Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы социологического анализа управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти субъекта РФ 12
1.1. Характеристики социального процесса в управленческих структурах 12
1.2. Социальная природа управленческой деятельности, направленность, функции, специфика и ее место в современном общегосударственном развитии РФ 23
Глава 2. Характеристики управленческой деятельности на современном этапе 36
2.1. Управленческая деятельность как субъективное управление в структурах исполнительной власти 36
2.2. Основные характеристики современного состояния, особенностей организации, принципов рациональности управленческой деятельности в социальных процессах Читинской области 63
Глава 3. Совершенствование системы социального управления как деятельности в рамках государственного регулирования и социального развития в Читинской области 75
3.1. Повышение эффективности работы государственных служащих как фактор рациональности управленческой деятельности 75
3.2. Оптимизация управленческой деятельности в социальных процессах на основе социологического исследования 85
Заключение 101
Библиографический список 105
Приложения 111
- Характеристики социального процесса в управленческих структурах
- Управленческая деятельность как субъективное управление в структурах исполнительной власти
- Основные характеристики современного состояния, особенностей организации, принципов рациональности управленческой деятельности в социальных процессах Читинской области
- Повышение эффективности работы государственных служащих как фактор рациональности управленческой деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление российской государственности требует научного осмысления проблем управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти субъектов РФ.
В настоящее время реформируется административная система и гражданская служба. В соответствии с этим претерпевает изменения и система управления, появляются новые элементы управленческой деятельности. Поэтому в условиях перехода к рыночным отношениям и укрупнения регионов России одной из главных целей проводимых реформ является рационализация, оптимизация и совершенствование управления органов исполнительной власти. Разрушение плановой системы хозяйствования во многих регионах произошло быстро, однако новых систем организации управленческой деятельности в регионах создано пока не достаточно.
Сложившиеся стереотипы управления, недостаточная методологическая разработка новых региональных органов приводят фактически к потере управляемости. Примеров этому в современной России достаточно. Созданные системы пока не выполняют в полной мере возложенные на них функции управления социальными процессами внутри самой системы - органах исполнительной власти. Главным образом, это касается получения информации о процессах, происходящих во власти, в отношении социально-профессиональной ориентированности государственных служащих, об их состоянии социальной защищенности и условиях работы и т.д. Результат этого - определение проблем и разработка соответствующих управленческих решений.
Динамизм управленческих изменений, происходящих в современных органах исполнительной власти, возникающие проблемы ставят как перед теорией, так и перед практикой управления новые задачи. Одна из них заключается в выработке рекомендаций для повышения рациональности управленческой деятельности в социальных процессах, позволяющей успешно
защитить социальные подсистемы и отдельную личность от деструктивных явлений, обеспечить каждому человеку достойную жизнь, наиболее полно использовать социальные ресурсы, прежде всего - ресурс человеческого фактора.
Эффективное функционирование управленческой деятельности как системы социального управления, возможно, будет достигнуто, с одной стороны, выявлением при помощи социологического исследования и теоретическим анализом проблем современного социального бытия государственного служащего и с другой - освоение этой информации профессиональными управленцами, разработку на основе предложенных рекомендаций решений по организации и рационализации. Поэтому возникает необходимость разработать концептуальные подходы повышения эффективности управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти субъекта РФ - Читинской области.
Все это требует целостного исследования. И на этой основе следует предложить правящей элите управленческие инновационные разработки совершенствования функционирования органов исполнительной власти, что в свою очередь должно повлиять на улучшение жизни граждан.
Степень научной разработанности проблемы. Отечественная социологическая наука развивала и продолжает развивать проблемы социального управления как деятельности. По определению B.C. Вильямского, деятельность - это способ существования социальной системы, содержащий преобразовательную, познавательную, ценностно-ориентационную и коммуникативную составляющие, обеспечивающие достижение цели социального образования .
Среди современных отечественных исследователей большой вклад в изучение данной проблематики вносят авторы: В.И. Жуков, Г.Е. Забровский, Н.Б. Костина, А.И. Кравченко, И.О. Тюрина и ряд других ученых,
Вильямский, B.C. Основы организации деятельности социальных систем (на примере муниципальных образований России.- Ростов н/Д.: Феникс, 2006
анализирующих реальное состояние управленческой деятельности2, а так же публикации Е.М. Бабосова, А.Г. Гладышева, М.А. Гулиева, С.Н. Епифанцева, В.Н. Иванов, Г.И. Осадчей, Е.С. Савченко, СИ. Самыгина, Ж.Т, Тощенко и др. посвященные проблемам повышения эффективности социального управления в условиях трансформации общества3.
