Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Государственное управление и его региональные особенности: социальный аспект . 28
1.1. Теоретико-методологические основы государственного управления и его особенности в субъектах Российской Федерации . 28
1.2.. Теоретический и практический анализ опыта и современного состояния государственного управления в регионах.. 55
ГЛАВА II. Управленческая информация и ее роль в совершенствовании государственного регионального управления 85
2.1. Социальная информация и коммуникация в процессе общественного развития 85
2.2. Сущность, структура и состояние современной государственно-управленческой информации 113
2.3. Эффективность управленческой информации органов государственной региональной власти 146
2.4. Информатизация государственного регионального управления как социологическая проблема 169
ГЛАВА III. Формы и методы информационно-управленческого обеспечения органов региональной власти . 204
3.1. Информационно-аналитическое обеспечение объекта, субъекта деятельности и информационных процессов ..204
3.2. Методические основы создания территориально-распределенной информационной системы. 228
3.3. Региональный банк кадровой информации как главный компонент системы информационно-интеллектульной поддержки принятия управленческих решений 249
ГЛАВА IV. Обеспечение государственной региональной кадровой системы управленческой информацией 284
4.1. Кадровый потенциал государственного регионального управления 284
4.2. Информационное обеспечение управленческой деятельности 301
4.3. Доступ населения к информационно-управленческим ресурсам государственного управления в субъектах Федерации 314
Заключение 330
Библиографический список использованных источников и
литературы 336
Приложения
- Теоретико-методологические основы государственного управления и его особенности в субъектах Российской Федерации
- Социальная информация и коммуникация в процессе общественного развития
- Информационно-аналитическое обеспечение объекта, субъекта деятельности и информационных процессов
- Кадровый потенциал государственного регионального управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Нынешнее состояние государственного управления в субъектах Российской Федерации тесно связано с происходящей трансформацией общественного строя в России. Стратегический курс проводимых реформ общества направлен, прежде всего, на формирование рыночных отношений в экономике, что, в свою очередь, отражается на политических и социальных институтах, информационной системе общества.
В современном государственном управлении России, находящемся в стадии становления, апробирования его различных моделей, поиска путей совершенствования, изменилось представление о том, что сегодня является основным богатством нации, организации, человека. Роль, место и приоритеты информации в принятии управленческих решений -неоспоримы. Как инструмент познания процессов и явлений, она становится глобальным ресурсом научно-технического прогресса и развития всего человечества. Анализ мировых тенденций позволяет заключить, что в этом тысячелетии информация станет магистральной силой новой цивилизации, источником ее постоянного развития. Сегодня прочно вошла в жизнь новая специфическая сфера в жизнедеятельности общества - информационная, пронизывающая все остальные ее сферы и уровни, включая региональные.
При этом очень важно: кто, как, когда и с какой целью преподносит
информацию. В этой связи среди важнейших проблем государственного
управления чаще всего выделяется и исследуется один из социально
значимых факторов, а именно, - основа его совершенствования. Ныне
общепризнанным является то, что информация, формируемая
і. государственными органами, — государственная информация — является
системообразующей, она уже стала основным ресурсом, способствующим
принятию управленческих решений на федеральном, региональном и
местном уровнях.
Управленческая информация рассматривается в настоящее время в
большей степени в содержательном аспекте, а не с точки зрения изучения
процесса ее сбора, накопления, обработки, передачи, хранения и представления, что в совокупности и составляет суть государственно-управленческих информационных технологий. Их научно-обоснованное применение и использование в государственном аппарате позволит перейти на качественно новый уровень выработки и принятия управленческих решений, что особенно актуально для регионального уровня государственного управления.
Управленческая информация становится стратегически важным ресурсом государственного управления. Эффективность управленческой информации, как и в целом государственного управления, зависит от состояния разработанности методик и критериев оценки, принципов функционирования, изученности свойств и качеств применяемой управленческой информации. Отсутствие образцов и стандартов интегрированных технологий сбора и обработки информации лишает возможности повышения эффективности самих управленческих решений.
Большим препятствием в решении этих задач является неразработанность теоретико-методологических основ формирования и использования информации в системе государственного управления, особенно на региональном уровне, несовершенство законодательства в данной области, а также недостаточность фундаментальных исследований по многочисленным проблемам жизни человека в современной информационной среде. Поэтому государственная региональная политика в сфере информатизации сегодня, наряду с нормативным и правовым обеспечением функционирования информационных систем, формированием и использованием общенациональных информационных ресурсов, должна включать в себя в первую очередь качественно новую систему сбора, обработки и применения государственно-управленческой информации при принятии важных решений на уровне субъектов Федерации. Это еще более актуализирует рассматриваемую тему.
Сегодня на региональном уровне не решены ни теоретические, ни практические проблемы повышения эффективности государственного
регионального управления на основе автоматизированных информационных технологий. Необходимость своевременного систематического измерения наметившихся негативных тенденций с учетом современных информационных технологий и программно-технологических средств, методов и моделей подготовки и принятия управленческих решений требует фундаментальных социологических исследований по вопросам совершенствования территориального управления, создания специальных методов и средств интеграции информационных систем государственного управления со всеми другими коммуникационными системами, обеспечивающими своевременное кодирование, доставку, декодирование и эффективное применение полученной информации.
Отечественная социология управления нуждается в современных технологиях социального проектирования эффективных управленческих систем, построенных по схеме «анализ-диагноз-прогноз».
Анализ результатов социологических исследований1, проведенных
автором в государственном управлении Волго-Вятских республик
(более подробно - в Мордовии, Марий-Эл и Чувашии) —
малоисследованных и относительно неблагополучных регионов — показал, что, как со стороны лиц, принимающих решения, так и со стороны лиц, готовящих их, эти проблемы воспринимаются неадекватно. К тому же в большинстве регионов процесс внедрения новых информационных технологий сводится в основном к приобретению дорогостоящей компьютерной техники, часто использующейся не по назначению.
Основную роль в региональном управлении продолжает играть акт
принятия решения, базирующегося на переработке и осмыслении
информации, поступающей руководителю, главным образом в виде
письменного или устного доклада. Анализ принимаемых решений в
отмеченных регионах показал, что при подготовке решений
государственным служащим чаще всего не хватает аналитического материала (87 % опрошенных экспертов), возникали трудности со
своевременным получением информации от соответствующих специалистов (78 % экспертов-респондентов). В результате, в большинстве случаев становится невозможной оперативная подготовка научного обоснования принимаемых решений, что вынуждает руководителей регионального уровня пользоваться неполной, а иногда даже и случайной информацией, руководствоваться в основном интуицией. Этими причинами обусловливаются противоречия между сложностью решаемых проблем и неразвитостью имеющихся в распоряжении руководителя информационных технологий и средств.
Таким образом, в условиях непрерывных реформ образовался разрыв
между потребностью регионов в кадрах новой формации, соответствующего
профиля, уровня социально-политической, психологической подготовки и
владеющих современными социально-управленческими и
информационными технологиями. Резко возросла значимость процесса управления персоналом государственных учреждений, то есть поиска, оценки, подбора и подготовки и расстановки кадров, владеющих достаточными знаниями в сфере политического менеджмента, современных информационных технологий и компьютерных средств. Пути разрешения этой проблемы на федеральном уровне указывают известные современные
отечественные социологи , практически не затрагивая региональные проблемы.
Это, в свою очередь, обусловливает необходимость более глубокого и всестороннего социологического анализа рассматриваемого процесса во взаимосвязи различных факторов, способствующих принятию оптимального управленческого решения. Требуется изучение эмерджентных свойств нелинейного развития информационных систем, функционирующих на региональном уровне. Эмпирические данные проведенного автором исследования свидетельствуют о том, что проблемы совершенствования методов и форм управления кадрами в системе государственного
1 См. «Документальную и эмпирическую базу исследования».
2 Например, в трудах Афанасьева В.Г., Атаманчука Г.В., Иванова В.Н., Корченова ВВ., Осадчей Г.И.,
регионального управления рассматриваются зачастую вне их связи с комплексом коммуникационных процессов, протекающих как внутри, так и вне управляемой системы и без учета синергетической компоненты управляющих систем.
Развитие информационно-коммуникационного потенциала
управленческих кадров и их коммуникативных качеств является одним из ключевых в решении современных задач государственного регионального управления. На региональном уровне для этого требуется тщательный предварительный анализ конструкций и механизмов региональной власти, структуры и содержания информационного обеспечения, результативности функционирования коммуникативных систем.
