Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические основы формирования информационно-коммуникационной базы государственного управления
1.1. Информационное общество как фактор развития государственного управления
1.2. Место и роль информационных технологий и информационно-технологической инфраструктуры в обеспечении государственного управления
1.3. Зарубежный опыт формирования информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления и возможности его адаптации в России
ГЛАВА 2. Моделирование системы информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления в российской федерации
2.1. Критерии эффективности моделирования государственного управления
2.2. Нормативная модель формирования системы информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления
2.3. Социальная модель информатизации государственного управления
Заключение
- Информационное общество как фактор развития государственного управления
- Место и роль информационных технологий и информационно-технологической инфраструктуры в обеспечении государственного управления
- Критерии эффективности моделирования государственного управления
- Нормативная модель формирования системы информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 1990-х гг. радикально изменился главный предмет социологической науки - общество, которое, по констатации самих социологов, стало "социоинформационным пространством", возникшем в результате обеспечения общественной коммуникации во всей системе социальных отношений современными информационными (компьютерными) технологиями. "Социоинформационное пространство", где информационные потоки уже не просто "обслуживают" социальные отношения, но непосредственно выстраивают их, формируя структуры "информационной экономики" и "информационного общества" в целом, выступило интегральным предметом нового магистрального направления социологических исследований - так называемой "социальной информатики"1.
Социальная информатика - это социология актуальных проблем современного общественного развития и, прежде всего, проблемы управления, поскольку компьютерные технологии, воздействуя непосредственно на общественную коммуникацию, несут в себе мощный управленческий (коммуникационный) потенциал и по праву называются информационно-коммуникационными технологиями (ИКТ). ИКТ, благодаря своему управленческому потенциалу, высоко подняли в обществе значимость и цену управления в целом и предъявили высокие требования к государственному управлению, в частности. Поэтому важнейшей частью становления в мире "социоинформационного пространства" стал опыт формирования в экономически развитых странах системы государственного управления на базе использования современных ИКТ - системы так называемого "электронного правительства"2.
Для России, проводящей административную реформу, актуальность этого опыта обусловлена несколькими обстоятельствами. Во-первых, в настоящее время из 191 страны, входящей в ООН, элементы системы "электронного правительства" используются в 173 государствах. Во-вторых, указанный опыт уже доказал, что внедрение в работу госаппарата современных ИКТ позволяет повысить качество и эффективность услуг государства обществу; сократить бюрократию и снизить издержки на содержание государства; значительно облегчить доступ граждан к институтам власти. В России же для граждан и рыночной экономики очень высоки трансакционные издержки, а это - прямой показатель и результат неэффективной работы госаппарата.
В высших эшелонах российской власти уже осознана необходимость построения национальной системы информационно-коммуникационного обеспечения работы государственного аппарата, о чем свидетельствуют соответствующие нормативные правовые документы. Так, в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об информатизации, информации и защите информации», Президентом Российской Федерации в 2000 г. утверждена Доктрина информационной безопасности, а Правительством РФ разработана "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года". В 2000 г. Президент Российской Федерации В.В.Путин подписал, наряду с другими руководителями экономически развитых стран, Окинавскую Хартию глобального информационного общества. В соответствии с этим документом проект перехода государственного управления на новые технологии содержится в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.) и в целевых программах "Электронная Россия", "Электронная Москва", "Электронная Ленинградская область" и др.
Задача формирования в России информационно-коммуникационной базы государственного управления сложна, поскольку требует мобилизации не только материально-технических и финансово-экономических ресурсов, но и таких нематериальных ресурсов, как политическая воля руководства страны к осуществлению информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления и готовность общества эту стратегию воспринять и поддержать. Ресурс широкой социальной поддержки преобразований в этой сфере особенно важен, поскольку переход государственного управления на инфраструктуру цифровых ИКТ не является внутренним делом коллективов госслужащих, он предполагает, что все общество также будет активно обживать электронную среду, перейдет к использованию современных технологий.
Актуальность для России исследования всего комплекса факторов, условий и ресурсов информатизации деятельности органов государственного управления возрастает в связи с тем, что главным результатом административной реформы должно стать построение государства, адекватного «нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим» . Однако, пока «по уровню индивидуальной готовности граждан России к использованию современных ИКТ страна находится на 31-м месте, по уровню готовности бизнеса - на 43-м, а по уровню готовности правительства - на 89-м»4.
