Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Публичная власть как социально-управленческий феномен 13
1.1. Понятие публичной власти в современной социологии 13
1.2. Современные разновидности публичной власти 29
1.3. Социально-управленческие механизмы публичной власти 48
Глава 2. Управленческая деятельность в структурах российской публичной власти 66
2.1. Полномочия и ответственность органов публичной власти различных уровней 66
2.2. Социально-управленческие проблемы российской непосредственной демократии 83
2.3. Избирательные технологии как механизм воспроизводства структур публичной власти 99
Заключение 115
Библиография 124
- Понятие публичной власти в современной социологии
- Социально-управленческие механизмы публичной власти
- Полномочия и ответственность органов публичной власти различных уровней
- Избирательные технологии как механизм воспроизводства структур публичной власти
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Процессы российских общественно-политических реформ в последние полтора десятилетия внесли существенные изменения во взаимоотношения власти и народа, вызвали к жизни принципиально новые для российской действительности формы управления, новые социальные институты и структуры. Также изменилось общественное сознание, сегодня уже в значительно большей степени направленное на участие в принятии важных для населения решений. При этом вопросы природы и сущности самого феномена власти и публичной власти, их конкретных формах, полномочиях и ответственности, и оптимальной организации управления продолжает активно обсуждаться как в среде профессиональных управленцев, так и в научном сообществе.
Развитие институтов публичной власти в Российской Федерации происходит фактически «с чистого листа», когда отсутствует общепризнанная научная теория публичной власти, а практика управленческой деятельности и, особенно, ее оптимизация, нарабатываются противоречиво и непоследовательно. Слишком распространенным и повсеместным является действие структур публичной власти исключительно в интересах региональных экономических и политических элит при игнорировании интересов местных сообществ, для которых и должен функционировать этот институт.
Серьезной проблемой организации управленческой деятельности в структурах публичной власти является господство старых, формировавшихся десятилетиями, управленческих стереотипов, жесткого централизованного управления, оторванности населения и граждан от публичной власти. Между тем результаты преобразования любых общественных отношений во многом зависят от того, как люди, члены общества, осознают суть происходящих перемен и их итоги, от форм участия в них. Неадекватное понимание
4 особенностей организации управленческой деятельности в структурах публичной власти и самой сущности публичной власти препятствует развитию институтов и механизмов российской непосредственной демократии, совершенствованию органов государственного и муниципального управления на всех уровнях от государства в целом до отдельных муниципальных образований.
Необходимость изучения публичной власти как социально-управленческого феномена обусловлена важностью разработки теоретических основ для реализации научно-обоснованной государственной политики в области организации управленческой деятельности структур публичной власти. В целом исследование российских структур публичной власти необходимо для повышения организационно-управленческой культуры государственных и муниципальных служащих, выработке новых технологий государственного и муниципального управления, способствующей активному участию граждан и общественных объединений в жизни территориальных местных сообществ. Успешное движение российского общества в данном направлении позволит выйти на новые уровни развития демократии и гражданского общества.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ.
Изучение структур публичной власти в российской социологии управления - относительно новое научно-исследовательское направление, активно развиваемое в течение последних полутора-двух десятилетий.
Еще в советское время исследовались «проблемы развития
непосредственной демократии» в «социалистических» и
«капиталистических» государствах, однако, данная исследовательская работа осуществлялась преимущественно в правовом и идеологическом аспектах (Денисов А.И., Ким А.И., Кириченко М.Г., Коток В.Ф., Кряжков В.А., Маклаков В.В., Мишин А.А., Рябов СВ., Страшун Б.А., Тихонов А.А., Чиркин В.Е.).