Качественно новый подход к региональной государственно-
управленческой информации должен базироваться на научно-
методологической основе создания информационно-поисковых и других
интерактивных информационных систем и информационной сети
региональных банков кадровой информации (важнейшей разновидности
новых информационных технологий, механизма информационного
обеспечения по проблемам управленческих кадров). Одной из таких
возможностей является внедрение и использование эффективных систем
информационной и интеллектуальной поддержки принятия решений
(СИИППР), способствующих оперативному процессу выработки
управленческих решений. Актуальным сегодня становится внедрение в
качестве главного элемента подобных систем разработанной автором
концепции регионального банка кадровой информации (РБКИ), являющейся
центральным оценочным механизмом формирования кадрового резерва,
подбора, расстановки и аттестации государственных служащих, а также -
мощным и рациональным средством СИИППР, точкой отсчета
информационного обеспечения государственного регионального
управления. Разработка механизма адаптации данной системы к различным регионам с учетом их специфики позволит существенно обогатить
Тавокина Е.П., Тошенко Ж.Т., Федотовой Л.Н., Фролова С.С., Шаркова Ф.И. и мн. др.
информационно-аналитическое обеспечение системы управления государственной региональной кадровой политики.
Однако, несмотря на целесообразность подобного решения в настоящее время, в рассматриваемых регионах, также как и во многих других, предпринимаемые в субъектах Федерации меры по применению управленческой информации в государственном региональном управлении осуществляются без учета следующих принципов: достаточного научного обоснования и системного подхода; концептуальной разработки и проектирования; учета социально-экономического приоритета и социально-психологического состояния непосредственных участников преобразований - профессиональных государственных служащих.
Таким образом, необходимость методологического и методического осмысления, социологического анализа управленческой информации с целью ее эффективного использования в теории и практике государственного регионального управления обусловливают актуальность и соответствующий выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Общим подходам к изучению процесса информационного обеспечения государственного управления посвящено немало трудов отечественных и зарубежных авторов.
Теория информационных систем и системный подход, которые включают в себя базисные, универсальные законы их функционирования, а также специфические особенности, разработаны в трудах В.Г. Афанасьева, А.И. Берга, А.А. Богданова, Н. Винера, О' Доннела Г. Кунца, Д. Клиланда, У. Кинга, Т. Парсонса, Ф.И. Перегудова, Ф.П. Тарасенко, А.И. Уемова, А. Д. Урсула, Дж. Эшби, Л. Берталанфи и других.3
3 См.: Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981; Берг А.И. Управление, информация, интеллект. М., 4976; Богданов А.А. Всеобщая организационная наука (тектология). В 3 Т. М., 1905-1921; Винер Н. Кибернетика и общество. - М.: ИЛ, 1958; Кунц Г., О, Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. Пер с англ.. Т.1, 2. - М., 1981; Клиланд Д., Кинг У. Системный анализ и целевое управление. Пер. с англ. - М., 1974. Парсонс Т. The social theories of Talcott Parsons, ed. By M. Black, N. Y., 1961; Перегудов Ф.И., Тарасенко Ф.П. Введение в системный анализ: Учебн. пособие для вузов. - М.: Высш. шк., 1989; Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. - М: Мысль, 1978; Эшби Дж. Кибернетика в управлении. М., 1959; Bertalanfi L.
Теория общественного развития и коммуникации разработана в трудах отечественных и зарубежных ученых: Д. Белла, М. Вебера, Л.Н. Гумилева, В.Л. Иноземцева, О. Конта, Д. С. Лихачева, Г. Лебона, Д. С. Милля, К. Маркса, Х.М. Мак-Люэна, Д. Ритцера, А. Сен-Симона, А. Дж. Тойнби, Э. Тоффлера, И.Я. Фойницкого, Ю. Хабермаса, С. Хантингтона, Ф. Энгельса и других .
Анализ общих проблем техники и технологии сбора и обработки информации содержится в трудах И.Ю. Алексеевой, А. И. Афоничкина, Г.Р.Громова, В. А. Ерофеевой, Е.И.Орлова, Рассела Л. Акоффа, Л. Планкетта, А.И. Ракитова, Г.Л. Смоляна, Е.П. Тавокина, В.Э. Фигурнова, Г. Хейла, Ф. Халсалла, Ф.И. Шаркова, Ю.А. Шафрина, А.В. Шкаева и других .
An Outline of General Sistem Teory - British J. For Phil. Sci. 1950. Vol. 1. № 2.
4 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования. - М., 1999;
Вебер М. Избранное. Образ общества: Пер. с нем. - М., 1994. - С. 567-568; Гумилев Л.Н. Древняя Русь
и Великая степь. - М, 1989; Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества.
Постиндустриальные теории и постэкономические тенденции в современном мире. (Электронная
версия: http:/ ): Он же Указ. соч. - С. 93; Конт О. Дух позитивной философии (Слово
о положительном мышлении). - СПб., 1910. - С. 69; Лихачев Д.С. Общественное сознание, книжность,
литература периода феодализма. - Новосибирск, 1990; Он же. Раздумья о России. - СПб., 1999; Лебона
Г. Психология народов и масс. - СПб., 1898; Он же. Психология социализма / Пер. с франц. - СПб.,
1996; Милль Дж. С. Рассуждения и исследования: политические, философские и исторические. Под
ред. А. Соколова. В 2-х ч. - СПб., 1864; Мильтон Дж. О свободе печати. Речь к английскому
парламенту. (Ареопагитика). - М., 1907; Маркс К, Энгельс Ф. К критике политической экономии //
Соч. 2-е изд. Т. 13. - С. 6-7; Мак-Люэн X. М. См. напр.: («Галактика Гутенберга» - 1962 г.),
(«Понимающая коммуникация» - 1963 г.), («Среда понимания: пространства человека» — 1964 г.),
(«Город как аудитория» - 1977 г.); Ритцер Дж. Современные социологические теории. 5-е изд. -
«ПИТЕР», 2002, 686 с; Сен-Симон А. О теории общественных организаций // Избранные сочинения. -
М.-Л., 1948. - Т. 1. - С. 441; Он же. Катехизис промышленников // Избранные сочинения. Там же;
Тойнби А. Дж. Цивилизация перед судом истории: Сборник / Пер. с англ. Под ред. В.И. Уколовой и
Д.Э. Харитоновича. - М, 2002; Тоффлер Э. Метаморфозы власти: Пер. с англ. - М., 2001. - С. 424.; Он
же. Шок будущего: Пер. с англ. - М, 2001; Фойницкий И.Я. Моменты истории законодательства о
печати // Сборник государственных знаний / Под ред. действ, члена Императорской Академии наук
В.П. Безобразова. Т. 2-7. - СПб., 1875-1879; Хабермас Ю. Философский спор вокруг идеи демократии
// Демократия. Разум. Нравственность. Московские лекции и интервью. - М., 1995. - С. 51; Он же.
Моральное сознание и коммуникативное действие / Пер. с нем. Ю. Хабермас. - СПб., 2000;
Хантингтон С. Столкновение цивилизаций / Пер. с англ. Т. Велимеева, Ю. Новикова. - М., 2003, а
также работы других авторов.
5 См. напр.: Алексеева И.Ю. Анализ состояния основных тенденций информатизации экономики
управления и науки в США, странах Западной Европы и России. - М: Информационная технология и
информационная политика, 1994; Афоничкин А.И. Техника и технология обработки информации.
Саранск. 1992; Громов Г.Р. Очерки информационных технологий. М.: РАУ, 1993; Ерофеева В.А. Учет,
информация, управление: прямые и обратные связи. М.: Финансы и статистика, 1992; Орлов Е.И.
Концепция создания систем информационного обеспечения в Совете Федерации РФ. М:. РАГС, 1995;
Рассел Л. Акофф. Исследование операций. Пособие для административно-управленческих работников.
- М.:, 1966; Ракитов А.И. Философия компьютерной мысли. М.: Политиздат, 1991; Е.П. Тавокин.
Обработка социальной информации. - М.: РАГС, 1995; Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие
управленческих решений. Пер. с англ. - М., 1984; Ф. Халсалл Передача данных, сети компьютеров и
взаимосвязь открытых систем. / Пер. с англ.. - М.: Радио и связь, 1995; Шарков Ф.И., Родионов А.А.
