Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основания исследования профессионализма государственных служащих в контексте социальных изменений
1.1 Методологические подходы к исследованию профессионализма как базисной категории в науке управления
1.2 Профессионализм и профессиональная компетентность государственных служащих в изменяющемся обществе
ГЛАВА 2. Институциональные основания формирования профессионализма государственных служащих
2.1 Управление профессионализмом государственных служащих как функция института государственной службы
2.2 Основные направления и методический аспект управления развитием профессионализма государственных служащих
ГЛАВА 3. Модельно-инструментальные основания управления развитием профессионализма государственных служащих
3.1 Сравнительная характеристика моделей качества профессионализма в контексте концепции его становления и развития
3.2 Алгоритм управленческого воздействия на процессы инновационного становления и развития профессионализма государственных служащих .
Заключение 154
Список источников и литературы 163
- Профессионализм и профессиональная компетентность государственных служащих в изменяющемся обществе
- Управление профессионализмом государственных служащих как функция института государственной службы
- Основные направления и методический аспект управления развитием профессионализма государственных служащих
- Алгоритм управленческого воздействия на процессы инновационного становления и развития профессионализма государственных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования в фундаментальном ее основании определяется необходимостью решения проблемы способности традиционного института государственного управления конструктивно отвечать на вызовы сложно трансформирующегося современного общества. В решении этой проблемы в последние годы в среде ученых и практиков социального управления проявляется все большее внимание к вопросу качества государственной службы. Однако, несмотря на проводимые в России уже в течение почти двух десятилетий административные реформы и реформы государственной службы, проблема остается далеко не решенной.
Научная работа в этом направлении осложняется тем, что в настоящее время общественные науки переживают эпоху смены парадигм. Классическая парадигма государственного управления сформировалась в эпоху господства механистических представлений об устройстве общественной жизни и, соответственно, управления этой жизнью. В настоящее время на смену ей приходят неклассические и постнеклассические представления, закладывающие теоретико-методологические основы управления сложными социальными трансформациями, характеризующимися неожиданностью проявлений, нелинейностью процессов, неоднозначностью последствий. В этом контексте определяется императив формирования нового качества профессионалов социального управления на всех его структурно-функциональных уровнях.
Современный институт государственной службы с его функциями непосредственной деятельностной связи органов государственной власти с гражданами, их сообществами и организациями особенно нуждается в профессионалах, способных решать сложные задачи государственного управления. В настоящее время есть целый ряд направлений в научном изучении профессионализма государственных служащих. Однако, несмотря на общую их ориентацию на решение проблем управления персоналом, исследования ведутся разрозненно, с позиций предметных областей экономики, политологии, психологии и педагогики и других наук.
Конкретно актуальность темы диссертационного исследования определяется следующими факторными основаниями:
- подверженность современной государственной службы стрессам
в результате перманентных реорганизаций аппарата управления;
- нарастающая сложность служебных задач, подлежащих
решению государственными служащими;
- увеличивающийся разрыв между темпами инновационных
изменений в обществе и адекватного формирования профессионализма
государственных служащих;
- отсутствие единой государственной стратегии развития
профессионализма персонала государственной службы.
Научноерешение проблем качественной модернизации кадрового корпуса государственной службы нуждается в фокусировании исследований профессионализма государственных деятелей с позиции эволюционной интерпретации его природы и открытости инновационно трансформирующейся среде социального управления.
Степень научной разработанности проблемы. Особенности анализируемой проблемы, лежащей на пересечении разнопредметного знания, определяют различные подходы выявления степени разработанности данной темы. Эти подходы могут быть группированы в несколько смысловых блоков.
Первую группу составили труды ученых в области общей социологии и социологии социальных изменений, которые образуют базисный контекст диссертационного исследования. Концептуальные основы научного исследования современного этапа динамики социальных изменений заложены в научных работах таких ученых, как Р. Будон, Э. Гидденс, М. Кастельс, Н.Н. Моисеев, Р. Нисбет, Т. Парсонс, П.А. Сорокин, Э. Тоффлер, П. Штомпка.
Вторую группу работ составляют труды специалистов по социологии профессий и профессиональных групп. В этой группе выделяются работы представителей западной классической (Э. Дюркгейм, Т. Парсонс и др.) и современной социологии (П. Бергер, Т. Лукман, П. Бурдье, Р. Дингуэлл, М. Ларсон, Э. Фрейдсон, Э. Эбботт, А. Этциони), а также современных отечественных исследователей (Р.Н. Абрамов, И.П. Попова, П.В. Романов, Е.Я. Ярская-Смирнова), определявших теоретико-методологические основания различных социологических подходов к исследованию закономерностей профессиональной социализации. Следует заметить, что это направление формировалось под существенным влиянием воззрений и научных положений классика социологии Макса Вебера.