5 Значительное увеличение внимания исследователей-социологов к социологическим, социально-политическим и социально-управленческим аспектам происходит в 1990-е гг. Это обусловлено фундаментальной перестройкой общественных отношений, в том числе и особенно, «отношений по поводу власти», отношений власти и народа. Работы данного периода характеризуются преимущественным вниманием к принципам демократического управления и воспроизводству самой власти посредством избирательных механизмов и выборных технологий. Значительная часть данной группы исследований посвящена электоральным и партийным механизмам «делегирования» властных полномочий от народа к власти (Авдеенкова М., Автономов А.С., Александрова О.Ю., Алескеров Ф.Т., Алисова Л.Н., Анохин М.Г., Атаманчук Г.В., Бабич М., Бакштановский В.И., Бандорин К.В., Батчиков С, Василик М.А., Васильев В., Васильева О.Е., Вершинин М.С., Дианова Н.Т., Дмитриев Ю.А., Галушко И.В., Гришин О.Е., Желтов М.В., Жуков К.С., Заславский С.Е., Зверева Т.Л., Карнышев А.Д., Кораблин В.Е., Королькова И.А., Корчиго Е.В., Косоруков А.В., Кукушкин М.И., Кулясова Н.А., Кутырев Н.П., Любашевский Ю.Я., Макаренко Б.И., Мельвиль А.Ю., Назаров М.В., Никитин В.В., Орешкин Д.Б., Ортешук П., Осипов Г.В., Петров Ю., Пряхина Т.М., Римский В.Л., Шульц Э.Э., Фадеев В.И., Феофанов К.А., Халипов В.Ф., Халипова Е.В., Ханов Г.Г., Хрусталев Е.Н., Цаплин А.Ю., Чекалкин В., Чесноков А.А., Чурилов В.А., Шишкин А.Н., Югов А.А., Ястребов Д.А.).
Отдельным направлением исследований выступает анализ региональных процессов. Особое место в 1990-е гг. отводится «параду суверенитетов» российских регионов и разграничению полномочий, ответственности и «предметов ведения» во взаимоотношениях Федерального центра и субъектов Федерации. Данное направление позволило в дальнейшем дифференцировать различные управленческие уровни в структурах публичной власти, впоследствии послужив основой дальнейшей дифференциации на уровне муниципальных образований (Авакьян С.А.,
Барабашев Г.В., Безобразов В.П., Белова Д.А., Васильев В.И., Васильчиков А.И., Велихов Л.А., Генисаретский О.И., Горохов А., Градовский А.Д., Каткова Л.В., Колибаб К.Е., Коркунов Н.М., Кутафин О.Е., Лазаревский Н.И., Лексин В.Н., Лешков В.Н, Некрасов СИ., Россель Э.Э., Тимофеев Н.С., Усе А., Фадеев В.И., Шахрай СМ., Швецов А.Н., Шеремет К.Ф., Широков А.И.).
Защита прав человека, конституционное обеспечение прав и свобод граждан также составляют отдельное направление исследований, раскрывающих взаимоотношения публичной власти и общества (Арановский К.В., Баглай М.В., Бондарь Н.С, Бойцова В.В., Варнавский В.Г., Воеводин Л.Д., Выдрин И.В., Головань Л.А., Зиновьев А.В., Кабышев В.Т., Карташов В.Н., Князев С.Д., Кокотов А.Н., Кутафин О.Е., Лукашева Е.А., Лысова Е.В., Мамут Л., Некрасов Е.Е., Нерсесянц B.C., Нечаев В.Д., Поляшова И.С, Севрюгин В.Е., Страшун Б.А., Сунгуров А.Ю., Хиль-Роблес А., Чеботарев Г.Н., Чиркин В.Е., Эбзеев Б.С).
Уровень муниципальных образований наиболее активно исследуется с конца 1990-х гг. Специфика органов публичной власти муниципальных образований заключается в их непосредственной близости народу, территориальному публичному коллективу, тесная связь с российским гражданским обществом. Сегодня социально-политические процессы на муниципальном уровне являются отдельным направлением исследований в рамках социологии управления и все больше набирают силу (Аникин Л.С, Бондарь Н.С, Бородкин Ф.М., Бялкина Т.П., Волков Ю.Г., Володин В.В., Гильманов А.З., Голованов В.И., Дорожкин Ю.Н., Дыльнов Г.В., Ершов А.Н., Замотаев А.А., Зудин А.Ю., Зуева Ю.А., Иванченко А.В., Игнатюк Н.А., Казакова А.И., Клисторин В.И., Коваленко В., Козбаненко В.А., Козулин А.И., Константинов А.С, Королев СВ., Краснов Б.И., Кривачев А.А., Кузьмин И.Г., Кутафин О.Е., Мартынов С.А., Масленников В.А., Мачульская И.Г., Миндубаев Ж., Нудненко Л.А., Орлова О., Парамонов А.Р., Полуян Л.Я., Пронина B.C., Рязанов Н.М., Сабитова Е.Г., Сергеев А.А., Скрынников
7 Б.М., Топорнин Б.Н., Фадеев В.И., Фомина Г.Г., Черкасов А.И., Чиркин В.Е., Щербаков А.)
