Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административная система как особая среда формирования управленческого поведения 15
1.1. Предпосылки изменений во внутренней среде административно-государственного управления 15
1.2. Понятие «управленческое поведение» и отражение его специфики в теории административно-государственного управления 33
Глава 2. Целеустановки и связующие их системные модели управленческого поведения 55
2.1. Системы классификации факторов, определяющих административное поведение 55
2.2. Факторные модели административного поведения в социологической теории 73
Глава 3. Реализация целеустановок в субъктно-объектных отношениях: социологический анализ и оптимизация управленческой модели 90
3.1. Исследование детерминирующих факторов модели управленческого поведения в административном учреждении 90
3.2. Направления оптимизации управленческого взаимодействия в административной системе 107
Заключение 131
Библиографический список использованной литературы 136
Приложения
- Предпосылки изменений во внутренней среде административно-государственного управления
- Понятие «управленческое поведение» и отражение его специфики в теории административно-государственного управления
- Исследование детерминирующих факторов модели управленческого поведения в административном учреждении
- Направления оптимизации управленческого взаимодействия в административной системе
Введение к работе
Современное российское общество проходит активную фазу реформирования, которая включает институциональные изменения в системе государственного управления. В этих условиях возрастает актуальность совершенствования механизмов внутренней организации управленческих процессов в органах государственной власти.
В такой сложноорганизованной среде государство вынуждено более интенсивно вмешиваться в жизнедеятельность общества, создавая новые и реформируя традиционные специальные институты административной власти. При этом вектор изменений и выбор механизмов их внедрения не всегда удовлетворительным образом сказываются на результатах реформирования. Ожидание улучшений в обществе не находит оправдания, возникают новые проблемы. Становится очевидным искусственное переусложнение правового поля урегулирования социального взаимодействия и рассогласованность задач внутри государственного аппарата.
Так Президент РФ В.В. Путин, обращая внимание своей администрации на некоторые аспекты хода административной реформы, подчеркивал: «...считаю позицию многих руководителей регионов, губернаторов, правильной. Она заключается в том, что количество федеральных органов власти на местах постоянно и неуклонно увеличивается, а качество работы от этого не улучшается, наоборот - часто ведет к ухудшению их деятельности. Причем к ухудшению деятельности как федеральных органов власти на местах, так и к ухудшению региональных органов власти. Происходит смешивание функций и параллельная работа, а там, где нужно брать на себя ответственность, происходит наоборот - сбрасывание и перебрасывание
4 ответственности с одного органа на другой. Нужно такое состояние дел прекратить и выйти на качественное улучшение деятельности госаппарата».1
Таким образом, становится очевидным, что в процессе выработки социальной модели управления в обществе должен быть найден баланс интересов всех сторон, как управляющего субъекта, так и управляемого объекта. Все это обусловливает поиск ключевых факторов внутренней жизни в административной системе, применение к ним гибких механизмов исправления, апробирование иных подходов к совершенствованию управленческого процесса в органах государственной власти, отличных от прямого административно-императивного метода.
Одним из таких подходов является изучение управленческого поведения в административной системе, основанное на признании того, что организационно-управленческие проблемы отражают, прежде всего, состояние общественного процесса, а социальные отношения, как известно, регулируются не только формальными нормами. Поэтому оптимизация процессов управленческого взаимодействия, как форма внутренней мобилизации усилий, есть предпосылка улучшения работы органов административной власти в интересах общества, то есть внешней результативности. Не случайно в числе приоритетных целей административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах указываются повышение качества и доступности государственных услуг и эффективности деятельности органов исполнительной власти.2
С точки зрения практической пользы, изучение факторов, определяющих управленческое поведение в системе госаппарата, на наш взгляд, указывает на необходимость подкрепления нормативных механизмов социально -административными. Учитывая, что практика воспроизводства традиционных устоявшихся образцов поведения чиновников, которыми они овладели в
1 Вступительное слово Президента РФ Путина В.В. на совещании с членами Правительства и
руководством Администрации Президента. Сочи, Бочаров ручей, 23 августа 2005 года //
2 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах
(одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789—р)
5 реформенное время, приспосабливаясь, адаптируясь к изменчивой среде в условиях неопределенности, в сегодняшних условиях является тормозом социальной модернизации власти, необходимо не просто проводить структурные изменения, но и предлагать методический инструментарий для адаптации управленческого поведения к новым социальным требованиям.
Социологические исследования в данной области способствовали бы созданию необходимого методического инструментария, показывающего «как» и «что» можно изменять, чтобы в итоге изменяемый объект мог соответствовать понятным требованиям системы, а не своим собственным представлениям о них. В данном плане управленческое поведение, на наш взгляд, является наиболее удобным объектом изменения, поскольку оно детерминируется факторами в виде целевых установок, изменение которых, в отличие от ценностей, моральных норм, законов, не несет серьезной нагрузки на личность, не вызывает сопротивления объекта изменений. Следовательно, проблема восприятия выработанных рекомендаций и их применение на практике может быть решена путем воздействия не на саму личность, а на формирование целей профессиональной деятельности управленца, путем актуализации воли субъекта к изменениям.