Особую группу исследований составляют работы, посвященные совершенствованию государственного управления: И. Ансоффа, Г.В. Атаманчука, Д.К. Гелбрейдта, Д. Грейсона, В.Н. Иванова, М.Я. Клепцова, Д. Карнеги, Н. Макиавелли, Т. Питерса, Р. Уотермена, В.И. Патрушева, А.Н. Райкова, В.А. Столяровой, Ж.Т. Тощенко, А. Файоля, Г. Эмерсона, Ф. Тейлора, Г. Форда, Роберта М. Фалмера, Ю.Г. Федулова и других...
В работах В.Я. Афанасьева, И.В. Бизюковой, Б.М. Генкина, Мизеса Людвига фона, В.А. Мальцева, В.И. Матирко, В.А. Полякова, В.А. Пызина, В.А. Сулемова, М. Скидмора, М. Триппа, Б. Швальбе и других анализируется состояние информации о кадрах, формах и методах работы с ними с учетом повышения эффективности их деятельности .
Социология массовой коммуникации. Часть U Техника и технология сбора и обработки информации. М.: Изд.Дом"Социальные отношения", изд-во "Перспектива", 2002; Шафрин Ю.А. Основы компьютерных технологий. - М.: ABF, 1996; Шкаев А.В. руководство по работе на персональном компьютере. 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Радио и связь, 1994; Фигурнов В.Э. ШМ PC для пользователя. - М.: Финансы и статистика, ИПО «Информатика и компьютеры, 1994 и другие.
6 См.: Ансофф И. Стратегическое управление. Пер. с англ.. - М, 1989; Атаманчук Г.В. Базовые
аспекты концепции государственной службы в РФ. // Ежегодник РАГС. М., 1995; Он же. Новое
государство: поиски, иллюзии, возможности. М: Славянский диалог, 1996; Гречихин В.Г. Лекции по
методике и технике социологических исследований. М., 1988; Гелбрейдт Д.К. Экономические теории и
цели общества. Пер. с англ. - М., 1976; Грейсон Д. Американский менеджмент на пороге ХХ1-го века.
Пер. с англ. - М, 1991; Иванов В.Н., Мальцев В.А., Патрушев В.И Ресурсы региона: инновационные
технологии реализации. М. - Н.Новгород. Изд. Волго-Вятской академии госслужбы. 1995; Иванов В.Н.
Социальные технологии в современном мире. М. - Н. Новгород, 1996; Клепцов М.Я. Информационные
системы органов государственного управления. М.: РАГС, 1996; Карнеги Д Как завоевать друзей и
оказывать влияние на людей. Пер. с англ. - М: Прогресс. 1990, 228 с; Макиавелли Н. Государь. - М.,
1992; Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Пер. с англ., - М, 1986; Райков
А.Н. Совершенствование информационного обеспечения органов управления. М.: РАГС. //
Информационные технологии, № 1, 1994; Опросы взрослого населения как элемент мониторинга
общественных перемен. - / Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного
мнения результатов труда работников аппарата управления. М., 1995; Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А.
Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа). // Социс, 1997, №
6; Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор, Форд Г. Управление - это наука и искусство. Пер. с англ. - М., 1992;
Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления: В 5-Т. Пер. с англ., - М: ВПИКэнерго,
1992; Федулов Ю.Г. Основы автоматизированного организационного управления. - М.: РАГС, 1997 и
другие.
7 См. напр.: Афанасьев В.Я. Подготовка управленческих кадров для государственной службы. - М.:
Гос. ун-т упр., 2000; Бизюкова И.В. Кадры управления. Подбор и оценка. М., Экономика, 1998; Генкин
Б.М., Колонова Г.А., Кочетков В.И. и др. Основы управления персоналом: Учебник для вузов / Под
ред. Генкина Б.М. - М., 1996; Мизес Людвиг фон. Бюрократия. Запланированный хаос.
Антикапиталистическая ментальность. / Пер. с англ. - М.: Дело, 1993; Мальцев В.А. Государственный
служащий современного тина. М. - Н. Новгород, Изд. Волго-Вятской академии государственной
службы, 1995; Поляков В.В. Технология карьеры. Практическое руководство. - М: ДелоЛТД 1995;
Пызин В.А. Профессиональный выбор и отбор персонала управления. - М., 1996; Сулемов В.А.
Кадровое обеспечение государственной службы. // РАУ; Сев.-Кавказ. кадр, центр; научн. ред.
Куличенко В.А. - Ростов-на-Дону, 1994; Скидмор М., М. Трипп. Американская система
государственного управления. Пер. с англ. - М., 1993; Швальбе Б. Личность, карьера, успех. / Пер. с
анг. - М: Прогресс, 1993 и другие.
Некоторые подходы к разработке проблем в сфере информационного обеспечения находят отражение в научно-практических конференций, опубликованных в региональных сборниках , а также материалах дискуссий, развернутых в средствах массовой информации .
Информационно-правовую основу диссертации составляют
соответствующие законодательные и нормативно-правовые акты
Российской Федерации и рассматриваемых субъектов Российской Федерации10.
К сожалению, с научной точки зрения, пока нет должного научного обобщения теории и практики обеспечения информацией государственного управления, особенно с учетом современной специфики протекания информационных процессов на региональном уровне.
Таким образом, анализ литературы и данных социологических исследований показывает, что избранная тема является практически не разработанной в региональном аспекте.
Объект исследования — государственная региональная управленческая информация.
Предмет - управленческая информация в системе государственного регионального управления как особое средство социальной интеграции.
Цель диссертационной работы — определить и обосновать методологические и методические основы создания и функционирования
Актуальные проблемы государственного и муниципального управления в условиях рыночной экономики: Тезисы докл. Всеросс. научн. конф., 16-17 окт. 2000 г. - Владивосток: изд. ДВГАЭУ, 2000. - 208 с; Государственное управление: центр-регион (проблемы экономики, социологии и права): Материалы Всеросс. шк. - семинара «Национальные отношения и современная государственность». / Совет ученых - гуманитариев Республика Марий-Эл, Ин-т «Открытое общество» (Фонд Сороса) Россия; Йошкар-Ола. Map. гос. пед. ин-т, 2000. - 113 с; Проблемы компьютеризации информационных систем: Сб. научн. тр. / МЭСИ; Региональные информационные системы: Сб. научн. тр. / Кольский научный центр РАН; под ред. В.А. Путилова. - Апатиты, 1995; Управление развитием региона и города: Материалы межрег. научно-практ. конф., окт. 1999. / - М.: РАГС. - 236 с. и другие.
9 Белкин С, Воронин В., Устименко С. Интернет и власть. // Власть. - 1999. № 9. - С. 21-26; Белов В.
Информационная достаточность и информационная безопасность. // Проблемы информатизации. -
2001. № 1. - С.55-60; Веревкин Л. Состояние информационного поля России. // Государственная
служба. - 2000. № 3. - С. 18-24; Кривое В. Информационно-аналитическое обеспечение деятельности
органов государственной власти: некоторые вопросы совершенствования. // Власть. - 1996. № 1. - С.
77; Рейдман Л.Д. Информационное общество и роль телекоммуникаций в его становлении. // Вопросы
философии. - 2001. № 3. - С. 3-Ю; Панарин А. Глобальное информационное общество: вызовы и
ответы. // Власть. - 2001. № 1. - С. 14-20 и многие другие.
10 См.: «Библиографический список использованных источников и литературы» - Раздел I.
Официальные издания и документы.
качественно нового типа управленческой информации в системе
государственного управления на региональном уровне как средства
социальной интеграции.
Эта цель предполагает реализацию следующих задач исследования:
S на основе анализа состояния информационного обеспечения государственного управления в регионах раскрыть сущность, цели, функции управленческой информации государственного регионального управления, выявить его компоненты и структуру;
S обосновать управленческую информацию как средство социальной коммуникации и особый способ социальной интеграции;
S путем трансформации государственной региональной политики в сфере информатизации предложить меры по ее совершенствованию;
S обосновать критерии эффективности управленческой информации как социально-коммуникативного механизма;
S обосновать направления, способы и механизмы совершенствования управленческой информации в регионах на основе использования качественно новых автоматизированных информационных технологий;
S определить оптимальные формы и методы информационно-аналитического обеспечения органов региональной власти;
S разработать концепцию регионального банка кадровой информации как средства управления процессами, направленными на социальную интеграцию;
S выработать практические рекомендации по удовлетворению потребностей в управленческой информации на региональном уровне в сфере государственного управления.