Каждое из вышеназванных исследовательских направлений охватывает определенную проблематику, выступающую в качестве составной части темы. Однако именно ракурс темы, вынесенной в заголовок настоящего диссертационного исследования, является наименее изученным.
Анализ научной литературы и исследовательских работ по организации управленческой деятельности в структурах публичной власти позволяет утверждать, что до настоящего времени данная тема именно в таком виде рассматривалась недостаточно и нуждается в дальнейшем изучении и развитии.
ОБЪЕКТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ выступает публичная власть в Российской Федерации, ее органы и управленческие структуры.
ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ выступают формы, механизмы и особенности организации управленческой деятельности в российских структурах публичной власти.
ЦЕЛЬ ИССЛЕДОВАНИЯ. Основная цель диссертационной работы заключается в социологическом исследовании особенностей организации управленческой деятельности в структурах публичной власти.
Достижение цели потребовало постановки и решения ряда задач.
ЗАДАЧИ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.
анализ феномена публичной власти, ее органов и структур, их специфики и характерных проблем, возможностей, полномочий и ответственности;
изучение содержания понятия публичной власти в современной социологии;
выявление основных современных разновидностей публичной власти;
рассмотрение основных социально-управленческих механизмов публичной власти;
исследование имеющихся полномочий и форм ответственности органов публичной власти различных организационно-управленческих уровней;
анализ социально-управленческих проблем российской непосредственной демократии;
рассмотрение избирательных технологий как неотъемлемого элемента управленческой деятельности российских структур публичной власти.
МЕТОДОЛОГИЧЕКАЯ БАЗА И МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Теоретической основой диссертации послужили труды преимущественно отечественных, а также зарубежных ученых, заложивших фундаментальные социологические и управленческие основы исследований природы и конкретных форм публичной власти в российском обществе. Особое значение для диссертационного исследования имеют разработки в области современной социологии управления и политической социологии.
Диссертационное исследование основывается на диалектическом, системном, логико-гносеологическом и историческом методах познания. Для решения рассматриваемой проблемы задействовались наработки и достижения различных научных дисциплин: социологии, социологии управления, политической социологии, что способствовало выработке междисциплинарного подхода к исследованию проблемы.
В ходе исследования задействовались как общенаучные, так и частнонаучные методы, функциональный анализ социальных объектов и систем, методы управленческой диагностики, различные методы социологических исследований.
В качестве эмпирической основы исследования были использованы материалы, затрагивающие практику организации управленческой деятельности в российских структурах публичной власти, в том числе и особенно, на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, уставы, законы, управленческие решения, планы развития и другие
9 документальные источники и свидетельства реальной практики управленческой деятельности в российских структурах публичной власти. В число исследуемых источников входят нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; аналитические материалы, проекты решений, подготовленных в Государственной думе РФ, материалы периодической печати и СМИ; данные информационных бюллетеней Совета Федерации РФ.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ заключается в том, что на основе системного и комплексного подходов теоретически осмыслены и практически рассмотрены особенности организации управленческой деятельности в российских структурах публичной власти. Это позволило выйти на новый теоретико-методологический уровень осмысления проблем, связанных со стратегическим и тактическим управлением структурами публичной власти.
В процессе реализации основных целей и задач исследования были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты.
Публичная власть рассмотрена как социально-управленческий феномен.
Осуществлен теоретический анализ понятия и сущности публичной власти в социологии управлении.
Проанализированы основные современные разновидности публичной власти.
Исследованы социально-управленческие механизмы публичной власти.
Выявлены особенности организации управленческой деятельности в структурах публичной власти.
Рассмотрены основные полномочия и формы ответственности органов публичной власти на различных управленческих уровнях (Российская Федерация - субъекты Федерации - муниципальные образования).
Исследованы ключевые социально-управленческие проблемы российской «непосредственной демократии».
Проанализирована роль избирательных технологий в воспроизводстве российских структур публичной власти.
НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ СЛЕДУЮЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ:
В современном обществе публичная власть является одним из ключевых социально-управленческих феноменов, который реализуется на различных организационно-управленческих уровнях. Основными организационно-управленческими уровнями в России выступают государство в целом, субъекты федерации и муниципальные образования.
Понимание публичной власти невозможно без рассмотрения социально-управленческих особенностей и организации управленческой деятельности в структурах публичной власти территориальных публичных коллективов, в которых данная публичная власть реализуется на различных уровнях (население Российской Федерации, народ субъекта федерации, муниципального образования и др.).
Территориальные публичные коллективы представлены на выборах, референдумах и сельских сходах соответствующим корпусом избирателей. Данная группа лиц, включающая дееспособных граждан, достигших определенного возраста, избирает представительные органы, выборных должностных лиц, решает вопросы, вынесенные на референдум, совершает другие действия, имеющие важнейшее публичное значение.
В отличие от личной власти, основанной на авторитете (возможно, авторитаризме) высших должностных лиц, публичная власть принадлежит территориальным публичным коллективам, с помощью ряда управленческих механизмов способным решать ключевые вопросы на референдумах, избирать представительные органы, выборных должностных лиц, и совершать другие действия, имеющие важнейшее публичное значение.
В отличие от государственной власти субъекта федерации, публичная власть муниципального образования не имеет явного политического характера.
Ее органы не обладают правом законотворчества, основная функция местного самоуправления - заниматься делами местного значения. Организация управленческой деятельности публичной власти муниципального образования также отличается от работы органов публичной власти территориальной автономии, направленной прежде всего на учет специфики ее культурно-бытовых особенностей.
6. Население любой территориальный публичной общности управляется
не только путем использования методов непосредственной демократии
(поскольку невозможно проводить ежедневные выборы и референдумы), но и в
«текущем режиме» от его имени, им же создаваемыми органами публичной
власти и должностными лицами. Для эффективной работы органов
публичной власти используются управленческие механизмы специализации
направлений деятельности тех или иных органов и должностных лиц,
разделения полномочий и видов власти. Они находят выражение в
согласованной политике различных органов публичной власти по наиболее
общим вопросам управления жизнедеятельностью территориального
коллектива.
7. Ряд социально-управленческих проблем и противоречий
организации управленческой деятельности органов публичной власти
наиболее четко проявляется в ходе «свободных выборов» - важнейшего и
неотъемлемого демократического института. В практике управления на
местах имеет место серьезное противоречие между провозглашаемыми
демократическими принципами и реальными элитообразовательными
процессами воспроизводства структур публичной власти на основе активного
задействования различных видов «административного ресурса».
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Сформулированные основные положения и выводы способствуют расширению и углублению имеющихся в современном научном знании представлений об особенностях организации управленческой деятельности в
12
российских структурах публичной власти, могут быть использованы при
подготовке учебных и консультативных курсов по социологии управления,
стратегическому управлению, государственному управлению,
государственной службе, социологии организаций и управления, положены в основу спецкурсов по соответствующей проблематике для студентов-социологов, управленцев, публичных должностных лиц, политиков и хозяйственников любого управленческого уровня, менеджеров государственных компаний, а также аспирантов и специалистов по управлению.
АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ.
Основные теоретические и практические положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры «Социологии, психологии и педагогики» Московского Государственного Технологического Университета «Станкин», в докладах автора на аспирантских и методологических семинарах кафедры, а также на конференциях, социологических конгрессах и круглых столах. Материалы диссертации представлены в публикациях автора.
СТРУКТУРА РАБОТЫ.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии, включающей 141 источник литературы, и трех приложений.
Понятие публичной власти в современной социологии
Слово «власть» и производные от него - «властвовать», «властный», «властелин», используются как в социологии и политологии, так и в самых различных сферах жизни. Писатели говорят о власти чарующей красоты женщины, преподаватели русского языка настаивают на власти правил орфографии, цирковые мастера указывают на власть дрессировщика над прирученным зверем. В научных исследованиях изучается личная, экономическая, политическая, идеологическая власть, говорится о технократии (власти специалистов). Социологи исследуют родительскую власть и власть в общественных объединениях (корпоративную власть), специалисты в сфере муниципальных отношений спорят о природе власти местного самоуправления, политологи и юристы изучают власть различных органов государства и т.д.
