Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-социологический анализ процессов управления профессиональным развитием государственных служащих 14
1.1. Управление персоналом как фактор профессионального развития государственных служащих 15
1.2. Сущность и принципы управления профессиональным развитием государственных служащих 37
1.3. Социологический анализ проблем управления развитием профессионализма государственных служащих 57
ГЛАВА 2. Основные направления и технологии управления профессиональным развитием государственных служащих 75
2.1. Система профессионального отбора государственных служащих 75
2.2. Актуализация содержания и оптимизация форм профессионального образования государственных служащих 89
2.3. Управление профессионально-должностным развитием государственных служащих 100
Заключение 120
Список использованных источников и
Литературы 128
- Управление персоналом как фактор профессионального развития государственных служащих
- Социологический анализ проблем управления развитием профессионализма государственных служащих
- Система профессионального отбора государственных служащих
- Управление профессионально-должностным развитием государственных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях перехода российского общества на путь устойчивого развития стратегическими задачами становятся активизация "человеческого фактора" и оптимизация использования профессионально подготовленных государственных служащих. Назрела насущная потребность в качественно новом подходе к модернизации государственного аппарата, эффективном управлении его персоналом, создании новой нормативно-правовой основы и современной системы профессионального развития государственных служащих.
При этом важно иметь в виду, что в основе эффективного управления лежит качество работы, уровень квалификации, профессионализм и социальная ответственность государственных служащих.
Рассматривая государственную службу как профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, можно выделить в ее составе два компонента - собственно профессиональную деятельность персонала государственной службы и внутриорганизационное управление профессиональным развитием государственных служащих. Эти компоненты неразрывно связаны между собой, так как эффективность государственной службы зависит от качества персонала, а следовательно - и от успешности управления им. Особенно это важно учитывать при разработке и осуществлении кадровой политики в системе государственной службы, так как одним из ее элементов выступает профессиональное развитие государственных служащих.
В вопросах профессионализации кадров государственной службы вообще и их профессионального развития в том числе имеется множество нерешенных проблем, к которым можно отнести:
- нерациональную расстановку кадров, которая приводит к тому, что характер труда многих служащих не соответствует их профессиональному образованию;
невозможность многим государственным служащим в полной мере реализовать свои способности в соответствии с уровнем их профессионального развития, слабость работы система профессионального отбора;
слабую связь служебного продвижения кадров государственной службы, особенно на управленческих должностях, с профессиональным развитием, в том числе профессиональным обучением, подготовкой и переподготовкой;
низкую дееспособность кадровых служб государственных органов, непосредственно занимающихся управлением персоналом, обеспечивающих более обоснованное решение руководством этих органов кадровых вопросов, нечеткую определенность их функций в работе с персоналом по профессиональному развитию.
Несмотря на важность этих проблем, количество и уровень
социологических разработок в трудах отечественных и зарубежных
авторов, посвященных изучению вопросов управления
профессиональным развитием государственных служащих, остается незначительным. Научные труды по управлению персоналом государственной службы слабо отражают специфику управления профессиональным развитием в системе государственной службы.
Названные обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость исследования проблемы управления профессиональным развитием государственных служащих в современной России. С научных позиций необходимо исследовать особенности кадровых процессов в государственной службе, показать основные направления и социальные технологии управления профессиональным развитием государственных служащих.
Степень научной разработанности темы. Развитие института государственной службы в последние годы привело к значительному интересу ученых к проблемам кадрового обеспечения ее деятельности.
5 При этом в основном внимание уделялось общим проблемам управления персоналом государственной службы. Это определило во многом и выбор методологических оснований для анализа кадровых проблем, которые широко используются также и в более конкретных в предметном отношении исследованиях, в данном случае — изучении вопросов управления профессиональным развитием государственных служащих.
В теоретико-методологическом плане проблемы организации и управления освещались в трудах А. Богданова, М. Вебера, И. Пригожина, П. Сорокина и др. Вопросы теории и практики кадрового менеджмента и администрирования получили большое развитие в работах таких зарубежных авторов, как М. Альберта, Т. Катарбиньского, А. Мескона, Э. Мэйо, Ф. Тэйлора, А. Файоля, Г. Форда, М. Хедоури, Л. Яккока и многих др.