Третья группа работ относится к изучению сущности профессионализма и профессионализации государственной службы (В.К. Белолипецкий, В.Э. Бойков, А.А. Деркач, В.Г. Зазыкин, В.Г. Игнатов, Е.А. Климов, А.К. Маркова, А.С. Огнев, А.В. Понеделков, A.M. Старостин, А.И. Турчинов и др.).
Четвертая группа - труды, посвященные проблематике работы с персоналом государственной службы и управления его
профессиональным развитием. На этом направлении отмечаются труды Т.П. Галкиной, Л.А. Калиниченко, КО. Магомедова, СИ. Самыгина, Н.С. Слепцова, В.А. Сологуба, А.И. Турчинова, В.Н. Шевелева, В.В. Щербины и т.д. В центре их внимания - исследование социальных практик профессионального отбора кадров, их мотивации, оценки, обучения и продвижения по службе.
Пятая группа работ раскрывает значение инновационных процессов в общественном развитии и социальном управлении. Эти вопросы исследовались СЮ. Глазьевым, Ю.А. Карповой, B.C. Карпичевым, Л.Я. Косалсом, Н.И. Лапиным, В.Л. Романовым, Б.Ф. Усмановым, которые внесли значительный вклад в определение сущности инноваций, инновационной деятельности и инновационного процесса, а также в формирование подходов к определению эффективности внедрения инноваций.
Шестая группа работ относится к разработке междисциплинарных подходов в государственном управлении и подготовки профессионалов государственной службы с позиций социальной синергетики (В.Г. Буданов, Л.А. Василенко, Е.Н. Князева, СП. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий, И.Е. Москалев, В.Л. Романов).
Несмотря на столь объемный и разносторонний научный вклад в исследование проблем профессионализма, следует признать, что в настоящее время необходим комплексный социологический анализ проблем управления развитием профессионализма государственных служащих и обоснование модели его модернизации, что и определило выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования - профессионализм государственных служащих.
Предмет исследования - управление развитием профессионализма государственных служащих в условиях социальных изменений среды профессиональной деятельности.
Цель диссертационного исследования: обосновать
концептуальную модель управления развитием профессионализма государственных служащих в условиях трансформации современного российского общества.
Основные задачи:
-
Проанализировать методологические подходы к исследованию профессионализма как базисной категории в науке управления.
-
Обосновать значение профессиональной компетентности как компонента в структуре профессионализма государственных служащих в условиях социальных изменений.
-
Характеризовать управление развитием профессионализма государственных служащих как функцию института государственной службы.
-
Выявить основные направления и методические основания социально-инновационной ориентации профессионализма государственных служащих.
-
Дать сравнительную характеристику моделей качества профессионализма в контексте концепции его становления и развития
-
Обосновать алгоритм управленческого воздействия на процессы инновационного становления и развития профессионализма государственных служащих.
Теоретико-методологическая основа исследования
ориентирована на интегральную теорию социокультурной динамики П.А. Сорокина, которая послужила фундаментальным основанием для анализа эволюции научных представлений и знания о сущности профессионализма и его значения в процессе государственного управления в условиях сложных трансформаций общества. Теоретическими основаниями явились труды исследователей в области общей социологии, социологии управления, социологии государственной службы, социологии профессий и профессиональных групп, социологии социальных изменений, а также теории социальной самоорганизации (социосинергетики). В качестве специальных социологических методов были использованы сравнительный анализ, обобщение, метод экспертных оценок, анализ нормативных документов, моделирование социальных процессов.
Источниковую базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; законодательные и нормативные правовые акты Брянской области; положения и выводы, содержащиеся в интервью, докладах и выступлениях руководителей российского государства по проблемам государственного управления и государственной службы; материалы научных и научно-практических конференций, диссертационные исследования, монографии и статьи, другие документы и материалы, посвященные проблеме исследования.
Эмпирической базой диссертации явились результаты социологических исследований, проведенных учеными кафедры управления и организации социальных систем, кафедры государственной службы и кадровой политики РАНХиГС, ряд исследований ВЦИОМ, ИГ «Циркон», ИС РАН, а также результаты
эмпирических исследований, спланированных и проведенных автором диссертации.