Состояние научной разработанности проблемы исследования. Значение и роль государства в социальных коммуникациях менялись на разных этапах. Сегодня активное воздействие институтов управления обусловлено широким распространением цифровых ИКТ, формирующих современную инфраструктуру глобализирующегося мира. Огромное значение для новых реалий имеют философско-социологические и футурологические концепции, например, теории "постиндустриального общества" Д.Белла, Дж.Гэлбрейта, А.Турена, "посткапиталистического общества" Р.Дарендорфа, "общества третьей волны" О.Тоффлера, "информационно-компьютерного общества" Й.Масуды.
Большой вклад в разработку этой темы внесли и российские ученые. Помимо общих проблем ими детально проанализированы тенденции развития системы управленческих отношений государственной службы, механизмов реализации государственной кадровой политики в условиях кардинальных социальных перемен, перехода к информационному обществу. В этой связи необходимо отметить труды ученых Российской академии государственной службы при Президенте РФ В.И.Василенко, Л.А.Василенко, В.Д.Граждана, Т.С.Иларионовой, В.И.Лукьяненко, Б.В.Лытова, И.П.Литвинова, В.П. Мельникова, В.С.Нечипоренко,
А.И.Турчинова5.
Благодаря этим и другим исследователям, повлиявшим на развитие российского законодательства, были определены и такие направления государственной информационной политики, как защита конституционных прав граждан и организаций на доступ к информации, прежде всего, информации о деятельности системы государственной власти, а также любой другой информации, не составляющей государственной тайны; обеспечение информационной безопасности государства, общества и гражданина6.
Новейший исследовательский импульс в отношении государственной информационной политики возник в связи с задачей становления системы управления всеми видами информационных ресурсов, регулирования деятельности не только печатных, но и электронных СМИ, Интернета. Именно в этом аспекте изучаются сегодня прежде всего проблемы информационного обеспечения государственного управления. Более того, сама административная реформа связывается с переходом государственного управления на информационно коммуникационную инфраструктуру . Так, выполняя поручение Министерства по связи и информатизации РФ, Институт системного анализа РАН совместно с другими организациями провел в 2001 г. научное исследование "Разработка методических основ повышения эффективности информационного взаимодействия органов государственной власти и общества", которое представляло собой концепцию такого перехода8.
Вместе с тем анализ литературы по данной проблематике показывает, что отдельные существенные аспекты формирования новой системы государственного управления, такие как социальные предпосылки и последствия информатизации государственной службы, изучены плохо. Это отражается и на осуществлении практических мер: так, даже согласование региональных целевых программ, например, «Электронная Москва», с федеральной целевой программой "Электронная Россия" наталкивается на серьезные препятствия. Осуществление политики информатизации органов власти предполагает наличие чётких приоритетов и координации действий по отдельным направлениям. Не имея устойчивой системы критериев, крайне трудно обеспечить и эффективное расходование средств.
Объект исследования - система государственного управления Российской Федерации.
Предметом исследования явились социальные факторы информатизации государственного управления.
Цель исследования: разработка социальной модели информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления.
Задачи исследования:
выявить обусловленность информатизации
государственного управления развитием общества и формированием его информационно-коммуникационной инфраструктуры;
- определить место и роль информационных технологий и информационно-технологической инфраструктуры в обеспечении государственного управления;
- проанализировать зарубежный опыт информационно- коммуникационного обеспечения государственного управления;
- раскрыть критерии эффективности моделирования как фактора информатизации государственного управления России; представить нормативную модель информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления; разработать социальную модель информатизации государственного управления.
Теоретико-методологическую основу исследования составили идеи:
- об информационном обществе, глобальной экономике и организационно-управленческой революции во всех секторах общества, сформулированные такими отечественными и зарубежными исследователями, как П.Дракер, В.Н.Костюк, Н.И.Лапин, А.И.Ракитов В.Н.Садовский В.Л.Иноземцев и др.;
- о системе управления на базе передовых информационно-коммуникационных технологий, представленных в трудах В.Г.Афанасьева, А.И.Берга, В.И.Василенко, Л.А.Василенко, Н. Винера, Т.С.Иларионовой, С.Катлипа, Г.Г.Почепцова и др.
В диссертационном исследовании автор опирается на социологический, системный, эволюционный и
междисциплинарный подходы к изучению социальных процессов. В работе использованы методы конкретного социологического анализа с применением пакета статистических программ.
