Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы информационного обеспечения принятия социально значимых решений 11
1. Сущность решений государственной власти 11
2. Способы получения социальной информации субъектами информационного взаимодействия 32
3. Оценка эффективности информационного обеспечения принятия решений органами государственной власти 57
Глава 2. Информационное обеспечение процесса реализации решений государственной власти России 80
1. Информационное обеспечение принятия государственных решений на различных этапах управленческого цикла 80
2. Особенности продвижения государственных решений средствами массовой информации 103
3. Социологический анализ доверия к органам государственной власти 128
Заключение 150
Список источников... 155
Приложение 1 162
Приложение 2 165
- Сущность решений государственной власти
- Способы получения социальной информации субъектами информационного взаимодействия
- Информационное обеспечение принятия государственных решений на различных этапах управленческого цикла
- Особенности продвижения государственных решений средствами массовой информации
Введение к работе
Актуальность. В России во многих случаях при разработке и реализации федеральных решений органов государственной власти нет четкого понимания как прогнозировать результаты влияния на общество того или иного решения, упущена социальная составляющая. Управленческие структуры на всех уровнях государственной власти не уделяют должного внимания процессам, происходящим в социальной сфере.
Усложняющиеся условия современного управления требуют постоянного развития теоретических и практико-прикладных концепций информационного обеспечения социально - значимых решений государственной власти.
Отсутствие всестороннего комплексного подхода является, как известно, одной из главных причин принятия решений, не соответствующих требованиям всей совокупности аспектов функционирования государственной системы.
Большинство решений федеральных органов государственной власти являются социально значимыми. Они действуют на всей территории государства и влияют на общество в целом. Социально значимые государственные решения - это практически любые решения, принимаемые государственными органами власти и рассматриваемые в аспекте их влияния на общество и изменения ими общественной жизни. Форма, которую принимает социально значимое решение, может быть разной: закон, подзаконный акт, постановление, указ и др.
Практика показывает, что немногие специалисты, занятые управленческой или научно-исследовательской работой, способны принимать адаптивные решения по междисциплинарным проблемам, к которым относятся и проблемы государственного управления. Наиболее весомыми причинами этого являются сложившаяся в российской вузовской системе традиция противопоставления гуманитарной, естественно-научной и технической ветвей образования, а также снижение числа профессий, требующих от сотрудников низшего и среднего звена управления энциклопедической широты знаний. В результате специалист, не осознавший факта неполноты своих знаний, занимает руководящий пост с исключительно позитивным опытом практической (или научной) деятельности в своей весьма узкой отрасли, что не способствует системному видению проблем управления.
Ключевым вопросом в обеспечении адекватности принятия и реализации решений является сопровождающее информационное обеспечение.
Под информационным обеспечением мы понимаем всю совокупность информации, необходимую и достаточную для поддержки процесса принятия и реализации решения, в том числе и социальную информацию, отражающую реакцию общества на все изменения в сфере государственного управления.
Повышение эффективности принятия государственных решений возможно только при условии совершенствования информационного обеспечения этого процесса, в связи с чем необходимо рассмотрение принципов и методов такой модернизации.
Есть еще один аспект принятия решения, который часто упускается из вида, - это этап реализации решения, то есть то, как принимаемое решение преподносится обществу и механизмы его работы. Даже найденное по установленным критериям оптимальности решение будет трактоваться неоднозначно, поэтому нуждается в сопровождении и поддержке его внедрения во избежание возникновения социальных конфликтов и потрясений.
Таким образом, информационное обеспечение разработки и реализации социально значимых решений можно разделить на две составляющие: информационное обеспечение процесса принятия решения, направленное на оптимизацию решения для всех слоев общества и формирование компромиссов между ними, и информационное обеспечение, сопровождающее принятое решение.
Фрагментарность информации, получаемой органами федеральной государственной власти, ведет к принятию и реализации решений, не всегда адекватно воспринимаемых обществом и не учитывающих целый ряд значимых составляющих, которые могут привести к непредсказуемым последствиям. Отсутствие системного подхода, узость взглядов групп подготовки решений и неразработанность системы информационного обеспечения ведут к искажению предпосылок принятия решения, не позволяют его обосновать.
На современном этапе реализация принимаемого решения стоит в стороне от его выработки. Эти две части управленческого цикла проходят самостоятельно и никак между собой не связаны, несмотря на то, что их стоит рассматривать как равноценные и равновлияющие на общество этапы.
Выстроенная система непрерывного информационного обеспечения разработки и реализации социально значимых решений позволит не только оптимизировать принимаемые решения и ускорить процесс их принятия, но и правильно их подать, смоделировать последствия реализации.
Первостепенное значение имеет социальная составляющая принимаемого решения. Без учета этой составляющей, а также всех возможных последствий недопустимо принимать социально значимое решение.
Актуальность проведенного диссертационного исследования определяется дальнейшим поиском путей совершенствования информационного обеспечения социально значимых решений.
Степень научной разработанности. Основоположниками системности в социологии являются О. Конт, К. Маркс, Г. Спенсер, Т. Парсонс, Р. Мертон. Значительную роль играли системные идеи в творчестве Э. Дюркгейма, М. Вебера, П. Сорокина. Огромный вклад в развитие системных идей внес А. Богданов. Анализу теории коммуникативного действия посвящены работы Ю. Хабермаса, теории структурации - работы Э. Гидденса, теории самореферентных систем - работы Н. Лумана, теории социального пространства и полей -работы П. Бурдье.
