Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственный служащий и его социально-правовой статус 12
1. Государственная служба как объективный фактор, определяющий статус и профессионально-личностные качества государственного служащего ... 13
2. Особенности социального статуса государственного служащего 41
3. Социальные аспекты правового статуса государственного служащего 61
ГЛАВА 2. Профессиональная культура в структуре социального статуса государственного служащего 101
1. Профессионализм как фактор формирования социального статуса государственного служащего 103
2. Организационно-правовая культура - основа социального статуса и эффективной профессиональной деятельности государственного служащего 122
3. Духовно-нравственные качества государственного служащего и формирующие их факторы 146
Заключение 170
Список использованных источников и литературы 179
Приложение
- Государственная служба как объективный фактор, определяющий статус и профессионально-личностные качества государственного служащего
- Особенности социального статуса государственного служащего
- Профессионализм как фактор формирования социального статуса государственного служащего
- Организационно-правовая культура - основа социального статуса и эффективной профессиональной деятельности государственного служащего
Введение к работе
Актуальность исследования. Системный кризис российского общества негативно отразился на кадровом составе государственной службы. Ее престиж остается низким, привлечь для работы в государственный аппарат способных, профессионально подготовленных работников становится все более проблематично. Социологические исследования фиксируют падение законопослупшости служащих, превалирование корпоративизма над профессионализмом, индивидуализма над стремлением к защите общественных интересов. В государственно-административной среде латентно складываются достаточно влиятельные неформальные, часто неправовые отношения.
Сложность и неоднозначность происходящих изменений предполагают многомерный комплексный научно-социологический анализ системы государственного управления, в том числе кадрового состава гражданской государственной службы, социально-статусных факторов его профессиональной и духовно-нравственной социализации. Государственные служащие - достаточно большая социально-профессиональная группа со своими идеалами, корпоративными интересами и ценностными ориентациями. Научное осмысление их социально-правового статуса, закономерностей становления и развития профессионально-личностных качеств и на этой основе формирование эффективно работающего государственного аппарата является определяющим условием повышения эффективности и авторитета государственной власти и, в конечном итоге, результативности проводимых в стране социально-экономических и политических реформ.
Исследования свидетельствуют, и это зафиксировано в Концепции и Федеральной программе реформирования государственной службы, Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, что эта эффективность явно недостаточна. Профессиональная квалификация государственных служащих низка, "знание чиновниками современной науки управления - большая редкость", мотивация труда деформирована, социальное и правовое положение государственных служащих нередко не соответствует степени возла-
гаемой на них ответственности1. Обостряется противоречие между потребностью общества в высококвалифицированных, нравственно и духовно сильных кадрах государственного аппарата управления и реальным состоянием кадровой ситуации в системе государственной службы. Все это способствует разрастанию таких негативных явлений, как коррупция, бюрократизм, безответственность, является одной из причин дисфункций в профессиональной среде аппарата государственных органов.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена: во-первых, потребностями рыночно-демократического реформирования российского общества, успех которого во многом определяется профессиональной эффективностью госслужбы; во-вторых, потребностями развития теории государственной службы, важнейшим предметом которой является проблема повышения профессиональной культуры кадров государственного управления; в-третьих, необходимостью учета того факта, что профессионализм современных госслужащих формируется не на основе воспроизводства сложившихся ранее отечественных стандартов управленческой деятельности, а в соответствии с новыми политико-правовыми, социально-экономическими и управленческими реалиями. Именно это детерминирует необходимость комплексного анализа механизмов и факторов формирования и развития профессиональной культуры государственных служащих современной формации.
Степень научной разработанности проблемы. Социологическая разработка проблем государственного служащего как профессионала и человека, его профессиональной социализации осуществляется уже достаточно давно. Представители различных социологических школ едины во мнении, что личность, тем более руководителя и управленца, следует исследовать в неразрывной связи с анализом социальной структуры общества, существующего социально-политического строя и режима властвования, всего комплекса объективных и субъективных факторов, формирующих человека как личность.
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. - 2002. - 19 апреля; Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" от 12 августа 2002 г. № 885 // Российская газета. - 2002. - 15 августа.
Для исследования избранной проблематики особую значимость имеют взгляды Ю. Крижанича о власти и государственном правлении, роли и сущности российского чиновничества и о том, каким оно должно быть с позиций законности и справедливости; Н.К. Нелидова - о социологии как "аналитической юриспруденции", правовых и политических основаниях государственной службы; Э. Дюркгейма - о целостности общества, главной функцией которого является воспитание в человеке умения подчинять личные интересы общественным; М. Вебера - о рациональной бюрократии, интерпретации профессиональных качеств как единства социального и индивидуального, его социологической трактовки государственно-управленческой деятельности как призвания и профессии; Н.А. Бердяева - о столкновении личных интересов и потребностей мировой гармонии; Н.И. Бухарина, В.И. Ленина, А.В. Луначарского - о принципах подбора и расстановки руководящих кадров в соответствии с их политическими, деловыми и нравственными качествами.