Источниковую базу диссертации составили федеральные законы и нормативные правовые акты органов государственной власти по проблемам реформирования государственной службы и информатизации российского общества, а также материалы государственной статистики9.
Эмпирической базой выдвинутых теоретических
положений и практических рекомендаций стали результаты осуществленного автором исследования "Использование
информационно-коммуникационных технологий в государственной службе". Социологический опрос был проведен в феврале - марте 2003 г. Опрошено 1587 государственных служащих аппарата Государственной Думы РФ. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Индекс в диссертации: ИИТГС-03.
В работе был использован также вторичный анализ ряда других исследований:
- Опрос ООН "Электронное правительство на перепутье", проведенный в 2001 и 2003 гг., в ходе которого было определено значение "индекса развития электронного правительства" для 169 стран (из 190 членов ООН), где национальные правительства в той или иной мере осуществляют свою деятельность на базе ИКТ. Индекс: ЭП-03.
- Комплексный социологический опрос "Слово и дело: разрыв сокращается", проводившийся в 2000, 2001 и 2002 гг. международной консалтинговой компанией «Эксент» («Accenture") в отношении 23 стран, где было изучено 169 структур в системе государственной службы, относящихся к девяти крупным сегментам: социальному обеспечению, государственным закупкам, правосудию и общественной безопасности, участию граждан в управлении, налогам, обороне, образованию, транспорту, почте. Индекс: СДРС-02.
- Социологический опрос "Население России о федеральной целевой программе "Электронная Россия", проведенный в июле 2003 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) по репрезентативной выборке городского и сельского населения России; в нем приняли участие 1600 человек в возрасте от 18 лет и старше. Индекс: НРЭР-03.
- Комплексный социологический опрос "Общественные предпосылки становления информационного общества в России", осуществленный в 2003 г. Центром развития информационного общества (РИО-Центр) по всероссийской репрезентативной выборке в 7 федеральных округах среди 1500 респондентов, разделенных на 28 фокус-групп. Индекс: ОПСИОР-03.
Для вторичного анализа были использованы также материалы социологических исследований, проведенных в 1998 -2003 гг. учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Фондом общественного мнения и другими социологическими центрами.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их новизна состоят в следующем.
1. Определено, что наиболее значимым фактором формирования системы информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления является качественно новое общество, называемое «информационным», которое функционирует на базе внедрения во все сферы общественной жизни информационно-коммуникационных технологий, содержащих мощный управленческий потенциал и кардинально меняющих организационно-управленческие системы всех уровней; государственное управление становится более компактным, мобильным, экономичным, а следовательно, эффективным.
2. Выявлено, что информационно-коммуникационная база государственного управления детерминирует повышение его эффективности. Государственное управление, осуществляемое на базе использования современных информационно-коммуникационных технологий, позволяет обеспечить открытость государства и его подотчетность обществу; расширить объем и повысить качество оказываемых гражданам и предприятиям государственных услуг; значительно сократить управленческие расходы и существенно снизить трансакционные издержки; эффективно бороться с коррупцией и обеспечить социально-экономический рост.
3. На основе анализа зарубежной и отечественной практики государственного управления, использующего современные информационно-коммуникационные технологии, доказано, что в Российской Федерации необходим такой уровень ИКТ-обеспечения государственного управления, который гарантировал бы активное общение между органами государственного управления и адресатами его услуг на основе обратной связи и полноценной работы их порталов.
4. Разработаны критерии эффективности моделирования государственного управления. В основе их находится обобщённая многомерная модель информатизации государственного управления. Это - модель высокой внутренней эффективности государственного управления и интерактивного взаимодействия государства с гражданами и бизнесом. Критериями эффективности этой модели являются организационные удобства осуществления правительственных услуг для граждан; степень ориентированности правительственных Web-услуг на конкретные запросы и ожидания клиентов; уровень системности предоставления обществу правительственных Web-услуг.
Данная обобщенная модель представляет собой механизм "электронного правительства" - понятия, официально используемого в исследовательской практике ООН, в частности, в виде "индекса развития электронного правительства", и определяемого как система государственного управления на основе электронных средств накопления, обработки, передачи и распространения информации в сочетании с организационными изменениями и новыми методами для улучшения услуг государственного сектора и демократических процессов, а также укрепления общественной поддержки политики государства.
