Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы управления системой профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в современных условиях 13
1.1. Сущность и содержание социальной системы в современных условиях 14
1.2. Механизмы управления социальной системой 26
Глава 2. Анализ деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в современных условиях 47
2.1. Концептуальные основы и особенности формирования современной модели системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 49
2.2. Место специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 64
2.3. Управленческие механизмы обеспечения деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 79
Заключение 111
Список использованных материалов и литературы 117
Приложение
- Сущность и содержание социальной системы в современных условиях
- Механизмы управления социальной системой
- Концептуальные основы и особенности формирования современной модели системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
- Место специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Введение к работе
Формирование системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних относится к числу важнейших функций социального управления современного государственного устройства на разных уровнях - федеральном, региональном, уровне местного самоуправления. Это обусловлено целым рядом объективных и субъективных факторов.
Во-первых, становление идеологии социального государства предусматривает стимулирование именно социальных аспектов развития государства и общества, постановку целей управления, способствующих совершенствованию социальных показателей, среди которых крайне актуальна проблема предотвращения дезадаптации несовершеннолетних, преодоления негативных тенденций роста детской безнадзорности и ликвидации её последствий.
Во-вторых, формирование системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних как части государственно-административной структуры Российской Федерации, обладающей известной спецификой и полномочиями, перераспределение функций и ответственности за осуществление государственной политики в отношении детей между органами власти разных уровней, повышение роли органов местного самоуправления и органов власти субъектов Российской Федерации в этом процессе поставили перед практикой социального управления и управленческой теорией целый ряд вопросов, нуждающихся в специальном научном исследовании.
Эти процессы проходят на фоне сложной социально-экономической и морально-психологической ситуации в нашей стране, характеризующейся в том числе ростом безнадзорности,
беспризорности и антиобщественных проявлений среди несовершеннолетних. Наибольшую распространённость детская безнадзорность приобрела на фоне целого ряда факторов:
отказа от всеобуча и как следствие - отсутствия государственной системы контроля за не обучающимися детьми и подростками;
появления новых проблем, связанных с ростом алкоголизации, наркомании и ВИЧ-инфекции среди несовершеннолетних;
негативного влияния на детей и подростков средств массовой информации;
относительно медленного формирования новых защитных институтов в социальной, нравственно-духовной сферах, адекватных возникшим социально-экономическим явлениям;
перераспределения функций и ответственности за осуществлением государственной политики в отношении детей между органами власти разных уровней, повышения роли органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этом процессе.
Несмотря на принимаемые меры по активизации государственной политики в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, преодолеть тенденцию их нарастания не удаётся.
О масштабах детской безнадзорности свидетельствует следующее. По данным различных ведомств, ежегодно более 60 тыс. детей по различным причинам уходят из семьи, из детских учреждений.
В 2001 г. органами внутренних дел объявлялся местный или федеральный розыск в отношении почти 44 тыс. несовершеннолетних,
что на 12,6% больше, чем в 2000 году, и на 28,4 выше уровня 1999 года. Органами милиции принимаются меры по розыску 23-25 тыс. без вести пропавших несовершеннолетних.
В 2001 г. 289,8 тыс. родителей, не исполняющих или не надлежащим образом исполняющими обязанности по воспитанию детей, состояли на учёте в органах внутренних дел, 253 тыс. неблагополучных родителей подвергнуты мерам административного воздействия, в суды направлено 36 тыс. материалов для решения вопроса о лишении родительских прав.
Не уменьшается число детей, оставшихся без попечения родителей, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. Особую озабоченность вызывает рост детской безнадзорности и беспризорности на фоне продолжающегося сокращения общей численности населения России и уменьшения рождаемости.
У беспризорных и безнадзорных детей, лишённых заботы родителей и общества, вырабатывается стереотип противоправного поведения, отчуждение от общепризнанных духовно-нравственных ценностей и жизнеутверждающих ориентиров. Они не в состоянии самостоятельно реализовывать свои конституционные права на полноценную жизнь, охрану здоровья, образование, социальную защиту, другие права и законные интересы.