Много конструктивного в исследовании проблем профессиональной социализации и духовно-нравственного формирования личности вообще и управленческих кадров, в частности, внесли Ф. Гиддингс, А.Ф. Кони, П.Л. Лавров, Н. Смел-зер, П. Сорокин, Ю. Хабермас. Их идеи относительно сочетания объективного и субъективного в формировании личности, влияния разделения труда на формирование профессиональных качеств работника, роли образования как механизма социальных перемен стали важнейшими теоретико-методологическими ориентирами исследования.
Значительный интерес для исследования представляют работы критиков советской номенклатурной системы работы с кадрами А.Г. Авторханова, М.С. Во-сленского, А.А. Зиновьева, А.И. Солженицына.
Важнейшим источником диссертационного исследования стали научные публикации современных отечественных социологов, философов, юристов, историков и социальных психологов, касающиеся проблем:
1) государственного управления как науки и искусства, объективной обусловленности и социальной эффективности управленческой деятельности, зависимости производительности управленческого труда от квалификации и духов-
но-нравственного потенциала кадров и стиля их служебных отношений, особенностей социального управления в условиях выхода России из кризиса1;
государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности и особого социально-правового института, таких ее аспектов, как правовой статус аппаратов государственных органов, порядок прохождения государственной службы и его нормативного регулирования, пути демократизации кадровых отношений и повышения профессионального2 и духовно-нравственного3 уровня персонала государственной службы;
государственной кадровой политики, прежде всего в части концептуально-социологического осмысления кадровых процессов и утверждения научных принципов и технологий работы с госслужащими, их профессиональной подготовки, формирования здоровой мотивации к высокоэффективной служебной деятельности4;
1 См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление. - М., 2000; Он же: Управление: всегда есть варианты.
- М, 1999; Бабосов Е.М Социология управления. - Минск, 2001; Государственное управление: основы
теории и организации. В двух частях. / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2002; Здравомыслов А.Г. Потреб
ности. Интересы. Ценности. - М, 1986; Зеркин Д.П, Игнатов В.Г. Основы теории государственного
управления. - Ростов-на-Дону, 2000; Пронкин СВ., Петрунина Е.О. Государственное управление зару
бежных стран. - М., 2001; Социальное управление. Курс лекций. / Под ред. В.Л. Романова - М., 2000;
Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2002 и др.
2 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М, 2002; Государственная служба. / Под ред.
А.В. Оболонского. - М, 1999; Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового
обеспечения. - М., 2002; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. -
М., 1997; Государственная служба. Зарубежный опыт. Реферативный сборник. - М., 1995 -2002; Граждан
В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997; Гришковец А.А. Го
сударственная служба: организационно-правовое обеспечение. - М, 2000; Казанцев Н.М. Публично-
правовое регулирование государственной службы. - М., 1999; Магомедов К.О. Социология государствен
ной службы. - М., 2001; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. - М., 1997; Мель
ников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и со
временность. В двух частях. - М., 2000; Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечествен
ный и зарубежный опыт. - М., 2002 и др.
3 Административная этика. / Под ред. В.Л. Романова. - М, 1999; Государственная служба за рубежом.
Борьба с коррупцией: проблемы, решения. - М, 2002; Коррупция: политические, экономические, органи
зационные и правовые проблемы. Сб. материалов научно-практической конференции. - М., 2001; Макси
мов СВ. Коррупция. Закон. Ответственность. - М., 2000; Степнов П.П. Этические нормы государствен
ных служащих. - М., 2000; Теневая политика: коррупция и преступность в России и мире. - Н.Новгород,
2002 и др.
4 См.: Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации.
Материалы методологического семинара. - М., 2002; Книга работника кадровой службы. / Под ред. В.М.
Анисимова. - М., 1998; Лукьяненко Е. А и др. Управление персоналом государственных органов: система
организации и функционирования. - М., 1999; Обучение государственных служащих. / Под ред. В.И. Ма-
тирко. - М., 2002. Пызин В.А. Профессиональный выбор и отбор персонала управления. - М., 1996; Про
фессионализм в системе государственной службы. - Ростов-на-Дону, 1997; Сулемов В.А. Проблема фор
мирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. - М., 2002; Турчинов А.И. Про
фессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М., 1998; Хохлов А. А
Кадровые процессы в системе государственной власти. Социологический анализ. - М., 2000 и др.