С точки зрения роста научного знания актуальность данного исследования предопределяется многообразием факторов современного мира, оказывающих влияние на управленческое поведение. В этой связи данное исследование уточняет понятие «управленческое поведение», предлагает концепцию интерпретации факторов, детерминирующих управленческое поведение в системе органов исполнительной административной власти, открывает возможности для изучения влияния на различные аспекты поведения, как отдельных факторов, так и их модельных конструкций.
Степень разработанности темы исследования.
Вопрос о факторах, предопределяющих управленческое поведение в административных органах государственной власти, предполагает
междисциплинарную контаминацию, затрагивая сферы социологии, менеджмента, политологии, права, административной науки.
Следует отметить, что за последние два десятилетия позитивные сдвиги в изучении внутреннего содержания административной власти, проблем управления, которые можно наблюдать в правоведении, менеджменте, политологии3 пока что мало коснулись интересов социологии управления. В большей степени она уделяет внимание проблематике государственной службы и различных аспектов положения госслужащих.4
Отталкиваясь от научной традиции менеджмента в понимании управленческого поведения,5 мы старались провести параллель с аналогичными подходами в административной теории, в которой вопрос об управленческом поведении в рамках тематики государственной службы имел освещение в связи с общими аспектами описания управленческих процессов.
Нельзя сказать, что в административной теории этот вопрос нашел удовлетворительную адекватную своему научному потенциалу реализацию, но
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М, 2001; Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. М, 2001; Медведев Н.П. Политико-административное управление: современная теория и новые подходы // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2003. - № 4. - С. 5-12; Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. - М.: Изд-во «Весь мир», 2003.
4 См.: Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт// Государственная
служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1989; Мальцев В.А. Государственный
служащий современного типа. М. - Н. Новгород, 1995; Новиков СВ. Профессиональная
социализация как основа карьеры госслужащих. Дисс. канд. соц. наук. М., 1999; Субочев
Н.С. Базовые представления государственных служащих//Государственная служба. - 2005.
№ 5; Жаркова О.А. Становление этических норм государственных служащих. М., 2000;
Луганский К.Ф., Коновченко СВ., Шувалов Н.Н. Государственная служба: теория и
организация. Ростов-на-Дону, 1998; Федоров П.М. Ценности государственных служащих в
профессиональной сфере (На материалах региональных исследований). Дисс. канд. соц.
наук. Саратов, 2000; Дильман Н.В. Государственные служащие: статусные основания,
менталитет и коммуникационные особенности. Дисс. канд. соц. наук. Волгоград, 2004.
5 См.: Taylor F. W. Shop Management. N.Y., 1903. Дятлов А.Н., Плотников М.В.Общий
менеджмент: курс лекций. М., 2004; Наумов СВ. Совершенствование государственного и
муниципального управления на основе плана экономии общественных затрат. Волгоград,
2004; Управление - это наука и искусство. /Файоль А., Эмерсон Г., Тэйлор Ф., Форд Г. М.,
1992; Минцберг Г., Куинн Дж.Б., Гошал С. Стратегический процесс. СПб., 2001; Stewart, R.:
Choices for the Manager, Maidenhead McGraw-Hill, 1976.
вместе с тем, определенные ценные результаты получены в фундаментальных исследованиях Г.В. Атаманчука, Н. И. Глазуновой, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Ю.Н. Старилова, И.А. Василенко, Н.Л. Захарова.6 Из работ по частным вопросам можно выделить публикации Н.В. Романовского^- В.Я. Любашица, В.Э. Бойкова, Г.П. Зинченко, В.Г. Смолькова, А.В. Оболонского, СВ. Васильева, А.И. Жуковского, К. Цуркера.7
Вместе с тем, необходимо заметить, что специфика управленческого поведения в системе административного управления не была квалифицирована по качественному признаку, что потребовало обратиться также к работам по истории и теории бюрократии,8 а также социологии власти.9
В области системного подхода к рассмотрению факторов, определяющих
управленческое поведение необходимо отметить безусловный
6 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997; Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002; Государственное управление: основы теории и организации. Учебник для вузов и гос.служащихА под ред. В.А. Козбаненко, Н.С. Слепцова. М., 2000; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М, 1998; Чиркин В.Е. Государственное управление. М, 2001; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М, 2002. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 2001; Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М., 2002.