Теоретической, методологической и методической основой
диссертации являются следующие подходы гуманитарных наук:
и системный, позволяющий рассматривать государственно-
управленческую информацию на регионально уровне как особый тип социальной интеграции (преимущественно в системе информационно-интеллектуальной поддержки принятия решений (СИИППР), а также
раскрывать онтологическую сущность государственно-управленческой
системы;
а сравнительно-исторический, давший возможность исследовать
социальные противоречия в истории становления и развития
государственного управления, особенно его регионального аспекта, на
различных этапах информационного развития общества;
а структурно-функгщональный, раскрывший модели, структуры, функции
органов государственного управления в субъектах Федерации на основе
использования функциональных информационных систем, в частности
регионального банка кадровой информации (РБКИ);
а информационно-коммуникативный,. включивший в исследовательские
процедуры новые механизмы взаимодействия с помощью
информационных систем различных уровней и ветвей власти, как между
собой, так и с населением на основе разработанных интерфейсов
(функциональных, технико-технологических, программных и др.);
социального моделирования, реализовавшегося посредством создания
территориально-распределенной информационной системы,
оказывающей сильное влияние на общественное сознание и формирующей информационную пару, воздействующую на мнение профессионально-социальных групп и в целом на общественное мнение населения. При этом наиболее приемлемой представляется модель институционального анализа, позволившая создать стройную структуру, включающую ряд институциональных подсистем государственной службы.
В работе над диссертацией, кроме того, автор использовал теоретические концепции и понятийный аппарат, разработанный в трудах российских и зарубежных ученых по проблемам социального управления, социальной политики, политологии, социальной психологии, менеджмента, государственного управления, государственной службы, кадровой политики, информатизации, информационных технологий.
Документальную и эмпирическую базу исследования составляют:
законодательные и нормативно-правовые акты, другие документы органов государственного управления СССР, РСФСР, РФ, республик и областей, субъектов Федерации по вопросам их информационного обеспечения (с 1991 по 2002 гг.);
труды отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемой проблеме11;
материалы центральных и региональных СМИ ;
материалы региональных НИИ и научных конференций ;
материалы федеральных и региональных органов государственной статистики1 ;
материалы региональных архивов гг. Саранска, Чебоксар, Йошкар-Олы; материалы текущих архивов политических партий и движений названных республик; результаты, полученные в процессе информатизации госаппарата Республики Мордовия, включая проектирование регионального банка данных кадровой информации, а также проект создания регионального информационно-аналитического центра (1993-1996 гг.);
материалы российского Фонда защиты гласности и Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ;
результаты, полученные в процессе информатизации госаппарата Республики Мордовия, включая Концепцию информатизации Аппарата Правительства РМ, проектирование регионального банка кадровой информации, а также проекта создания регионального информационно-аналитического центра (1993-1996 гг.);
результаты социологических исследований ВЦИОМа,
информационно-социологического Центра РАГС при Президенте РФ,
российского общественно-политического Центра и других, проводившихся
в том числе в Волго-Вятских республиках и администрации г. Балашиха
Московской области под руководством или с участием диссертанта.11 См. «Библиографический список использованных источников и литературы».
12 Там же.
13 Там же.
14 Там же.
Исследовательские программы :
1).-. «Технологии информационной поддержки аналитической деятельности государственного регионального управления» [ЭС-94]16; январь 1994г., Аппарат Президента Республики Мордовия, опрошено 85 экспертов из числа государственных служащих); руководитель исследования.
2). «Проблемы информатизации органов государственного регионального управления». [РС-95]; март-июль 1995, Аппарат Совета Министров-Правительства Республика Мордовия, опрошено 785 респондентов из числа работников государственной службы); руководитель исследования.
3). «Национальное региональное управление государственного строительства в Республике Марий-Эл». [ЭС-95]; октябрь. 1995, НИИ им. В.М. Васильева при Правительстве Республики Марий-Эл; опрошено 1050 респондентов);
4). «Услуги информационно-аналитической службы органа управления региона». [ЭС-96]; февраль 1996, Аппарат Правительства Республика Мордовия, опрошено 985 государственных служащих); руководитель исследования;
5). «Оптимизация местного самоуправления». [АС-97]; февраль-апрель 1997 г., Республика Мордовия. Опрошено 65 экспертов из числа муниципальных служащих, в т.ч. 20 глав самоуправления районов, 22 главы сел и поселков, 23 служащих организационных отделов из числа мужчин с в/о от 30 до 50 лет); руководитель исследования.
6). «Проблемы подготовки управленческих кадров в современных условиях». [ЭС-98]; февраль-март 1998, Институт гуманитарных наук Чувашской Республики, опрошено 933 представителя государственного управления разного уровня);
Перечисляются в порядке хронологии. 16 Далее в автореферате, так же как и в диссертации, наименования социологических исследований обозначаются индексами.
7). «Информационная поддержка управленческой деятельности».
[ИП-ОО]; ноябрь 2000, Администрация Балашихинского района Московской
обл., опрошено 106 управленцев и другие); руководительисследовательской группы;
8). «Доступ граждан к государственной информации». [АС-02]; февраль, 2002. Материалы социологических исследований Российского Фонда защиты гласности; опрошено 1800 чел. из числа руководителей учреждений государственной службы, а также других учреждений, организаций, предприятий г. Москвы); при участии автора в одном из проектов;
9). «Социально-экономические перемены России». [РС-02]; январь, 2002; Общероссийский мониторинг ВЦИОМ, начиная с 1993 г. один раз в два месяца; опрошено 1600 чел.);
10). «Государство и общество». [ИС-02]; июль 2002. Информационно-социологический. Центр РАГС при Президенте РФ, опрошено 2964 чел., в т.ч.: 92 представителя политической элиты; 131 работник аппаратов Минфина РФ, Минэкономики РФ, Минсельхозпрода РФ и др.; 1053 государственных служащих региональных органов государственной власти и 1628 чел.);
11). «Государственное управление Республики Мордовия (социально-политический портрет)». [ЭС-02]; июнь 2002. Тематический анализ СМИ, а также анализ настроений и взглядов электората. Обработано более 1000 экз. основных республиканских газет. Опрошено 2352 чел.; руководитель исследования.
Положения, выносимые на защиту.
1. Информация в системе государственного управления должна собираться, анализироваться и использоваться с учетом особенностей уровня и специфических особенностей субъекта управления, для каждого из которых должны быть разработаны новые или адаптированы разработанные для подобных систем алгоритмы, формы, способы и методы применения управленческой информации. Например, на федеральном уровне
министерства и ведомства финансово-экономического блока используют управленческую информацию на этапе разработки и применения документов в этой сфере и в большей мере при формировании нормативно-правовой базы. На уровне силовых министерств и ведомств как федерального, так и регионального уровня управленческая информация в большей мере используется при введении в действие подведомственных структур. На уровне министерств и ведомств социальной направленности в большей мере она выстраивает вертикаль прохождения социальных решений на всех уровнях государственного управления. На региональном уровне управленческая информация в большей мере ориентирована на взаимодействие информационных потоков по вертикали вверх с федеральными органами и по вертикали вниз — с муниципальными органами управления.
2. Управленческая информация больше всего ориентирована на взаимодействие информационных потоков с системообразующими организациями, а не на границы существующих моделей органов государственного управления. В такой системе управленческая информация носит характер более мягкого воздействия на объект хозяйственного управления, отсутствует жесткий диктат, при этом она выполняет роль обобщения и информирования. Управленческая информация государственной системы, таким образом, охватывает и уровень муниципального управления и становится системообразующей для цельного механизма государственного и муниципального управления. То есть особенность управленческой информации заключается именно в том, что она буквально пронизывает все звенья муниципального управления, и образует коммуникационную вертикаль управленческой системы. Система обратной связи от муниципальных и региональных управленческих органов, замыкая информационную систему государственных органов власти на региональном уровне, довершает единую модель управления, несмотря на то, что муниципальная система самоуправления де-юре относится к органам государственного управления.