Негативные явления детской безнадзорности и беспризорности в их совокупности могут стать фактором усиления социально-политической напряжённости в государстве, препятствовать его экономическому и социальному развитию, создать серьёзные проблемы в восполнении трудовых и мобилизационных ресурсов, представляя реальную угрозу национальной безопасности.
В этих условиях особое значение приобретает деятельность всех органов управления, учреждений и организаций, занимающихся
вопросами развития, нравственного и физического формирования подрастающего поколения, защитой прав и интересов детей, их воспитания и социальной адаптации в обществе. Одним из инструментов социального управления является формирование и поддержание деятельности системы профилактики детской безнадзорности как части социального комплекса страны. Совокупность обстоятельств и причин, изложенных выше, обусловливает актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности проблемы определяется длительной историей исследования различных проблем и сторон социального управления с древности до наших дней. К числу мыслителей, уделявших внимание этой проблематике, относятся Платон, Аристотель, Августин, В. фон Гумбольт, И.Кант, Гегель, Э.Дюркгейм, П.А.Сорокин, Й.Хабермас и многие другие философы и социологи.
Вопросы управляемости, общей теории управления рассматривались Н.Винером, И.А.Пригожиным, В.Г.Афанасьевым, Д.М.Гвишиани, Г.В.Щекиным, В.И.Франчуком и другими авторами.
Социально-технологической специфике, сущности социального управления посвящены работы Ю.П.Аверина, И.В.Бестужева-Лады, Н.С.Данакина, В.Н.Иванова, В.И.Патрушева, А.И.Пригожина, Ю.М.Резника, О.В.Ромашова, И.М.Слепенкова и других1.
Вопросы социального обслуживания, социальной помощи,
' Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. - М., 1993; Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / Пер. с англ. - М., 1997; Данакин Н.С. Теоретические и методические основы разработки технологий социального управления. Дисс. ...на соискание ... докт. социол. наук. - Белгород, 1994; Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - Белгород, 1993; Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. - М., 1991; Социальное управление / Словарь-справочник / Под ред. В.И.Добренькова, И.М.Слепенкова; Социальные технологии: Толковый словарь / Отв. Ред. В.Н.Иванов.- М.-Белгород. 1995, и др.
организации социальной работы получили в последнее десятилетие весьма широкое освещение в отечественной социальной науке, в первую очередь в трудах С.И.Григорьева, И.Г.Зайнышева, А.И.Ляшенко, П.Д.Павленка, A.M. Панова, Л.В.Топчия, Е.И.Холостовой, и многих других2.
В качестве одного из направлений анализа социального управления можно рассматривать публикации, исследующие содержание и сущность социальной политики (труды И.А.Григорьевой, В.В.Колкова, Г.И.Осадчей, В.Г.Попова, Б.В.Тихомирова, Е.И.Холостовой и др. авторов)3.
Активно развивается исследование отдельных элементов и направлений социальной политики, в особенности политики социальной защиты детства, социально-демографической, семейной политики, политики в отношении женщин, молодежи (Архангельский В.Н., Волков А.Г., Дармодехин СВ., Иващенко Г.М., Смирнова Е.Р.,
2 Григорьев СИ. Социология и социальная работа. - Барнаул, 1991; Григорьев СИ., Гуслякова Л.Г.
Формирование моделей социальных служб в сельских районах России // Социально-
экономические проблемы формирования рынка труда и социальной защиты населения: Тезисы
докладов проблемных секций межрегиональной научно-практической конференции. - Барнаул,
1992; Григорьев СИ., Гуслякова Л.Г. Теории и модели практики социальной работы. - Барнаул,
1994; Гуслякова Л.Г. Введение в теорию социальной работы. - Барнаул, 1995; Гуслякова Л.Г. Типы
теорий и моделей социальной работы // Теория социальной работы / Под ред. Холостовой Е.И. -
М., 1997; Гуслякова Л.Г., Холостова Е.И. Эволюция взглядов на социальную работу как
общественный феномен и вид деятельности // Теория социальной работы / Под ред. Холостовой
Е.И. - М., 1997; Основы теории социальной работы / Под ред. Павленка П.Д. - М., 1996; Панов
A.M. Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом. - М., 1994; Панов
A.M., Холостова Е.И. Социальная работа как наука, вид профессиональной деятельности и
специальность в системе высшего образования // Социальная работа / Под ред. И.А.Зимней. Вып.