Анализ социальных технологий управления, опыт и возможности их применения в конкретных управленческих ситуациях нашли свое отражение в работах А. Пригожина,
A. Посадского, С. Хайниша, 10. Красовского, А. Кравченко, В. Щербины, В. Макаревича,
Т. Куприяновой, С. Поварнициной, М. Иванова, Д. Шустермана, В. Плэтта1 и др.
Вопросами исследования систем управления занимались А. Богданов, Ю. Сурмин, Э. Юдин, Э. Коротков, В. Белов, В. Смольков, А. Игнатьева, М. Максимцев, А. Малин,
B. Мухин, В. Мишин, Д. Жилин, Э. Винограй . Вопросами социального управления -
Ю. Аверин, И. Клямкин, Л. Тимофеев, Ю. Плотинский, В. Щербина3.
Систематизация подходов к теории управления отражена в работах Д. Гвишиани, А. Пригожина, С. Баркова, С. Слабова, Т. Сухомлиновой4.
Изучению общественного мнения посвящены работы таких ученых, как Б. Грушин, Э. Ноэль-Нойман, Ю. Левада, Т. Заславская, М. Горшков, У. Липпман, В. Мансуров, Е. Петренко, Л. Судас, Д. Цаллер5 и др.
Пригожий А.И. Современная социология организаций. - М., 1995; Пригожин А.И. Методы развития организаций. - М., 2003; Посадский А.П., Хайниш СВ. Консультационные услуги в России. - М., 1995; Комозин А.Н., Кравченко А.И. Популярная социология. - М., 1991; Щербина В.В. Средства социологической диагностики в системе управления. - М., 1993; Макаревич В.П. Игровые методы в социологии: теория и алгоритмы. - М., 1994; Юрасова М.В. Управленческое консультирование: социологические методы и технологии. - М., 2001; Иванов М.А., Шустерман Д.М. Организация как ваш инструмент: российский менталитет и практика бизнеса. - М., 2003.
2 Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука. - М., 2003; Юдин Э.Г. Системный подход и принцип
деятельности. - М., 1978; Белов В.Г., Смольков ВТ. Исследование систем управления. - М., 2002; Игнатьева А.В., Максимцев
М.М. Исследование систем управления. - М., 2002; Исследование систем управления/ Под ред. Э.М. Короткова. - М, 2003;
Коротков Э.М. Исследование систем управления. - М., 2004; Малин А.С., Мухин В.И. Исследование систем управления. -
М, 2003; Мишин В.М. Исследование систем управления. - М., 2003; Сурмин ЮЛ. Теория систем и системный анализ. -
Киев, 2003; Жилин Д.М. Теория систем. - М., 2003; Основы общей теории систем. - Кемерово, 1993.
3 Аверин Ю.П. Социальное управление. - М.: МГУ, 1993; Клямкин И., Тимофеев Л. Теневая Россия. Экономико-
социологическое исследование. - М.: РГГУ, 2000; Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. - М., 2001;
Щербина В.В. Социальные теории организации. - М., 2000.
4 Сухомлинова Т.П. Власть - коммуникации - общество: технологии взаимодействия// Информационная политика. М.: РАГС,
2003.
5 Грушин Б.А. Общественное мнение. - М., 1968; Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение: открытие спирали молчания/
Пер. с нем. - М., 1996; Ноэль-Нойман Э. Введение в методику демоскопии. - М., 1997; Левада 10. От мнений к пониманию.
Социологические очерки 1993-2000. - М.: Московская школа политических исследований, 2000; Заславская Т.П.
Современное российское общество: Социальный механизм трансформации. - М.: Дело, 2004; Горшков М.К. Российское
общество в условиях трансформации (социологический анализ). - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН),
2000; Липпман У. Общественное мнение/ Пер. с англ. - М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2004; Мансуров В.,
Петренко Е. Изучение общественного мнения // Социология в России/ Под ред. В.А. Ядова, 1998; Судас Л.Г. Социология
общественного мнения // Социально-политический журнал. - 1995. - № 1; Цаллер Д. Происхождение и природа
общественного мнения / Пер. с англ. А.А. Петровой.
Методология и методика проведения социологических исследований описаны и детализированы в работах С. Белановского, А. Бравермана, В. Гречихина, В. Дудченко,
A. Левинсона, О. Стучевской, В. Макаревича, О. Мельникова, А. Пригожина, В. Семеновой,
Л. Судас, М. Юрасовой, Г. Черчилль, В. Щербины, В. Ядова6.
Проблемы и уровни принятия управленческих решений, проблематика цикличности принятия решений и построения эффективной модели, анализа политико-управленческого процесса, вопросы дифференциации процесса принятия решений и выделения специфических фаз рассматриваются в современных политических и управленческих науках такими учеными, как Г. Саймон, М. Вудкок, Д. Френсис, Г. Лассуэлл, Дж. Андерсон, У. Данн, Дж. Мэй, А. Вилдавский, Р. Келли, Д. Паламбо, Ч. Линдблом, Э. Вудхауз, Г. Тейсман, П. Сабатьер, К. Паттон, Д. Савики, Д. Веймер, А. Вайнинг, Д. Истон, Г. Алмонд, Б. Пауэлл7.