Теоретические основы изложены в трудах классиков Ф. Тейлора, А. Файоля, Э. Мэйо, А. Маслоу, М. Вебера, Г. Спенсера, П. Сорокина, А. Пригожина, К. Маркса, Э. Дюркгейма, и других.
Существует немало работ, в которых освещены вопросы муниципального управления4. Имеются публикации, в которых отражены вопросы социального управления на региональном уровне, в городах, их инновационного развития, управлению социальными процессами в обществе, а также разработке, систематизации и раскрытии основных понятий и категорий социологии организации, социологии управления. Это работы В.Г. Афанасьева, Ф.Э. Бурджалова, О.С. Виханского, В.И. Воропаева, Ю.В. Гусева, В.Н. Ковалева, М.С. Комарова, A.M. Омара, Г.И. Осадчей, Л.М. Романенко, Ю.А. Тихомирова, Ж.Т. Тощенко и других5.
В исследованиях проблем управленческой деятельности социальной области важную роль играют работы, связанные с разработкой методологии, методики и техники социологического анализа, созданные ЛЯ.Аверьяновым,
2 Жуков, В.И. Российские преобразования: социология, экономика политика.- М., 2003; Забровский, Г.Е.,
Костина, Н.Б. Социология управления. - М, 2007; Кравченко, А.И., Тюрина, И.О. Социология управления:
фундаментальный курс. - М.2004
3 Бабосов, Е.М. Социология управления.- Минск,2002; Гладышев, А.Г. Развитие местного сообщества; теория,
методология, практика.-М., 1999; Гладышев, А.Г., Иванов, В.Н., Савченко, Е.С. Муниципальное управление.
- М., 2002; Гулиев, М.А. Социология и психология управления / М.А. Гулиев, С.Н. Епифанцев, СИ. Самыгин.-
Ростов н/Д: Феникс, 2006; Осадчая, Г.И Социальная сфера общества: теория и методология социологического
анализа. - М., 1996; Осадчая, Г.И Социальная политика, социальное управление и управление социальной
сферой. - М., 1999; Тощенко, Ж.Т. Социология.-М., 1998
4 Атаманчук, Г.В, Теория государственного управления: курс лекций. - М., 1997; Воронин, А.Г.
Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. - М., 2003
5 Афанасьев, В.Г. Общество, системность, познание и управление.- М.,1981; Афанасьев, В.Г. Системность и
общество.- М., 1980; Бурджалов, Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. - М., 1996;
Виханский, О.С. Стратегическое управление.- М., 1995 Воропаев, В.И. Управление проектами в России,- М.,
1995; Гусев, Е.В. Стратегическое управление.- Н-ск., 1995; Ковалев, В.Н. Социология социальной сферы. - М.,
1993; Комаров, М.С. Социальная стратификация и социальная структура. - М,, 1992; Омара, А.М. Социальное
управление. Некоторые вопросы теории и практики. - М., 1980; Осадчая, Г.И Социальная сфера общества:
теория и методология социологического анализа.- М., 1996; Осадчая, Г.И Социальная политика, социальное
управление и управление социальной сферой.- М., 1999; Романенко, Л,М Социальные технологии в
трансформационных процессах российской модели гражданского общества. - М., 1996; Тихомиров, Ю.А.
Управленческое решение. - М., 1972; Тощенко, Ж.Т. Социология. - М., 1998
В.Г. Андреенковой, В.П. Васильевым, В.Г. Гречихиным, А.Г. Здравомысловым,
Ю.А. Крючковым, О.М. Масловой, А.Л. Маршаком, А.А. Овсянниковым, Г.И.
Саганенко, А.Г.Симаковым, И.В. Соколовой, И.А. Сосуновой, Б.А.
Суслаковым, В.А. Ядовым6.
В работе B.C. Вильямского раскрываются теоретические и методологические основы функционирования и развития социальных систем. Обосновываются процессы деятельности и содержание таких понятий, как организация, управление, деятельность, общие и специфические функции, нормативная модель социальной системы и др. Направления и содержание организации деятельности показаны на примере муниципальных образований, учитывая наличие множества проблем, появившихся в связи с продолжающимися процессами реформирования этих социальных систем .
Тем не менее, остается недостаточно исследованным и нуждается в дальнейшем научном осмыслении еще целый ряд теоретических и практических проблем, особенностей организации и принципов рациональности управленческой деятельности социальной сферы в органах исполнительной власти.