Управленческая информация в системе государственного управления, пронизывая его федеральный, региональный и местный уровни, становится цементирующим фактором, фактически по функциональным свойствам достраивающим вертикальный уровень государственного управления, как бы опосредованно распространяя его и на муниципальный уровень управления. То есть система управления, включая ее информационную составляющую в государстве, в своем алгоритме становится государственно-муниципальной, функционирующей в едином механизме.
Чаще всего главную роль в региональном управлении играет не всегда полная (но зачастую перегруженная ненужными деталями и субъективно подобранная) и своевременная информация, поступающая "первому лицу". Поэтому управленческая информация в системе государственного регионального управления должна быть результатом селективного подхода к ее сбору и интегрирования всей источниковой базы, согласования методов сбора.
Используемые на региональном уровне информационные социальные технологии практически не учитывают эмерджентные свойства управляемого объекта и субъектов управления. Синергетический эффект и возможности самоорганизации управляемого объекта при отсутствии стройной системы государственного регионального управления и ее обеспечения качественной и своевременной информацией становится одним из основных факторов реально влияющих на процесс управления. Синергетические саморегулируемые свойства информационно-управленческой системы субъектов Федерации выступают в качестве интегрирующего фактора для регионально-муниципальной информационно-управляющей системы.
Территориальные, национально-этнические и другие специфические факторы не оказывают прямого воздействия на структуру и содержание государственного регионального управления. Они же
проявляются в особенностях функционирования типов, видов и каналов коммуникаций в системе управления.
" Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна. Диссертация является теоретико-прикладным исследованием, посвященным современному состоянию управленческой информации в государственном региональном управлении. В результате разработки проблем в соответствии с целью и задачами работы автором:
уточнено понятие «управленческая информация», представляемое как особый вид социальной информации, нацеленной на обслуживание процессов принятия решения, регулирование элементов управляемой системы, а также как тип социальной интеграции. Под понятием «Система информационного обеспечения» подразумевается органически взаимосвязанная совокупность элементов, взаимодействие которых осуществляется в единой технологии, регулирующей правила и принципы эффективного преобразования информации в соответствии с потребностями управления. Понятие «Информационное обеспечение государственного регионального управления» рассматривается как совокупность информационно-коммуникационных процессов, направленных на своевременное предоставление региональным органам государственной власти нужной и достоверной информации в требуемом объеме, одновременно являющейся представительной для принятия управленческого решения на соответствующем уровне государственного управления.
выявлены в ходе теоретического и практического исследования основные характеристики создания и функционирования управленческой информации в системе государственного регионального управления, что позволило автору провести ее структуризацию и систематизацию по новому основанию — социальной интегрированности массивов информации. На интегрируемость массивов социально-управленческой информации в не меньшей степени, чем их содержательный аспект, оказывают влияние укрепление технико-технологической базы, повышение информационной
культуры и компьютерной грамотности государственных служащих, а также факторы общего (преимущественно интенсивный тип ведения государственных дел, состояние демократизации и самоуправления и т. д.) и частного (расширение круга взаимосвязанных профессий, усложнение функционального труда и расширение профессионального профиля, изменения в структуре рабочего времени, новые формы трудовой мотивации и т.д.) характера;
определен комплекс специфических факторов, препятствующих нормальному функционированию управленческой информации на региональном уровне, среди которых: низкие качество и валидность используемой информации, ее дублирование, искажение, неадекватное использование свойств, принципов взаимодействия информации, методов и критериев ее оценки и другие. В практической плоскости пользования управленческой информацией органами регионального управления преобладают неполнота и недостаточность сведений, призванных сформировать нужную информацию. Использование случайной информации, порой даже слухов, интуитивные соображения при принятии решений, отсутствие оперативности в подготовке необходимых обоснованных решений, несогласованность с информацией других уровней управления, низкая культура использования информации, включающая ограничение доступа граждан к государственно-управленческим ресурсам, стали нормой повседневной практики в системе государственного регионального управления. Такое положение усугубило противоречия между сложностью решаемых проблем и неразвитостью имеющихся в распоряжении руководителя технологий, методов и средств информационного обеспечения ;
разработан новый подход к технологии анализа и применения информации в управлении, заключающийся в том, что происходит не просто поэтапный процесс ее сбора, накопления, обработки, передачи, хранения и представления информации, а селекция на всех этапах технологического цикла в интерактивном коммуникационном процессе всех
субъектов, участвующих в сборе, кодировании/декодировании, передаче, обработке и использовании информации. Применение этих новых подходов в государственном управлении позволит перейти на качественно новый уровень выработки и принятия управленческих решений;
выделена важнейшая особенность управленческой информации,
заключающаяся в том, что она пронизывает государственное
муниципальное управление и образует коммуникационную вертикаль
управленческой системы. Несмотря на то, что вертикаль власти прерывается
на региональном уровне, трансформируясь в систему местного
самоуправления, управленческая информация не встречает препятствий на
стыке государственного и муниципального управления при прохождении ее
по вертикали (вверх и вниз). Таким образом, такая управленческая
информация становится неким механизмом или средством фактического
объединения систем государственного и муниципального управления в
реально функционирующей вертикали власти, независимо от того, что
юридически местное самоуправление не является органом государственной
власти и не подчинено государственным структурам федерального и
регионального уровней. Синергетические саморегулируемые свойства
информационно-управленческой системы субъектов Федерации выступают
в качестве интегрирующего фактора для регионально-муниципальной
информационно-управляющей системы;установлено, что синергетический эффект и возможности
самоорганизации управляемого объекта при отсутствии стройной системы
государственного регионального управления и ее обеспечения качественной
и своевременной информацией становится одним из основных факторов,
реально влияющих на процесс управления. В содержательном аспекте
обработки информации научную новизну составляет интегрирование
системы логической обработки результатов, получаемых различными
методами, из различных источников и на разных уровнях управления.
Причем в интегральном процессе обработки управленческой информации
должна участвовать и информация, имеющая отношение к примыкающим кпредмету исследования сферам, также составляющая основу осуществления эффективной коммуникации;
обоснованы формы оптимального использования возможностей информационных технологий в социальном управлении, впервые разработана модель, в которой дополнены, уточнены и обобщены компоненты, составляющие управленческую информацию и слагаемые ее эффективного использования на региональном и местном уровнях на основе создания банка кадровой информации региона;
на основе проведенного социологического анализа состояния государственного регионального управления (на примере Волго-Вятского региона) определены сравнительные показатели реального его состояния, классифицированы социальные проблемы государственного аппарата, являющиеся общими для федерального и регионального уровня управления, а также специфические, характерные лишь для региональных информационно-управленческих систем. В частности, интеграция информационных баз государственных и других структур, локальность действия управляющей системы, сильная зависимость от регионального кадрового потенциала и др.;
разработана концепция регионального банка кадровой информации
(РБКИ), которая представляет собой принципиально новый подход к
совершенствованию государственного управления в субъектах Федерации,
позволяющий балансировать элементы информационного обеспечения
управления в регионе, конструктивно реализовать его в целостной системе
государственного регионального управления; обоснованы направления
совершенствования управленческой информации в процессе реализации
государственного регионального управления, в частности — в ходе
изучения проблем региональной информатизации и практического
воплощения их результатов в практику (совершенствование
законодательной базы информатизации как приоритета государственной
региональной политики информатизации; методологические основы
создания территориально-распределенной информационной системы;использование предложенных автором методик и критериев оценок эффективности информации; широкое внедрение новых информационных технологий, способствующих выработке качественных управленческих решений и др.). Авторская концепция РБКИ - информационно-аналитический механизм регионального государственного управления, позволяющий интегрировать в единый комплекс информационные потоки и жестко увязывать их с управленческой деятельностью. РБКИ рассматривает информационные и программно-технические комплексы в совокупности и на всех стадиях накопления, хранения, обработки, анализа информации и обеспечения ею заинтересованных субъектов регионального управления. На этой основе автор разработал проект концепции государственной политики в сфере информатизации управления в субъектах Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения региональными органами государственной власти и местного самоуправления научных результатов и выводов о процессах совершенствования государственного регионального управления, использования управленческой информации.
В частности, практическая ценность работы состоит в том, что предложенная концепция РБКИ и информатизации регионального госаппарата, а также модель регионального информационно-аналитического
центра внедрены в практику регионального управления в субъектах федерации Волго-Вятского региона. Наиболее эффективно РБКИ применяется при проектировании систем информационного обеспечения принятия решений в процессе подбора, формирования кадрового резерва, аттестации и расстановки кадров.