9. - М., 1995; Теория социальной работы / Учебник / Под ред. Холостовой Е.И. - М., 1997, и др.
3 Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. -
СПб., 1998; Попов В.Г., Холостова Е.И.Социальная политика и социальная работа / Учебно-
методическое пособие. - М., 1997; Капицин В.М. Социальная политика и право: сущность и
взаимозависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8; Осадчая Г.И. Социальная
сфера общества: теория и методология социологического анализа. - М., 1996; Социальная
политика России на современном этапе / Учебное пособие / Под ред. В.Г.Попова, Е.И.Холостовой.
- М., 1997; Топчий Л.В. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы: проблемы
теории и практики // Российский журнал социальной работы, № 1. 1995; Меерсон Е.А. Социальная
политика государства в обеспечении защиты молодой семьи и социально-трудового потенциала
России. - Волгоград, 1997, Tikhomirov B.V. То Have & to Be. N.Y.,N,1985, и др.
Алексеева Л.С., Топчий Л.В., Шеляг Т.В. и др.)4.
Появляются работы, посвященные проблематике детской безнадзорности и беспризорности. Среди них: монография Беличевой С.А. и Фокина В.М.,5 диссертационное исследование Дулиновой Л.Т. «Социальная реабилитация безнадзорных детей и подростков в современной России (социологический аспект)».
Вместе с тем, представляется, что общепринятой точки зрения на проблему формирования и функционирования социальной системы профилактики безнадзорности несовершеннолетних в настоящее время пока не выработано. Нет устоявшихся взглядов на сущность целеполагания и механизмы социального управления системой профилактики в общей системе административно - государственного строения нашей страны.
Методологической основой исследования послужила совокупность взглядов российских и зарубежных исследователей социальной сферы и социального управления Э.Дюркгейма (стихийные и направленные аспекты социального развития), П.Сорокина (теория социальной мобильности), Т.Парсонса, Р.Мертона (структура общества), М.Вебера, К.Маркса, Н.Смелзера (социология неравенства), А.Тойнби и А Печчеи (теория социального развития) и др.
В процессе исследования применялись методы компаративного анализа, системного подхода, а также логический анализ процессов
4 Архангельский В.Н. К вопросу о семейной политике и социальной поддержке семей в
Российской Федерации // Семья в России. 1994. № 1. С. 112-130; Волков А.Г. Демографическая
политика: ориентиры и средства // Экономика. Демография. Статистика. - М., 1990; Дармодехин
СВ. Меры и механизмы семейной политики: Обзор региональных // Семья в России. 1997. № 1;
Топчий Л.В. Наука о семье и семейной политике // Вестник социальной работы. - М., 1992. № 1. С.
40-45; Иващенко Г.М. Профилактическая и реабилитационная работа специализированных
учреждений для несовершеннолетних М.,2001, и др.
5 Беличева С.А., Фокин В.М. «Социальная профилактика отклоняющегося поведения как комплекс
охранно-защитных мер» М., 1993.
социального управления, метод диалектической оценки эмпирических данных.
В исследовании применялся анализ социальной статистики (Г.В.Осипов, В.А.Ядов), методы теоретического моделирования и прогнозирования (А.Богданов, Л.Бертталанфи, Дж. Томпсон, А.И.Пригожин, И.В.Бестужев-Лада).
Основной целью диссертационного исследования является
социологический анализ процессов управления системой
профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних. Для достижения указанной цели были сформулированы следующие задачи:
рассмотреть сущность и содержание, а также особенности формирования современной модели системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
выявить механизмы управления формированием системы
профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних, основные направления её деятельности на современном этапе;
определить роль и место специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
обосновать основные положения межведомственного взаимодействия, необходимость координации усилий органов и учреждений, входящих в систему профилактики и роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в этом процессе;
сформировать основные положения концепции
совершенствования деятельности системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в современных условиях.
Объектом исследования является система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в современных условиях.