Проблемы власти обсуждаются в научной литературе; в России, Франции, некоторых других странах издаются специальные журналы «Власть» или содержащие в названии это слово. Между тем термин «власть» употребляется в различных значениях. «Путаница вокруг понятия власти достигла такой степени, что некоторые ученые (впрочем, без видимого успеха) предложили изъять его из научного дискурса»1.
Тем более остается неопределенным понятие публичной власти. Публичную власть характеризуют и как государственную, и как общественную, а иногда оставляют слово «публичная» без перевода. Еще сложнее обстоит дело с выявлением и классификацией разновидностей публичной власти. В данном случае сфера фантазии может не иметь границ2.
Современная социология разграничивает отношения повиновения и отношения власти . Исследуя власть, важно делать акцент не столько на качестве субъекта, от которого исходят те или иные импульсы (иногда бессознательно для него), сколько на природе отношений, которые устанавливаются в прямых и обратных связях: субъект - объект. Общим моментом для большинства этих подходов является волевая характеристика власти. Для власти в человеческом обществе необходимы осознание отношений субъект - объект как власти, элемент внешнего принуждения (а не «внутреннего принуждения» по велению души и сердца), осознанная возможность повелевать и необходимость подчиняться.
Из сказанного следует, что для власти необходимы психологические связи, а не просто автоматическое выполнение «команд». Но это не обычные, а особого рода психологические связи, связи волевого характера. В отношениях нескольких приятелей, один из которых в результате способностей, физической силы, таланта и т.д. выдвигается на роль лидера, а остальные это осознают, еще нет власти. Простое подражание, следование примеру, моральный авторитет не создают отношений публичной власти. Отношения группы друзей добровольны, в них нет действующего извне принуждения.
Принуждение или в определенных ситуациях насилие составляют наряду с волевым элементом другой необходимый элемент отношений власти. Это не обязательно должно быть наличное принуждение или насилие. Достаточно реальной (а бывает, и мнимой, воспринимаемой как реальная) .угрозы принуждения или насилия. Вопрос о соотношении понятий принуждения и насилия давно обсуждается в научной литературе4. Как социальное явление власть имеет универсальный характер. В любом, даже самом примитивном обществе можно выделить отношения властного типа. Власть - это «вероятность того, что один актор в рамках социальных отношений окажется в состоянии реализовать собственную волю вопреки сопротивлению» (М. Вебер). «Г имеет власть над X в отношении К, если Г участвует в принятии решений, влияющих на политику X в отношении К» (Г. Лассуэлл и А. Кэплэн). «Субъект А обладает властью над субъектом В в той мере, в какой он может заставить В делать то, что В сделал бы другим образом» (Р. Даль). «Власть может быть определена как производство намеренных результатов. Это, таким образом, количественное понятие. А обладает большей властью, чем В, если А достигает множества намеренных результатов, а В лишь немногого» (Б. Рассел). Власть - это «способность вмешиваться в цепь событий, чтобы как-то их изменить» (Э. Гидденс).
Власть «является обобщенной способностью обеспечивать выполнение связывающих обязательств элементами системы коллективной организации, когда обязательства легитимированы их соответствием коллективным целям и где на случай непокорства предусматривается презумпция принуждения с помощью негативных ситуационных санкций, вне зависимости от того, кто бы ни был агентом подобного принуждения», это -«институционализированое могущество, осуществляемое по отношению к другим» (Т. Парсонс). Власть - это «возможность индивидов и групп оказывать намеренное и предвиденное воздействие на других индивидов и групп» (Д. Ронг). «Власть есть способность одних личностей, групп или институтов определять или изменять (полностью или частично) ряд альтернативных действий или выбор альтернатив для других акторов» (П.Блау). «Власть А над В соответствует способности А добиться, чтобы в его переговорах с В условия обмена были для А благоприятными» (М. Крозье).
С точки зрения реляционистских теорий власть рассматривается как взаимоотношение между, как минимум, двумя субъектами. Характерной чертой такого взаимоотношения является оказание влияния одним субъектом на другого. Методологические основы такого подхода были сформулированы немецким социологом М. Вебером. «Власть, - отмечал он, - возможность одного социального субъекта реализовать свою волю вопреки сопротивлению других участников политического действия».