Мало работ, раскрывающих специфику социологического анализа системы управления в социальной сфере. Пока еще не сложился окончательно понятийный аппарат, система специальных методик, моделей и технологий по выработке рекомендаций управления развитием социальной сферы органов исполнительной власти. Важным элементом этих исследований, в его перспективном планировании является создание проекта управленческой
6 Аверьянов, Л.А. Социология: что она знает и может. - М., 1993; Методы сбора информации в социологических
исследованиях/ Под. ред. В.Г. Андреенковой, О.М. Масловой. - М., 1990; Васильев, В.П. Методология и
методика конкретных социологических исследований средств массовой информации и пропаганды. - М, 1986;
Гречихин, В.Г. Лекция по методике и технике социологического исследования. - М., 1988; Здравомьоов, А.Г.
Методология и процедура социологических исследований. - М., 1969; Крючков, Ю.А. Методология и методы
социального проектирования. - М., 3998; Маршак, АЛ., Саенко, Г.В. Научное обеспечение развития
законодательной базы по проблемам социального обслуживания семьи и детей. - М., 1997; Овсянников, В.Г.
Методология и методика в приісладном социологическом исследовании. - Л,, 1989; Саганенко Г.И. Надежность
результатов социологического исследования. - Л., 1983; Симаков, А.Г. Социальная стратификация в
постсоветские период: стратегия и тактика социальной работы. - М., 1996; Соколова, И.В. Социальная
информатика социологические аспекты. - М., 1999; Сосунова, И.А. Методология и методика социально-
экономически> исследований. - М., 1999; Суслаков, Б.А. Идентификация социальных систем. - М., 1997; Ядов,
В.А Социологическое исследование: Методология, программа, методы. - Самара, 1995
7 Вильямский, В.С.Основы организации деятельности социальных систем (на примере муниципальных
образований России). - Ростов н/Д.: Феникс, 2006.
деятельности в социальной сфере, а это, в свою очередь, невозможно сделать без системы социологического мониторинга. К сожалению, этот вопрос слабо отражен в научной периодике, требуется систематизация и научное осмысление практики работы в данном направлении в различных регионах Российской Федерации.
Основываясь на степени разработанности этих проблем, были определены объект, предмет, цель и задачи данной диссертационной работы.
Объектом исследования является социальная сфера субъектного управления исполнительной власти регионального уровня.
Предметом исследования является совершенствование управленческой деятельности по регулированию социальных процессов в органах исполнительной власти субъекта РФ.
Цель исследования - повышение эффективности управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти субъекта РФ - Читинской области. Для достижения названной цели следует последовательно решить следующие задачи:
конкретизировать функции, направления, особенности и специфику управленческой деятельности на региональном уровне;
дать анализ современного состояния существующей модели управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти субъекта РФ;
провести социологический анализ особенностей организации и принципов рациональности различных видов жизнедеятельности управляемых субъектов как объекта социального управления и как субъекта управленческих процессов на региональном уровне;
охарактеризовать особенности управленческой деятельности государственных служащих в социальных процессах органов исполнительной власти и выработать рекомендации по решению социальных проблем, обозначить пути повышения эффективности на основе социологического исследования.
Гипотеза исследования. Государственные служащие, на которых направлена управленческая деятельность субъектов управления, не пассивно воспринимают воздействия, а активно реагируют на них.
Методология исследования включает совокупность общенаучных положений и позиций теоретической социологии, социологии социальной сферы, социологии управления и специальных социологических методик, таких как опытно-рационалистическое познание реальности; рационализм и целенаправленность на разрешение социальных противоречий; системный подход в решении практических задач управленческой деятельности.
В данной исследовательской работе использовались научные методы: индукция, анализ, аналогии, наблюдение, обобщение конкретного и практического опыта. А так же применялись социологические методы получения, обработки и интерпретации информации, в том числе сравнительный анализ, анализ документов (качественный анализ), социологический опрос (анкетирование).
Общетеоретическую основу диссертации составляют работы известных авторов в области социологии управления. Конкретному решению задач исследования способствовали материалы научных конференций, монографий, диссертаций и авторефератов диссертаций, публикации в научных, социологических журналах.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативные акты субъектов Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
авторское сплошное социологическое исследование «Государственная служба в условиях проведения административной реформы: взгляд изнутри»;
анализ документов - обобщение конкретного опыта в работе органов исполнительной власти субъекта РФ Читинской области;
материалы научно-практических конференций;
статистические, социологические данные;
- информационные данные государственных органов законодательной и
исполнительной власти Читинской области.