На основе проведенных исследований интегрированного анализа результатов сделаны выводы и конкретные рекомендации по развитию информационного обеспечения государственного управления в регионах. Полученные результаты путем обобщения собственного опыта,
формирования новых подходов, выявления более эффективных приемов и методов интеракции использованы в совершенствовании системы управления кадровым потенциалом в рассматриваемых регионах.
В системе государственного управления в субъектах Федерации может успешно использоваться адаптированная диссертантом для регионального уровня методика системного, историко-сравнительного и социологического анализов прошлого и реального состояния кадров государственной службы, а также результаты тематического анализа СМИ, региональных проблем формирования и использования информационного обеспечения для подготовки и принятия управленческих решений, рекомендации по внедрению новых информационных технологий в управление.
Выводы и предложения, выдвинутые в диссертации, могут представлять интерес также и для муниципальных органов, ответственных работников кадровых и информационно-аналитических служб, PR районов и городов, и, прежде всего, специалистов, занимающихся разработкой и внедрением информационных систем на разных уровнях управления. Выводы и рекомендации автора используются в учебном процессе, при подготовке и чтении лекций, спецкурсов, факультативов по социологии управления, политологии, социальной политике, социальной информатике, на курсах повышения квалификации государственных служащих, а также в их практической деятельности. В частности, в Академии труда и социальных отношений автором читается разработанный им курс "Теория и практика массовой информации: информатизация государственного регионального управления", а вышедшее в свет учебное пособие с аналогичным названием утверждено Ученым советом Академии и рекомендовано к изданию Учебно-методическим советом по связям с общественностью.
У*
Апробация работы и внедрение результатов в практику.
Основные идеи, теоретические положения и практические рекомендации
7 Имеются «акты о внедрении» (см. «Апробация и внедрение результатов в практику»).
изложены в публикациях автора . Результаты работы обсуждены на проблемной группе кафедры теории и истории социологии Московского педагогического государственного университета.
Основные положения диссертационного исследования доложены и обсуждены на научно-практических конференциях:
1. «Взаимодействия регионов в информационной политике», проводимой
Аналитическим Центром Администрации Президента Российской
Федерации 20-21 марта 1994 г. в г. Москве.2. «Проблемы современного социально-экономического развития
общества», проходившей 2 февраля 1998 г. в Мордовском
госуниверситете им. Н.П. Огарева в г. Саранске.«Проблемы подготовки управленческих кадров в современных условиях: состояние и перспективы». Региональная научно-практ. конф. -Чебоксары, апрель 1998 г.
«Социальные технологии в управлении» — 2 июля 1999 г. в Волго-Вятской академии государственной службы (Нижний Новгород).
5. «Управление развитием региона и города». Межрег. научн.-практ.
конф., окт. 1999 г. в г. Чебоксары.6. «Государственное управление: центр-регион (проблемы экономики,
социологии и права)». Всеросс. шк. - семинар «Национальные отношения
и современная государственность» / Совет ученых-гуманитариев
Республика Марий-Эл, Ин-т «Открытое общество» (Фонд Сороса)
Россия; Йошкар-Ола. Марийский гос. пед. ин-т., 2000 г.7. «Проблемы социальной политики», проводившейся Пянваря 2000 г. в
РАГС при Президенте РФ, в г. Москве.8. «Реформирование государственной службы: проблемы кадровой
политики и пути их решения» - 26 ноября 2001 г. Межрегиональная
научно-практическая конференция в Поволжской академии
государственной службы (г. Саратов).См. «Список авторских публикаций».
9. «На пути к социальному государству» — 19 ноября 2002 г. Круглый стол, организованный Академией труда и социальных отношений.
Отдельные результаты диссертационного исследования использованы в деятельности информационно-аналитических и кадровых служб Администрации Президента РФ, Комитета по труду Государственной Думы Федерального Собрания РФ, федеральных государственных учреждений, Центра социологических исследований и кафедры социальной политики и др., в частности:
Российской академии государственной службы при Президенте РФ: организационная и функциональная структура PR (разработка); "Государственная служба, как социальный институт" (разработка); "Социально-правовые особенности профессионалов регионального государственного управления - слушателей, аспирантов и докторантов, получивших базовое образование государственной службы" (проект нормативно-правового акта) и др.;
Российского общественно-политического Центра и Фонда защиты гласности РФ (итоги изучения социально-политических процессов, реально происходящих в государственном управлении и СМИ Волго-Вятских республик);
аппарата государственной службы республик Марий-Эл, Чувашия, Мордовия (технический проект информатизации регионального госаппарата, Концепция информатизации, Программа информатизации республики, разработка и создание регионального информационно-аналитического центра, участие в создании единого интегрированного информационного пространства России и др.);
администрации г. Балашиха Московской области (результаты соц. исследования «Информация и управленцы»);
администрации Ивановской области — внедрена разработка концепция РБКИ(актот01.12.98);
Республики Марий-Эл — внедрена разработка концепция РБКИ (акт от 29.08.2001).
Теоретико-методологические основы государственного управления и его особенности в субъектах Российской Федерации
Современное состояние государственного управления в субъектах Российской Федерации тесно связано с происходящей трансформацией общественного строя в России. Стратегический курс проводимых реформ общества направлен, прежде всего, на формирование рьшочных отношений в экономике, что, в свою очередь, отражается на его политических и социальных институтах.
Проблемы социального управления в регионах бумерангом отражаются как на государственном управлении Российской Федерации так и его регионов. Анализ социологических исследований , проведенных в государственном управлении в субъектах Российской Федерации показал, что эти проблемы воспринимаются неадекватно как со стороны лиц принимающих решения, так и со стороны лиц готовящих их.
Несмотря на то, что государственность существует шесть тысяч лет, проблемы государственного управления так и остаются до конца не исследованными.
Управление развивалось и совершенствовалось на протяжении всех эпох цивилизации, причем, в каждом конкретном государстве проявлялись свои особенности, и даже существенные отличия. Современное государственное управление в регионах сегодняшней России также отличается своей спецификой, поэтому важной проблемой является исследование его сущности, свойств, целей и функций, а также направлений, опыта, состояния, региональных особенностей и путей совершенствования на основе современных качественно новых информационных технологий.
Анализируя сущность государственного управления, диссертант полагает, что оно формировалось в течение многовековой истории государственности. Древнегреческий мыслитель Платон почти двадцать столетий тому назад был озабочен поиском путей совершенствования управления. В аграрный период истории человечества главной целью политиков было овладение властью и ее удержание, что становилось причиной бесконечных войн, интриг, переворотов. В этот период государство являлось институтом власти насилия, обеспечивающим господство одних и угнетение других.
Переход к индустриальному обществу привел к становлению того знания, которое сегодня обозначается понятием "государственное управление". Основой для разработки теории государственного управления являлись учения пионеров науки управления организации Г. Форда, Ф. Тейлора, Г. Эмерсона и других организаторов производства, сумевших впервые соединить знания, технику и человека в сложную динамичную систему. В последующем теории управления организациями успешно трансформировались в практику государственного управления на уровне государственных организаций и государственного управления в целом.
Глубокий перелом в осознании государственного управления, обусловивший становление его как актуального системного общественного явления, наступил под влиянием событий первой мировой войны, революций, "великой" экономической депрессии (1929-1933 гг.), второй мировой войны и вызванных ими последствий. Значительную роль в развертывании государственного управления, соединяющего государственную власть с управленческим знанием, сыграл советский опыт, хотя и не давший ожидаемого социально-экономического эффекта. Большая роль в исследовании рассматриваемой проблемы отводится идеям правового и социального государств, национального самоопределения, прав и свобод человека и гражданина, а также проблем вызванных "холодной" войной, обострением экологической ситуации, ядерной угрозой человечеству, демографическим "взрывом", становлением взаимозависимого мира и другими обстоятельствами, требующими специального анализа.
Человечество в конце XX века вступило в качественно новый период своего развития. Объективные условия, в которых придется действовать человеку, диктуют новые формы мышления, поведения и сотрудничества людей. Соответственно по-новому развивается и организуется субъективный фактор. Все, что предстоит сделать, реально возможно лишь при эффективном государственном управлении. А это логично требует основательного исследования и практического освоения тех общественных источников и факторов, которые предопределяют современную сущность государственного управления.