Социально-управленческие механизмы публичной власти
Природа публичной власти обусловливает формирование соответствующих механизмов ее функционирования в современном обществе. Без оптимально выстроенной публичной власти в регионах нельзя говорить об эффективности проводимых в стране реформ. Как показывает управленческая практика, публичная власть складывается не только из публичных волеизъявлений населения на референдумах и других вышеописанных процедурах, но и из взаимодействия законодательной власти и органов местного самоуправления.
По справедливому утверждению профессора Л.С.Мамута, «власть - это надличностное, это социальные функции, власть никому ничего не должна, власть никогда ничего не делает, делают конкретные люди, делают чиновники, делают граждане, делают депутаты, законодатели, судьи, это не власть, это только носитель определенных полномочий, исполнитель определенных ролей, обладатель определенной компетенции, а публичная власть, это совсем другое. Публичную власть в широком смысле слова нельзя понять в той диалектике, в которой ее описал еще Гегель, диалектика господина и раба. Публичную власть нельзя понять без многих других явлений, которые непосредственно связаны с личностными характеристиками президента или министра, или губернатора. Но это подчиняется другим закономерностям, нежели закономерностям, которые сопутствуют движению, развитию и обогащению публичной власти как особого социального института ... Публичную власть нельзя легализовать и лигитимировать. Легитимируются конкретные лица и осуществляемые ими практики. Вот кто легитимируется, а не власть. Люди и их деятельность легитимируется. Люди и их деятельность вызывают согласие, вызывают одобрение или не вызывают, но мы же практикуем или ненависть или бесконечное почитание власти»31.
Одним из важнейших аспектов реформирования публичной власти в России наряду с разграничением полномочий между ее уровнями, является обеспечение единства власти и эффективности управления. Следует более подробно рассмотреть вопрос о том, какие именно социально-управленческие механизмы задействуются в структурах публичной власти.
Согласно Конституции РФ, в Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (п. 2 ст. 3 Конституции РФ) показывает, что публичная власть в России складывается, помимо непосредственного выражения воли народа на референдумах и на выборах, также из взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Несовершенство этого взаимодействия вызвало необходимость пересмотра положений федерального законодательства в отношении разграничении предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также в отношении местного самоуправления на территории субъектов РФ, что выразилось в начале реформы федеративных отношений и местного самоуправления32.
Органы публичной власти государственно организованного общества - это органы государства. Они призваны представлять общество страны, т.е. народ и действовать в конечном счете от его имени. Такие органы осуществляют власть территориального публичного коллектива всей страны. Их власть - особая разновидность публичной власти - государственная власть. Она распространяется на всю территорию государства33.
Для общегосударственного управления на всей территории страны и во всем обществе создаются высшие и центральные органы. Они осуществляют свои полномочия от имени государства (в России - от имени Российской Федерации), т.е. в конечном счете от имени государственно организованного общества. К числу высших органов относятся глава государства (монарх, президент), общегосударственный парламент, правительство (Совет, Кабинет министров и др.), верховный суд, орган конституционного контроля и др. Центральными органами обычно называются органы общегосударственного отраслевого и межотраслевого управления - министерства и ведомства34.
Каким бы «мудрым» ни было государственное руководство обществом, оно никогда не может вытеснить, заменить саморегулирование общества, территориального публичного коллектива. Государственная «опека» не может охватить все сферы жизни общества (да этого и не нужно) и не должна стеснять его естественное саморазвитие. Задача публичной власти территориального коллектива (в том числе государственной власти) заключается не в том, чтобы регулировать все и вся, а в том, чтобы наилучшим образом соединить управление «сверху» с саморегулированием «снизу».
Для публичного регулирования в общегосударственном территориальном коллективе используется государственная власть. По традиции принято различать три основные ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. В современных условиях появились новые государственные органы, которых не было ранее и которые не вписываются в жесткие рамки этой триады (например, конституционные суды, прокуратура, институт омбудсмена, центральные и местные избирательные комиссии и т.д.)35.