5. Разработана нормативная модель информационно- коммуникационного обеспечения государственного управления, предусматривающая реализацию прав граждан, защиту общественных и государственных интересов в информационном обществе. Модель требует содержательного раскрытия положений Гражданского кодекса РФ об информатизации как отдельном объекте гражданских прав, а также регулирования отношений по поводу информатизации и информационных прав (права на доступ к информации и условий ограничения доступа, защиту от недостоверной информации и т.д.).
6. Разработана социальная модель информатизации государственного управления. Она предполагает решение важнейшей проблемы информационного общества - ликвидацию "цифрового неравенства", т.е. обеспечение массового доступа к системе Интернет и передовым ИКТ. Модель также предполагает: социально-экономическое развитие, адекватное информационному обществу; расширение рынка информационно-коммуникационных технологий; демонополизацию телекоммуникационной инфраструктуры; общее повышение уровня компьютерной грамотности, в том числе государственных служащих России.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что описанные автором модели государственного управления -обеспеченных инфраструктурой современных информационно-коммуникационных технологий вместе с системой критериев, показателей и характеристик процесса информатизации органов власти - могут быть применены в деятельности структурами государственного управления всех уровней: при разработке программ, норм и стандартов информатизации; при мониторинге процессов информатизации; для оценки возможности адаптации передового отечественного и международного опыта к специфике различных субъектов государственного управления.
Теоретические и прикладные результаты исследования могут также стать основой для соответствующей законотворческой деятельности, дальнейшей научно-исследовательской и научно-методической работы по данной проблематике, разработки программы необходимых прикладных научных исследований.
Результаты исследований ценностных ориентации государственных служащих в отношении формирования информационного общества, в том числе внедрения в государственное управление современных ИКТ, могут быть использованы для разработки научно-методических рекомендаций по отбору кандидатов на государственную службу, оптимизации системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
Информационное общество как фактор развития государственного управления
Управление - важнейшая функция государства. Значение управленческой (аппаратной) подсистемы в организациях разного уровня (от общества до отдельного коллектива) возрастает в периоды социальной реформации, когда меняется тип социальной организации, организационная культура и когда, следовательно, возникает потребность в качественно новом управлении. Именно такой период переживает с начала 1980-х гг. страны с развитой экономикой, а с конца 1980-х гг. - и Россия (тогда еще СССР). За рубежом в 1980-90-х гг. перешли к новой системе организации и управления не только в экономике, но и в государственной службе. Были проведены административные реформы, т.е. реформы государственного управления, которые знаменовали собой общемировые тенденции развития организационно-управленческой культуры рыночного - нелинейного, "хаотического", "неопределенного", вероятностного, "человекоцентристского", синергетического - типа. Эту тенденцию описал, проанализировал видный французский философ П.Рикер. Он отмечал: "Следует перестать представлять мир в качестве системы универсального детерминизма и подвергнуть анализу отдельные типы рациональности, структурирующие различные физические системы, в разрывах между которыми начинают действовать человеческие силы"10.
Российский исследователь Л.В.Сморгунов обобщил цели и методы осуществления административных реформ 1980-90-х гт. в странах с развитой экономикой, увидев " процесс перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту... характеризуемый двумя основными моментами: (1) повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций, (2) перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой"11. Отмеченное российским исследователем смещение акцента в функционировании современной организации на ее "взаимоотношения со средой" очень важно, поскольку дает понять, что содержанием происходящих сегодня организационно- перемен является переход на принципы публичных организации и управления. Это предполагает формирование открытой диалогу (обратной связи) с общественностью организации. Новая организационно-управленческая стратегия информационной открытости обеспечивается технологиями PR (связи с общественностью). Суть административной реформы как "перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту" - в переводе государственной службы (аппарата государственного управления) на принципы PR-обеспечения принятия решений в системе государственной власти, т.е. публичности государственного управления. Требования сохранения режима информационной открытости государства содержатся в ряде нормативных правовых документов, принятых в Российской Федерации сегодня. В статье 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" сказано, что основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)", формулируя цель повышения эффективности государственной службы, предлагает сосредоточиться на решении задачи обеспечения открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. В "Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)" во исполнение административной реформы предписывается: - обеспечение публичности процедуры разработки и принятия нормативных актов любого уровня; - законодательное обеспечение права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создание соответствующих доступных информационных ресурсов. Преобразования в системе административной власти появились с принятием в 2001 году Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Там отмечались такие проблемы государственной службы РФ, как: слабое использование современных технологий государственного управления, прежде всего, информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; информационная закрытость деятельности органов государственной власти. В этой связи в Концепции определялись и задачи: - привести систему государственной службы и технологии профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; обеспечить открытость и четкую регламентацию деятельности органов государственной власти и государственных служащих; - повысить доверие граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг, рационального использования государственных ресурсов и активного использования современных информационных технологий. Идеи реформы государственного управления содержатся и в Посланиях Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ 2001 и 2002 гг. Так, в Послании 2001 г. сказано: "Ключевой вопрос любой власти - это доверие граждан государству. В сфере предоставления социальных услуг особенно нужна эффективность, прозрачность и четкость. Каждый гражданин нашей страны должен точно знать, что именно он имеет право бесплатно получить от федеральной власти - что от региональной, а за что - должен заплатить сам. И точно так же - за органами власти всех уровней должны быть закреплены сферы их ответственности". В Послании 2002 г. говорится о необходимости административной реформы, результатом которой "должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим. И мы не должны дожидаться, пока достигнутая стабильность превратится в административный застой. В том числе из-за непрозрачности в работе госаппарата. Для граждан он еще остается «черным ящиком». Следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом.