Значительный научный интерес представляют работы по проблемам управления персоналом современных отечественных ученых В.Б Аверьянова, В.А. Карташева, Л.В. Карташевой, Ю.Г. Одегова, A.M. Омарова, В.П. Пугачева и др., в которых исследуются теоретические основы и научно-практические вопросы приведения организационных структур аппарата управления в соответствие с изменившимися задачами и обновляющимся содержанием его деятельности.
Для социологического анализа предмета и реализации задач диссертационного исследования важное значение имели труды ученых -специалистов в вопросах государственной службы и управления, кадровой политики государства, развития персонала органов государственной власти, его профессионализации и пр. Среди авторов, разрабатывавших данную проблематику, работы которых были учтены при исследовании выбранной темы, можно назвать В.М. Анисимова, Г.В. Атаманчука, А.И. Горбачева, В.Д. Граждана, B.C. Карпичева, В.Ф. Ковалевского, И.П. Литвинова, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытова,
B.C. Нечипоренко, E.B. Охотского, И.Н. Панина, Б.Т. Пономаренко, В.Л. Романова, Ю.Н. Старилова В.А. Сулемова и др.1.
Важное значение для раскрытия темы диссертационного исследования имело изучение работ А.И. Турчинова, в которых представлена теория профессионализации как деятельностная основа кадровой политики и управления персоналом, имеющая не только свою логику возникновения, но и теоретическую основу2.
Анализ качественного состава кадров, формирования и развития современной государственной службы, профессионализации труда сотрудников аппарата органов государственной власти занимает важное место в трудах современных ученых-социологов В.Э. Бойкова, Г.П. Зинченко, Т.Г. Калачевой, Е.А. Литвинцевой, К.О. Магомедова, В.А. Мальцева, П.А. Марченкова, В.М. Соколова, Ж.Т. Тощенко, А.А. Хохлова и др. В своих работах эти авторы уделяют большое внимание социологическим методам анализа процессов становления и
См.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. М., 1998; Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового обеспечения. М., 2002; Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М, 2002; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Литвинов И.П. Стиль управленческой деятельности: теоретические аспекты, методы диагностики и оптимизации. Йошкар-Ола, 1997; Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И., Новиков А.В. Управление персоналом государственных органов: система организации и функционирования. М.: Наука, 1999; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997; ЛытовБ.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону, 1998; Профессиональное образование: опыт, противоречия и тенденции реформирования. М., 1995; Сулемов В.А. Принципы, механизмы и технологии кадрового обеспечения аппарата органов власти // Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М, 1996; Управление персоналом / Под ред. А.И. Турчинова. М., 2002 и др. 2 См.: Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика. Проблемы развития теории и практики. М., 1998; его же: Профессиональный опыт персонала государственной службы: технологии управления и оценки // Профессионализм в системе государственной службы. Ростов-на-Дону, 1997 и пр.
развития персонала органов государственной власти, вопросам его оценки и эффективности управления1.
Значительный опыт управления персоналом государственной службы накоплен в зарубежных странах, что нашло свое отражение в многочисленных публикациях, монографиях2.
Однако следует отметить, что теоретическими и прикладными вопросами управления профессиональным развитием государственных служащих ученые занялись недавно и пробел в разрешении данной проблемы остается незаполненным. Существует потребность в научном исследовании, поскольку профессиональное развитие сотрудников органов государственной власти и управления является приоритетным направлением совершенствования системы управления персоналом государственной службы РФ на современном этапе.
Объектом исследования являются государственные служащие Российской Федерации.
Предметом исследования является управление профессиональным развитием государственных служащих.
Целью работы является разработка теоретических и прикладных вопросов управления качеством государственной службы на основе
См.: Бойков В.Э. Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. М., 1997-98. №1-5.; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников. Ростов-на-Дону, 2000; Литвинцева Е.А. Государственная служба в контексте социальных изменений. М., 2003; Магомедов К.О. Социология государственной службы М., 2000; Мальцев В.А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. М., 1997; Соколов В.М. Нравственные основы кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. М., 1998; Тощенко Ж.Т. Социология. Общий курс. 2-изд. доп. и перераб. М., 1998; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. Социологический анализ. М. - Орел, 2000 и др.