Проблематика анализа процесса принятия решений легла в основу работ следующих исследователей: Дж. Мангейм, Р. Рич, Ч. Линдблом, Э. Вудхауз, Д. Истон, Г. Алмонд, Дж. Андерсон, Э. Бардах, Б. Хогвуд, Л. Ганн, У. Дженкинс, Р. Кобб, Ч. Элдер,
Т. Клементевич и др.
Среди отечественных исследователей теорией принятия решений занимались
B. Добреньков, А. Кравченко, А. Дегтярев, Э. Вилкас, Е. Майминас, А. Венделин,
К. Симонов9 и др.
6 Белановский С.А. Метод фокус-групп. - М., 1996; Браверман А.А. Маркетинг в российской экономике переходного периода.
Методология и практика. - М., 1997; Гречихин В.Г. Методика и техника социологических исследований. - М., 1988;
Дудченко B.C. Основы инновационной методологии. - М., 1996; Макаревич В.Н. Игровые методы в социологии: теория и
алгоритмы. - М., 1994; Мельникова О.Т. Фокус-группы в маркетинговом исследовании. - М., 2003; Плэгпгп В.
Стратегическая разведка. - М., 1997; Пригожим А.И. Методы развития организации. - М., 2003; Применение тестов в
социологии. - М., 2001; Семенова В.В. Качественные методы: введение в гуманистическую социологию. - М., 1998;
Судас Л.Г., Юрасова М.В. Маркетинговые исследования в социальной сфере. - М., 2004; Черчилль Г.А. Маркетинговые
исследования. - СПб., 2000; Щербина В.В. Средства социологической диагностики в системе управления. - М., 1993; Ядов
В.А. Стратегия социологического исследования. - М., 1998.
7 Саймон Г., Смитбург Д., Томсон В. Менеджмент в организациях. - М., 1995; Вудкок М, Френсис Д. Раскрепощенный
менеджер. - М., 1991; Lasswell H.D. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. - College Park, 1956;
Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. - Boston - New York, 2003; Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction.
3rd ed. - Upper Saddle River, 2004; May J., Wildavsky A. (ed.). The Policy Cycle. - Beverly Hills, 1978; Kelly R., Palumbo D.
Theories of Policy Making II Encyclopedia of Government and Politics. Vol. 2 (ed.) - Hawkesworth M., Kogan M. L. - N.Y., 1992;
Lindblom C, Woodhouse E. The Policy-Making Process. - Englewood Cliffs, 1993; Teisman G. Models for Research into Decision-
Making Process: On Phases, Streams and Decision Making Rounds II Public Administration, 2000. Vol. 78, № 4; Sabatier P. (ed.).
Theories of Policy Process: Theoretical Lenses on Public Policy. - Boulder, 2001; Patton C, Sawicki D. Basic Methods of Policy
Analysis and Planning. - Englewood Cliffs, 1986; Weimer D., ViningA. Policy Analysis: Concepts and Practice. - Englewood Cliffs,
1992; Easton D. An Approach to the Analysis of Political System II World Politics 9. - 1957. - № 3; Easton D. An Approach to the
Analysis of Political System II World Politics 9. - 1957. - № 3 - P. 387; Almond G., Powell B. Comparative Politics Today . - N.Y.,
1996.
8 Manheim G., Rich R. Empirical Political Analysis: Research Methods in Political Science. - N. Y., 1991; Bardach E. A Practical
Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path for More Effective Problem Solving. - N.Y., L., 2000; Hogwood В., Gunn L. Policy
Analysis for the Real World. - Oxford, 1984; Jenkins W. Policy Analysis. - Oxford, 1978; Cobb R., Elder Ch. Participation in
American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. - Baltimore, 1983; Клементевич Т. Процесс принятия политических
решений. Элементы теории политики / Под ред. В.П. Макаренко. - Ростов-на-Дону, 1991.
9 Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: в 3 т. Т. 1: Методология и история. - М., 2000; Дегтярев А.А. Механизм
выработки и осуществления государственной политики. Процесс принятия государственных решений. Основы политической
теории. - М., 1998; Вилкас Э., Майминас Е. Решение: Теория, информация, моделирование. - М.: Радио и связь, 1981;
Венделин А.Г. Подготовка и принятие управленческого решения: Методический аспект. - М., 1977; Симонов К.В.
Политический анализ. - М., 2002.
Объектом данного исследования является система информационного обеспечения социально значимых решений на государственном уровне.
Предметом данного исследования является процесс информационного обеспечения разработки и реализации социально значимых решений федеральных органов государственной власти России.
Цель диссертационного исследования - построение модели непрерывного процесса информационного обеспечения сопровождения социально значимых решений органов государственной власти.
Цель работы определила постановку и последовательность теоретического, эмпирического и практического решения исследовательских задач:
проанализировать информационное обеспечение социально значимых решений государственного уровня с позиций системного подхода;
изучить теоретические и практические подходы к информационному обеспечению процесса разработки и реализации социально значимых управленческих решений;
проанализировать механизмы оценки и обратной связи в процессе принятия решений;
оценить факторы влияния на социально значимые решения в процессе их принятия и реализации органами федеральной государственной власти;
выявить и проследить технологии и каналы оценки и внедрения принятого социально значимого решения;
определить перспективы и основные тенденции развития информационного обеспечения процесса разработки и реализации социально значимых решений федеральных органов государственной власти России.