Научная новизна исследования. Автор развивает одно из направлений отечественной социологии управления, связанное с исследованием практических проблем управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти субъекта РФ. В соответствии с этим:
на основе анализа уточнены сущность, функции и специфика управленческой деятельности на региональном уровне с учетом наличия территориальных, организационных, нравственных факторов;
дана оценка современного состояния существующей модели управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти, которая обладает как достоинствами, так и недостатками, и главным противоречием которой является дисбаланс между усложняющимися проблемами управления и общественным контролем над деятельностью аппарата;
осуществлен анализ жизнедеятельности управляемых субъектов как объекта социального управления и как субъекта управленческих процессов на региональном уровне, где выявлены особенности организации. Показано влияние отношения чиновников к своему социальному статусу, на обязанности по оказанию услуг гражданам и организациям, а также мотивация, правовые и нравственные регуляторы их служебного поведения;
разработаны рекомендации по оптимизации управленческой деятельности в социальных процессах с целью повышения эффективности работы государственных служащих как фактора рациональности и демократичности.
Практическая значимость исследования заключается в обобщении конкретного опыта, социологическом анализе и выработке рекомендаций в работе органов исполнительной власти субъекта РФ, что может быть использовано при совершенствовании их управленческой деятельности в
регионе.
Положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в курсах лекций по дисциплинам: «Социология организаций», «Социология управления» и др.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Выявленные характерные признаки управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти на региональном уровне, представляют собой субъект-субъектные отношения, основанные на прочной правовой базе. Управленческая деятельность имеет большой опыт социальной практики и реализуется через процесс взаимодействия. Специфические черты на современном этапе её развития определяются учётом местных территориальных факторов, особенностями социальной стратификации, уровнем социально-экономического развития региона и имеют следующие направленности:
ориентация на развитие, учёт особенностей окружающей среды и положения в ней, отсутствие предсказуемости поведения;
использование всех возможностей для выживания в меняющемся мире в длительной перспективе;
выявление основных ресурсов выживания.
Существующая модель управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти на региональном уровне имеет специфические особенности и следующие недостатки - множественность согласований при решении простых вопросов, недостаточно чётко определенных функций социального управления на региональном уровне, таких как анализ и прогнозирование, дисбаланс между общественным контролем над деятельностью органов власти и открытостью, прозрачностью государственной службы в регионе.
По результатам авторского социологического исследования, выявлены современные факторы негативного влияния на поведение государственных служащих, связанные с: ориентацией на криминал и
обеспечением личной безопасности, протекционизмом, пессимизмом в отношении положительного результата различных реформ в стране, в том числе административной, проявились в большей мере. При традиционном подходе предполагается таковыми воровство и коррупция, использование служебного положения в личных целях, пренебрежение интересами граждан, влияние бизнеса.
4. В целях повышения устойчивости управленческой деятельности в социальных процессах государственных служащих на современном этапе проведения административной реформы требуется возможность ухода от чрезмерного контроля со стороны государства и перехода к созданию партнёрских отношений на рабочих местах органов власти, что является способом укрепления и обеспечения демократии, путём замены личного интереса, зависимости на обслуживание, ответственность и партнёрство.
Апробация работы. Обсуждение диссертации проводилось на заседании кафедры государственного, муниципального управления и политики Читинского государственного университета и она была рекомендована к защите. Теоретико-методологические основы и результаты диссертационного исследования осуществлялись в выступлениях на научно-практических конференциях - «Кулагинские чтения» в 2005, 2006, 2007 гг. и семинарах по проблемам управленческой деятельности в социальных процессах органов исполнительной власти субъекта РФ, и изложены в научных публикациях диссертанта, в том числе в реферируемом издании: «Вестник Бурятского университета»,
Структура диссертационной работы включает: введение; три главы из шести параграфов; библиографический список, содержащий 99 источников, и приложение.
Характеристики социального процесса в управленческих структурах
Перед современной Россией и её руководством стоит задача, объемлющая все сферы общественной жизни - поиск оптимальных и рациональных путей социального, экономического и духовного развития нации в XXI в. Альтернатива проста: либо жить в условиях деструктивных процессов и нестабильности, либо в условиях устойчивого и сбалансированного развития.
Динамика социальных изменений, происходящих в современной России, возникающие конфликты ставят как перед теорией, так и перед управленческой деятельностью новые задачи. Одна из них заключается в разработке системы управления социальными процессами, позволяющей успешно защитить социальные подсистемы и отдельную личность от деструктивных процессов, обеспечить каждому человеку достойную жизнь, наиболее полно использовать социальные ресурсы, прежде всего - ресурс человеческого фактора. Формирование и реализация управленческой деятельности перестают быть монополией руководящего центра и сосредоточиваются преимущественно на уровне субъектов РФ и муниципальном. Причем речь идет не только о принятии отдельных управленческих решений. Субъекты управления на уровне регионов, городов, местных сообществ, располагая информацией и новационными технологиями, разрабатывают стратегии собственного развития.