Размышляя о нынешнем государственном управлении, Г.В. Атаманчук, например, считает его одним из "исторически слабых мест России..., но "сегодня имеются знания, опыт и талант для того, чтобы улучшить ситуацию, демократизировать власть и научиться управлять рационально и эффективно" , хотя, по его же мнению, "жаждущих власти не счесть, а способных управлять недостаточно". Вместе с тем, в России, сохранились природные ресурсы, производственная инфраструктура, человеческий потенциал, интеллектуальные достижения, создающие основу государственного управления, включая его региональный уровень.
В раскрытии понятия "государственное управление" важное значение принадлежит толкованию обеих его составляющих — "государственное" и "управление". Это обусловлено тем, что в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных смыслов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь. Особенно много трактовок дано понятию "управление", в результате чего последнее стало охватывать безбрежное множество самых разнообразных явлений, отношений и процессов.
В социологии «управление» рассматривается как функция систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности.
В рамках социологии управления20, управление рассматривается в качестве сложного механизма взаимоотношений между классами, сословиями, социальными слоями и профессиональными группами, представителями разных народов. Одновременно, социологические знания, отражающие социальный «срез» жизни общества, привнесены в теорию и практику управления, что позволило разработать критерии и социальные характеристики многих управленческих элементов и алгоритмов взаимосвязи. Отсюда вытекает определение «социального управления»: в широком смысле слова это - управление всеми и любыми общественными процессами в отличие от управления в биологических и технических системах; в узком смысле - управление процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни, средство реализации социальной политики. Социальное управление рассматривается как сложный механизм регулирования взаимотношений между социальными образованиями различного уровня (сословиями, профессиональными группами, национальными объединениями и другими).
Социальная информация и коммуникация в процессе общественного развития
Исследуя информацию и коммуникацию в процессе общественного развития, в первую очередь необходимо отметить, что он представляет собой явление - многогранное и до конца не изученное и не осмысленное. Более того, весь спектр теорий общественного развития в количественном и качественном аспектах отразить в рамках диссертации и невозможно, и не это является основной целью данного исследования. Оттого остановимся на основополагающих направлениях теории общественного развития и проанализируем, какое место в ряду этих теорий занимают социальная информация и коммуникация. Соглашаясь с классификацией С. Коновченко62, условно можно выделить два подхода в рассмотрении теорий общественного развития.
Первый подход можно обозначить как внеисторический, или внепрогрессивный, и второй — как исторический, или прогрессивный. К внеисторическому подходу принято относить такие трактовки событий в истории человечества, когда происходящее связывается не с действиями людей или вступлением в силу объективных факторов, т. е. законов естественной природы и закономерностей социального развития, а со сверхъестественными проявлениями божественной воли. Так, древние народы Востока и Запада (египтяне, индусы, китайцы, вавилоняне, персы, евреи, греки и римляне) оперировали мифологическими представлениями о месте человека в мире .
Согласно древним мифам, земные порядки являлись неразрывной частью общемировых, космических порядков, имеющих божественное происхождение. В мифах разных народов по-разному решался вопрос о способе и характере связи божественного начала с людьми. Например, многие народы считали, что первыми правителями на земле были боги, которые затем научили людей искусству управления и передали власть земным правителям. В основу божественного управления были положены принципы справедливости, добродетели и равенства «всех свободных». В «Поучении гераклеопольского царя своему сыну» (около XXII в. до н.э.) отмечается, что добиться милости богов в загробной жизни можно только в случае, если не делать ничего несправедливого и противозаконного. Согласно древнешумерскому мифу, воспринятому в дальнейшем (во II тысячелетии до н.э.) и в Вавилоне в качестве покровителя справедливости, защитника слабых и теснимых выступает бог Шамаш, жестоко карающий за все злое, лживое, несправедливое и неправое. Считалось, что всякого, кто нарушит «стезю Шамаша», то есть сойдет с пути правды, справедливости и права, ждет неминуемая и суровая кара63.
Геродот в своей «Истории» сообщает, что со времени первого египетского царя до времени посещения им (Геродотом) Египта в V в. до н. э. прошло 341 поколение верховных жрецов и царей; таким образом, Египтом в течение 11340 лет правили смертные люди, а до этого царствовали боги, которые жили вместе с людьми. Гесиод65 в поэме «Теогония» («Происхождение богов») рассказывает о сотворении мира из хаоса, излагает генеалогию богов и последовательность трех божественных династий, последняя из которых представлена в рациональном устройстве мира Зевсом.
Несмотря на то, что, например, древнегреческие, а затем и древнеримские авторы фактически отождествляли богов с явлениями природы, они приходили к неизбежному выводу, что циклические процессы, определенные божественной волей, представляют собой эталон любого развития. Это утверждали Полибий и Лукреций, Тацит и Платон. Последователь Платона Прокл в связи с этим отмечал, что все первично движущее само себя способно возвращать к самому же себе. И уже в творчестве Аристотеля был сформулирован статический подход к качественным характеристикам человеческого общества, где ничто, кроме внешних форм государственного общежития, не мыслилось изменяемым. Отсутствием возможности вносить изменения в исторический ход событий и объясняется внеисторизм античности.
Позднее развившиеся религии в качестве той или иной формы теизма и тематически, и хронологически следовали за мифами и являлись вторичным явлением, их преемственность очевидна. Примечательно, что, например, христианское учение соединяет в себе признание цикличности со статичностью общественного развития и одновременно несет в себе эволюционность, ибо Бог, согласно Священным Писаниям многих религий, - это Полнота Бытия, Совершенство, Истина, то есть та цель, к которой движется человечество на протяжении всей своей истории. Примечательно, что родоначальник христианской философии истории Августин Блаженный в своем богословском 22-томном труде «О граде божьем» стал одним из первых теологов, которые признали, что историческое время представляет собой не замкнутый круг, а открытый в будущее луч, так как цель, к которой идет человек, поставлена Богом. Так, в недрах религии была подготовлена идея прогресса. Однако теория общественного прогресса могла сформироваться только на основе исторического подхода.
Прежде чем говорить об историческом подходе, следует остановиться на некоторых идеях, рожденных представителями вне исторического подхода, но предвосхитивших появление теорий, основанных на анализе механизмов самодвижения цивилизаций. В связи с этим необходимо обратиться к концепции «Общественного договора» и учению Марсилия Падуанского.
Социально-философская и юридическая теория «общественного договора», объясняющая возникновение государственной власти принятием соглашений между людьми, трактует гражданское общество как результат сознательного акта конвенции права и властных отношений.
Информационно-аналитическое обеспечение объекта, субъекта деятельности и информационных процессов
Информационные процессы являются одним из условий успешного функционирования и развития общества. Управление в социальных системах возможно лишь на основе непрерывного обмена информацией между субъектом и объектом управления в процессе их взаимодействия. Значение управленческой информации состоит в том, что научное управление основано на познании социальных явлений и процессов. Управленческая информация несет руководителям необходимые знания о состоянии и проблемах функционирования объекта управления, существующих противоречиях и, соответственно, дает возможность найти правильные управленческие решения по вопросам социальной и экономической жизни. Такая информация в процессе управления кроме того выполняет и контрольную функцию.
Управленческая информация органов государственной региональной власти (субъекта деятельности) в настоящее время стохастична и недифференцированна. Она поступает из многих источников, зачастую без предварительной обработки (агрегации). Такое положение вещей в значительной степени затрудняет не только минимальную аналитическую оценку информации, но и простое ее восприятие. Многочисленные и разнообразные источники, отсутствие структуризации данных и их единообразной параметризации не дают возможности использовать имеющуюся информацию для подготовки и принятия управленческих решений. Например, при имеющейся сложной структуре управления Республикой Чувашией количество данных, представляемых в виде первичных, составляет только по вопросам социальной политики многие сотни страниц текста, таблиц и графиков. В этой связи представляется целесообразным попытаться систематизировать как источники, так и потоки информации, выделить из них наиболее важные и необходимые для использования при принятии управленческих решений. При исследовании многочисленных информационных источников, обеспечивающих органы власти данными о состоянии одной из важнейших сфер государственного управления - социальной сферы, выделены следующие: а базы данных отраслей социальной сферы; а статистические данные; а социологические исследования; а публикации средств массовой информации; а устные и письменные обращения граждан в администрацию региона; а оперативная информация из городов и районов республики; а законодательные акты Федеральных органов власти; а республиканские законодательные акты; о нормативные акты администрации региона; а программы партий, движений, общественно-политических организаций; а программы предвыборных кампаний. Вся информация, поступающая из перечисленных источников, носит первичный характер. Представляемые в таком виде данные могут использоваться для принятия решений, но это крайне затруднительно из-за их многочисленности и разнообразия. Кроме того, их слабая структурированность (кроме баз данных отраслей, статистических данных и законодательных актов всех уровней) также затрудняет их повседневное использование. Да и использование отраслевых баз данных не всегда целесообразно из-за их специфичности, обусловленной существующими формами статистической отчетности и внутренней отраслевой направленностью. Статистические данные по вопросам социальной политики также многочисленны и разнообразны и требуют некоторой агрегации для их восприятия.