Место и роль информационных технологий и информационно-технологической инфраструктуры в обеспечении государственного управления
Глобальные изменения условий осуществления государственного управления нашло свое отражение в принятой в 2000 г. в Окинаве лидерами стран "большой восьмерки" Хартии глобального информационного общества. "Наша задача заключается не только в стимулировании и содействии переходу к информационному обществу, - говорится в этом до ументе, - но деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года». также и в реализации его полных экономических, социальных и культурных преимуществ. Для достижения этих целей важно, в том числе, активное использование ИКТ в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени услуг, повышающих доступность власти для всех граждан"37.
В России действует Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", в котором дается определение информатизации как организованного социально, экономически и научно технического процесса создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов". Данное определение гораздо шире трактовки термина "информатизация", которая была широко распространена в России в последнее время, и понимала информатизацию как работу исключительно по созданию телекоммуникационной инфраструктуры.
В статье 3 Закона, посвященной обязанностям государства в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации, предписывается создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов.
Между тем само существование правительственных программ перехода систем управления, в том числе системы государственного управления, на базу информационно Хартия глобального информационного общества (2000 г.)
коммуникационных технологий свидетельствует, что речь идет не просто о новых технических средствах управления, но и новом его качестве - об изменении самого характера управления. Такое понимание роли информационно-коммуникационных технологий в государственной службе выражает, например, руководитель Департамента корпоративного управления и новой экономики Министерства экономического развития и торговли РФ Ц. Церенов: «Преобразования в рамках административной реформы, которые в последнее время происходят в исполнительной власти, направлены на повышение эффективности работы государственных органов. И стало уместно говорить о том, что применение средств ИКТ - это основополагающий элемент повышения этой эффективности. Здесь мы выходим на необходимость реинжиниринга бизнес-процессов в государственной службе, и этот реинжиниринг должен осуществляться с применением средств ИКТ в государственном управлении, как для внутренних целей, так и для целей открытости и доступности власти, для его основных потребителей: граждан и бизнеса»38.
Российские исследователи рассматривают "электронное правительство" как "государственную информационно коммуникационную и программно-технологическую ("электронную") инфраструктуру, обеспечивающую оптимальное с точки зрения общества функционирование системы государственной власти и поддерживающую обеспечение государственными органами и органами местного самоуправления установленных законодательством функций по реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан" . В частности, развернутую характеристику "электронного правительства" дает специалист из Германии Х.Хилл, который понимает под этим феноменом "осуществление административной деятельности с помощью электронных средств массовой информации и коммуникации" и подчеркивает: "Создание "электронного правительства" неразрывно связано с реформой государственного управления, что еще не до конца осознают некоторые ответственные политики"40.