Эффективное функционирование системы государственного управления предполагает, с одной стороны, выявить и теоретизировать анализ проблем современного социального бытия госслужащего, с другой — предложить освоить эту информацию профессиональным управленцам, разработать на ее основе проект функционирования и развития управленческой деятельности. Субъектам управления, действующим на региональном, муниципальном уровнях, делегированы широкие полномочия в принятии решений по удовлетворению потребностей населения, в связи, с чем они должны нести за них ответственность. Важнейшим составляющим теоретико-информационного фундамента, на котором основывается эффективная система управления, является организация управленческой деятельности субъектов управления и управляемых субъектов.
Управленческая деятельность представляет собой управление не только устойчивой деятельностью людей, входящих в социальную сферу, но и изменением этой деятельности, то есть управление не только функциональными, но и процессуальными изменениями (управление социальными процессами).
Основной категорией управления выступает социальный процесс -воздействие, который предполагает совокупность действий, мер субъекта управления, направленных на объект управления с целью изменения его состояния, поведения для достижения поставленной цели. Отсюда выходит важная категория социального управления - целеполагание. Под целью управления понимается необходимое, желаемое состояние объекта управления. Таким образом, целеполагание - это процесс обоснования и образование целей развития управляемого объекта. Целеполагание и воздействие тесно связаны между собой и взаимозависимы, поскольку характер заданной цели определяет и характер воздействия на участников управленческих отношений» Само целеполагание уже, по сути, является определенным воздействием, формируя и направляя на определенные действия объект управления. Здесь следует вывод, что целеполагание - это в какой-то степени определенный стимулятор деятельности. Важно заметить, что в зависимости от того, в какой степени поставленные цели будут близки интересам людей, на которых будет оказываться воздействие, в такой степени будет выражаться и их активность, целеустремленность. Социальный процесс в управленческих структурах также включает важную категорию социального управления - мотивацию.
Мотивация - это сумма всех мотивов человека, совершающего то или иное действие, поскольку человеком, в большинстве случаев, руководят несколько мотивов, которые, в свою очередь, могут быть, как осознанными, так и неосознанными. В управленческой деятельности мотивация и, главное, управление ею, занимают одно из важнейших мест, поскольку эффективно управлять поведением, действиями людей, практически невозможно без применения эффективных механизмов мотивации .
Таким образом, правильно выстроенная стратегия в отношении применения средств и механизмов мотивации будет способствовать целостности любой сложной организации и ее эффективному развитию и деятельности. Управленческое воздействие осуществляется в процессе управленческой деятельности, которая может быть определена как совокупность методов, средств, механизмов, навыков, умений, способностей и действий человека в сфере управления, выработанных на основе личного и общественно-исторического опыта человечества. Важнейшим моментом управленческой деятельности является принятие и реализация управленческого решения.
Управленческое решение — это результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели системы менеджмента9.
Управленческое решение принимается человеком, следовательно, оно неминуемо будет отражать личность субъекта управления. Именно поэтому, исходя из фактора субъективности, влияющего на характер управленческого решения, принято различать уравновешенные, импульсивные, инертные, рискованные и осторожные управленческие решения.
В основе уравновешенного управленческого решения - внимательное и критическое отношение руководителя к своим действиям, словам, выдвигаемым гипотезам. Авторы импульсивных управленческих решений легко генерируют разнообразные идеи в огромном количестве, но, как правило, не могут их как следует проверить, оценить, уточнить, и поэтому такие решения оказываются недостаточно обоснованными, что, естественно, сказывается на результатах деятельности. Инертные управленческие решения, являясь полной противоположностыо импульсивных, принимаются в результате осторожного поиска, и основным недостатком такого типа решений является отсутствие новаторства, оригинальности. Рискованные управленческие решения основаны на уверенности того, кто их принимает, при этом обоснованием подобного решения является эта самая уверенность в успехе предполагаемых действий» Осторожные управленческие решения имеют сходство с инертными, так как принимаются после тщательной проверки, оценки всех вариантов. Однако они еще в меньшей мере, чем инертные решения, отличаются новизной и оригинальностью.