Информационные потоки, исходящие из представленных источников, можно разделить на три группы: 1. Потоки первичной информации, которая может быть использована в представляемом виде. 2. Потоки информации, которая обязательно должна быть обработана. 3. Потоки информации, которая подлежит специфической обработке. К первой группе можно отнести базы данных отраслей, статистические данные, обращения граждан, оперативную информацию из городов и районов республики. Ко второй группе относятся результаты социологических исследований, публикации СМИ, программы партий и движений, программы предвыборных кампаний. К третьей группе относятся законодательные акты федеральных органов власти, республиканские законодательные акты, нормативные акты администрации региона. Управленческая информация, составляющая первую группу потоков, также может подвергаться обработке и предоставляться в новом виде. Информационные потоки первой и второй групп обрабатываются в информационно-аналитическом центре (ИАЦ) и в агрегированном виде могут быть использованы органами власти региона. Третья группа потоков информации обрабатывается, например, в Главном правовом Управлении Администрации Республики Чувашия и в агрегированном виде используется всеми структурами. Так как проблема достоверности электронных документов остается не до конца решенной даже общероссийскими базами правовой информации, вся информация дублируется на бумажных носителях. Не решенной пока проблемой остается создание электронной базы данных о социологических исследованиях, программах партий и движений, программах предвыборных кампаний, хотя определенные сдвиги имеются. Ведется база данных, связанная с информацией об обращениях граждан, предложена новая информационная модель БД, корректирующая используемую ныне.
Задачами созданного четыре, года назад информационно-аналитического центра Администрации Республики Чувашия является сбор, обработка, хранение и представление информации республиканским руководителям. Небольшой опыт работы показывает, что сбор информации и любая ее обработка должны осуществляться различными структурами ИАЦ, ибо если этим занимаются одни и те же сотрудники, то сбор информации ведется только под их аналитические потребности.
Кадровый потенциал государственного регионального управления
Анализ современного состояния кадров государственного управления в субъектах Федерации позволяет оценить способность государственных служащих, занятых на государственной службе, решать текущие перспективные задачи реформирования государства и общества, выявить скрытые резервы кадрового потенциала, характеризуя государственное управление в целом.
Задачи формирования и использования кадров регионального государственного управления являются неотъемлемой органической частью более общей проблемы - создания сильной российской демократической государственности и авторитетной власти. Говоря словами Президента Российской Федерации, "это зона особого внимания", приоритетных направлений текущей политики, прежде всего, в плане разрешения главного противоречия - между новой системой организации аппарата государственного управления, новыми задачами, которые решают его кадры, и во многом сохранившимися старыми подходами, технологиями и методами управленческой деятельности.. Такая постановка вопроса обусловливает особый интерес к социологическим оценкам кадров - основы рассматриваемого нами объекта исследования.
Изучению этих проблем посвящен анализ социологических исследований (см. введение), осуществленный сотрудниками научно-исследовательских институтов и регионального госуправления, а также с участием автора диссертации в государственных аппаратах Волго-Вятских республик и Балашихинской администрации Московской области.
При проведении социологических исследований была предпринята попытка взглянуть глазами практических работников региональной государственной службы и на проблемы профессиональной подготовки, и на проблемы трудовой деятельности, и в целом - на проблему профессионального становления специалиста регионального государственного управления. В центре внимания исследователей, прежде всего, - личность государственного служащего, кадровая ситуация в органах государственного управления регионов, статус, формы и содержание работы кадровых служб, а также пути повышения эффективности работы с кадрами.
В регионах Поволжья (Мордовия, Чувашия, Марий-Эл), так же как и во многих других регионах России, набирают силу новые управленческие структуры, укрепляются базовые принципы нового государственного устройства. Практически заново создается правовая база регулирования общественных отношений в регионе. Формируется новый корпус политиков, сфера управления пополняется специалистами новой ориентации. Регионы предлагают немало новаторских проектов и оригинальных решений, часть из которых имеет общероссийское значение.
Сегодня можно уже сказать о том, что накоплен определенный опыт организации государственной службы. Однако социологические исследования показали, что этот опыт противоречив и неоднозначен. Он несет в себе как позитивные, так и негативные черты. Многие властные структуры и должностные лица не работают оперативно, творчески, инертны, как и прежде, постоянно ждут указаний и поручений. В ходу бумажное благополучие и показуха. В Волго-Вятских республиках все большую актуальность приобретает узкогрупповая направленность семейно-клановой кадровой политики, становящаяся региональной особенностью. В результате, интересные идеи и принятые решения нередко буксуют в аппаратных дебрях, усугубляя имеющиеся недостатки. Поэтому логична отрицательная оценка государственного регионального управления нынешним кадровым корпусом. По общему мнению, она далека от рассчетно-оптимальной и нуждается в совершенствовании, большей адаптированности к новым условиям.
Данные анализа социологических исследований дают основание для констатации кризисного состояния нынешнего кадрового корпуса в регионах. Хотя, там где процветают приписки, показуха и гигантомания, по мнению, к примеру, Главы Республики Мордовия Н. Меркушкина, а также Президента Республики Калмыкия К. Илюмжинова и других "у нас никакого кризиса нет". Однако, около 90% (ИП-98) экспертов подчеркивают, что государственное управление переходит к новой модели в условиях крайне сложной и противоречивой кадровой ситуации, отличающейся неповоротливостью, инертностью, неустойчивостью, а иногда и робостью аппарата. Изменить эту ситуацию к лучшему пока не удалось. Согласно опросам, она по-прежнему ухудшается. Так считают около 70% руководителей кадровых служб госаппарата. Лишь, в налоговой полиции (26%) оценили ситуацию несколько оптимистично, считая, что их кадровый корпус развивается и укрепляется.
Обращает на себя внимание то, что, по мнению опрошенных (причем даже самого высокого ранга), многие должностные лица не способны работать инициативно и на опережение, как это предусмотрено кадровой политикой России. Поэтому укрепление вертикали власти, государственный контроль и ответственность в регионах приобретают сегодня насущный характер.
Социологический анализ выявил неадекватную реакцию государственных служащих на современные реалии, "размытость" их отношения к новым формам собственности, к изменениям социальной деятельности по реализации компетенции последнего. структуры общества, к трансформации его политических и духовно-нравственных ориентиров. Вполне естественно, что подобный настрой в среде государственных служащих не способствует росту эффективности государственной власти, созданию атмосферы, способствующей поддержанию порядка в регионах.
В чем же конкретно проявляется кризис государственного управления в регионах и именно его кадрового корпуса?
По мнению экспертов, кризис, прежде всего и больше всего, проявляется в таких раздражающих общество явлениях, как отсутствие государственно - мыслящих чиновников, коррумпированность управленцев, злоупотребление служебным положением и проявления бюрократизма. С точки зрения самих работников управления кризис - в нестабильности аппарата, в частых его реорганизациях (с этим согласны 76% опрошенных), в произволе в кадровой сфере, ибо руководители подбираются "под команду", а кадры -на основе келейности, чинопоклонства, протекционизма, возврата "долгов" за победу в выборах и личной преданности мнение 48% экспертов, текучести кадров (42%), в авторитарном стиле управления (32,7%), в стремлении многих ответственных работников не столько продуктивно трудиться, сколько имитировать деятельность (23%).
Похожие диссертации на Управленческая информация в системе государственного регионального управления (Социологический аспект)