2 См.: Иванцевич Дж., Лобанов А. Человеческие ресурсы управления. Основы управления персоналом. М., 1993; Волгин А.П., Матирко В.И., МодевА.А. Управление персоналом в условиях рыночной экономики (опыт ФРГ). М., 1992; Хлынов В.Н. Японские "секреты" управления персоналом. М., 1996; Государственная служба. Кадры на рубеже веков. Зарубежный опыт. М., 1998. №3; Государственная служба. Административно-правовой процесс. Зарубежный опыт. М., 1998. №4; Государственная служба. Исполнительная власть и парламент. Зарубежный опыт. М., 1998. №5 и др.
8
применения методов, методик, социальных технологий
профессионального развития государственных служащих. Задачи исследования:
рассмотреть управление персоналом как фактор профессионального развития государственных служащих;
выявить сущность и принципы управления профессиональным развитием государственных служащих;
провести социологический анализ проблем управления развитием профессионализма государственных служащих;
раскрыть систему профессионального отбора государственных служащих;
раскрыть содержание и формы профессионального образования государственных служащих:
проанализировать особенности управления профессиональным и должностным развитием государственных служащих.
Теоретико-методологическую основу работы составили общенаучные принципы конкретно-исторического, структурно-функционального и системного анализа, которые позволили рассматривать происходящие в государственной службе процессы как важную часть системы государственного управления, находящуюся в зависимости и неразрывной связи с потребностями общества.
Особое место в диссертационной работе принадлежит социологическим методам исследования, дающим возможность качественно нового наполнения имеющихся теоретических знаний. В рассматриваемом контексте задачи государственной службы крайне важно изучать не только с государственно-управленческих, но и с социальных позиций во всем многообразии их проявлений, что в большой степени относится именно к проблемам профессионального развития персонала государственной службы.
Использование в ходе исследования указанных методов, теоретических оснований и концепций стало той основой, на которой построена логика настоящего диссертационного исследования и проведено решение поставленных в нем задач.
Источниковой базой данного диссертационного исследования являются Конституция РФ, Федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации" (1995 г.), "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (1998 г.), "О системе государственной службы Российской Федерации" (2003 г.), указы Президента Российской Федерации по вопросам развития государственной и муниципальной службы, законодательные и нормативные правовые акты федеральных и региональных органов власти и другие документы. Весьма важным было изучение ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ.
В ходе выполнения работы изучены и проанализированы данные Российского статистического агентства, материалы научно-практических конференций и периодической печати.
Эмпирическая база работы основывается на материалах конкретно-социологических исследований, результаты которых отражены в диссертации. Прежде всего, это исследования, проведенные при участии автора:
- социологическое исследование: "Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирования кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти". Руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов (март-май 2001г.). Количество опрошенных-1434 респондента из числа населения, 1183 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, 90 экспертов, представляющих 17 субъектов РФ и 8 центральных
10 аппаратов министерств и ведомств РФ. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду занятий респондентов. Индекс: ГС ТО-01;
социологическое исследование: "Кадровый корпус государственной службы РФ: проблемы профессионального развития". Проведено в ноябре—декабре 2000 г. группой аспирантов, докторантов и ученых кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС под руководством д.с.н., профессора Магомедова К.О. Опрошено 950 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу работы. Индекс: КК ПР-2000;
социологическое исследование: "Проблемы становления и перспективы развития государственной службы Российской Федерации". Проведено в августе-сентябре 1999 г. группой ученых и аспирантов кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС под руководством д.и.н., профессора Нечипоренко B.C. Опрошено 1200 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Индекс: СП ГС-99;
социологическое исследование: "Государственная служба: общественная значимость, профессионализм, перспективы служебного роста". Проведено в феврале 1999 г. под руководством д.и.н., профессора Нечипоренко B.C. и к.ф.н., доцента Магомедова К.О. Опрошено 710 государственных служащих в 16 федеральных органах власти, министерствах и ведомствах. Индекс: ГС ОПП-99.