4) социально-нормативных основ формирования государственного служащего как интеллектуально развитого профессионала и высоконравственного человека, воспитания его политической, правовой, управленческой и духовно-нравственной культуры1.
Анализ имеющейся литературы показывает, что при всем разнообразии трудов, посвященных проблемам социально-правового статуса и особенностям формирования профессионально-личностных качеств служащего, эти проблемы изучены недостаточно, многие выводы не всегда подкреплены данными комплексных социологических исследований. Авторы не всегда касаются социально-правового статуса госслужащего в контексте анализа сущности государственной службы в целом, сосредоточивают свое внимание в основном на анализе профессиональных знаний, деловых и организаторских качеств служащих.
Автор исходит из того, что государственная служба - это совокупность общественных отношений, урегулированных целым комплексом социальных норм, прежде всего норм права и морали, что государственная служба осуществляется от имени и по поручению государства в строго правовом, внесоревновательном порядке. Понимание этой особенности важно в плане методологии анализа сущности социально-статусных факторов формирования профессиональной культуры современного государственного служащего.
Объект исследования - государственные служащие Российской Федерации.
Предмет исследования - социально-статусные факторы формирования профессиональной культуры современного государственного служащего.
Цель диссертационной работы - на основе социологического анализа выявить социально-статусные факторы и средства формирования профессиональной
1 См.: Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. - М., 2002; Зинченко Г.П. и др. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. - Ростов-на-Дону, 2000; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих. - М., 2003; Калачева Т.Г, Мальцев В.А. и др. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. - Н.Новгород, 1997; Организационная культура государственной службы. / Карпичев B.C. и др. - М., 2001; Пономаренко Б.Т. Профессиональное образование: опыт, противоречия и тенденции реформирования. - М., 1995; Социологические исследования в системе государственной службы: 1992 - 2002 гг. Информационно-аналитические материалы. - М- Орел, 2002; Управление персоналом государственной службы. / Под ред. А.И. Турчинова - М, 2002 и др.
культуры государственных служащих. Выбор цели определил решение следующих задач:
исследовать государственную службу как социально-правовую среду формирования профессионально-личностных качеств государственных служащих;
выявить сущность и особенности социально-правового статуса государственного служащего, определяющего его место и роль в социальной структуре современного российского общества;
уточнить социологический смысл наиболее важных структурных со
ставляющих профессиональной культуры (правовой, организационно-
управленческой и нравственной) государственного служащего и факторов, их
формирующих;
раскрыть профессионализм и духовно-нравственный облик государственного служащего как основу его социального статуса;
определить условия оптимизации процесса формирования профессионально-личностных качеств современного государственного служащего и на этой основе сформулировать практические рекомендации, направленные на повышение профессиональной культуры кадрового потенциала государственной службы.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды классиков мировой и отечественной социологии, современная философско-социологическая трактовка принципов организации и реальной практики государственного управления, такие апробированные методы научного познания, как конкретно-исторический и структурно-функциональный анализ явлений и процессов. Существенное влияние оказали теоретико-методологические основы современной теории государственной службы и кадровой политики, правовой науки, социальной психологии и этики профессиональной деятельности. В качестве социологических методов использованы репрезентативный опрос населения и государственных служащих, экспертные оценки, контент-анализ документов.
Источниковую базу исследования составили законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов власти, положения и выводы, содержащиеся в докладах и выступлениях руководителей государства. Широко использованы статистические данные, материалы периодической печати и научно-
практических конференций, монографий и научных статей, в которых получили научное обоснование важнейшие аспекты социально-правового статуса госслужбы, путей повышения эффективности ее кадрового потенциала.