"7
Романовский Н.В. Социология и институт государственной службы // Социологические исследования. - 1999. — №2. - С. 14-25; Любашиц В.Я. Государственная власть: понятие, особенности функционирования// Экономический вестник Ростовского государственного университета. - 2003. - Т., №2. - С. 124-137; Бойков В.Э. Профессиональная культура государственной службы// Социологические исследования. - 1999. - №2. - С. 34-40; Зинченко Г.П. Социология госслужбы// Социологические исследования - 1994. - №11. - С. 142-144; Смольков В.Г. Бюрократизм// Социологические исследования. - 1999. - №2. - С. 40-43; Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический класс // Общественные науки и современность. - 1996. - № 5. - С. 8-14; Васильев СВ., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. Великий Новгород: 2002
См.: Розанов В.В. М.П.Соловьев и К.П.Победоносцев о бюрократии //Начала. - 1991. -№ 1; Карнович Е. Русское чиновничество в былое и настоящее время // Спутник чиновника. -1911. -№ 1; Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. - 1903. -№ 8; Голосенко И.А. Три толкования феномена бюрократии в дореволюционной социологии России //Социологический журнал. -№ 3.-2001; Батырев М. Что такое бюрократия? М., 1906; Вебер М. Избранные произведения. М, 1990. 9 См.: Lukes S. Power: A radical view. Basingstoke and London: Macmillan, 1974; Ледяев В.Г. Современные концепции власти: аналитический обзор // Социологический журнал. - 1996. -№ 3-4; Арендт X. Истоки тоталитаризма. М., 1996; Фуко М. Воля к истине: по ту сторону знания, власти и сексуальности. Работы разных лет. М., 1996; Атаманчук Г. В. Указ. соч.
8 фундаментальный вклад М.Вебера и Т. Парсонса,10 рамочные концепции которых послужили отправным теоретическим посылом для настоящего исследования.
В обосновании телеологического содержания факторов значительную помощь оказали работы специалистов по менеджменту Г. Саймона, П. Блау и У. Скотта, А. Этциони, А. И. Пригожина, Д.В. Овсянко, Г.В. Чернова, А.В. Воронцовского.11 Телеологические аспекты управления в административной организации нашли отражение в учении М. Вебера, в рамках институциональной теории, а также в работах Н.Л. Захарова, И.А. Василенко, О.В. Агеева, СВ. Устинкина, Е.В. Охотского.
Попытки обоснования факторных моделей, формирующих тот или иной вид управленческого поведения, предпринимались, в основном, на базе веберовской концепции, наиболее интересные из которых принадлежат перу Д. МакГрегора, У. Оучи, С. Эйзенштадта, Э.Даунса, из отечесвтенных разработок можно выделить концептуальный подход Н.Л. Захарова.
Солидная теоретическая база такого объекта исследования, как управленческое поведение и определяющие его факторы, вместе с тем, представляет собой разрозненные, часто противоречивые описания и оценки деталей управленческих процессов, не позволяющие составить целостное мнение о предмете и сформулировать практические рекомендации. Данное
Парсонс Т. Система современных обществ. М, 1998; Вебер М. Ук. соч..
11 См.: Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организации. М. 1995; Etzioni А.
The Spirit of Community: The Reinvention of American Society. N.Y.: Touchstone Books, 1994;
Пригожий А.И. Методы развития организаций. М., 2003; Овсянко Д.В., Чернов Г.В.,
Воронцовский А.В. Интересы-цели-показатели: взаимосвязи и согласование. СПб., 1992.
12 См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики.
М., 1997. Атаманчук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной
службы Российской Федерации // Государственная служба Российской Федерации: первые
шаги и перспективы. М., 1997.
13 См.: Вебер М. Ук. соч.; McGregor D. From Human Side of Enterprise. McGraw-Hill Book
Company, 1960; Оучи У. Методы организации производства (японский и американский
подходы). М., 1984; Eisenstadt S. Les problemes de bureaucratie naissante dans les regions en
developpement / Hoselitz B.F., Moore W.E. (ed.) Industrialisation et societe. Mouton, 1963;
Palumbo D., Meynard-Moody S. Contemporary Public Administration. N.-Y.-L; Захаров Н.Л. Ук.
соч.
состояние знаний обусловило необходимость концептуализации теоретических
посылок, интерпретацию основных понятий и разработку концепции
систематического знания о факторах, предопределяющих управленческое
* поведение в административной системе.
Объектом исследования выступает управленческое поведение в органах государственного управления.
В качестве предмета данного исследования послужила система факторов, детерминирующих управленческое поведение в федеральных государственных органах исполнительной власти.
Целью настоящего исследования является выявление факторов и их модельных конструкций, обусловливающих конкретные виды управленческого поведения должностных лиц органов государственной власти, и разработка на этой основе направлений оптимизации управленческого взаимодействия в административной системе.
Достижение указанной цели потребовало выполнение ряда взаимосвязанных задач:
- охарактеризовать предпосылки и направления совершенствования
внутренней среды административно - государственного управления в
России на современном этапе;
- уточнить понятие «управленческое поведение» и показать его специфику в
административно - государственном управлении;
- раскрыть сущность и источники факторов, определяющих управленческое
поведение в административной системе управления;
описать факторные модели поведения должностных лиц в системе государственного управления;
исследовать посредством социологического инструментария значимые характеристики и детерминанты управленческого поведения на материале социологических исследований, проведенных в федеральных органах
^ исполнительной власти Волгоградской области;
10 - обосновать возможные способы оптимизации модели управленческого взаимодействия в административной системе.