Согласно Х.Хиллу, не простое техническое перевооружение существующей системы администрирования, но именно реформирование этой системы на базе внедрения в нее передовых информационно-коммуникационных технологий необходимо потому, что "электронное правительство": резко повышает эффективность и экономичность оказываемых государственным управлением услуг, не просто ускоряя и удешевляя сами операции, но значительно усиливая их позитивный социальный эффект через поддержание с обществом постоянной обратной связи (PR-работу) - через соучастие граждан, облегчение для них доступа к системе администрирования, когда система внутренне ориентирована на положительный для граждан результат; - является не только результатом, но и постоянным фактором модернизации, совершенствования госаппарата, который, таким образом, превращается из главного (бюрократического) тормоза для социальных инноваций (общественного развития, прогресса) в главный их источник; - значительно расширяет и интенсифицирует рынок свободного информационного обмена, что влечет за собой рост профессионализма в системе государственной власти и обществе в целом; в обществе растет понимание важности управления, управленческой науки, соответствующих знаний и умений, а в результате повышаются культура управления и управляемость общества; - в целом представляет собой переход от традиционного бюрократического к интеллектуальному, гибкому, дифференцированному и индивидуализированному управлению41. "Электронное правительство" насчитывает три этапа своего становления. Первый этап - освоение Интернета государственной службой, когда распространение бумажных документов постепенно заменялось их публикацией на информационных веб-узлах. Это -этап демонстрации госаппаратом своей прозрачности, информационной открытости, чего не было раньше: госаппарат традиционно никогда не публиковал специальную информацию о себе - граждане узнавали о его работе лишь через несистематическую информацию в СМИ по поводу тех или иных правительственных мероприятий. Теперь же любой гражданин мог по желанию получить определенный объем сведений о режиме работы госаппарата, его ответственных лицах, ознакомиться с нормативными документами и комментариями к ним.
Критерии эффективности моделирования государственного управления
В научной литературе в качестве интегральной функции "электронного правительства", работающего на базе информационно-коммуникационных технологий, рассматривается функция установления эффективной коммуникации, обратной связи, функция эффективного интерактивного взаимодействия с другой стороной в рамках функциональных моделей G-C, G-B и G-G "электронного" государственного управления78. Специальная PR-служба в составе управления - примета резкого повышения уровня публичности правительственных, коммерческих и некоммерческих организаций . PR-структуры, будь они в системе власти, бизнеса, любых организаций коммерческого или некоммерческого характера, объективно представляют тенденцию формирования информационного общества, внедрения во все секторы общественной жизни цифровых информационно коммуникационных технологий, превращающих саму публичность в фактор эффективного поведения личности, организации, власти. Структуры PR в России действуют в системе государственной власти, бизнесе, государственных и негосударственных организациях в виде пресс-служб, пресс-центров, пресс-агентств, пресс-секретарей и других форм, выполняющих функции PR-подразделения . PR-обеспечение управления - это использование управлением конкретной информационно-коммуникационной технологии. Поэтому, состояние PR-обеспечения государственного управления отражает состояние "электронного правительства" в данной стране. Сегодня PR-служба, осуществляя профильную для себя информационно-коммуникационную (интерактивную, обратной связи) функцию, просто не может не использовать цифровые информационно-коммуникационные технологии, коль скоро они есть. И, таким образом, наращивание в системе государственной власти PR-активности является прямым фактором перехода государственного управления на базу цифровых информационно-коммуникационных технологий, "электронного правительства". В России существует система PR-сопровождения государственного управления, структурированная как крупное рекламное агентство. Например, Центр общественных связей Министерства путей сообщения РФ включает в себя: пресс-службу, информационно- аналитическую службу, телестудию МПС, сайт МПС, рекламное агентство81. Также и у Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ есть своя информационная служба, отвечающая, в том числе, за воспитание у населения культуры безопасности. Делается это через соответствующие программы на федеральных каналах - такие, как "Катастрофы недели", "Экстренный вызов", "Дежурная часть", учебные и научно-популярные фильмы о поведении человека в экстремальной ситуации, пресс-службу, рекламное агентство МЧС и т.д.82 В органах государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации PR-работа ведется государственными информационными агентствами, управлениями по PR, ответственными лицами по связям с прессой и другими функциональными подразделениями местных органов власти. PR-служба в системе государственной власти РФ работает на основе Положений по связям с общественностью, свидетельствующих, что основными целями и функциями этой службы являются: - обеспечение прозрачности работы данной структуры; - обеспечение обратной связи и сотрудничества с гражданами и организациями; - содействие реализации законодательства и в целом становлению институтов гражданского общества; - изучение общественного мнения и информирование общественности о существе принимаемых решений; - анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органов власти; - обеспечение органов власти прогнозными аналитическими разработками; формирование благоприятного имиджа власти и должностных лиц. Показательно, что в России развитие PR-обеспечения государственного управления сопровождается формированием элементов "электронного правительства", по крайней мере, на уровне разработки самой идеи в соответствующих нормативных правовых документах. Это естественно: внедрение в работу госаппарата PR-технологий влечет за собой использование цифровых информационно-коммуникационных технологий, их управленческого потенциала. Так, в перечень стратегических системных мер по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 гг.) впервые был включен проект "электронного правительства". И первым реальным результатом осуществления федеральной целевой программы "Электронная Россия" стало формирование федерального информационно-аналитического центра государственной системы оперативного контроля: - состояния природных ресурсов, а также экономически важных и опасных объектов; - разработки концепции электронного документооборота в органах государственной власти.