Эмпирической базой послужили данные социологических исследований, в том числе проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС с участием автора:
1. "Карьерная стратегия и служебная тактика в системе государственной служ
бы". Октябрь-ноябрь 1996 г Опрошено 740 государственных служащих. Выборка репрезен
тативна по полу, возрасту и занимаемой должности. Руководители исследования: доктор
соц. наук, проф. КВ. Охотский, доктор мед. наук, проф. BJI. Романов. Индекс в диссерта
ции: КГС-96;
2. "Нравственные основы государственной службы". Октябрь-ноябрь 1997 г По
репрезентативной выборке опрошено 1211 человек из 14 регионов страны, 1145 государст
венных служащих 12 федеральных органов власти и 42 аппаратов исполнительных, законо
дательных и судебных органов власти 14 субъектов РФ). Руководители исследования: док
тор соц. наук, проф. КВ. Охотский и доктор филос. наук, проф. В.М. Соколов. Индекс в дис
сертации: НГС-97;
"Бюрократия и бюрократизм в системе государственной службы ". Декабрь 1998 г. Опрошено 260 руководителей представляющих федеральные и региональные органы государственной власти Руководитель исследования: доктор соц. наук, проф. КВ. Охотский Индекс в диссертации: ББГС-98;
"Государственная служба и государственные служащие глазами населения". Сентябрь-октябрь 1999 г. Опрошено 1254 граждан России из числа населения в 12 субъектах РФ по квотной выборке, рассчитанной на основании статистически зафиксированных пропорций социальной структуры населения по каждому региону. Руководитель исследования: канд. филос. наук, доцент КО. Магомедов. Индекс в диссертации: ГСГН-99;
"Организационная культура государственной службы ". Октябрь - ноябрь 1999 г Опрошено 1250 государственных служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах РФ и 82 эксперта, представляющих федеральные и региональные органы государственной власти Выборка репрезентативна по полу, возрасту и занимаемой должности. Руководители исследования: доктор мед. наук, проф. В.Л. Романов, доктор ист. наук, проф. ВС Нечипоренко. Индекс в диссертации: ОКГС- 99;
"Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации". Сентябрь-октябрь 2000 г. Опрошено 1210 государственных
служащих в И центральных аппаратах федеральных органов власти, а также в 12 регионах РФ. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу работы Руководитель исследования: доктор соц. наук, проф. АИ. Турминов. Индекс в диссертации: СПКК-2000;
7. "Актуальные проблемы функционирования и развития государственной службы России". Октябрь 2001 г. Опрошено 1080 государственных служащих в 6 центральных аппаратах федеральных органов власти (министерств, ведомств, комитетов, законодательных и судебных органов). Выборка репрезентативна по палу, возрасту и стажу работы. Руководители исследования: доктор соц. наук проф. КО. Магомедов и доктор ист. наук проф. B.C. Нечипоренко. Индекс в диссертации: ПФРГС- 2001.
Учитывались также результаты социологического мониторинга населения и государственных служащих по программам 'Тосударство и общество", "Народ и власть", "Правящая элита Москвы", проводимого информационно-социологическим центром РАГС, данные социологических опросов населения Института социологии и журнала "Социологические исследования" РАН в 1994-2000 гг. об отношении населения к федеральной и региональной власти, другие информационно-аналитические материалы.
Основные результаты исследования и их научная новизна состоят в следующем:
раскрыты сущностные характеристики и уточнен социологический смысл таких категорий, как профессиональная культура, социальный и правовой статус государственного служащего, проанализированы особенности проявления его управленческой культуры, правового сознания и духовно-нравственных качеств в условиях кризисного состояния общества;
обоснован вывод о том, что наиболее действенными факторами формирования профессиональной культуры государственного служащего демократического общества являются такие универсальные социальные ценности, как гуманизм, демократия, профессионализм, законность, социальная справедливость, права и свободы человека и гражданина;
в рамках целостной системы государственного управления госслужащий рассматривается как объект и субъект государственно-служебных отношений, причем как личность, гражданин и профессионал. Это позволило исследовать его профессиональную культуру как органическую совокупность правовой, организа-
ционно-управленческой и духовно-нравственной культур;
обосновано положение о том, что социальный и правовой статус государственного служащего и его профессиональная культура определяются сущностью государства и принципами его кадровой политики, характером конституционного строя и политического режима, системой организации, функционирования и нормативно-правового регулирования госслужбы, степенью сочетания в ней черт трудовой и публично-правовой моделей;
выдвинуто положение о необходимости рассматривать социальный и правовой статус государственного служащего в органическом единстве. Это обусловлено тем, что социальный и правовой статус характеризуют один и тот же феномен - положение государственного служащего в системе социальных и государственно-служебных отношений; социальный и правовой статус соотносятся между собой как общее и особенное; социальный и правовой статус в органическом единстве концентрированно выражают сущность государственной службы. Если социальный статус определяет роль и место государственного служащего в системе социальных отношений, а также его имидж и авторитет в обществе, то правовой статус служит основой для дальнейшего совершенствования законодательства о государственной службе, объективно детерминирует необходимость повышения государственно-управленческой и правовой культуры ее персонала;
обоснован вывод о необходимости оздоровления мотивационных механизмов и усиления ориентации госслужащих на интересы граждан и общества в целом, на высокие нравственные ценности народа. Такую ориентацию предлагается рассматривать в качестве ведущего критерия профессиональной культуры современного государственного служащего;
актуализирована необходимость усиления социального контроля, способствующего более успешной профессиональной социализации госслужащих, эффективному и высоконравственному исполнению ими должностных полномочий в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;
предложены меры по повышению авторитета и совершенствованию профессиональной культуры государственного служащего. Их реализация может
быть осуществлена в общей системе реформирования государственной службы, более последовательными шагами по оптимизации организационно-правового обеспечения государственной службы и повышению профессионализма государственного управления, внедрению новых методов планирования, финансирования, оценки и стимулирования служащих, преодолению коррупции, бюрократизма и безответственности властных структур.