Управленческая деятельность как субъективное управление в структурах исполнительной власти
В ходе преобразований, начатых в 1992п5 на смену прежнему партийно-государственному аппарату пришла государственная служба. Произошло ее отделение от системы хозяйственного управления и от отраслей бюджетной сферы. Однако в результате непоследовательных действий и отсутствия четкой концепции ее формирования состояние государственной службы в настоящее время далеко от востребованного. Реформирование государственной службы недопустимо отстало от изменений в обществе, и эти недостатки стали одним из серьезных препятствий на пути развития гражданского общества, демократии и рыночной экономики22.
В функционировании государственной службы РФ в настоящее время имеется ряд противоречий. С одной стороны, в соответствии с Конституцией РФ 1993г., функции государственной службы изменены - она призвана функционировать в демократическом, правовом, федеративном, гражданском обществе, а с другой стороны, в ней остаются действовать, и идентифицируются традиции советской системы власти. В 2007г., в органонах исполнительной власти регионального уровня, нами было проведено социологическое исследование с использованием анкетного опроса- Единицей наблюдения выступал государственный служащий аппарата администрации Читинской области. На рис. 1 показано распределение мнения респондентов о полезности проводимой административной реформы. Диаграмма отражает, какие негативные явления в большей степени присутствуют в работе чиновников, работающих в структурах исполнительной власти Читинской области. Это подтверждается тем, что 70,3 % от числа опрошенных в целом представляют смысл и цели административной реформы; 50 % считают способной сегодняшнюю административную систему эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам; 36,5% - в основном не способной. Однако отмечается и положительная тенденция о передаче части функций государства гражданскому обществу - 29,7 % (см. рис 1.). Декларируется принцип ответственности государственного аппарата перед обществом, однако выполнение его остается формальным. Цели для государственного аппарата не обозначены и заменены технологиями. Это открывает перед госаппаратом простор для реализации собственных целей и использования Неформальных" рычагов управления. В результате госаппарат слабо защищает интересы общества, крупных социальных групп, но хорошо свои собственные, ведомственные, "клановые11, нейтралистские или региональные интересы, интересы групп влияния. Порожденная этим коррупция может быть, таким образом, расценена как следствие изъянов функционирования государственного аппарата. Государственный аппарат не способствует реализации свобод граждан и передаче ряда функций управления структурам гражданского общества, поощряет патерналистские ожидания, однако не в состоянии эти ожидания удовлетворить23.
В России Закон об основах государственной службы был принят 27 июля 2004 года. Однако с тех пор было мало сделано по его реализации и дальнейшему проведению провозглашенной политики. Различные попытки реформировать административную систему и улучшить ситуацию в области общественных услуг не увенчались успехом.
В законодательстве о государственной службе имеются неразвитые компоненты, нестыковки, противоречия, анахронизмы и пробелы. В частности: - не закреплены основные принципы построения и функционирования единой системы госслужбы на федеральном и региональном уровнях; - не синхронизированы взаимоотношения государственной и муниципальной службы; - часто используются подзаконные правовые акты - инструкции, приказы, разъяснения; - в законодательстве имеются положения, которые в случае их реализации могли бы улучшить госслужбу, сделать ее кадры более динамичными и профессиональными: декларируемая привязка результатов аттестации к реализации профессиональных качеств госслужащих; возможность вынесения дисциплинарных взысканий за служебные упущения. Однако, наряду с этим, в федеральных нормативных правовых актах имеются тенденции укрепления корпоративизма24; - нет этического кодекса профессионального поведения госслужащих, что приводит к серьезным искажениям в исполнении ими своих должностных обязанностей, В результате эффективность правовых рычагов формирования и управления государственной службой мала. Это повышает произвол в подборе и функционировании госаппарата, способствует его корпоративности, формированию и отстаиванию собственных интересов и целей.
Читинским чиновникам мешают эффективно работать множество согласований при решении простых вопросов, большой объем рутинной работы, излишняя бумажная работа. Распоряжение огромной государственной собственностью и принятие решений, имеющих значительные материальные следствия, парадоксальным образом сочетается с неудовлетворительным содержанием государственной службы.
Основные характеристики современного состояния, особенностей организации, принципов рациональности управленческой деятельности в социальных процессах Читинской области
Другим важным условием эффективного функционирования организации является создание реальных условий для служебного продвижения работников по иерархической лестнице должностей, т. е. "вертикальная мобильность 1 статусов и ролей. А так же успешным условием функционирования организации составляет формирование и целенаправленное осуществление в ней системы социального контроля, представляющего собой совокупность вознаграждений и санкций, применяемых за добросовестное и эффективное выполнение должностных обязанностей либо, наоборот, за неточное, безответственное выполнение порученного дела. В ситуационном анализе проявляется особый способ мышления об организационных проблемах и их решении. Руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы не только сохранить, но и повысить рациональность регионального управления. Внутри системы организации существует набор ситуационных переменных, к которым следует отнести пели, задачи, структуры, технологию, сотрудников» их квалификацию и мотивацию. К ситуационным переменным внешней среды относят: политический процесс, состояние экономики, коммуникаций, социальной защиты населения, научно-технический прогресс, социокультурные изменения, влияние групповых интересов.