В качестве предмета исследования выступает управление системой профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Эмпирической базой исследования послужили данные государственной статистики, отчетные материалы федеральных, региональных органов управления и органов местного самоуправления, материалы Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации, документы и материалы региональных и муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Использован также опыт профилактической работы ряда комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
В 2001 - 2002 годах под руководством и при участии автора были проведены социологические исследования:
1. «Организация взаимодействия органов и учреждений
социальной защиты населения с другими субъектами системы
профилактики безнадзорности правонарушений
несовершеннолетних». Субъекты Федерации для исследования отбирались по территориальному признаку (случайный выбор одной территории в каждом федеральном округе). Рассматривалось взаимодействие на региональном уровне и на местном уровне в
типичных муниципальных образованиях. 2. «Организация взаимодействия учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по защите прав и законных интересов детей» - анкетный опрос руководителей органов и учреждение 14 субъектов Российской Федерации (116 учреждение социальной защиты, образования, здравоохранения, внутренних дел).
Научная новизна диссертационного исследования:
дано развернутое определение понятия "система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", раскрыто его содержание, показан интегративный характер;
выявлены ведущие принципы формирования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на современном этапе;
обосновано содержание межведомственного взаимодействия, необходимость координации действий органов и учреждений, обеспечивающих социализацию и жизнеустройство несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;
разработаны меры по преодолению тенденции роста безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, созданию условий для пресечения насилия в отношении детей и подростков, защиты их прав и законных интересов;
сформулированы основные положения концепции совершенствования механизма управления деятельностью системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в современных условиях.
Положения, выносимые на защиту:
управление системой профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних - это деятельность, имеющая общие управленческие признаки, но отличающаяся спецификой, обусловленной особенностями, целями и задачами, стоящими перед управляемыми объектами;
создание системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних - это новое направление междисциплинарного характера, интегрирующее знания, прежде всего социологии, социальной работы, отраслей права и управления.
управление системой профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних всегда комплексно в силу целостности социальных потребностей несовершеннолетних, реализацию которых оно обеспечивает;
формирование и развитие социальной системы профилактики зависит от уровня деятельности её субъектов, целей и задач, поставленных перед ними. Выпадение какого-либо элемента системы, отсутствие социальной связи блокирует возможность удовлетворения социальных потребностей несовершеннолетних;
оценка эффективности социального управления зависит от соответствия итогов деятельности предварительно намеченным показателям социального развития.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость работы состоит в формулировке новых обобщений в области социологии управления и социологии социальной сферы.
Практическое значение диссертационного исследования определяется как возможностью применения представленных в диссертации выводов и обобщений в практике социального управления, так и использованием материалов диссертации в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, других субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, процессе преподавания дисциплин социального управления и социологии.
Выводы и рекомендации, сделанные на основании диссертационного исследования, могут содействовать оптимизации управления системой профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на региональном и муниципальном уровне.
Апробация исследования. Различные аспекты работы нашли отражение в Российской социальной энциклопедии, изданиях трудов Государственного НИИ семьи и воспитания, Социально-технологического института МГУС, периодической печати и сборниках тезисов выступлений на международной конференции "Уличные дети и мобильная работа с молодёжью" (1998 г.), научно-практических конференциях, семинарах, заседаниях "круглых столов", научных сессиях, проведённых в различных регионах России (1997-2002 гг.).
Отдельные разделы диссертационного исследования
использованы в научно-методических разработках Государственного
НИИ семьи и воспитания. Так, параграф диссертации
"Управленческие механизмы обеспечения деятельности системы
профилактики безнадзорности и правонарушении
несовершеннолетних" был использован при подготовке методических
рекомендаций "Организация взаимодействия органов и учреждений
социальной защиты населения с другими субъектами системы
профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних" и методического пособия "Организация взаимодействия учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по защите прав и законных интересов детей".
Материалы диссертации представлены в 27 научных публикациях автора общим объемом 10,7 п.л.
Структура работы: диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных материалов и литературы и приложений.
Сущность и содержание социальной системы в современных условиях
Рассматривая сущность и содержание социальной системы вообще и системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в частности, следует отметить, что они действуют на основе традиций гуманистической мысли и совокупности современных нормативных правовых актов. Формирование личности ребенка в духе добра, терпимости, свободы, равенства, солидарности, его подготовка к самостоятельной жизни провозглашены Организацией Объединенных Наций обязанностью государств - членов ООН.