Положения, выносимые на защиту
1. Система информационного обеспечения решений государственной власти должна иметь сложную многоуровневую структуру. Процесс информационного обеспечения носит непрерывный характер и не ограничивается разработкой и принятием решений. Предварительный анализ должен включать не только стандартную информацию, но и учитывать ряд факторов, не относящихся непосредственно к сфере принимаемого решения. Принимая социально значимое решение, необходимо одновременно выявлять оптимальные коммуникативные каналы и формы доведения информации. Подача решений может рассматриваться как совокупность методик доведения необходимой информации, а средства массовой информации (СМИ) - как инструмент. В зависимости от принимаемого решения
необходимо оценить уровень и объем информирования, использования административных ресурсов и т. д.
2. Полнота и достоверность информации играют ключевую роль в принятии
обоснованных и бесконфликтных государственных решений, а также в разработке
механизмов их реализации. Информационное обеспечение принятия государственных
решений - это социальный процесс. Социологические методы позволяют внести
необходимую для принятия решения информацию и осуществить обратную связь,
обеспечивающую эффективное функционирование системы разработки и принятия
государственных решений.
Отсутствие системного подхода к информационному обеспечению государственных решений, недостаточное использование современных информационных технологий способствуют бюрократизации отношений между элементами общественной системы (органами государственной власти, структурными подразделениями аппаратов органов государственной власти, гражданами РФ и структурами формирующегося гражданского общества) и снижают эффективность принимаемых решений.
Законодательно закрепленные требования к концепциям и разработке проектов федеральных законов не содержат всей полноты информации, необходимой для принятия оптимального решения. Выбор критериев информационного обеспечения процесса принятия решений не детерминирован и является творческим актом. Разработка механизмов реализации решения ситуативна и представляет собой область многомерного анализа и синтеза, где некоторые частные параметры могут быть и не оптимальными.
Научная новизна. В данной работе с точки зрения системного подхода определены и объединены два взаимодополняющих уровня процесса информационного обеспечения социально значимых решений: уровень разработки и принятия решений и уровень их подачи и реализации. Показана непрерывность и цикличность информационного обеспечения на всех стадиях разработки, принятия и реализации государственных решений. Дан сравнительный анализ существующих теоретических концепций и практики их реализации.
Указанные вопросы рассмотрены с точки зрения не только социолога, но и практика, принимающего решения и участвующего в сборе информации для организации разработки и реализации решений федеральных органов государственной власти России.
В диссертации автором разработаны вопросы определения критериев приемлемости
социально значимых решений, актуальности форм их подачи, зависимости отношения
общества к этим решениям от транслирующего их органа государственной власти и
используемых средств массовой коммуникации.
Определена взаимообусловленность объективного анализа прогнозируемой и фактической реакции общества на предлагаемое решение, а также зависимость от нее принимаемого решения и способов его реализации.
Теоретической основой диссертационного исследования стали основные положения теории управления, теории социального управления, теории принятия решений, механизмы выработки и внедрения управленческих решений, теория общественного мнения, теория систем управления.
Эмпирической основой диссертационного исследования послужили:
Нормативные документы по информационному обеспечению решений органов государственной власти10, а также вторичный анализ материалов социологических исследований ведущих российских компаний; материалы социологического исследования, проведенного в мае 2004 года группой ученых-специалистов социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова под руководством заведующего кафедрой социологии организаций и менеджмента БутыринаГ.Н. и заведующего кафедрой методологии социологических исследований Аверина Ю.П., на тему: «Отношение москвичей к окружным и районным СМИ»; социологическое исследование, проведенное с участием автора при подготовке подходов к реформе Вооруженных сил РФ.
Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии организаций и менеджмента социологического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова. Ключевые моменты диссертации использовались при разработке положения и постановке задач по создававшемуся в 2003 году отделу социологических исследований Управления информации региональных и общественных связей МВД России. Материалы и результаты исследований докладывались на «круглых столах» Государственной Думе ФС РФ по разработке законопроекта об Общественной палате в 2004 году. Подходы к подаче информации о разрабатываемых государственных решениях, рассматриваемые в диссертации, использовались депутатами фракции и руководством партии «Единая Россия».
Основные положения диссертации изложены автором на конференциях «Россия и социальные изменения в современном мире» (МГУ, 2004), «Российское общество и вызовы глобализации» (МГУ, 2004), «Россия: тенденции и перспективы развития» (ИНИОН РАН, 2004), «Будущее России, стратегия развития» (МГУ, 2005); во время проведения «круглых столов» в ГД ФС РФ «Правовое обеспечение социально-экономического развития субъектов
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов».
федерации Северного Кавказа как фактора решения проблем борьбы с терроризмом и экстремизмом» (30.09.2004).
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих по 3 параграфа, заключения, списка литературы и приложений. Содержит 160 страницы текста, 16 рисунков, 6 таблиц, 28 диаграмм, список литературы из 167 наименований, 2 приложения на 10 страницах.