Единственным основанием для демократизации управления как формы обеспечения социального порядка является власть социальной нормы. Это общие универсальные правила, регулирующие деятельность организации, В настоящее время вырабатываются нормы и правила муниципального сообщества, к которому также можно отнести и рассматриваемый регион.
Демократизм управления регионом зафиксирован в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году: право управлять осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Местное самоуправление есть явление демократии, форма народовластия, реализации прав и свобод человека и гражданина, способ инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства. Но принятие закона еще не означает реального создания системы управления. К сожалению, демократическая, самоуправленческая, с широкими функциями управления на местах, с предоставлением материально-технических, кредитных, финансовых и других рычагов система только начинает создаваться. Наука предлагает схему управления: население - акционеры - совет - менеджмент.
Функции муниципального управления четко не определены до сих пор. Возникает много коллизий по вопросам собственности, налогов, финансов, природы и землепользования, что снижает эффективность управления на региональном уровне и делает местное сообщество заложником в одних случаях «политической игры» центра, а в других - некомпетентности или корыстолюбия государственных чиновников.
Переместив всю тяжесть организации общественной жизни с трудовых коллективов (отраслевой принцип) па местные сообщества (территориальный принцип), государство предоставило в их распоряжение ресурсы и властные полномочия для решения принципиальных вопросов жизнеустройства населения- Это, прежде всего, возможностей владения, пользования и распоряжения собственностью, средствами производства, накопления ресурсов для модернизации производства. Однако принципиальные вопросы социальной организации общественной жизни решаются на декларативной основе, без их достаточной научной проработки и обоснованности. Это очередной тупик и дискредитация идей демократизации общественной жизни, прежде всего идеи демократизации местного управления, что в конечном итоге обуславливает кризис власти и управления в целом.
Существует социологическое представление о человеческом способе проживания своей жизни. Это представление основано на том, что членам общества необходимо соотносить свои жизни с другими, поскольку влиятельные социальные силы и реально существующие институты постоянно воздействуют на людей, В то же время необходимо отметить, что эти силы и институты являются социальными силами и институтами, т.е. они созданы людьми, продолжают существовать благодаря людям, и отмирают, когда люди перестают ими пользоваться. Духовно-культурный потенциал общества обычно отдельно не рассматривается, а упоминается наряду с социальным как его часть. Однако, его значимость, необходимость развития и более полного использование все возрастает.
От уровня местной культуры, в том числе управленческой, зависит качество регулирования экономического развития общества, рациональное использование природных и хозяйственных ресурсов, состояние социальной защиты населения, степень реальной управляемости социальными процессами. Поэтому в числе приоритетных направлений деятельности органов управления должна быть эта сфера жизни.
Ее развитость во многом обуславливает степень мотивационной готовности общества воспринимать инновации, развивать творчество, создавать новое- Духовна-культурная сфера общества включает в себя такие ресурсы: образовательный, интеллектуальный, наука, традиции, исторический опыт, менталитет, связанный с ценностными ориентациями жителей территории, которые во многом определяют состояние духовного здоровья граждан общества, их местный патриотизм. Эти самые ресурсы можно определить как факторы или индикаторы, изучая которые возможно получить достаточно полную картину духовного состояния общества. Ясно, что эти факторы оказывают влияние на кадровый и управленческий потенциал общества; Обратим внимание, что согласно опросу 2007 года 32,4% от числа опрошенных кадрового состава аппарата исполнительной власти Читинского региона (Таблица ) считают возможным повышение морального климата на службе; повышение полезности работы для общества - 36,5%; морально психологического климата - 29,7%.
Повышение эффективности работы государственных служащих как фактор рациональности управленческой деятельности
Усложнение социальной структуры общества, появление различных гражданских движений и инициатив заставляет искать новые механизмы взаимоотношений государственных органов власти с населением и организациями, выражающими их интересы. Развитие идет по двум направлениям: с одной стороны, предпринимаются усилия по повышению качества услуг, оказываемых населению, с другой - формируются новые механизмы вовлечения граждан в процесс принятия и реализации государственных решений. Это способствует эффективному использованию ресурсов для решения социальных проблем, более точному определению приоритетов государственной политики.