В качестве методологической базы исследования послужили такие общенаучные методы как формально - логический, сравнительно -исторический, структурно - функциональный, метод системного моделирования, а также частные научные методы и принципы изучения теории и практики государственного управления. Имеются в виду институциональный и организационный анализ, принципы бихевиоризма и операционализма, при помощи которых осуществлялась конкретизация социологических понятий, сведение их к таким индикаторам, которые можно описать некоторой совокупностью операций.
В процессе эмпирического исследования применялись социологические методы качественного анализа документов, выборочного анкетирования, интервьюирования и соответствующие методики обработки и анализа первичной информации.
Научная новизна. В процессе диссертационного исследования были получены следующие результаты:
дана характеристика предпосылок совершенствования внутренней среды административно-государственного управления и обозначены актуальные направления преобразований в данной сфере;
выявлена качественная определенность понятия «управленческое поведение», а также обозначена специфика управленческого поведения в административно-государственном управлении, позволяющая рассматривать административное поведение как особенный, характерный тип;
раскрыто внутреннее содержание факторов, детерминирующих управленческое поведение, как целеустановок субъекта управления, регулируемых нормами и ценностями;
обоснована концепция факторного моделирования поведения должностных лиц в системе государственного управления на основе группы идеальных моделей;
выявлена в результате социологического исследования относительная значимость детерминирующих факторов применительно к различным категориям должностных лиц в административном учреждении;
определены основные препятствия для формирования позитивного, социально-ориентированного управленческого поведения, устранение которых в состоянии обеспечить оптимизацию деятельности государственных органов и служащих.
Основные положения исследования, выносимые на защиту, можно сформулировать следующим образом:
В категорию важнейших предпосылок улучшения работы органов государственной власти в интересах общества следует включать: а) современные требования, предъявляемые к социальному характеру государственной власти; б) признание ограниченности законодательных средств регулирования, не распространяющихся на сферу неформальных отношений; в) преодоление негативных оценок общественного мнения в отношении чиновничества. Изменения должны иметь системный характер и ориентироваться не на универсальные, а на актуальные потребности управления. При этом залогом эффективности преобразований является оптимизация собственного управленческого труда чиновниками главной и высшей должностных групп.
Управленческое поведение представляет собой функциональную систему взаимосвязанных действий субъекта, выражающуюся в его воздействии на объект с требованием от него определенных результатов. Специфика управленческого поведения в административной системе обусловлена обладанием властными полномочиями, как субъектом, так и объектом управления, а также неравным их распределением. Превалирование власти над всеми остальными переменными позволяет выделять особый тип управленческого поведения - административное поведение, которое различается по видам, формирующимся под воздействием различных факторов. Синтез идей функционального структурализма, органицизма и
12 интеракционизма позволяет сделать вывод о том, что все ветви управленческого поведения административного типа отходят от ствола бюрократической организации, питаются структурными компонентами социальной системы, осуществляя управленческую социализацию в процессе включения в коммуникационную сеть.
В качестве факторов, детерминирующих управленческое поведение, правомерно считать сознательные целевые установки субъекта управления, которые вырабатываются им в процессе профессиональной (управленческой) социализации на основе правил (формальных и неформальные норм), ценностей, как социальных регуляторов. Анализ связей, реализуемых в административной управленческой деятельности, выявил адресаты (источники, «заказчики» целевых установок), в интересах которых предпринимаются управленческие действия: общество, государство, коллектив, корпорация, патрон, личность.
Результаты исследования позволяют выделить и обосновать шесть ярко выраженных моделей управленческого поведения, детерминированных преобладанием факторов, то есть целеустановок, заказчиком которых является тот или иной социальный актор (адресат). Применение методологии идеальных типов позволяет сформировать следующие модели управленческого поведения: личностно-патрональную, личностно-коллективную, личностно-корпоративную, личностно-государственную и личностно-общественную. При наличии воли к улучшению руководитель также может осуществить альтерацию с целью изменения индивидуального поведения в соответствии с указанными моделями управленческого поведения.
Проведенное социологическое исследование свидетельствует о возможности применения понятия «ответственность» как интегрального показателя характера и содержания управленческого поведения. При этом особое значение приобретают следующие факторы: а) нормативное закрепление функциональных обязанностей должностных лиц, подкрепленное наличием четко прописанных должностных регламентов; б) сближение или
13 совпадение личностных ценностей в сознании государственных служащих с ценностями общества; в) повышение общественного престижа государственной службы и обеспечение необходимого уровня социальной защищенности государственных гражданских служащих.