Нормативная модель формирования системы информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления
Административная реформа, как и социальное реформирование в целом, - это, прежде всего, нормативно-правовое и законодательное обеспечение реформы. Качество такого обеспечения является точным индикатором серьезности намерений, профессионализма, компетентности, политической воли реформаторов и, в общем-то, предопределяет успех или неудачу реформы. Действительно, трансформация деклараций в систему юридических документов - свидетельство того, что у реформаторов есть конкретная программа преобразований, предусматривающая введение конкретных новых механизмов в реформируемую сферу.
Реформы в Российской Федерации, начатые еще в советские времена, в конце 1980-х гг., не являются по своей объективной основе исключением из общемирового движения к информационному обществу. Поэтому российские преобразования, как бы они ни осуществлялись в реальности, и какова бы ни была их субъективная оценка, объективно подчинены императиву, прежде всего, административной реформы как инструмента введения страны - ее экономики и социальной сферы - в параметры информационного общества. Отсюда - конкретное требование к нормативно-правовому и законодательному обеспечению важнейшей сегодня для России административной реформы, без которой вообще не имеет смысла рассуждать о перспективах страны в XXI веке. А именно - это обеспечение обязано целенаправленно выстраивать на базе "цифровых" ИКТ национальную систему информационного управления, включающую: - "электронное правительство", охватывающее единой сетью своих услуг нового качества все общество; - "электронную экономику", устойчивый рост которой определяют приоритетные в ней нематериальные факторы управленческий интеллект и инновационное поведение. Объективный юридический шаг к информационному обществу - информационной демократии и информационному управлению - в России (тогда еще в СССР) был сделан в конце 1980-х гг., когда власть отказалась от прямого контроля над СМИ, тем самым открыв для общества путь к демократии. Уже в Российской Федерации появились федеральные законы, которые могут рассматриваться как акты, регламентирующие управление информацией. Это - федеральные законы: "О средствах массовой информации"; "О рекламе"; "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"; "Об экономической поддержке районных (городских) газет". Важным шагом в юридическом оформлении в России информационного общества стало подписание Президентом РФ в 2000 г. в Окинаве Хартии глобального информационного общества. Этот правовой акт определял для России путь построения информационного общества на базе широкого внедрения в общественную жизнь цифровых информационно-коммуникационных технологий, в отношении которых были приняты специальные федеральные законы и нормативно-правовые акты, а именно: - федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" № 24-ФЗ от 20 февраля 1995 г.; "Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов", одобренная в 1995 г.; - "Доктрина информационной безопасности Российской Федерации", утвержденная в 2000 г.; - федеральный закон "Об электронно-цифровой подписи" № 1-ФЗ от 10 января 2002 г.; - Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"; - федеральные законы "О связи" № 126-ФЗ от 7 июля 2003 г. и "Об участии Российской Федерации в международном информационном обмене" № с 85-ФЗ от 5 июля 1996 г. Все эти юридические документы сами по себе свидетельствует о понимании в России на самом высоком официальном уровне, что магистральный вектор общественного развития в XXI веке - информационный, обеспечиваемый передовыми информационно-коммуникационными технологиями. Так, в статье 3 федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" о политике государства прямо сказано, что она направлена на создание условий для эффективного и качественного информационного обеспечения решения стратегических и оперативных задач социального и экономического развития Российской Федерации и что ее основными направлениями являются: - обеспечение условий для развития и защиты всех форм собственности на информационные ресурсы; - создание и развитие федеральных и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации; - создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов; обеспечение национальной безопасности в сфере информатизации, а также обеспечение реализации прав граждан и организаций в условиях информатизации; содействие формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения;