Анализируя данные проведённых опросов РАГС 1997-2002тт. и данные проведённого нами опроса 2007г. в свете идей об укреплении, централизации власти и становления эффективного государства, следует сосредоточить внимание на том, что на современном этапе характер работы в органах государственной власти является для большинства чиновников соединением высокого общественного статуса и канцеляризма, обеспечивающим их самодостаточность. По сути дела, обозначенная ситуация представляет собой ярко выраженную форму административного отчуждения государственного аппарата от общества, которое накладывается на отчуждение населения от государства и исполнения гражданских обязанностей. Это чревато снижением эффективности государственного управления. Налицо сложившееся несоответствие между крайне инертным и бюрократизированным функционированием государственной службы, с одной стороны, и потребностями регулирования развивающихся правовых и иных отношений в обществе - с другой,
У большинства государственных служащих сформировалась установка на работу в аппарате органов власти как на профессиональное призвание или наиболее предпочтительный вариант жизнеустройства (таб. 3.1.L).
А это означает, что внедрение новых правил, регламентов, требований, обязанностей и т.п. в практику их служебной деятельности при возможном первоначальном неприятии с их стороны не повлечет значительного оттока аппаратных работников в негосударственный сектор рынка труда.
Представления населения Российской Федерации о характере и состоянии государства и обслуживающего его госаппарата складываются, прежде всего, в контексте понимания людьми шансов на реализацию своих социальных и экономических интересов со стороны органов государственной власти. В целях сравнительного анализа этих представлений в Таб.3 Л ,2, сгруппированы оценки чиновников по поводу того, чьи интересы защищает государственная власть в России, которые были получены в исследованиях 1997,2002 и 2007гг. Согласно табличным данным, налицо преобладающее мнение, что действующая государственная власть в России защищает преимущественно государственные и социальные интересы.
Стало важным на современном этапе смены таких акцентов в регламентации профессиональной этики государственных служащих, которые, естественно, не отменят бюрократическую суть аппаратной работы, но создадут стимулы для подчинения бюрократических механизмов интересам государства и граждан, приведут государственную службу от «вотчины» чиновничества к демократическим нормам и институту служения обществу. ТабЗ.1.2.
По мнению известного российского социолога Т.И. Заславской само отношение к демократии в нашем обществе остается незаслуженно плохим. В массовом сознании зафиксировалось, что демократия - это когда одни грабят, а другие остаются при своих интересах- Если в недавнем прошлом, по мнению большинства опрашиваемых, в стране и в системе власти царила неразбериха, то по последним данным стал расти административный диктат. Пример оценки политического режима в России по сопоставимым результатам социологических опросов - в части демократии (за годы 1997-2002) данным опроса чиновников в Чите в 2007г., на вопрос с какой оценкой нынешнего правопо рядка Вы скорее бы согласились, ответы распределились примерно одинаково: - Утверждается «диктатура закона» - 21,6%; - Усиливается административный произвол чиновников - 21,6%; - Царит анархия - 12,2%; - Другое-21,6%; - Затруднились ответить- 21,6%. Здесь есть некоторый простор для интерпретации. Примерно 43%о респондентов уклонились от прямого ответа, С одной стороны, радует, что в нашем регионе нет роста административного произвола чиновников, как это было в РФ 1997 году (46,3%). Другое, это что? Возможно - демократия. На наш взгляд, интересно проследить отношения и интерпретацию понятия демократии одного из ведущих социологов в области управления организациями Петера Блока. В своей монографии «Искусство управления» он пишет: «сущность демократии состоит в широко распространенном чувстве собственничества и ответственности. Создание партнерских отношений на работе является способом укрепления, и обеспечения демократии... Нам внушили мысль о том, что организации и даже целые общества могут выжить лишь при строгом контроле и постоянстве». Если это так, то экономические и политические перемены никогда не случатся. Поэтому очень важно то, что мы делаем на наших рабочих местах, пишет Блок. Вот где должна царить демократия.
Итак, демократия, это более сложное явление, чем просто право голоса за наших лидеров. Зададим себе вопрос, возможно ли создание партнерских отношений в структурах исполнительной власти Читинского региона. Проведенный опрос выявляет следующие особенности в ответах. Начнем с противоречивых мнений. Вопрос: что на Ваш взгляд, имеет наиболее важное значение для улучшения работы органов государственной власти? Ответ -улучшение координации всей работы (контроля, отчетности, исполнения) -45,9% от числа опрошенных. Вопрос; достаточно ли, на Ваш взгляд, представлены в деятельности государственных служащих следующие функции? Ответ: контроль - достаточно - 67,6%.