Создать необходимые условия для развития и самореализации детей и подростков, защитить их от негативного влияния социального окружения, нейтрализовать факторы, обуславливающие отчуждение несовершеннолетних от позитивно ориентированной среды, обеспечить раннюю коррекцию деформаций их личности, не допустить формирования устойчивого противоправного поведения -далеко не полный перечень обязанностей старшего поколения по отношению к младшему. Ведь несовершеннолетние в силу их умственной и физической незрелости, неполноправного социального статуса нуждаются в особом внимании, помощи, защите и поддержке семьи, социальных институтов государства и общества. Эта мысль прошла красной нитью через все положения Конвенции о правах ребенка, законодательных актов Российской Федерации, принятых в последние годы. Во многих из них имеется немало правовых норм, ориентированных на раннее предупреждение социальных отклонений несовершеннолетних и защиту их прав. В стране создана достаточно разветвленная сеть органов общей и специальной профилактики безнадзорности и беспризорности, предупреждения правонарушений в среде несовершеннолетних.
Однако парадокс заключается в том, что, несмотря на развитость органов социально-правовой охраны и предупреждения социальных отклонений среди несовершеннолетних, значительность затрачиваемых обществом кадровых и материальных ресурсов, несовершеннолетним, попавшим в беду, не всегда обеспечивается своевременная и надежная помощь и защита. В реальной практике дети, лишившиеся родительской заботы, попавшие в кризисные ситуации, криминогенное социальное окружение, своевременно не выявляются и зачастую постепенно пополняют преступную среду. Приоритетными направлениями долгое время были до конца не изжитые меры "карательной" профилактики, применяемые без должной диагностики личности несовершеннолетних, выявления природы и причин их отклоняющегося поведения. Такого рода подходы нередко еще более усугубляют ситуацию и способствуют дальнейшей десоциализации детей и подростков.
"Такое положение дел сложилось не случайно, поскольку применение в воспитательно-профилактической практике результатов исследований, ведущихся в различных узкоспециализированных отраслях научного знания, и непосредственно не связанных с деятельностью реально действующих учреждений и социальных институтов, оказывается делом весьма затруднительным для практического использования. Поэтому сегодня возникла острая необходимость объединить и систематизировать результаты разнообразных многочисленных исследований по проблемам отклоняющегося поведения и его предупреждения...прежде всего применительно к воспитательной и профилактической деятельности реально действующей системы профилактики".6
Разработка теоретической модели процесса предупреждения социальных отклонений несовершеннолетних составляет, по нашему мнению, ориентир формирования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Значительный вклад в разработку теоретических основ и конкретных мер профилактики безнадзорности и предупреждения правонарушений в среде несовершеннолетних в последние годы внесли А.Б. Белинская, С.А. Беличева, Е.Б. Бреева, Я.И. Гилинский, А.И. Долгова, В.Д. Ермаков, Г.Я. Забрянский, Г.Н., Иващенко Г.М., Карелова, Г.М. Миньковский, A.M. Нечаева, В.В.Панкратов, A.M. Панов, В.М. Фокин, Н.Г. Яковлева и другие.7
Вместе с тем, рассмотрение научной литературы по избранной проблеме показало неравномерность развития отдельных аспектов ее исследования, разобщенность работ, относящихся к различным отраслям знаний, предлагаемых без должной согласованности, не позволяющих, по нашему мнению, решить такую крупную теоретическую и практическую задачу, как создание и реализация концепции формирования, развития и совершенствования деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, отвечающей идеям и потребностям общества на современном этапе.
Сущность системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и её содержание в современных условиях неразрывно связаны с социальной системой государства и общества и подчинено логике её функционирования.
Система (греч. Systema — составленное из частей, соединенное) - совокупность элементов, находящихся в упорядоченных отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Понятие системы играет важную роль в современной социологической науке.