Полномочия и ответственность органов публичной власти различных уровней
Трансформационные преобразования российской административной системы в течение ряда последних лет способствовали формированию довольно четко организованной системы управления. Одним из главных достоинств и одновременно проблем органов публичной власти является разграничение полномочий и ответственности - «кто должен осуществлять, кто осуществляет в настоящий момент и кто несет ответственность за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов их реализации»4 . Для разграничения полномочий между уровнями публичной власти был принят федеральный закон № 199-ФЗ, с 1 января 2006 года стал действовать Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации».
В результате разграничения полномочий в основном решена задача установления однозначной финансовой и юридической ответственности органов публичной власти за осуществление полномочий и проблема так называемых нефинансируемых федеральных мандатов. Повышается политическая и юридическая ответственность органов каждого уровня публичной власти за исполнение возложенных на них обязанностей перед гражданами как за счет совершенствования правового регулирования этой сферы, так и за счет усиления контроля и надзора, установления гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения47.
Как отмечает Министр регионального развития В.Яковлев, «разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти и реформа местного самоуправления должны четко определить сферы ответственности каждого органа управления. Для активизации этого процесса необходимо больше консультироваться с властями всех уровней. Нужно сформировать концептуальные подходы, чтобы решить главную задачу - улучшить жизнь граждан» .
Административная реформа, инициированная Президентом России В.В.Путиным, прямо затрагивает именно чиновников и управленцев, решает вопросы новой организации органов власти всех уровней, а потому важно для каждого гражданина. Вообще реформа реализуется по трем векторам: коренная реформа местного самоуправления; завершение реформы организации органов государственной власти в субъектах РФ; реформирование системы государственной и муниципальной службы49.
Как справедливо отмечают А.М.Клешко и А.Ю.Иванов, в основании российской реформы местного самоуправления лежат отнюдь не эмпирические представления теоретиков. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В течение года комиссией был проведен анализ 22 федеральных законов, регулирующих финансовые взаимоотношения между органами публичной власти разных уровней и вопросы налогово-бюджетной политики а также федерального законодательства, регулирующего права, обязанности и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в различных сферах общественных отношений. Вывод комиссии, поддержанный Президентом страны: сложившаяся к настоящему времени в Российской Федерации система межбюджетных отношений содержит ряд существенных недостатков, основными из них являются:
- несбалансированность между расходными обязательствами и доходными источниками бюджетной системы, что ведет к невыполнению значительной части законодательно установленных гарантий, подрывает доверие граждан к государству, препятствует устойчивому экономическому росту и эффективному управлению общественными финансами;
- отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и обязательств между бюджетами разных уровней, размывающее ответственность органов публичной власти перед населением за выполнение возложенных на них функций и предоставление бюджетных услуг;
наличие крупных «необеспеченных мандатов» (расходных обязательств, возложенных на региональные и местные бюджета федеральными законами без предоставления источников их финансирования), ведущих к хронической недофинансированности территориальных бюджетов, деградации коммунальной инфраструктуры, конфликтам и противоречиям между властями разных уровней;
- нестабильность и нерациональность (с точки зрения критериев общераспространенности и мобильности итоговых баз) распределения налоговых доходов между уровней бюджетной системы, подрывающая заинтересованность регионных и местных органов власти в создании благоприятных условий для экономического роста, проведении структурных реформ, наращивании и эффективном использовании налогов потенциала;
- низкий удельный вес собственных, закрепленных на долгосрочной основе доходных источников территориальных бюджетов (в том числе -региональных и местных налогов), что способствует иждивенчеству региональных и местных властей, снижает их ответственность перед налогоплательщиками за эффективное и прозрачное использование бюджетных средств, размывает взаимосвязь между уровнем налогообложения и объемом и качеством предоставляемых бюджетных услуг;
Избирательные технологии как механизм воспроизводства структур публичной власти
Значение выборов как института прямого народовластия трудно переоценить. Ценность выборов, а также реализующегося посредством участия в них избирательного права, были с достаточной полнотой осознаны отечественными мыслителями еще в начале XX века. На современном этапе также присутствует понимание значимости, необходимости института выборов для становления правового государства и развитого гражданского общества. С.Д. Князев говорит о выборах как «институте народовластия»68, Е.В. Лысова подчеркивает, что «свободные выборы являются залогом обеспечения конституционных прав граждан на достойную жизнь, самоопределения, участия в делах государства и многих других важнейших конституционных положений»69.
