении о крестьянах, вышедших их крепостной зависимости. Помещику до момента прекращения обязательных к нему отношений крестьян, водворенных на его земле, предоставлялась вотчинная полиция и попечительство над обществом этих крестьян. Крестьяне и их общественные учреждения подчинялись общим губернским и уездным управлениям. Для приведения в действие Положений о крестьянах и для разрешения особых дел, возникающих из обязательных поземельных отношений между помещиком и временно-обязанными крестьянами, в каждой губернии учреждалось Губернское по крестьянским делам Присутствие; Уездные Мировые Съезды и Мировые Посредники. Губернское по крестьянским делам
Региональный состав участников земельных отношений
В условиях современного социально-экономического положения Российской Федерации, реализации приоритетных национальных проектов, проведения административной реформы, изменений законодательной базы в части формирования, предоставления земельных участков для различных целей, оформления документов на землю эффективное управление земельными отношениями, грамотное управление земельными ресурсами становятся ключевым направлением государственной земельной политики.
В силу огромной территории, занимаемой Российской Федерацией, наличия разных национальностей, традиций проживающих на ней людей, разных природно-климатических условий регионов страны особую значимость приобретает разработка концепций социально-экономического развития каждого региона в отдельности, в том числе и концепции социального управления земельными отношениями. Одним из условий ее выработки является изучение состава участников земельных отношений региона, так как его жизнедеятельность находится в прямой зависимости от знания и полноты информации, умения использовать ее в процессе управления [135, с.96].
В связи с ликвидацией монополии государственной собственности на землю в Российской Федерации в начале 90-х годов прошлого века, появлением частной собственности на недвижимое имущество, с развитием арендных отношений на землю общественные взаимодействия в сфере использования земли претерпели колоссальные изменения. Состав участников земельных отношений пополнился новыми группами. В институциональном плане кардинальные изменения влечет за собой проводимая в настоящее время в Российской Федерации административная реформа.
Под составом " участников земельных отношений мы понимаем определенный способ связи и взаимодействия людей как элементов общества, занимающих определенные социальные позиции (по статусу) и выполняющих определенные социальные функции (социальные роли) в соответствии с принятой системой социальных отношений.
Согласно действующему законодательству существуют следующие виды прав на землю в Российской Федерации, на основании которых и складываются определенные земельные отношения: право собственности на землю, право пожизненного наследуемого владения землей, право постоянного (бессрочного) пользования землей, сервитут, аренда, безвозмездное срочное пользование земельными участками.
Самым широким по объему правомочий является право собственности. Оно подразумевает пользование, владение и распоряжение объектом права. С октября 1917 г. по начало 1990-х гг. право частной собственности на землю было отменено, появление его в постсоветской России коренным образом изменило и усложнило общественные отношения по поводу использования земли. Особое значение в системе права собственности на землю имеет право общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения, так как в связи с распоряжением эти видом права в настоящее время сложилась острая социальная ситуация.
Наиболее распространенным видом прав на землю долгое время считалось право пользования, тем более что на протяжении семидесяти лет XX в. оно было почти единственным видом землепользования в России при исключительной государственной собственности на землю. С принятием в 2001 г. Земельного кодекса земельные участки предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным и казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления. Гражданам участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются, но это право сохраняется за ними, как и временно за юридическими лицами, и граждане могут приобрести их в собственность однократно и бесплатно.
Широко распространенным способом владения и пользования земельными участками является пожизненное наследуемое владение. Оно характеризуется тем, что землеобладатель не может распоряжаться земельным участком, так как он находится в собственности государства или муниципалитета, иным способом, кроме как передать его по наследству. Владеть и пользоваться земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения можно пожизненно. Новое предоставление участка на праве пожизненного наследуемого владения не допускается. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном владении, вправе приобрести их в собственность без ограничения срока, однократно и бесплатно.
В соответствии с гражданским и земельным законодательством земельные участки могут быть представлены их собственниками в аренду. Такие земельные отношения регулируются договором аренды - письменным документом, содержащим все условия арендных отношений.
Земельным кодексом 2001 г. введено понятие сервитута - права ограниченного пользования земельным участком. Законодательством определены возможности и условия установления частных и публичных сервитутов.
Право безвозмездного срочного пользования предполагает предоставление земельных участков из государственных и муниципальных земель тем же субъектам права, что и на праве постоянного (бессрочного) пользования, на срок не более чем один год; из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора; из земель организаций отдельных отраслей экономики гражданам в виде служебного надела.