Сущность решений государственной власти
Управленческий цикл начинается фазой, обосновывающей актуальность принятия решений. На данном этапе собирается и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие решения, и создается открытый общественно-политический запрос к ожидаемым от правительства или других государственных органов действиям. Попытаемся определить границы данной фазы и факторы, инициирующие начало процесса принятия решения (ППР).
Факторами, инициирующими начало процесса принятия государственных решений, могут являться: давление общественного мнения, политических партий, групп интересов, а также личное влияние на лицо, принимающее решение (ЛПР), его окружения. Все приведенные версии инициаторов и инициатив оформления общественной проблемы в запрос достаточно часто встречаются в современном процессе управления. Но чтобы понять их природу, нужно остановиться на самом инициировании политического решения.
Следует отметить, что многие авторы вместо одной крупной фазы построения публичного запроса выделяют два-три дробных этапа. Например, Р. Келли и Д. Паламбо разграничивают этапы формирования запроса и определения проблем11; Дж. Мангейм и Р. Рич выделяют этапы генерации требований (факторы и условия, влияющие на правительство), артикуляции и агрегирования (проекты решения проблем, объединяющие людей) и, наконец, собственно разработки запроса (рассмотрение проблем на официальном уровне)12. На три относительно самостоятельных фазы разбивают построение актуального проблемного поля Б. Хогвуд и Л. Ганн: 1) «выявление (поиск) проблемы» (решение о принятии решения); 2) «селекция (препарирование) проблемы» (решение, какое надо принимать решение); 3) «определение проблемы». Несколько иную терминологию предлагает У. Дженкинс, который делит процесс формирования управленческого решения на три этапа: инициирование решения, переработка необходимой информации, рассмотрение путей решения проблемы и.
Приведенный перечень позиций исследователей относительно формирования запроса на принятие решения объединен идеей интерпретации данного явления как некоего субпроцесса, распадающегося на целый ряд относительно автономных субфаз.
Запрос на принятие управленческого решения понимается как совокупность актуальных и своевременных вопросов и дел. По мнению Андерсона, «актуальность принятия решений обусловлена требованиями, которые политики выбирают сами, чувствуя необходимость реагировать на них в определенное время или хотя бы демонстрировать их рассмотрение, притом что это особые политические требования, отличные от рядовых запросов» 5. Политики и администраторы, контролирующие официальную повестку, всегда ограничены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием общественного мнения в целом. Таким образом, ограничивающие факторы делятся на две большие группы: объективные (обусловлены физической ограниченностью ресурсов) и субъективные (связаны с самовосприятием политика и восприятием его внешней средой). В первом случае объективная исчерпаемость ресурсов дает однозначный ответ на вопрос о рамочных значениях. Второй - предоставляет гораздо большее пространство для маневра: здесь можно попытаться либо «подстроить» среду под собственные цели, либо собственные цели сопоставить с интересами среды.
Таким образом, запрос на принятие управленческого решения представляет собой совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества в целом или требования отдельных групп интересов, на которые ЛПР готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия.
Для данного исследования ключевым понятием в перечисленных определениях актуальности задач является «чувствование» ЛПР общественных проблем, а «почувствовать» их в необходимом объеме помогает налаженная система получения своевременной и достоверной информации о настроениях общества. Еще одна важная особенность заключается в том, что формирование публичного запроса выглядит как процесс продвижения того или иного общественного вопроса в плоскость его официального признания, рассмотрения и обсуждения.
Перед исследователем встают два блока вопросов: первый - каковы принципы, алгоритмы подбора общественных проблем, почему именно эти проблемы попадают в поле зрения официального запроса, в то время как другие игнорируются; второй - каковы этапы, через которые проходят те или иные вопросы, чтобы попасть в публичный фокус.
С точки зрения практики в первом случае речь идет о построении максимально эффективной системы сбора и анализа информации об общественных проблемах; второй вопрос связан со степенью активности государства по формированию «выгодного» запроса (применение соответствующих технологий).
Американский ученый Э. Дауне в начале 1970-х годов провел исследование так называемого «цикла поддержания внимания к вопросу» (issue - attention cycle). В итоге им было выделено пять основных стадий в рамках подобного процесса, расположенных в хронологическом порядке: 1) предпроблемная стадия - проблема уже возникла, но не привлекает пока общественного интереса, ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов; 2) стадия «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма» — что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме, требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества; 3) стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком быстрого решения выдвинутой проблемы - население понимает, что это требует очень высоких затрат. Например, для быстрого решения проблемы загрязнения окружающей среды в мегаполисе необходимо установление жестких требований к качеству горючего для производителей нефтепродуктов, сокращение транспортных потоков в центре города и усиление контроля за индивидуальными автомобилями с точки зрения исправности двигателей внутреннего сгорания. В качестве сильной заинтересованной стороны выступают крупные производители автомобилей. Таким образом, цена решения вопроса оказывается довольно высокой; 4) общественный интерес к проблеме ослабевает, появляется возможность ее редуцирования и переформулирования с учетом затронутых множественных интересов; 5) цикл завершается на пятой, постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», теснимая новыми задачами. Тем не менее первые результаты от попыток ее решения все же могут быть получены, да и «группа поддержки» может не сложить оружия
Способы получения социальной информации субъектами информационного взаимодействия
Большинство решений федеральных органов государственной власти являются социально значимыми.