6. Факторы, детерминирующие управленческое поведение, находятся в тесной взаимосвязи друг с другом, однако эффективность управленческих взаимодействий определяется заданной структурой упорядоченности взаимодействий. Доминирующее значение в этой структуре должны иметь функциональные обязанности, которые определяют содержание, количественные и качественные параметры всех остальных элементов, в равной степени отражая как объективные (нормативные) требования к деятельности государственного служащего, так и субъективные (личностные) ее аспекты.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что сама постановка проблемы обусловливает поиск и формулирование факторов влияния на управленческое поведение, что обладает значительным потенциалом научной новизны. Этот процесс открывает многообразие факторов, имеющих часто субъективный и спонтанный характер вместе с возможностью их концептуального упорядочения и изучения связей и зависимостей, в том числе на конкретной социологической основе.
Практическая значимость результатов исследования заключается в осознании необходимости их изучения руководителями и возможности формирования определенной модели управленческого поведения, с учетом выявления и распознавания факторов, воздействующих на это поведение. Достигаемая таким образом оптимизация управленческого взаимодействия позволяет своевременно избегать негативных последствий воздействий того или иного фактора. Эффективным способом в арсенале руководителя может служить альтерация с целью изменения индивидуального поведения и сознания.
Отдельные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе в преподавании дисциплин «Социология управления»,
14
«Инновационный менеджмент», «Управление персоналом», «Сравнительный
менеджмент», «Стратегический менеджмент», «Управление
организационными изменениями», «Социологии организации», «Разработка управленческих решений», «Информационные ресурсы в менеджменте», «Исследование систем управления». Материалы исследования могут послужить методологической базой для проведения учебных исследований, а также использоваться при разработке специального учебного курса по управленческому поведению в административных органах власти. Апробация результатов диссертационного исследования Диссертация подготовлена на кафедре социологии управления Волгоградской академии государственной службы. Основные положения и результаты исследования нашли отражение в публикациях, докладах на научно-практических конференциях.
Работа выполнена в рамках области исследований «Факторы, детерминирующие управленческое поведение индивидов в социальных институтах и организациях» (п. 6) паспорта специальности 22.00.08. «Социология управления».
Структуру диссертационного исследования составляют введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения с материалами социологического исследования.
Предпосылки изменений во внутренней среде административно-государственного управления
Размышляя о будущем социологии на рубеже XX и XXI веков, Энтони Гидденс полагал, что социология будет уделять все больше внимания развитию и такого объекта, как административная власть.14 Следовало ожидать, что бурное развитие отечественной социологии, начавшееся как раз в 90-х годах прошлого столетия, вызовет к жизни исследования социальных отношений, в том числе и в сфере административной власти. Тем более, что актуальность таких исследований была обусловлена самим процессом реформирования объекта и его высокой общественной значимостью в нашей стране.
Однако, позитивные сдвиги в изучении внутреннего содержания административной власти, которые можно наблюдать в правоведении, менеджменте, политологии15 пока что практически не затронули социологию управления. Вряд ли это обстоятельство объясняется недоверием к прогнозу Э. Гидденса, или отсутствием объективного общественно обусловленного интереса к постановке социологических проблем в этой области.
Думается, что в социологии и, прежде всего в социологии управления, все неявное разнообразие проблематики социальных отношений в сфере административного управления скрыто за мощью такого научного брэнда как тема государственной службы и различных аспектов положения госслужащих.1
Нет сомнений в том, что данная тема представляет серьезный научный и практический интерес и имеет все основания для раскрытия. Тем не менее, также очевидно и то, что статусом госслужащего не исчерпывается детерминация социальных отношений в процессе управления в институтах административной власти.
Нам представляется, что в повышении эффективности управленческого взаимодействия содержится богатый потенциал позитивных изменений в сфере административного управления. Иными словами, внутренняя мобилизация должна стать предпосылкой улучшения работы органов административной власти в интересах общества, то есть внешней мобилизации.
Для реализации этой идеи необходимо четко представлять меру 1) заинтересованности в позитивных изменениях ситуации и 2) фактической управляемости заинтересованной стороной процессами в данной области.
На первый вопрос, поскольку мы знаем, что исторически в определенный момент общество утрачивает прямой контроль над административной властью, утвердительный ответ сегодняшнего дня дает хотя бы политика намерений центральной исполнительной власти. Ее концентрированным выражением является программа, выражаемая в ежегодном послании Президента РФ Путина В.В. Федеральному собранию РФ.
В частности, в послании 2005 года Президент РФ подчеркивает, что «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии. Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге -политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать». Тем самым подтверждается заинтересованность центральных органов политической, государственной власти осуществлять перемены в методах работы чиновничьего аппарата, в корректировке образа административной власти в глазах населения страны.
Однако, существует серьезное опасение относительно второго вопроса. Как зарубежные, так и российские ученые озабочены тем, что во многих государствах, несмотря на выверенную позицию, политики утрачивают контроль над постоянно разрастающимися административными системами, и что им необходимо устанавливать новые формы контроля над бюрократией, в особенности в области выработки политического курса и постановки задач для государственных служащих, с тем, чтобы поднять эффективность государственного управления. При этом важно отметить, что новый государственный менеджмент не допускает политизации аппарата административно-государственных структур.