Практическая значимость работы состоит в научно-социологическом осмыслении объективных и субъективных факторов формирования профессиональной культуры государственных служащих, в разработке рекомендаций по формированию и развитию их профессионально-личностных качеств. Выводы и предложения могут служить научно-методической базой для дальнейшего углубленного изучения особенностей социально-правового статуса государственных служащих, его влияния на формирование их профессиональных и личностных качеств. Полученные данные могут быть использованы в учебном процессе в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации обсуждены на заседании проблемной группы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС. Работа рекомендована к защите.
Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационного исследования изложены в докладах автора на научно-практических конференциях: "Реформирование государственной службы: проблемы формирования кадровой политики и пути их решения" (26 ноября 2001 г., г. Саратов) и "Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики" (19 апреля 2002 г., г. Саратов).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Государственная служба как объективный фактор, определяющий статус и профессионально-личностные качества государственного служащего
Понимание демократической сущности и социальной роли государства позволило большинству ученых трактовать государственную службу «как публичный институт в интересах всех граждан», как систему, призванную «обеспечивать реализацию целей и задач государства и государственного управления, аккумулировать и интегрировать интересы граждан Российской Федерации»1.
Государственная служба - это высокопрофессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей государственной службы, учрежденных в государственных органах. В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) это понятие получило нормативное определение как особый вид профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Ключевыми в данном понятии являются словосочетания «профессиональная деятельность» и «в государственных органах». Тем самым подчеркивается, что государственная служба строится на профессиональных основаниях и требует от госслужащих специальной подготовки. Бросается в глаза, что уже на терминологическом уровне российским законодателем заложена деятельностная (трудовая) модель госслужбы, в том числе с точки зрения ответа на вопрос: управляет или служит работник аппарата государственного органа, властвует или профессионально обеспечивает власть? В законе основной акцент сделан не на сущность государственной службы, а ее обслуживающий, сервисный характер. В основу статуса госслужащего тем самым положен принцип обслуживания, обеспечения власти, а не принцип служения государству и обществу. Задача непосредственной реализации целей, задач и функций государства, ответственность перед обществом госслужащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных полномочий как бы не предусмотрены или выведены на второй план.
Значительная часть ученых придерживается мнения о том, что государственная служба, а значит и госслужащие лично не властвуют, не реализуют государственные задачи, что в их компетенцию осуществление государственной власти не входит. Объяснение: власть по отношению к обществу связана с принятием законов, государственно-управленческих и политических решений. А это конституционная прерогатива органов государственной власти и должностных лиц, занимающих государственные должности категории «А». Собственно политическими полномочиями госслужба и ее персонал не обладают. Госслужащие реализуют исполнительно-распорядительные, организационно-управленческие, информационно-аналитические, протокольно-технические и иные функции, их главная задача - профессиональное обеспечение принятия и реализации политических решений. Их статус строго регламентирован и существенно отличается от статуса правящей политической элиты. Политики и госслужащие существенно разнятся по источникам получения, уровню и объемам полномочий, по профессиональному опыту, профилю и формам работы, по характеру ответственности. Возможности всевластия в рамках такой (трудовой) модели госслужбы действительно существенно ограничены, в этом, быть может, ее основное преимущество.
Но есть и другой, с нашей точки зрения, более предметный подход к пониманию сущности госслужбы. В европейских языках прилагательное «государственная» переводится как «гражданская», «публичная», т.е. во главу угла ставится публично-правовой характер пх ударственно-служебных отношений. Суть такого подхода - поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.
Государственная служба потому является государственной, что это не только административно-бюрократический элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования. При такой модели для госслужащего главным является добросовестное и самоотверженное служение людям, качественное «осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате»1. В таком случае госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, а как публичное должностное лицо, в круг полномочий которого входит реализация государственных функций и профессиональное обеспечение выполнения государственными органами или лицами, занимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.