Автором осуществлен вторичный анализ материалов социологических исследований, проведенных учеными РАГС при Президенте РФ:
- социологическое исследование в рамках научного проекта
"Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации".
Проведено в сентябре 2002 г. Опрошено 1325 человек и 280 экспертов.
Руководитель проекта-д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКП и
МР-02;
научно-исследовательский проект: "Аномальные проявления на государственной службе". Проведено в октябре-ноябре 1998 г. Эмпирическую часть исследования составили данные экспертного опроса 173 государственных служащих, репрезентативно представлявших различные должностные уровни органов исполнительной и законодательной власти федерального центра и субъектов Российской Федерации. Научный руководитель - профессор В.Л. Романов, научный консультант: профессор Е.В. Охотский;
социологическое исследование: "Государственный служащий и его карьера". Проведен кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в сентябре-ноябре 1996 г. и марте 1997 г. под руководством профессоров В.Л. Романова и Е.В. Охотского. Опрошено 1195 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, должностному положению. Индекс: КС-96-97;
социологическое исследование: "Нравственные основы государственной службы". Опрос проведен кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС под руководством профессоров Е.В. Охотского и В.М. Соколова в октябре—ноябре 1997 г. Опрошено 1145 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы и занимаемой должности. Индекс: НГС-97.
Основные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем:
рассмотрено управление персоналом как фактор профессионального развития государственных служащих. На основе анализа принципов и задач управления персоналом раскрыта сущность и содержание управленческого воздействия на профессиональное развитие государственных служащих;
определена и раскрыта социальная сущность и основные принципы профессионального развития государственных служащих, его организационная и социальная значимость, которая выражается в
12 рациональном использовании кадрового потенциала государственной службы и активизации социальных факторов в ее деятельности; выявлены место и роль профессионального развития государственных служащих в удовлетворении новых потребностей общества в эффективной системе государственной службы;
показано, что социологический анализ проблем управления профессиональным развитием государственных служащих является важным компонентом информационно-аналитического обеспечения процессов управления персоналом государственной службы, позволяющим рассматривать не только количественные, но и качественные характеристики изменения состояния ее кадрового потенциала;
обосновано, что профессиональное развитие государственных служащих оказывает существенное влияние на процедуры и результаты профессионального отбора как технологии управления персоналом государственной службы; при этом кадровый отбор может выступать стимулом профессионального развития для государственных служащих, если он предусматривает приоритетность профессиональных качеств;
установлено, что актуализация содержания и оптимизация форм профессионального развития государственных служащих предполагает совершенствование системы их профессионального обучения, подготовки и переподготовки, необходимость обеспечения их опережающего характера, разноообразия форм, непрерывности и дифференцированности подходов;
выявлено, что профессионализм, должностное развитие, повышение компетентности и карьерный рост государственных служащих взаимозависимы, они выступают в качестве необходимого условия и фактора профессионального развития государственных служащих; сложившаяся практика отношения к профессиональному опыту, компетентности государственных служащих при подборе и расстановке
13 кадров государственной службы не может считаться в достаточной мере адекватной современным задачам и требованиям и требует существенного изменения? с учетом полученных теоретических и практических результатов сформулированы прогностические цели и задачи профессионального развития кадров и определены пути его совершенствования.
Практическое значение проведенного исследования заключается в том, что полученные выводы и результаты могут быть:
применены в конкретной работе органов государственной власти Российской Федерации по управлению персоналом в целях совершенствования их профессионального развития;
использованы для повышения эффективности государственной службы, создания ее современной модели с учетом усиления управленческой функции государства;
применены в качестве теоретических оснований при подготовке нормативных правовых актов органов государственной власти, что повысит их научную обоснованность и усилит практическую значимость для государственных служащих;
Методологические и теоретические основы, сформулированные в диссертации, а также практические результаты позволят повысить качество научно-методического и учебного обеспечения подготовки государственных служащих, обеспечивать ее интегрированность в реальные процессы кадрового управления и пространство социальных взаимодействий в системе государственной службы.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены на заседании кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ, научно-практических конференциях и методических семинарах, проведенных в различных городах России: Москва, Ростов-на-Дону, Уфа и др. за период с 2000 по 2003 гг. По данной проблематике опубликованы брошюра и две статьи общим объемом 3,5 п.л.