Нам представляется, что весомая доля реальности, безусловно, отражена в подобных опасениях ученых. Об этом свидетельствует, например динамика численности государственных служащих, однако практика единоначалия, закрепленная в системе административной власти, делает персону руководителя существенным неформальным политическим противовесом формализованной структуре.
Полномочия единолично принимать решения по распределению финансовых ресурсов делают обязательным неявное приобщение административных руководителей к политическому кругу. Таким образом, расстановка сил в самой структуре может принимать черты позиционной борьбы «политичной администрации» и «административной политики». Это становиться возможным еще и потому, что «государственные служащие обладают ценными знаниями о механизмах работы правительства, которые отсутствуют у политических деятелей».21
В этом плане разработка тематики «положения госслужащих» имеет еще немало перспективных научных задач. Однако следует признать, что проблемы эффективного функционирования административных аппаратов не сводятся к проблемам отдельных госслужащих, необеспеченности их статуса. Есть основания предполагать, что и сами принципы управленческого взаимодействия в органах административной власти могут быть рассогласованы, как с целями общества в отношении исполнительного аппарата, так и с задачами центральной государственной власти в нашей стране.
Понятие «управленческое поведение» и отражение его специфики в теории административно-государственного управления
Обращаясь к объекту нашего исследования, прежде всего, необходимо отметить отсутствие качественной определенности понятия «управленческое поведение» в социологии управления. Видимых попыток разработки этого понятие нет.
Как отечественные, так и зарубежные авторы под управленческим поведением понимают в разных интерпретациях: 1. Типы управления, основанные на различных принципах классификации, в частности, на: - операциональное (управление по результатам, по целям и т.п.); - организационной иерархии (звенья управления); - типологии организации (линейное управление, штабное, сетевое и т.п.); - способах осуществления власти (авторитарное, коллегиальное и т.п.); 2. Стили руководства (пересекающиеся также и со способами осуществления власти); 3. Формы осуществления лидерства. Между тем есть все основания для квалификации управленческого поведения как самостоятельного понятия и теоретической демаркации его границ со сферами приложения других схожих категорий.
Во-первых, понятие «управление» шире понятий руководства и лидерства. Классическая теория управления Ф. Тейлора, в частности помещает лидерство в числе основных функций менеджмента (planning and decision making, organizing, controlling, leading).40 Стоит заметить, что перевод Тэйлоровского термина leading как лидерство, будучи калькированным в свое время, создал в отечественной управленческой теории целый дискурс, посвященный управленческому лидерству, как умению руководителя вести за собой и т.п.
В этом плане переводу стал подвергаться и термин leadership, который позволяет толковать лидерство как «процесс увлечения за собой». Весьма точно в этой трактовке описали лидерство А.Н. Дятлов и М.В. Плотников, отмечая, что лидерство - это не личностные качества, не полномочия, не мотивация и не идеология, как оно иногда ошибочно трактуется в переводной литературе. В первую очередь, лидерство - это система взаимоотношений в группе, когда один человек (лидер) выступает с инициативой и берет на себя ответственность за действия группы и их возможные последствия, а другие (последователи) готовы следовать предложенной инициативе и прикладывать для этого значительные усилия.41
У нас нет существенных аргументов, чтобы возразить авторам, за исключением того, что смысл понятия leading у Тэйлора (если речь идет о переводах его работ, с которых это понятие вошло в науку) всего этого не содержал. На наш взгляд, смысл, заложенный в это понятие Тэйлором, сугубым практиком управленческого дела, по сути своей лишен комиссарского пафоса. Этот пафос открыли последующие поколения пылких теоретиков. Можно даже сказать, что в «лидерстве» у Тэйлора обнаруживается смысл, противоположный открытому отечественным переводом, а именно - обучение и мотивирование, что означает, в конечном счете, «вести...», но не за собой, а впереди себя, подталкивая объект управления на более высокий уровень самореализации.
Если говорить о понятии «руководство», то также не секрет, что в классификации А. Файоля руководство (в разных переводах синонимично администрированию, распорядительской деятельности), тоже в последнее время рассматриваемое в смысле «мотивирования», состоит в числе управленческих функций. Следовательно, руководство, лидерство, как филогенетические ветви управления допустимо отождествлять с ним, что, однако, будет не совсем корректным в обратном направлении.
Относительно понятия «поведение» можно сказать, что обозначаемое им явление составляет в целом предмет социологии. Э. Гидденс подчеркивает: «Социология предлагает отчетливую и чрезвычайно яркую перспективу понимания человеческого поведения. Изучая социологию, мы поднимаемся над нашей собственной интерпретацией мира, чтобы взглянуть на социальные воздействия, формирующие наши жизни. При этом социология не отвергает и не умаляет значение индивидуального опыта. Наоборот, мы учимся лучше понимать самих себя и других людей, тем самым, развивая в себе способность восприятия космоса социальной деятельности, в которую мы вовлечены».