В социологическом словаре Н. Аберкромби, С. Хилла, Б. Тернера отмечается, что понятие "система" не является лишь социологическим, это концептуальный инструмент, широко применяемый в естественных и общественных науках.8
Понятие системы имеет длительную историю. Уже в античности был сформирован тезис о том, что целое больше суммы его частей. Стоики истолковали систему как мировой порядок. В развитии философии, начиная с античности (Платон, Аристотель), большое внимание было уделено раскрытию специфических особенностей системы знания.
Механизмы управления социальной системой
Процессы управления относятся к числу наиболее общих и широко распространенных, они касаются как неживой, так и живой природы, а также человеческого общества. В систему управления принято включать: процессы управления в неживой природе (в технических системах) управление вещами, что является областью изучения преимущественно технических наук; процессы управления в живых организмах - управление биологическими системами, что является предметом изучения естественных наук; процессы управления в обществе (в социальных системах) называют управлением людьми или социальным управлением, что относится преимущественно к области социальных наук . Социальное управление в широком смысле - органически присущее общественной системе явление, обеспечивающее сохранение её целостности, качественной специфики, воспроизводство и развитие. Социальное управление в узком смысле представляет осознанное, систематическое, специально организованное воздействие на общество по упорядочению и совершенствованию его социально-деятельной структуры в процессе выработки и достижения цели.13
Социальное управление выступает как совокупность организационно оформленных образований и управленческих связей между ними, осуществление которых позволяет реализовать управленческое взаимодействие между индивидами, социальными группами и общностями, политическими, экономическими и другими институтами общества.
Социальное управление охватывает все те объекты и процессы в обществе, состояние которых имеет значимость для его существования и развития как социальной системы, для жизнедеятельности людей.
По своей сущности социальное управление упорядочивает противоречивое взаимодействие между индивидуальными, групповыми и общими интересами для их совместной реализации. Социальное управление есть регуляция социальных отношений, определяющих положение и роль людей в обществе, направленность их интересов, деятельности, ее содержание и интенсивность. Оно воздействует на общественные отношения.
Социальное управление является важнейшей частью деятельности современного государства, в том числе, формирования и организации деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Поэтому задача теоретико-методологического анализа его сущности и содержания имеет не только научное, но и организационно-практическое значение.
Несмотря на то, что социальное управление как особая область социальных процессов стало подробно исследоваться в основном только в XX веке, различные проблемы социального управления, издавна привлекали внимание ученых. Еще древние считали, что с помощью разумного управления государство может обеспечить социальное благополучие людей: "наилучшим государственным строем должно признать такой, организация которого дает возможность всякому человеку благоденствовать и жить счастливо".14 В качестве основных элементов управления рассматривались законодательная, исполнительная и судебная системы.
Формирование социологии в конце XIX века, рождает целый спектр исследований различных направлений научной мысли, изучающих различные стороны социального управления. Собственно социология, в трудах Э.Дюркгейма, М.Вебера, П.Сорокина, Р.Мертона и других, рассматривала законы развития общества, организации сложной деятельности, социально-экономические факторы, влияющие на поведение людей.
Сущность управления вообще и социального управления - в частности, трактуется по-разному.
По мнению И.М. Слепенкова и Ю.П. Аверина, социальное управление есть воздействие на общество и его отдельные звенья с целью их упорядочения, сохранения качественной спецификации, совершенствования и развития. По мнению В.Н. Иванова, управление - "это особый вид профессиональной деятельности, который не сводится только к достижению целей системы, организации, но и представляет собой средство поддержания целостности любой сложной социальной системы, ее оптимального функционирования и развития"15.
Таким образом, можно сделать вывод, что управление - это процесс усиленного воздействия субъекта управления на объект для обеспечения его эффективного функционирования и развития. б
Концептуальные основы и особенности формирования современной модели системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Преодоление негативных тенденций в детской среде и ликвидация их последствий принадлежат к числу основных задач российского общества в последние годы. Этому способствовало принятие целого ряда законодательных и нормативных актов, направленных на совершенствование деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, мобилизацию усилий всех её субъектов на укрепление взаимодействия различных ведомств и учреждений в реализации общей цели - комплексного решения проблем детей, находящихся в социально опасном положении.