Управление персоналом как фактор профессионального развития государственных служащих
Предпосылкой анализа проблемы профессионального развития государственных служащих можно считать существенное изменение в процессе реформирования российского общества целей и задач всех структурных компонентов государственной службы, их функций и содержания деятельности. Важнейшие современные характеристики государственной службы как профессиональной служебной деятельности по обеспечению полномочий федеральных и региональных органов власти1 существенно повлияли на функциональные задачи управления персоналом государственной службы, в ряду которых важное место стали занимать вопросы обеспечения профессионализма государственных служащих.
Управление профессиональным развитием государственных служащих с этих позиций рассматривается как необходимый компонент системы управления персоналом государственной службы. Это определяется тем, что само управление в государственной службе по существу является управлением профессиональной деятельностью государственных служащих, а если рассматривать такие вопросы, как эффективность, качество, результативность государственной службы, то необходимо обратиться и к проблеме качества ее состава, управлению этим качеством. И здесь уже правомерно говорить о целенаправленном управлении профессиональным развитием государственных служащих, которое является и частью государственной кадровой политики, и компонентом управления персоналом государственной службы.
В основе социологического анализа процессов управления в государственной службе в целом, и управления профессиональным развитием государственных служащих в частности, лежат методологические принципы и понятия общей теории управления, специальных теорий социального управления, социологии организаций, государственного управления и государственной службы, профессиологии, кадрового менеджмента и многих других наук. Это обусловлено комплексностью самой проблемы профессионального развития и сложностью задач по его управлению.
В качестве исходных принципов анализа управления профессиональным развитием государственных служащих выделим использование деятельностного и функционального подходов. Это дает возможность рассмотреть проблему в двух плоскостях - как процесс и как результат процесса управления. Деятельностная сторона анализа позволяет выделить общие и особенные характеристики профессионального развития государственных служащих как объекта управления. Функциональная сторона дает возможность определить цели и задачи управления профессиональным развитием.
Прежде всего, рассмотрим генезис и взаимосвязь двух основных понятий - «профессиональное развитие государственных служащих» и «управление профессиональным развитием государственных служащих». Изначально они объединены общими объектом, в качестве которого выступают государственные служащие, и предметом - это профессиональное развитие объекта. Поэтому логичнее начать с анализа особенностей такого «генетического» объекта, как государственный служащий и сфера его деятельности, государственная служба.
Нормативное определение понятия «государственный служащий» подразумевает, что это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности (федеральной или субъекта Российской Федерации) государственной службы1. Из данного определения следует, что для государственного служащего профессией является государственная служба, то есть деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти2. Следовательно, государственный служащий-это профессиональный работник управленческого труда, отличающийся от других управленцев тем, что его профессия - государственное управление. Это обусловливает специфические преимущества его профессиональной деятельности, но и выдвигает особые требования к его профессионализму как управленца. Под профессиональной деятельностью принято понимать " ...деятельность, обладающую собственной целью и имеющую собственные продукты, нормы, средства, которые в конечном счёте детерминированы социальной функцией и технологией той или иной среды общественного производства, которую данная деятельность обслуживает " . При этом собственно профессию зачастую определяют как относительно самостоятельный, конкретно-исторический, специализированный и институционализированный род деятельности. Это применимо и к профессии государственного служащего -государственной службе, которая является, несомненно, самостоятельным видом управленческой деятельности, носит конкретно-исторический характер, специализирована по своим функциональным признакам и институционализирована особого рода законодательными и нормативными документами, а также складывающимися традициями, моральными и этическими принципами, собственной культурой и т.п.
Социологический анализ проблем управления развитием профессионализма государственных служащих
Изучение управления персоналом и проблем профессионального развития государственных служащих как неотъемлемой и основополагающей его составляющей, необходимо проводить в рамках комплексного, междисциплинарного исследования, что требует использования различных подходов, особенно кадроведческих, философских, социологических, управленческих, правоведческих и др. Ведь в принятии управленческих решений, в использовании новых кадровых технологий важно учитывать количественные и качественные характеристики персонала государственной службы, и прежде всего его профессионализма.