Наряду с этим существует и специальная наука - этология, изучающая все аспекты поведения, выводы которой выходят на довольно широкий круг социальных обобщений (см. например работы знаменитого ученого К. Лоренца43). Однако надо отметить, что ее естественнонаучная направленность признается безусловной.
Притязающим на «поведение», как на свой собственный основной предмет изучения можно рассматривать также бихевиоризм, разросшийся, в особенности на североамериканском материке, в отдельную научную дисциплину из психологической и социальной школ. Однако, в социологии нет единого положительного мнения на этот счет. Мнения расходятся в приблизительно равной пропорции.
Одни считают бихевиоризм излишне повернутым на физиологических особенностях поведения, замыкающим прояснение важных проблем деятельности человека на цепочке стимул-реакция, что закрывает дорогу широким обобщениям. Так, в частности, считал и Т. Парсонс, четко дистанцировавшийся от бихевиоризма. Правда, у него поведение рассматривается как действие. Он, в частности писал: «Мы предпочитаем использовать термин «действие», а не «поведение», поскольку нас интересуют не физическая событийность поведения сама по себе, но его образец, смыслосодержащие продукты действия (физические, культурные и др.), от простых орудий до произведений искусства, а также механизмы и процессы, контролирующие этот образец».44 Другие социологи, преимущественно американцы, наоборот, полагали выводы бихевиоризма наиболее объективной эмпирической базой для социологических заключений.
Нам представляется, что наиболее выверенным путем для целей нашего исследования будет ссылка на академическое толкование термина поведение, как специфически человеческой формы активности, направленной вовне. Представляется оно в виде системы взаимосвязанных действий, осуществляемых субъектом с целью реализации определённой функции, в результате чего он вступает во взаимодействия с объектами внешней среды.
Компилируя из концептов «управление» и «поведение» понятие «управленческое поведение», мы получаем авторскую трактовку понятия. Таким образом, для нас управленческое поведения будет означать функциональную систему взаимосвязанных действий субъекта, выражающуюся в его воздействии на объект с требованием от него выполнения заданных операций и/или получения определенных результатов.
Управленческое поведение представляет собой функциональный класс явлений, в соседстве с которым можно увидеть сопутствующее ему исполнительское поведение, как систему взаимосвязанных действий объекта, направленных на предъявление субъекту определенных результатов.
Исследование детерминирующих факторов модели управленческого поведения в административном учреждении
В условиях продолжающейся административной реформы в системе государственного управления существенным элементом совершенствования деятельности административных учреждений становится эффективность реализуемой в них модели управленческого взаимодействия. Рассмотренные выше концептуальные подходы к оценке и типизации поведенческой модели государственных служащих обусловливают необходимость верификации влияния различных групп факторов на результативность функционирования органов исполнительной власти. Все это делает актуальным социологическое исследование факторной модели управленческого взаимодействия в административном учреждении, анализ и научное осмысление факторов, детерминирующих содержание и структуру поведенческих позиций.
В октябре-декабре 2005 года нами было проведено социологическое исследование в двух учреждениях, представляющих территориальный уровень федеральных органов исполнительной власти - Управление федерального казначейства по Волгоградской области и Управление федеральной налоговой службы по Волгоградской области. Основанием для выбора этих структур стали следующие факторы: - развитая инфраструктура, позволяющая отразить всю совокупность отношений соподчиненности как между организациями, так и на межличностном уровне; достаточно длительный период существования, обеспечивший укоренение поведенческих моделей в отношениях государственных служащих; - жесткая и достаточно полная нормативно-правовая регламентация способов исполнительской деятельности служащих исключительно в рамках правового поля; - развернутая структура взаимодействия с субъектами внешнего социального окружения, предопределяющая высокую степень корпоративной и личной ответственности.
Цель и задачи исследования. В исследование ставилось две цели: а) апробировать основные методологические положения формирования управленческого взаимодействия в системе государственного управления; б) верифицировать, уточнить или развить выдвинутые концептуальные предположения о моделях управленческого поведения.
Достижение целей опроса предопределило необходимость решения следующих задач: 1) выявление совокупности факторов, формирующих модель административного поведения в системе государственного управления и их взаимосвязей; 2) выявление в среде государственных служащих содержательного смысла понятия «ответственность». 3) выявление отношения государственных служащих к понятию «ответственность» как интегративному показателю степени реализации функциональных и статусных ролей;
Объектом исследования стали сотрудники Управления Федерального казначейства по Волгоградской области и трех его районных отделений, а также сотрудники Управления Федеральной налоговой службы по Волгоградской области и двух межрайонных инспекций. Основным критерием формирования выборки стало пропорциональное представительство различных уровней управления иерархической структуры административного учреждения. К опросу было привлечено: по Федеральному казначейству - 20 человек из числа руководителей учреждений и подразделений и 70 специалистов; по Федеральной налоговой службе - 30 человек из числа руководителей учреждений и подразделений и 90 специалистов.
Предметом исследования выступила ответственность государственных служащих как объективно существующий и субъективно воспринимаемый фактор административного поведения.