Поэтому вряд ли корректно сводить исполнение государственной должности госслужбы только к профессиональному обслуживанию власти. Признание сервисного характера госслужбы снижает социально-политический статус служащего, отрицает публичный, социальный характер его деятельности, рассматривает служащего всего лишь как инструмент для реализации планов и замыслов политиков. На самом же деле госслужба сочетает в себе и политические, и управленческие, и сервисные функции, включая, в том числе, легитимные методы насилия. Разделить эти функции невозможно. «Государство - писал М. Вебер, - есть человеческое сообщество, которое внутри определенной области.. .претендует (с успехом) на монополию легитимного физического насилия».2
Государственная служба демократического государства - это сфера общественного, государственного, а не частного, где на первом месте находятся узкокорпоративный или личный интерес. Поступающий на госслужбу должен понимать, что, занимая ту или иную государственную должность, он от государства получает особые правомочия, от общества - наказ честно и добросовестно служить людям, а сам на себя он возлагает персональную ответственность государственного масштаба. В его ведении оказывается немалый перечень социально значимых дел. Поэтому любой желающий (закон предоставляет всем гражданам право претендовать на государственную службу) быть настоящим профессиональным госслужащим не может. Нужны соответствующие способности, профессиональная подготовка, организаторские и нравственные качества.
Особенности социального статуса государственного служащего
Попытки осмыслить с научных позиций понятие «государственный служащий» предпринимались давно. Томас Гоббс, например, считал, что государственным служителем можно считать только того, кому суверен поручает решение определенного круга задач с полномочиями представлять государство, т.е. для него это были люди особого социального статуса приближенных к монарху.
Государственные служащие представляют собой довольно многочисленную социальную группу - именно социальную группу, а не арифметическую совокупность людей, занимающих определенные государственные должности в системе государственных органов и занимающиеся решением определенного круга организационнсъраспорядительных, информационно-аналитических, властно-управленческих и иных задач. Это социальная общность специально отобранных, профессионально подготовленных, обладающих определенным опытом людей, каждый из которых имеет свой правовой и социальный статус1.
В соответствии с действующим российским законодательством государственным служащим является гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование и исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ2.
Аналогичные по своей сути определения приводятся многими учеными: «государственные служащие - это граждане, занятые на государственных должностях государственной службы и призванные осуществлять цели и функции государства, профессионально обеспечивать исполнение полномочий государственных органов» (Г.В. Атаманчук); «Государственным служащим является гражданин РФ в возрасте не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение из государственного бюджета» (В.Д. Граждан); «государственный служащий - это физическое лицо, обладающее гражданством РФ, назначенное в установленном нормативными актами порядке на государственную должность и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней обязанностей и прав» (А.Ф. Ноздрачев); «Государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на возмездных началах определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи учрежденных и действующих государственных органов и организаций» (Ю.Н. Старилов); «государственный служащий - это лицо, регулярно исполняющее за определенное вознаграждение обязанности в области умственного управленческого труда в системе государственной службы» (В.И. Шка-тулла).
Большинство из указанных авторов разделяют, так называемую кратологи-ческую модель статуса госслужащего. Она имеет свои сильные стороны: позволяет однозначно сформулировать социально-правовые аспекты этого статуса, начиная с гражданства, занимаемой должности в системе государственного управления, нормативно установленного круга прав, обязанностей и ограничений по службе и заканчивая условиями оплаты труда, социально-бытового, медицинского и транспортного обеспечения служебной деятельности. Но она не лишена и существенных слабостей: ориентирует служащего на власть как самоценность, как бы выводит его за пределы гржданского общества, ставя его над обществом. В рамках этой модели карьера и властвование становятся главными приоритетами служебных отношений. Для госслужбы же главное в другом - служение, добросовестное исполнение обязанностей, подчиняясь и находясь в распоряжении государства1.
Не умаляя важность вопросов правового статуса государственного служащего, нельзя сбрасывать со счетов его социальную сущность, так сказать, экзистенциальную сторону. Госслужащий это не просто работник, занимающий определенную государственную должность и получающий за свой труд соответствующее вознаграждение из государственного бюджета. Это человек, действующий от имени, по поручению и в интересах государства. Не случайно негражданин или лицо без гражданства госслужащим быть не может. Этот аспект пытается учесть профессор АЛ. Турчинов и др., считая что государственный служащий - это представитель особой социальной общности людей, выполняющих «волю народа посредством исполнения полномочий государства в системе государственных органов, решающих социальные задачи в интересах граждан»1.