Термин "профилактика" всегда ассоциируется с запланированным предупреждением каких-либо неблагоприятных явлений, а значит, с заранее предусмотренным и целенаправленным устранением причин, которые могут вызвать те или иные нежелательные следствия и результаты, и одновременным (параллельным) преодолением уже существующих проблем.45
Основные цели и задачи деятельности данной системы в современных условиях, механизмы её управления были разработаны и изложены в подготовленной автором в составе рабочей группы представителей министерств и ведомств Российской Федерации Концепции совершенствования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в современных условиях.
Система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, по нашему мнению, должна быть ориентирована на решение следующих задач:
преодоление тенденции роста безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, создание условий для пресечения насилия в отношении детей и подростков, обеспечение защиты их прав;
формирование условий для комплексного решения проблем безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, социальной адаптации в обществе;
создание правовых механизмов, обеспечивающих эффективное взаимодействие субъектов профилактики детской безнадзорности.
В соответствии с Концепцией деятельность системы строится на принципах:
неприемлемости административно-карательного подхода к детям, чья социализации оказалась деформированной;
необходимости гарантирования каждому, в том числе и безнадзорному, ребёнку реального права на достойную форму существования в здоровой среде, на защиту его прав и законных интересов;
незамедлительного решения возникающих у него проблем, оказания социальной, правовой и иной помощи.
Основополагающим при разработке системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних становится понимание её как высоко социально значимой, системной, многоуровневой и многоаспектной проблемы, в центре которой находится личность ребенка, формирующаяся в социальной среде.46
Исходя из этого, полагаем, что государство должно принять необходимые меры общественного и правового воздействия по укреплению системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, призванной стать неотъемлемой частью социальной политики государства в отношении детства. Основными характеристиками системы, по нашему мнению, должны стать:
наилучшее обеспечение интересов детей в ходе проводимых социально-экономических реформ;
обеспечение приоритетности развития и воспитания детей в семье;
гуманизация взаимоотношений детей и общества в приобретении положительного жизненного опыта и позитивной социальной ориентации;
повышение гарантий государства в защите имущественных, жилищных и других законных интересов и прав несовершеннолетних, усиление контроля за своевременной выплатой пенсий, пособий и алиментов, направленных на содержание ребёнка;
координация деятельности, разделение полномочий и повышение ответственности органов власти всех уровней в решении проблем несовершеннолетних;
содействие доступу детей к различным формам эффективной защиты, рассмотрению их жалоб и заявлений. Обеспечение возможности обращения детей во все инстанции, в том числе судебные, и в случае необходимости осуществление поддержки исков от имени ребёнка;
повышение информированности несовершеннолетних об их правах и обязанностях, гласность и открытость в решении проблем несовершеннолетних, обеспечение их прав на образование, социальную и правовую защиту.
Реализация государственной политики профилактики безнадзорности и предупреждения правонарушений несовершеннолетних предполагает дифференцированный подход к различным группам детей, который включает:
осуществление комплекса мер, обеспечивающих гармонизацию социума ребенка, саморазвитие его личности, профилактику школьной и социальной дезадаптации, в реализации которого должны участвовать все образовательные, социозащитные, культурные, медицинские, правоохранительные, информационные и др. службы и учреждения;
развитие особых форм работы, требующих применения эффективных методов общественного и государственного воздействия с целью коррекции поведения и социальной адаптации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;
чрезвычайные меры, обеспечивающие социальную помощь и реабилитацию, защиту прав и законных интересов детей, оказавшихся в кризисной ситуации (сироты, оставшиеся без попечения родителей, ушедшие из семьи, претерпевшие различные формы насилия и жестокости, жертвы социальных конфликтов, психогенных и экологических катастроф, дети и подростки с наркотической зависимостью и др.).
Место специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Изменения социально-экономического положения семей, детей в них, отношение к ним в обществе привело к тому, что, наряду с традиционной схемой действия системы профилактики, к середине 90-х годов возникла необходимость во включении в неё принципиально новых элементов и звеньев, позволяющих более наступательно реализовывать охранно-защитную технологию. С их помощью были разрешены некоторые организационные проблемы, позволяющие активизировать работу и ранее действующих звеньев. В организации подобных служб заложен механизм, способный дать ощутимый сдвиг в решении проблем, связанных с детской безнадзорностью.