Рабочая гипотеза исследования. Во-первых, ответственность, будучи сложным интегративным явлением, возникает по поводу осуществления какой-либо управленческой деятельности (исполнения властных полномочий, права на распоряжение ресурсами, исполнения функций, реализации интересов и т.д.). Соответственно, факторы, формирующие модель управленческого поведения, объективно влияют на меру ответственности должностных лиц. Во-вторых, совокупность факторов, формирующих структуру и содержание управленческого взаимодействия, включает: - социально-экономические (т.е. институциональные); - личностные (т.е. субъективные); - организационно-управленческие (институционально-субъективные). Кроме того, взаимосочетания факторов могут определять ретроспективную и перспективную направленность ответственности. При этом факторы, формирующие ответственность, предположительно, должны неравнозначно проявляться на различных должностных уровнях.
Исследование проводилось методом опроса, включая самооценку, на основе анкетирования с последующей статистической обработкой полученной информации. В ходе исследования, обработки и анализа эмпирического материала допускались некоторые изменения или дополнения в списках решаемых задач с учетом служебной деятельности в данных органах.
Направления оптимизации управленческого взаимодействия в административной системе
Применительно к власти и административной системе, как одному из важнейших механизмов институализации власти, управленческие взаимодействия необходимо рассматривать, исходя из понимания универсального и всеобъемлющего характера властных отношений. В данном случае власть понимается как способность принимать (участвовать в принятии) управленческие решения. Это определение позволяет говорить об институциональном и субъективном уровнях реализации субъектно-объектных отношений. С одной стороны, власть (рассматриваемая как авторитетно-властное полномочие, основанное на признании объектом властных отношений легитимности притязаний субъекта) носит субъективный, поведенческий характер. С другой стороны, возможность принятия (участия в принятии) тех или иных управленческих решений связана с возможностью субъектов власти привлекать имеющиеся в их распоряжении организационно-управленческие и социально-экономические ресурсы.
Соответственно, функционирование административных учреждений будет определяться тем влиянием, которое оказывает социальное окружение как в целом на государственно-управленческие институты (их структуру, функции и т.д.), так и на сам субъект государственного управления (человека с его системой мотиваций, принципов, норм и т.д.). С этой точки зрения важно выделить ряд противоречий социальной системы, которые специфику поведения должностных лиц в структуре управленческого взаимодействия: - функциональные противоречия. В сфере государственного управления функциональные противоречия проявляются в несоответствии форм и методов деятельности институтов государственного управления изменившимся социально-экономическим условиям жизни. Разрешение подобных противоречий требует проведения реформ по изменению и совершенствованию отмеченных механизмов; - структурные противоречия, означающие, что в несоответствие с социально-экономическими условиями жизни людей пришли сами институты государственного управления. Разрешение этой группы противоречий требует структурных изменений (реформирования) органов государственной власти и управления; ценностные противоречия, прежде всего кризис системы основополагающих ценностей, идеалов общественного развития.
Таким образом, управленческое поведение в системе государственного управления необходимо рассматривать в неразрывной связи с процедурами реализацией властных полномочий государственными служащими. Содержанием управленческой деятельности здесь является законодательно закрепленное право на исполнение властных полномочий, распоряжение финансовыми, материальными и людскими ресурсами, реализации общественных интересов, а также обязанность осуществлять функции и требования, заложенные в должностных инструкциях.
Объем ответственности коррелируется объемом предоставленных субъекту власти ресурсов и рамками регламентированных должностных полномочий. В свою очередь уровень ответственности определяется главным образом ее объемом и положением субъекта в управленческой иерархии. Причем ответственность не может быть больше той, которая вытекает из делегированных полномочий.
Иными словами, государственное управление и собственно административные учреждения, как бюрократические системы, предполагают преимущественно нормативное формирование и реализацию управленческого поведения. Целеполагание в данной сфере более регламентировано, чем в других сферах управления. Это обеспечивается предельно возможной точностью формализации целей деятельности, адекватным наделением полномочий, обеспечением ресурсами, формированием эффективных механизмов подотчетности деятельности государственных служащих.
Вместе с тем, в условиях реформирования структуры государственного управления усиливается спонтанность действия механизмов формирования управленческих взаимодействий. Это вызывается естественным для процесса реформирования ослаблением нормативного регулирования разнообразных управленческих взаимодействий и, как следствие, возможной потерей оснований, процедур измерений действий государственных органов, должностных лиц и других участников управленческих процессов.
Кроме этого, в условиях проявления функциональных противоречий в структурах управления усиливается либо централизация полномочий, концентрация права на принятие решений и распоряжение ресурсами на высших уровнях организационной структуры, либо, наоборот, нечеткое делегирование полномочий, отсутствие его (делегирования) конкретизации. Это, в свою очередь, приводит к отсутствию четкого и полного понимания направления деятельности структурных подразделений и снижению эффективности и ответственности управленческой деятельности (ответственность за действия не может быть больше той, которая вытекает из делегированных полномочий).