На наш взгляд, государственный служащий-это олицетворение государства и общества, материальный, политический и духовно-нравственный носитель и защитник их интересов2. Для успешной реализации такого статуса, госслужащий в сочетании с предоставленными ему социальной поддержкой и властными полномочиями должен обладать достаточно полным личным набором здоровых ценностей, качеств, интересов и потребностей. Только так он может органически увязывать интересы людей и общества. Госслужащий, находясь в социальной среде и обладая государственными полномочиями, может реально, с одной стороны, влиять на нее и испытывает на себе, с другой стороны, «возмущения» этой среды. Задача госслужащего способствовать полезным возмущениям и оказывать сопротивление вредным, оставаясь относительно нейтральным к политической и идеологической окраске этих возмущений. Так действовать может только человек высокой социально-управленческой, правовой и нравственной культуры, человек, умеющий не только руководить, но подчиняться, действовать не только с помощью принуждения, а силой убеждения, а где это требуется и принуждения, подталкивая людей к «беспрекословному повиновению закону не за страх, а за совесть».
Профессионализм как фактор формирования социального статуса государственного служащего
Специально подготовленные, профессиональные работники аппаратов государственных органов - важнейшая составляющая госслужбы. От их профессиональной компетентности, ответственности, духовно-нравственного настроя в значительной мере зависят становление новой российской государственности, результаты проводимых в стране рыночно-демократических преобразований. Поэтому формирование профессионально подготовленного кадрового состава госслужбы является неотложной практической задачей государства. Даже самые полезные и необходимые законы и правовые нормы останутся декларацией, если они не будут осознаны аппаратом, не станут руководством слу-жебно-профессиональной деятельности. Об этом говорится практически во всех ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в этом духе исполнен Указ Президента от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
Формирование госслужащего как профессионала и человека - достаточно сложный, многомерный и противоречивый процесс. Его нельзя сводить к формально-технологическим усилиям, ограничивать решением лишь организационно-управленческих и вс питательно-пропапщдистских задач. Это не борьба с текучестью кадров, не стремление укомплектовать аппарат членами «своей» команды, не поиск специалиста на ту или иную открывшуюся вакантную должность. Здесь необходим системный программно-целевой подход на принципах законности, демократизма, открытости, который способен обеспечить эффективную профессионализацию госслужбы, качественное прохождение каждым всех этапов индивидуальной профессионализации. Что позволит в конечном итоге обеспечить главное - грамотный отбор, рациональную расстановку и использование знаний и способностей каждого служащего. Забота о кадрах госслужбы - это целеустремленная предметно-практическая деятельность, направленная на укомплектование всех звеньев госаппарата профессиональными и высоконравственными работниками.
В настоящее время в государственно-бюджетной сфере занято около 24 млн. человек (38% всех работающих в России). Из них 1053,1 тыс. - в органах государственной власти и местного самоуправления. В системе гражданской государственной и муниципальной службы занято 925,1 тыс. человек, т.е. 89% общей численности государственных, муниципальных и иных работников органов власти всех уровней. Из них 315,1 тыс. - это госслужащие и иные работники федеральных органов исполнительной власти. 290,2 тыс. специалистов работают в территориальных органах федеральных органов власти. Остальные профессионально обеспечивают реализацию полномочий государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: в государственных структурах - 153,3 тыс., в органах местного самоуправления - 283,7 тысяч. На тысячу человек населения России приходится 3 государственных и муниципальных служащих.
И от их государственной зрелости и профессиональной культуры зависит успех решения социальных проблем, утверждение цивилизованных общественных отношений, соблюдение правил человеческого общежития. Без их плодотворных усилий, как говорит В.В. Путин, нам не научиться жить по «нормальной человеческой логике». А значит, каждому чиновнику пора осознать, что главные проблемы нашей жизни слишком глубоки, «требуют не политики, наскока, а квалифицированного, ежедневного труда». Нам потребуются «смелые и глубоко продуманные решения, понадобятся грамотные, подготовленные специалисты - и среди предпринимателей, и среди госслужащих»1.
Профессиональная культура - это социально-значимое качество субъекта профессиональной деятельности. В нашем случае - госслужащего.
Это органическая совокупность важнейших измерений его правовой, организационно-управленческой, духовно-нравственной культур в контексте государственно-значимого жизненного иелеполагания его трудовой деятельности. Главные показатели высокой профессиональной культуры - наличие полного набора навыков профессиональной деятельности, готовность и способность работать по высшим государственным стандартам госслужбы, исполнять должностные обязанности в строгом соответствии с законами и принятыми процессуальными нормами, работать творчески и ответственно. Формальные критерии - наличие соответствующего диплома (дипломов) о высшем или среднем профессиональном образовании; наличие, соответствующей занимаемой должности, специальности и специализации; установленного стажа работы по специальности и в системе государственной службы. И еще - знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Это нормативные показатели. Реально же профессиональная культура проявляется в умении находить верное соотношение между государственными и частными интересами. Именно поэтому главной стратегической задачей государства в сфере кадров является формирование высокопрофессиональных кадров государственного управления, стабильного, оптимально структурированного, демократически ориентированного состава служащих органов власти, т.е. служащих, способных на профессиональном уровне обеспечивать осуществление целей, задач и функций государства. Причем вектор этого обеспечения конституционно определен - социальное правовое демократическое федеративное светское государство.