Если до 1993 г. система включала участие в этой работе только органов и учреждений образования, а так же служб органов внутренних дел, то позднее она была дополнена комплексом мер социальной, медицинской, психологической и педагогической помощи семье и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Особое место в государственной системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних занимают специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, выполняющие особые функции, связанные с возвращением к нормальной жизнедеятельности детей и подростков, продолжительное время находившихся вне семьи и других социальных институтов, познавших все тяжести социального сиротства и беспризорности. Как составная часть системы, социально-реабилитационные учреждения имеют свои особенности и своеобразие, отличающие их от других субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Социально-реабилитационные учреждения для несовершеннолетних берут на себя заботу о восстановлении социального статуса детей, утративших семейные связи, оставшихся без попечения родителей, без постоянного места жительства, средств к существованию.
В соответствии с законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений" несовершеннолетние имеют право находиться в учреждении в течении времени, необходимого для оказания ему помощи в разрешении тяжелой жизненной ситуации. С точки зрения эффективности реабилитационной работы это очень важный момент, так как временные ограничения не позволяли учреждениям продуктивно решить вопросы, связанные с защитой прав и законных интересов детей.
Это особенно важно, так как в специализированные социально-реабилитационные учреждения в соответствии с законом принимаются дети, оставшиеся без попечения родителей или их законных представителей, проживающие в семьях, находящихся в социально опасном положении, заблудившиеся или подкинутые, самовольно оставившие семью, ушедшие из образовательных учреждений для детей сирот или других детских учреждений, не имеющие места жительства и средств к существованию, а также оказавшиеся в иной трудной жизненной ситуации и нуждающиеся в социальной помощи и реабилитации.
Важной особенностью деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, является новизна подходов к помещению в них ребенка.
Согласно закону ребенок, попавший в трудную жизненную ситуацию без сопровождения взрослого, без официального направления и каких-либо справок, может обратиться за помощью и приютом в специализированное социально-реабилитационное учреждение, что положительно отличает его от центра временной изоляции для несовершеннолетних и учреждений системы образования, куда не принимают без соответствующего направления и личных документов.
Социально-реабилитационные учреждения органов социальной защиты населения открыты для любого ребенка, например, спасающегося от жестокого обращения в семье. Ребенок, самостоятельно обратившийся в учреждение, также свободно может его покинуть - достаточно личного заявления. Попасть в социозащитные учреждения можно и по заявлению родителей или законных представителей несовершеннолетних. Например, в случаях, когда родители тяжело больны, и ребенок предоставлен сам себе. Особенно часты такие случаи в семьях, где ребенка воспитывает один родитель. Другим важным основанием для помещения ребенка в учреждения закон определяет задержание, арест или осуждение родителей, пока ребенка не "засосала" улица.
Деятельность специализированных социально реабилитационных учреждений для несовершеннолетних отнесена к компетенции органов социальной защиты населения,53 что закреплено в Федеральном законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Наиболее полное правовое обоснование места, функций и деятельности этих учреждений в системе профилактики дано в статье 13 Федерального закона № 120 "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и Постановлении Правительства Российской Федерации, утвердившим Примерные положения о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, которым установлено что свою деятельность они осуществляют во взаимодействии с органами и учреждениями образования, здравоохранения, внутренних дел, общественными и другими организациями5 .
В специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей, центры помощи детям, оставшиеся без попечения родителей) находятся дети, юридический статус которых в Федеральном законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" определяется как, "ребенок, находящийся в трудной жизненной ситуации", а в Федеральном законе Юб основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" - как несовершеннолетний, находящийся в социально-опасном положении.
Единственным органом, уполномоченным направлять детей в социально-реабилитационные учреждения, является орган социальной защиты населения
Поступая в социально-реабилитационное учреждение, несовершеннолетние получают право на полное государственное обеспечение. Учреждения осуществляют социальную реабилитацию детей, защиту их прав и законных интересов, организуют в соответствии с действующими законами о здравоохранении и образовании медицинские обслуживания и обучение несовершеннолетних, содействуют, в меру своих возможностей, их профессиональной ориентации и получению ими специальности.