Социально значимые государственные решения - это, практически любые решения, принимаемые государственными органами и рассматриваемые в аспекте их влияния на общество и изменения ими общественной жизни. Эти решения распространяются на все категории и группы населения независимо от территории их нахождения и экономического образования, в которое они входят, то есть влияют на общество в целом.
Социально значимое решение может быть представлено в форме закона, подзаконного акта, постановления, указа и т. д. Такие решения выступают конституирующим элементом системы, поскольку являются импульсом к взаимодействию ее элементов, выводят систему из равновесия и таким образом способствуют ее развитию. Также форма решения регулирует способ информирования общества, подразумевает контроль исполнения данного решения и частично возлагает ответственность за него на соответствующие органы власти. Закон принимает ГД ФС РФ, одобряет СФ ФС РФ, а подписывает Президент.
Лицо государства зависит и от способа производства, и от количественного и качественного состава общества, и от системы духовных координат. Однако в краткосрочные периоды времени политика государства, выражаемая в государственно-властных решениях, способна оказывать сильнейшее влияние на все общественные подсистемы. Государство принимает решения о войне и мире, определяет параметры экономической политики, перераспределяет доходы, регулируя таким образом социальную сферу, с помощью средств пропаганды формирует идеологию.
Модернизационные рывки Англии, США, Германии, СССР стали возможны благодаря участию (в той или иной мере) государства. На этом примере видно, что любое государственное решение будет иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Причем в определенных условиях (война, гонка вооружений, стихийное бедствие, угроза и т. п.) невозможно учесть множество факторов влияния и предвидеть все последствия. В этих случаях возрастает риск получения отрицательного результата, оправданный либо необходимостью, либо мерой ответственности лица, принимающего решение. Чаще всего эти решения являются ответами на вызовы внешней среды. Кроме того, данный риск возрастает в зависимости от уровня принятия решений.
Государственные решения, принимаемые в условиях относительной стабильности общественной системы, целью которых является обеспечение ее устойчивого развития (устранение противоречий, мешающих этому развитию), должны приниматься после тщательного планирования и прогнозирования их последствий.
Общим критерием оценки эффективности принятия государственных решений, направленных на обеспечение устойчивого развития общественной системы, является принцип комплексности степени влияния решения на все основные подсистемы общества. Этот принцип продемонстрирован на рис. 3.
Таким образом, принимая решение в рамках политической подсистемы (например, изменение принципа выборов губернаторов), необходимо спрогнозировать экономический, социальный и духовный эффект, который оно окажет. Предлагаемый рисунок демонстрирует графическую интерпретацию прогнозируемого влияния на подсистемы общества. Так, на нашем рисунке из трех гипотетических возможностей решения положительный эффект дадут с определенной долей вероятности альтернативы А я В. А превосходит В по духовному и экономическому эффекту, однако альтернатива В даст наибольший политический и социальный эффект при положительном экономическом и духовном эффекте. Заметим, что в данном случае приоритетным является политический эффект, поэтому выбирается альтернатива В.
Если не получено заключения об эффекте, который государственное решение окажет на какую-либо общественную подсистему, его необходимо признать неподготовленным. Соответственно, альтернативы решения, преследующие одну и ту же основную цель, отличаются друг от друга комплексом дополнительных мер, направленных на увеличение (недопущение уменьшения) эффекта от принимаемого решения во вторичных по отношению к решению общественных подсистемах.
В контексте данного исследования нас в первую очередь будут интересовать социальная и духовная подсистемы, во-первых, с точки зрения прогнозирования последствий планируемого решения с помощью социологических методов и, во-вторых, с точки зрения изучения возможности предварительного воздействия на эти подсистемы (главным образом духовную) с помощью современных средств пропаганды и агитации.
Принятие решений можно определить как научное направление, задачей которого является синтез рациональных схем выбора альтернатив и оценивания их качества . То есть из множества конкурирующих стратегий решения некоторой проблемы на основе анализа условий и последствий ее реализации выбирается оптимальная.
Под условиями в данном случае понимаются не статические обстоятельства текущего момента, а динамическая картина изменения условий, складывающихся за время реализации решения.
Особенность процесса принятия решений заключается в том, что выбор критерия оптимальности не детерминирован и является творческим актом. Причем этот критерий представляет собой область многомерного пространства признаков, в которой некоторые частные параметры могут быть и не оптимальными. То есть все частные функции полезности рассматриваются не как равновесные, а как иерархически упорядоченная система, в которой функции обладают разными весами. Причем содержание процесса принятия решения во многом и заключается в выстраивании «правильной» иерархии критериев.
В классической теории принятия решений выбор сводится к бинарным отношениям предпочтения. Однако классические рациональные основания выбора не универсальны, а представляют собой лишь ограниченную часть оснований, на которых могут строиться разумные и естественные механизмы выбора решений.
На практике используется богатая палитра методов принятия решения: аналитические (параметрический и морфологический анализ, идентификация, прогнозирование, оптимизация), имитационное моделирование, экспертные и иные методы.
Информационное обеспечение принятия государственных решений на различных этапах управленческого цикла
Доказав необходимость информационного обеспечения принятия государственных решений в общем, перейдем к рассмотрению применения конкретных его принципов на различных этапах данного процесса. То есть определим набор информационных принципов, методов и технологий, применение которых необходимо на каждом из этапов динамического цикла принятия решений.