Анализируя социальные характеристики государственной службы и основываясь на статистических данных, отметим, что сегодня многие работники по своим профессиональным и личностным характеристикам не соответствуют занимаемым должностям, не обладают соответствующей социально-экономической, философской, политологической, правовой, кадроведческой, социопсихологической подготовкой. Исходя из того, что в целом на 1 января 2002 г. почти 40% лиц, замещающих государственные должности, имели стаж работы в сфере государственного управления более 10 лет (из них 25%-более 15 лет)1, можно сделать вывод о том, что государственный аппарат располагает довольно опытными работниками. Однако в результате дальнейшего анализа статистических данных было выявлено, что многие служащие работают не по специальности (от 40 до 50%), а это уже ставит острейший вопрос о рациональном использовании кадрового потенциала сотрудников управленческого аппарата, что не может не влиять на уровень его профессионализма.
На профессиональные характеристики персонала государственной службы косвенное влияние оказывают, с одной стороны, усиление положения Президента, системы органов исполнительной власти, а с другой - ослабление роли законодательных (представительных) органов. Это привело к чрезмерному росту численности служащих, занятых в органах исполнительной власти. К 1998 г. численность работников, занятых в аппарате органов государственной власти и органов управления (исключая "силовые структуры") составила более 1 млн. 100 тыс. человек (1108,9 тыс.), с 1995 г. она увеличилась на 10,4%; из них 89% работало в структурах исполнительной власти.
Однако, в 1999-2000 гг. ситуация начала изменяться. Рост численности работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления не только прекратился, но даже произошло некоторое её снижение. Так, общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления с 1997 г. сократилась на 6,1 тыс. человек, или на 0,6%. Определённый интерес представляют данные Госкомстата Российской Федерации об изменении численности работников органов государственной власти и местного самоуправления по сравнению с 1997 г. по ветвям власти. Анализируя данные Госкомстата, мы можем отметить уменьшение численности работников федеральных органов власти на 39,1 тыс. человек, или на 7,0% при росте занятых в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на 90, 0 тыс. человек1.
Всего в органах исполнительной власти и местного самоуправления на начало 2002 г. было занято 983,7 тыс. человек. В их числе 2,9% составляли работники федеральных исполнительных органов на федеральном уровне, 38,4%-федеральных исполнительных органов на региональном уровне, 61,7%-исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В связи с децентрализацией государственного управления, укреплением и расширением функций субъектов РФ довольно быстрыми темпами растёт численность аппарата органов исполнительной власти на территории субъектов РФ, особенно за счёт территориальных структур федеральных органов исполнительной власти (в сентябре 1994 г. 36 федеральных министерств и ведомств имели здесь свои структуры, где на конец года было занято 346,1 тыс., а на начало 1998 г. - 412,1 тыс. человек).
Особую актуальность и практическую значимость имеет изучение и других социальных аспектов управления профессиональным развитием персонала государственного аппарата. Ведь в управлении профессиональным развитием принципиально важно учитывать то, что, с одной стороны, функционирование государственной службы в значительной мере зависит от внутренних возможностей чиновника как человека, личности, его мировоззрения, социальных ценностей, профессиональной компетенции, норм поведения, а с другой стороны, чиновник, воздействуя на граждан, должен иметь человековедческую компетентность, владеть современными управленческими технологиями.
Весьма сложно однозначно ответить на вопрос о качественных характеристиках персонала государственной службы. В оценке качества кадров государственных органов следует обратить внимание на степень пригодности государственных служащих в полной мере удовлетворять потребности общества в управлении, способности к профессиональному развитию и т.п.
Система профессионального отбора государственных служащих
В практической работе по управлению персоналом одно из важнейших направлений деятельности руководителей органов государственной власти и кадровых служб составляет профессиональный отбор, который можно определить как систему мероприятий, обеспечивающих формирование такого состава государственных служащих, количественные и качественные характеристики которого отвечали бы целям и задачам государственной службы. В самом общем виде отбор персонала - это идентификация, сопоставление, соотнесение наиболее общих требований, присущих должности или выдвигаемых организацией, сферой деятельности с характеристиками персонала, конкретного человека. Причём отбор-это многоактное действо, в котором человек участвует на протяжении практически всего периода своей активной профессиональной деятельности1.