Реализовать эту задачу крайне сложно. Пришедшие во власть демократические силы оказались не в полной мере подготовленными к эффективному управлению государством1. Многие лидеры, увлекшись борьбой за руководящие посты и передел собственности, со значительным опозданием осознали необходимость качественного и ответственного кадрового обеспечения рыночно-демократических реформ. Произошла дезорганизация многих кадровых процессов. Усилились такие негативные проявления, как протекционизм, опора на «нужные связи и нужных людей». Нередко выдвижение в госаппарат проходит без соблюдения официально принятых процедур и требований, без учета уровня профессиональной и личностно-психологической подготовки человека к исполнению новой должности. Нарушилась десятилетиями складывавшаяся система межрегиональной ротации кадров.
Организационно-правовая культура - основа социального статуса и эффективной профессиональной деятельности государственного служащего
Организационно-правовая культура госслужащего - это совокупность ценностей и ценностных ориентации, принципов и мировоззренческих установок, поступков и действий, подкрепленных профессиональными правовыми знаниями и организационно-управленческими умениями их практического применения. Организационно-правовая культура - неотъемлемый компонент профессиональной культуры служащих, который находит свое выражение в уровне их правомерной деятельности, достигнутый уровень овладения правовой информацией в системе профессиональной государственно-управленческой деятельности. Это отражение реальной действительности в форме нравственно-юридических оценочных отношений в непосредственной практике их реализации во всех юридически значимых ситуациях.
Применительно к госслужбе мы исследуем научно-профессиональное организационное и правовое сознание служащих, т.е. их знания законов и способности применять правовые знания на практике государственного управления, «осознание и выполнение служащим юридических установлений, умение и навыки пользоваться правовыми нормами и актами, подчиняться закону»2. Такая культура формируется, прежде всего, в процессе повседневной служебной деятельности, при непосредственном соприкосновении с правовыми понятиями и явлениями. Не случайно госслужащим присущ более высокий уровень знания и понимания правовых проблем, чем рядовым гражданам.
И, тем не менее, социологические замеры свидетельствуют, что в целом этот уровень еще очень далек от требуемого. Лишь 18,2% из 554,4 тысяч служащих имеют базовое юридическое образование. 34% из них прямо заявляет, что им не хватает юридических знаний. Острый дефицит познаний ощущается в области общей теории права и государства, административного и гражданского права, предпринимательского, таможенного и банковского права, стратегического и антимонопольного управления, навыков делового общения. Лишь немногим более 24% служащих считают, что их правовая подготовка достаточна для эффективного исполнения должностных обязанностей77.
Остановимся более конкретно на важнейшей составляющей организационно-правовой культуры - правовой культуры государственного служащего. Правовая культура отражает определенный уровень правосознания и выполняет ряд функций:
1) познавательно-преобразовательную - реализуется путем участия госслужащих в формировании правового государства и демократического гражданского общества. Реализуя эту функцию, госслужащие как бы согласуют общественные, групповые и индивидуальные интересы людей, ставят человека в центр общественного развития, понимают, что такое законность, социальная справедливость и правопорядок, настоящая экономическая и политическая свобода. Качество реализации этой функции определяется юридической подготовкой служащего, уровнем его правовых знаний как того требуют квалификационные требования по государственной должности госслужбы. По экспертным оценкам эта сторона правовой культуры федеральных служащих оценивается ныне на 6 баллов по 10-тибалльной шкале, региональных - 5 баллов.
2) оценочную - реализуется на основе определения служащим значимости имеющихся у него юридических знаний в конкретной служебной ситуации, его умением оценить и проанализировать ситуацию на основе своей правовой квалификации. По экспертным оценкам эта сторона правовой культуры федеральных госслужащих оценивается на 5 баллов, региональных - 4 балла.
3) праворегулятивную - обеспечивает устойчивое и слаженное функционирование аппарата на основе законов, положений, должностных инструкций. Осуществляется посредством правовых установок и ценностно-правовых ориентации, вызывающих ту или иную юридическую активность людей. Результат этой регуляции - правомерное или противоправное поведение. Оценка федеральных служащих - 3 балла, региональных - 4 балла;
4) правовоспитательную - реализуется путем правового всеобуча самих госслужащих и их личного участия в правовоспитательной работе, оказании правовой помощи гражданам. Оценивается на 4 балла у федеральных служащих и на 3 балла у региональных служащих;