Прежде всего, следует подробно остановиться на вопросе о динамическом цикле принятия решений в государственной политике. Этот вопрос имеет как теоретико-методологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность ученым и аналитикам четко описывать политико-управленческие события и систематизировать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений различными органами государственной власти. С другой стороны, достижение ясности в данном вопросе позволяет оптимизировать некоторые процессы управленческой деятельности, повысив уровень их практической эффективности и результативности.
Моделируя управленческий цикл, выразим наиболее общие характеристики и основные фазы, объединяющие процессы принятия решений разными органами государственной власти, и попытаемся выявить характерные особенности информационного обеспечения для каждого из них. Кроме того, определим познавательные границы каждого цикла и критерии выделения в нем внутренних этапов.
Проблематика цикличности принятия решений и построения эффективной циклической модели рассматривается в современных политических и управленческих науках такими учеными, как Г. Саймон, Г. Лассуэлл, Дж. Андерсон, У. Данн и др. (Simon Н., 1947; Lasswell Н., 1956; Anderson J., 2003; Dunn W., 2004).
Попытаемся дать определение понятия «управленческий цикл решения».
В «Энциклопедии управления и политики» под управленческим циклом понимается «аналитический прием, при помощи которого обозначаются в большей мере ключевые точки, где происходит разработка важнейших публичных решений, дается некое универсальное описание самих конкретных процессов политического управления»59.
С другой стороны, управленческий цикл признается не просто аналитическим инструментом, а серьезной концептуальной конструкцией (May J., Wildavsky A. (ed.), 1978; Anderson J., 2003).
Американский ученый Дж. Андерсон утверждает, что по сравнению с другими аналитическими конструкциями концепция управленческого цикла имеет пять основных преимуществ60.
1. Позволяет сконцентрировать внимание на динамике поведения официальных лиц и органов, принимающих политические решения, а также на факторах воздействия на ЛПР. При этом необходимо получить ответы на вопросы о ролях и функциях отдельных субъектов принятия государственных решений, а также о значении факторов внешней среды, оказывающих на них влияние.
2. Включает в себя внутренние фазы процесса, выражающие разные виды политической активности, и предполагает способы сопряжения между ними. Понятно, что технологический (процессуальный) анализ любого решения, взятого в отдельности, каким бы содержательным и детальным он ни был, является условным и выступает как допустимая абстракция. Поэтому данная модель отражает ППР в упрощенном виде, в действительности же он более сложен и не всегда выполняется согласно схеме. Любой процесс решения, реально взятый в качестве компонента деятельности, развертывается наряду с другими, подчас многими «параллельными» решениями. Содержание деятельности задает как бы многомерное «пространство» решений. Но даже в этом случае разграничение политико-управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам отдельных фаз циклического процесса открывает достаточно широкие эвристические возможности.
3. Управленческий процесс достаточно гибок в анализе, имеются широкие возможности для его дополнения и совершенствования. Прежде всего, это выражается в том, что если в ходе исследования появляется необходимость в более подробной и детальной характеристике «стандартных» фаз управленческого цикла, то исследователь может прибавить к последним дополнительные фазы или же, наоборот, упростить модель, сделав акцент на фазах, интересующих его в рамках конкретной научной задачи. В нашем случае представляется необходимым выделить несколько дополнительных фаз информационного обеспечения ППР, начиная с получения информации от внешней среды и заканчивая манипуляционными технологиями продвижения решения.
4. Данная концепция позволяет взглянуть на управленческий процесс не столько в статическом и структурном разрезе, сколько с точки зрения его комплексной динамики и развития. Это, с одной стороны, открывает возможность осмыслить эволюцию той или иной
государственной политики, а также понять причины и предпосылки продвижения политического решения от фазы к фазе. Так, для нашего исследования интересной является возможность выявления проблем, «тормозящих» прохождение решения между фазами, с целью последующей выработки технологий их преодоления. С другой стороны, цикличный подход обеспечивает знаниями о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами (чиновниками и группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в принятии публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. При этом появляются условия для выяснения вопроса о том, каким образом взаимодействие заинтересованных в принятии решения политических акторов, предпринятое ими на фазе подготовки альтернативных вариантов, может повлиять на ход реализации того или иного государственного нормативного акта.
5. Универсальность управленческого процесса - в том смысле, что на него не оказывает воздействия социокультурная или национальная уникальность, хотя его применение должно сопровождаться учетом национальной специфики (политической системы, правовых норм, культуры, психологии и др.).
Несмотря на перечисленные достоинства, стоит отметить и слабые места рассматриваемой концепции.