При этом отбор персонала необходимо отличать от подбора персонала. В процессе отбора происходит поиск людей под установленные требования социального института, должности, вида деятельности, решения других задач работы с персоналом в сфере государственной службы. При подборе же осуществляется поиск, идентификация требований различных должностей, видов деятельности в сфере государственной службы с известными возможностями, профессиональным опытом, стажем, способностями человека.
С внедрением в практику работы кадровых служб технологий планирования карьеры государственных служащих, организации работы с резервом, реализации выводов аттестации государственных служащих и других обстоятельств, значимость профессионального подбора существенно возрастет, на первый план выступает задача рационального распоряжения профессиональным потенциалом государственного служащего путём нахождения для него таких должностей, где его профессиональный опыт может быть реализован максимально .
Профессиональный отбор призван роль защитного механизма общества от непрофессионалов, людей, не только не владеющих соответствующими профессиональными качествами, но и не способных их приобрести в будущем. Следовательно, при приеме граждан на государственную службу необходимо использовать весь арсенал доступных методов оценки профессиональной пригодности и профессиональной направленности личности.
Профессиональный отбор выполняет и функцию рационального использования профессиональных возможностей человека. Она воплощается не только в практической помощи человеку в профессиональном самоопределении при поступлении на государственную службу, но и в практике пролонгированного профессионального отбора государственных служащих. Специалисты кадровых служб, руководители структурных подразделений должны уметь выявлять профессиональную предрасположенность человека, создавать условия для реализации его профессиональных способностей, развивать эти способности.
Профессиональный отбор выполняет и функцию активного и динамичного механизма накопления профессионального опыта предшествующих поколений. Смысл её состоит в том, что чем более пригоден человек по своим способностям усвоить накопленные профессиональные знания, овладеть соответствующими умениями, навыками, тем активнее и динамичнее, а следовательно, быстрее он это делает. Поэтому эта функция профессионального отбора всецело работает на качество и высокие темпы приращения профессионального опыта, профессионального становления государственной службы, а равно и на снижение экономических затрат общества на её содержание.
Профессиональный отбор на государственную службу основывается, прежде всего, на важнейших конституционных требованиях, определяющих основы правового статуса личности в обществе1, которые определяют нормы, обеспечивающие равенство свобод и прав граждан на труд, выбор профессиональной деятельности, реализацию своих способностей и др. Поэтому при найме граждан на государственную службу руководители органов государственной власти, кадровых служб государственных органов обязаны руководствоваться прежде всего конституционными положениями.
Ряд из них следует рассматривать как базовые принципы отбора граждан на государственную службу. Одновременно можно указать и такие принципы, которые следует рассматривать как принципы организации отбора и профессионального отбора персонала в сфере государственной службы. Основные организационно-правовые принципы отбора персонала базируются на положениях федеральных законов, в частности - Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», законах субъектов федерации, а также других нормативных актах, регламентирующих процедуры отбора и приема граждан на государственную службу.
Так, принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой означает, что приоритетного права поступления на государственную службу нет ни у одного гражданина. Для общества важно, чтобы его способности и профессиональная подготовка соответствовали требованиям государственной службы. Этот принцип выступает как важнейшая правовая предпосылка, призванная ориентировать все субъекты государственной кадровой политики на то, что в сфере государственной службы приоритетными являются не те личностные качества, которые предпочтительны для руководителя, а те, которые предпочтительны для общества.
Однако в реальной практике реализация этого принципа нуждается в разработке механизма, который бы позволил превратить его декларативный характер в эффективный инструмент защиты общества и государственной службы от отбора персонала государственной службы по своему усмотрению и по своим критериям.
Принцип внепартийности государственной службы и отделения религиозных объединений от государства в ходе отбора граждан в сфере государственной службы не ориентирует на учёт социальных отношений, в которые включен человек, поступающий или находящийся на государственной службе, его ценностных ориентации и политических пристрастий.