Сохранение старой политической элиты и рекрутирование новой, ротация и постоянное воспроизводство органов публичной власти, осуществляемые посредством института свободных выборов, являются важнейшими и неотъемлемыми условиями демократии. В целом можно говорить о следующих функциях выборов - репрезентации мнений и интересов различных слоев территориальных публичных коллективов; способе разрешения конфликтов; рекрутировании новой политической элиты; средстве мобилизации населения в поддержку общественно значимых ценностей и партийных программ.
Наряду с демократическими постулатами, наиболее ярко сформулированными в требованиях, рекомендациях и пожеланиях западных демократических институтов к российским выборам70, существует практика реальных российских выборов, свидетельствующая о неправомерном управленческом использовании публичной властью административного ресурса для достижения победы на выборах.
В сущности, управленческое использование структурами публичной власти финансовых и иных ресурсов в интересах конкретных партий и кандидатов в обмен на последующее использование статусных преимуществ победившего на выборах кандидата (партии) и есть пресловутая проблема административного ресурса и коррупции в избирательном процессе. Административный ресурс используется для воспроизводства правящей бюрократии и существующих форм публичной власти.
Нарушается равенство кандидатов, победа на выборах «своих» партий и кандидатов удобна и выгодна действующим представителям публичной власти. Административный ресурс реализуется в законодательной, силовой, институциональной, медийной, регуляторной и финансовой формах. Происходит это, как правило, в рамках определенной стратегии и с помощью тщательно разработанных избирательных технологий.
Современный Закон о выборах предусматривает ряд мер, ограничивающих возможности использования административного ресурса. Так, снятие кандидата с регистрации (исключение из списков) возможно только по решению суда. Менее чем за пять дней до выборов иски на рассмотрение не принимаются. Сокращен перечень оснований, по которым кандидат может быть отстранен. Значительно увеличен предел выборного финансирования партий - до 250 млн. рублей (для одномандатников - 6 млн. рублей). Если финансовые нарушения превышают 5% этой нормы, то кандидат должен быть отстранен от участия в выборах. В обновленном законодательстве предусмотрены весьма жесткие меры и за использование служебного положения: за это могут снять с выборов не только кандидата-нарушителя, но и весь партийный список.
Однако реальные процессы выборов органов публичной власти характеризуются определенной спецификой. Так, на вопрос журналистов к Председателю Центризбиркома А. Вешнякову, не усматривает ли он действие административного ресурса в идущей полным ходом еще до начала официальной избирательной кампании, PR-кампании «Единой России», глава ЦИК ответил: «Ну и что? Сейчас выборное законодательство не действует, до старта избирательной кампании еще есть время. Каждый выбирает по своему вкусу: певцы его воспевают или танцоры за него выплясывают». Примерно так же ответил на этот вопрос корреспонденту «НГ» и заместитель главы Министерства Юстиции Е.Сидоренко: «Ну как запретить использование административного ресурса, если выборы еще не начались? Кроме того, это очень абстрактное понятие. Не может же чиновник, являющийся членом партии, уходить с поста за год до выборов»7 .
Как следует из приведенных суждений, использованию административному ресурсу очень трудно что-либо противопоставить. В данной ситуации, в частности, в действиях «Единой России» соблюдена «буква закона», но его «дух», содержание и нацеленность на обеспечение равных условий для кандидатов и партий в реальности оказываются проигнорированы.
Следует отметить, что «буква» и «дух» закона при выборах структур публичной власти очень часто расходятся. Целый ряд приемов (методов, способов) ведения избирательной кампании, по своей сути, прямо не подпадающих под квалификацию «виновного противоправного наказуемого вредоносного деяния» и таким образом не являясь «противоправными», тем не менее, противоречат «духу» закона, принципам свободных, справедливых и подлинных выборов. Яркий пример такого «правомерного» ведения кампании - популистские обещания кандидатов (вплоть до откровенного и заведомого обмана). Прямой юридической санкции за подобные действия нет ни в одном законодательстве мира (разве что институт отзыва в качестве меры ответственности, но отзыв реализуется только при определенных условиях, при наличии соответствующей инициативы и, по своей природе, является мерой политической, а не юридической ответственности) .