1. Управленческий процесс представляется комплексной характеристикой, которая не описывается как «линейный» или «циклический» процесс, особенно в рамках демократической системы разделения властей. Принятие на государственном уровне бюджетного решения, которое затронет тысячи подразделений и людей с точки зрения воздействия и исполнения, представляет собой гораздо более сложный процесс, чем пошаговое принятие тем или иным отдельным человеком решения о том, как распорядиться своими собственными деньгами. Очевидно, что процесс принятия государственных решений постепенно усложнялся и по мере развития человечества в целом (научно-технический прогресс, рост населения, количественное и качественное развитие общественных институтов и т. п.). Таким образом, принятие какого-либо решения в современном государстве представляется более сложным, чем принятие аналогичного решения в прошлом. То есть в современных условиях ППР редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход между фазами. Чаще всего это набор параллельно идущих в рамках главного процесса субпроцессов, где фазы могут «накладываться» друг на друга, на определенных этапах может происходить возвратное движение и пр. Все это, тем не менее, не отменяет процессуально-циклическую модель, а лишь вносит в нее определенные коррективы; в то же время логика движения процесса и его замкнутость сохраняются.
Особенности продвижения государственных решений средствами массовой информации
Современные СМИ функционируют в условиях подчинения многочисленным требованиям, исходящим от общества в целом, от их непосредственной аудитории, экономических партнеров и спонсоров. В свое время Дж. Гербнер убедительно показал, что работа СМИ осуществляется под постоянным давлением со стороны различных «могущественных факторов», к которым относятся клиентура (например, рекламодатели), конкуренты (другие СМИ) и собственно органы государственной власти83. К факторам, оказывающим давление на СМИ, относятся также их непосредственные владельцы, инвесторы и поставщики информации - агентства новостей, авторы и адвокаты, защищающие авторские права, группы давления и PR-службы.
Государство, политические партии и другие влиятельные социальные и общественные институты имеют в данном отношении «двойное могущество»: они могут добиваться своих целей, используя для распространения необходимых сведений как собственные права и возможности, так и независимые СМИ . Таким образом, общую ситуацию работы СМИ и, прежде всего, их информационных служб можно охарактеризовать как обстановку постоянного прессинга, усугубляемого необходимостью публикации материалов в жестко установленные сроки, которые невозможно перенести.
У общества также вырабатывается «защитная реакция» на распространение информации СМИ, одним из главных проявлений которой является доверие к средствам массовой информации.
Уровень доверия населения является одной из важнейших характеристик СМИ, как инструмента подготовки общества к определенному государственному решению, доведению до него этого решения и информационного сопровождения его реализации. Чем выше уровень этого доверия, тем легче, при прочих равных условиях, добиться необходимой реакции аудитории. Вопросам доверия к различным СМИ посвящено множество исследований, ниже мы рассмотрим некоторые из них.
Отношение к СМИ по сравнению с властными институтами положительное - им вполне доверяют 26% респондентов. Это четвертый результат после Президента (62%), церкви (41%) и армии (28%)85.
По сравнению с 2001 годом отмечается незначительное падение доверия к СМИ (на 2%). Эти проценты «перекочевали» в группу «не вполне доверяющих» (45% в 2004 году). Уровень недоверия остался стабильным с 2001 года - 18%.
По сравнению с европейскими и американскими СМИ отечественные пользуются даже большим доверием: лишь 24% опрошенных в США и 28% европейцев признались, что доверяют медиа (соответственно 28 и 32% в 2003 году). Аналитики ФОМ считают, что если бы опрос среди россиян проводился не по трех-, а по девятибалльной шкале, то уровень доверия к СМИ оказался бы существенно выше, что и подтверждают приводимые ниже данные ВЦИОМ.
6 июня 2004 года ВЦИОМ представил результаты исследования об отношении общества к СМИ . Большинство россиян (53%) положительно оценили отечественные СМИ. Как и в опросе ФОМ, СМИ по уровню доверия опережают Правительство, Думу, партии.
Показательными с точки зрения доверия к СМИ являются данные исследования, проведенного исследовательской группой ROMIR в ноябре 2003 года87.
Диаграмма 18 демонстрирует распределение доверия населения по источникам информации. Центральному ТВ доверяют 39% опрошенных, центральной прессе - 8%, центральному радио - 7%. Доверие к региональным СМИ составляет в сумме 7%, что коррелирует с данными ФОМ о доверии к местным органам власти и губернаторам. Вероятно, население считает локальные медиа ангажированными местной властью.
Интересно, что если телевидение как источник информации выбирают почти все категории россиян, то центральные газеты в основном читают в крупных городах и люди с высшим образованием. Интернет предпочитают в основном молодые люди, жители городов-миллионников.
Как видно из диаграммы 19, треть населения считает, что позицию федеральных телеканалов и газет определяют чиновники (32%), на втором месте политики (19%), затем сами журналисты (12%) и все остальное (в сумме 19%). В этом списке нет олигархов, что говорит о падении влияния этого древнегреко-российского института за последние 4 года.
Парадокс: хотя чиновники, по представлениям граждан, определяют позицию федеральных источников информации, доверие к ним сохраняется. Вероятно, люди частично смирились с такой ситуацией и не надеются на независимость СМИ.
1 июля 2004 года ФОМ опубликовал данные о доверии населения России к СМИ в региональном аспекте89. Опрос выявил, в частности, из каких СМИ люди получают информацию о событиях в своем регионе (диаграмма 20).
ТВ «победило» с огромным отрывом (ЦТВ - 72%, областное ТВ - 46%, местное ТВ -34%). Далее идут местные газеты (28%), центральное радио (21%) и центральные газеты (18%).
Областное телевидение как источник получения информации пользуется наибольшей популярностью в селах и малых городах (55 и 54% соответственно), проигрывая, однако,