Управление профессионально-должностным развитием государственных служащих
Один из важнейших принципов государственной службы-принцип профессионализма и компетентности её служащих. Он, по сути, устанавливает важнейшие требования к профессиональному отбору государственных служащих на государственные должности. Профессионализм, как мы уже отмечали, означает высокую степень овладения человеком профессиональными знаниями, умениями, навыками, наличие у него профессионального опыта и представляет собой высшую степень профессионального развития и состояния потенциала профессионального опыта человека.
В свою очередь, компетентность - это степень выраженности, проявления его опыта в практической деятельности, реализуемого в рамках компетенции конкретной должности. Профессионализм и компетентность призваны обеспечить единство профессиональных возможностей человека и условий его реализации .
Профессионализм и компетентность - две стороны, две неразрывные, взаимосвязанные характеристики человека как личности и как профессионала. Однако для высшего проявления профессионализма -компетентности государственного служащего крайне важно, чтобы содержание профессионализма соответствовало структуре компетенции должности. Таким образом, компетентность является и показателем степени соответствия, адекватности профессионализма государственного служащего, и содержанием компетенции должности. Профессионализм при этом выступает как необходимое условие проявления компетентности. Поэтому профессионализм и компетентность как принцип профессионального отбора призваны обеспечить единство профессиональных возможностей человека и условий его реализации-соответствующей компетенции должности.
Неслучайно, профессиональную компетентность как одну из важнейших организационных ценностей признают 85,0% респондентов из числа государственных служащих и 95,1% экспертов.
Управление персоналом базируется на положении, что организация (государственный орган) принимает на себя обязательства наиболее полно использовать возможности работников и предоставлять каждому из них шанс расти, наиболее полно самореализовываться и успешно продвигаться по служебной лестнице. При этом сам персонал государственной службы выступает важнейшим социальным ресурсом государственного управления, возможностями которого также следует уметь управлять.
Комплексной кадровой технологией и одной из сложнейших проблем реализации стратегии профессионального развития персонала государственной службы, обеспечивающей востребованность и повышение профессиональных возможностей и реализацию потенциала личности государственного служащего, является управление карьерой, представляющее собой воздействие руководителей государственных органов власти, кадровой службы по целенаправленному развитию способностей человека, накоплению им профессионального опыта и рациональному использованию его потенциала как в интересах сотрудника, так и в интересах организации.
Главный смысл управления карьерой персонала государственной службы состоит в том, чтобы всё то ценное, чем обладает или может обладать человек в организации, было эффективно задействовано для достижения целей государственной службы и удовлетворения интересов личности. Умело распорядиться этим достоянием - сложнейшая и важнейшая задача руководителей и кадровых служб государственных органов власти1.
Управление карьерой персонала государственной службы является важнейшим элементом «внутренней» подсистемы профессионального развития персонала и одновременно выполняет роль комплексной её формы. Эта форма использует многообразные технологии, методы и способы управления персоналом. В то же время, поскольку этой формой профессионального развития охватываются не все государственные служащие, то управление карьерой выступает как важный и самостоятельный элемент системы профессионального развития.
В ходе реализации этой технологии необходимо преодолевать устоявшиеся отрицательные стереотипы по поводу представлений о карьере не только в общественном мнении, но и среди самих государственных служащих, и прежде всего руководителей.
По сути, сегодня идёт процесс смены отношения к самому понятию карьера. И если молодые люди относятся к процессу осуществления карьеры вполне благосклонно, то немалая часть представителей старшего поколения карьерные устремления оценивает негативно. Исследования показывают, что по мнению государственных служащих, только 5% населения положительно относится к тем, кто стремится к служебной карьере, а 45% к таким стремлениям относится в той или иной степени негативно .
При этом представления экспертов о карьере и карьеризме отражают характерное для нынешнего российского общества отношение к карьере как способу повышения служебного статуса и самоутверждения граждан в условиях происходящих в России стремительных изменений в политической и социально-экономической сферах, структурно-функциональных трансформаций в системе государственного управления.