Программно-целевой метод и социальные технологии в управлении земельными отношениями
Главная цель социального управления земельными отношениями субъекта Российской федерации - создание и обеспечение функционирования системы земельных отношений и землепользования в регионе, позволяющей при обеспечении достаточно высокого уровня экологических и социальных условий жизни населения, эффективности развития предпринимательской деятельности разных направлений, общественной и иной деятельности, обеспечении условий сохранения и восстановления свойств окружающей природной среды, в том числе и земельных ресурсов, реализовать социальный интерес региона, который состоит, прежде всего, в создании благоприятных условий для социального воспроизводства населения.
Важной задачей государственной земельной политики в регионе является создание . социальных гарантий для субъектов земельных отношений, защита их прав и интересов, ликвидация возможных негативных издержек процесса трансформации землепользования в регионе.
Первоочередными мерами в данном случае являются:
- формирование рациональных правовых условий для обеспечения граждан земельными участками, необходимыми для удовлетворения жизненных потребностей и хозяйствования, с установлением порядка передачи земель под индивидуальное жилищное строительство, садоводство и дачное строительство, дифференцированного подхода при установлении льгот по цене предоставляемых земель;
- увеличение числа рабочих мест при организации и расширении производства в различных отраслях хозяйственного комплекса на основе рационального использования земельных ресурсов, вовлечения их в экономический оборот в целях стимулирования инвестиционных проектов, обеспечивающих решение социальных проблем;
- вовлечение широких слоев населения в процесс регулирования земельных отношений, обеспечения рационального и эффективного использования земель, что требует определения механизмов участия граждан в реализации общественного и производственного земельного контроля.
Один из эффективных способов государственного регулирования -программно-целевое, ориентирующее и корректирующее планирование. Применение программно-целевого метода в практике социального управления земельными отношениями мы видим очень важным для повышения эффективности последнего.
Слово программирование древнегреческого происхождения ( «про» -заранее, наперед; «граммо» - пишу, обозначаю). Оно было связано с выражением в письменном виде определенного круга действий, понимаемого в значениях: предсказывать, предвещать; предупреждать, предостерегать; заявлять, указывать; объявлять, .возвещать, провозглашать; приказывать, предписывать [62, с. 10].
В законе Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [См.: 62] под программой понимается «комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров».
Социальная энциклопедия программе социальной дает следующее определение. Программа социальная - вид правительственных программ для защиты граждан от различных экономических рисков и возможного ухудшения уровня и условий жизни [73, с. 276].
Социальные программы отражают степень активного вмешательства государства в жизнь общества и служат методом достижения определенного социального результата.
Различные виды социальных программ могут выполнять разные функции, которые на практике пересекаются, но обычно доминирует одна из них: развитие каких-либо социальных общностей, семей, индивидов; обеспечение социальной защищенности определенных социально-экономических, социально-демографических или социально-доходных групп населения; оптимизация условий для благоприятного функционирования различных социумов и, следовательно, общества в целом.
Одним из основополагающих принципов социальных программ является принятие государством уровня минимальной защиты населения в какой-либо области.
Наличие социальной цели - необходимое условие нормального функционирования общества. Представляя собой отражение осознанных человеческих потребностей, мыслительный конструкт возможных способов их удовлетворения, умозрительную схему действий, цели выполняют в жизни людей обширные побудительные, стимулирующие функции. Любая программа содержит цель и некий набор (комплекс) средств ее осуществления. Цель существует неразрывно со средством ее достижения. Получив определение через конкретные средства, основываясь на реальном потенциале, цель становится мощным фактором человеческой деятельности.
Суть программно-целевого метода заключается в обеспечении строгой согласованности намечаемых систем мероприятий с поставленными целями за счет проведения детального анализа этих целей, учета всех основных аспектов их достижения и непосредственного включения в план их реализации всех необходимых исполнителей [62, с. 185].
Такое понимание программно-целевого метода позволяет определить его в качестве ведущего по отношению к другим методам управления. Особое значение он приобретает в современных условиях в системе государственного управления при подготовке стратегических решений, в том числе и в земельной сфере.
Составными элементами применения программно-целевого метода являются прогнозирование долгосрочного развития, индикативное планирование вероятных траекторий, выявление ключевых проблем, выбор, оценку и реализацию приоритетных направлений на основе, главным образом косвенного, а также высокоизбирательного прямого государственного воздействия на хозяйствующих субъектов [62, с. 186].
Программно-целевой метод в управлении земельными отношениями опирается на целевое назначение земли. Основной социальный смысл целевого назначения земель различных категорий и их главных функций, специфика наиболее важных воспроизводственных процессов, позволяют объединить все категории земель в три группы. В них наиболее контрастно отражаются важные для общества приоритеты в назначении и функциях этих земель.