Исследования, проведенные лично автором:
«Модернизация профессионального развития государственных служащих» (анкетный опрос). Социологический опрос государственных гражданских служащих проведен диссертантом в октябре-ноябре 2012 года. Респондентами в ходе массового опроса (N = 1060) выступили государственные гражданские служащие, отобранные по следующим критериям: 1) замещают должности государственной гражданской службы в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти и в органах государственной власти Брянской области; 2) имеют стаж государственной гражданской службы не менее 1 года; 3) выборка репрезентативна по полу, возрасту, категории и группе должности, стажу госслужбы.Исследование охватило 12,5% гражданских служащих от их общего количества в Брянской области и 90% органов власти всех ветвей и уровней власти: (в выборку не вошли только силовые структуры:УМВД, УФСБ, УФСИН, в которых также трудятся гражданские служащие). Индекс в диссертации: МПРГС-12.
«Модернизация профессионального развития государственных служащих» (экспертный опрос). Социологический опрос экспертов (N = 30) проведен диссертантом в декабре 2012 года. Экспертами выступили преподаватели Брянского филиала РАНХиГС, отобранные по следующим критериям: 1) имеют практический стаж государственной (муниципальной) службы не менее 5 лет; 2) преподают дисциплины управленческого профиля; 3) регулярно участвуют в заседаниях конкурсных, экзаменационных, аттестационных комиссий и комиссий по урегулированию конфликта интересов в органах государственной власти в качестве независимых экспертов. Индекс в диссертации: МПРГСЭ-12.
Для вторичного анализа использованы материалы социологических исследований, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАНХиГС, общероссийскими и некоторыми региональными социологическими центрами. Подробный перечень данных исследований представлен в Приложении к диссертации.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их новизна.
1. На основе анализа широкого спектра научных направлений и подходов к изучению профессионализма государственных служащих установлено, чтоэти исследования до настоящего времени базировалось в основном на классической парадигме с разрозненныхпозиции
предметных областей экономики, политологии, психологии и педагогики и других наук. Впервые показано, что современная модель управления профессионализмом государственных служащих требует привлечения неоклассических представлений, базирующихсяна принципах системно-синергетического подхода и концепции аутопоэзиса.
2. Обосновано значение профессиональной компетентности как
базисного компонента в структуре профессионализма государственных
служащих, которому свойственна большая адаптивность к вызовам
среды управления. Показано, что в изменяющемся обществе возрастает
значение латентных проблем профессионализма, недостаточно
отрефлексированных в современном научном дискурсе: 1)
профессионального дисхроноза, 2) неполного соответствия системы
госслужбы классической веберовской модели и 3) модели нового
государственного менеджеризма, 4) компетентностного несоответствия,
5) профессиональной дистанцированное. Указанные проблемы
способствуют нарастанию отложенной кадровой угрозы, которая может
реализоваться в период вхождения социальной системы в зону
критической неравновесности.
3. Отмечено, что в исторической динамике развития моделей
организации государственной службы актуализировалась функция по
управлению развитием профессионализма государственных служащих.
Эволюция моделей государственной службы представлена как цепочка
кардинальных социальных инноваций: от патриархальной системы
управления - к системе веберовской рациональной бюрократии, от нее -
к концепции newpublicmanagement. Обосновано, что в настоящее время
модели названных типов ограничены в возможностях формирования
профессионализма государственной службы надлежащего качества, что
усугубляет дисхроноз в развитии субъекта и объекта социального
управления.
4. Выявлены основные направления и методический аспект
социально-инновационной ориентации профессионализма служащих.
Доказано, что эффективное управление завтрашнего дня требует
проактивной деятельности управленческого аппарата, которая
достигается путем инновационной модернизации профессионализма
государственных служащих. Впервые введено в научный оборот
понятие «инновационное качество профессионализма государственных
служащих». Показано, что корректное его описание возможно через
использование взаимосвязанных категорий «становление» и «развитие».
Предложена концепция «направляемого
становленияпрофессионализма», в которой органично сопрягаются самоорганизация и управление.
5. Показано, что профессионализм служащих является
амбивалентным феноменом: он служит инструментом решения проблем
социума, но в то же время сам может продуцировать проблемы в
системе государственной службы и обществе в целом. Разработаны
модели реального, нормативно закрепленного и оптимального
состояния качества профессионализма государственных служащих.
Предложенареальная модель, описывающая существующее сегодня
качество профессионализма, нормативная модель, описывающая
законодательно предписанное качество профессионализма и социально-
инновационная модель, описывающая желаемое качество
профессионализма государственных служащих. Сопоставление этих
моделей проявляетстратегические ориентиры, дающие ключ к
пониманию процессов развития профессионализма и управления им.
6. Обоснован социальный алгоритм управления процессами
инновационного становления и развития профессионализма
государственных служащих Предложен концепт направляемого
становления профессионализма, являющегося динамическим процессом
взаимопроникновения самоорганизации и управления. Выделено семь
ступеней направляемого становления профессионализма госслужащих в
контексте социальных изменений. Смысл данного выделения
заключается в контексте изменяющегося значения государства в
инновационно трансформирующемся обществе. Описаны механизмы
управления развитием профессионализма государственных служащих.
Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечиваются: использованием общенаучных теоретико-методологических подходов и принципов познания социальной действительности, концептуальных положений социологии, теории управления, теории социальных изменений и теории социальной самоорганизации; использованием научно обоснованной методики сбора социологической информации, ее анализа и интерпретации, а также корреляцией выводов автора с выводами других исследователей.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что предложенные модели состояния качества профессионализма государственных служащих носят не только дескриптивный, но и социально-ориентирующий характер. Это позволяет алгоритмизировать процесс продвижения от традиционно понимаемого профессионализма к социально-инновационному, к формированию новых образовательных и управленческих практик, применению предложенных моделей и алгоритмов в процессе
управления профессиональным развитием и самообразованием государственных служащих. Основные теоретико-методологические положения, практические выводы и рекомендации могут быть использованы при модернизации кадровой политики органов государственной власти на региональном и федеральном уровнях, в подготовке, переподготовке, повышении квалификации госслужащих в РАНХиГС и ее филиалах.
Апробация результатов работы.Положения, результаты и выводы диссертационного исследования обсуждены и апробированы в РАНХиГС на методологическом семинаре и заседании кафедры управления и организации социальных систем РАНХиГС; на Всероссийской научной конференции «Глобальные тенденции развития мира» (Москва, ИНИОН РАН, 14 июня 2012 г.); Всероссийской научной конференции «Современные проблемы государственной политики и управления (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 17 октября 2012 г.); Международной научно-практической конференции с элементами научных школ «Научные школы и вызовы современности. Премии Альфреда Нобеля 110 лет» (Москва, 23-24 ноября 2011 г.); на Четвертом очередном Всероссийском социологическом конгрессе «Социология и общество: глобальные вызовы и региональное развитие» (г.Уфа, республика Башкортостан, 23-25 октября 2012 г.); Третьей международной социологической конференции «Продолжая Грушина» (Москва, 28 февраля - 1 марта 2013 г.); серии Международных научно-практических конференций «Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении» (г.Брянск, 2009-2012 годы), а также отражены в научных публикациях автора общим объемом 8,7 п.л.
На защиту выносятся следующие положения.
Результаты исследования развивают актуальное направление в социологии управления -социальнаяинноватика профессионализации государственных служащих. Впервые обосновано, что в условиях сложной социальной динамики профессионализм государственных служащих проявляется как открытая диссипативная система, эволюция которой запускается ее аутопоэтическими механизмами, возбуждаемыми противоречиями внутренних параметров порядка и управляющими параметрами внешней среды. На этом базисном основании разработана концептуальная модель направляемой социально-инновационной модернизации профессионализма государственных служащих в условиях современной трансформации российского общества. Выход на эти итоговые результаты обоснован совокупностью следующих основных положений:
-
Выявлено, что исторически сформировавшиеся в зарубежной и отечественной науке представления о профессионализме в современных условиях социальной реальности перестают соответствовать запросам практики в адекватных специалистах управления.
-
Нарастающая сложность общественных отношений обусловила вхождение в кризис традиционной веберовской модели рациональной бюрократии и концепции государственного менеджеризма.
3. В контексте социально-синергетического подхода к
исследованию динамичных социальных изменений разработаны
методологические основания модели управления развитием
профессионализма государственных служащих, определяемого как
открытая диссипативная система, эволюция которой запускается ее
аутопоэтическими механизмами, возбуждаемыми противоречиями
внутренних параметров порядка и управляющими параметрами
внешней среды.
-
Вводится в научный оборот понятие «инновационное качество профессионализма государственных служащих», определяемое как совокупность компетенций, обеспечивающих соответствие института государственной службы ее предназначению в практике инновационного социального порядкообразования.
-
В связи с наличием в структуре модели профессионализма переменных и долгоживущих компонентов процесс его эволюционной и адаптационной динамики, в котором органично взаимосвязаны социальная самоорганизация и управление, предложено описывать на основе категории «становление».
6. Итоговый результат диссертационного исследования
представлен концептуальной моделью социально-инновационной
модернизации профессионализма (СИМП) государственных служащих.
В ее основу положен принцип «направляемого становления», смысл
которого заключается в целенаправленном содействии аутопоэтическим
механизмам в полифуркационном выборе социально-конструктивного
направления преобразований. Алгоритм СИМП представлен как
процесс направляемого становления качества профессионализма в
контексте происходящих изменений значения государственного
управления в инновационно трансформирующемся обществе.
Структура диссертации определена общей целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Профессионализм и профессиональная компетентность государственных служащих в изменяющемся обществе
Анализ этих подходов требует, прежде всего, параллельного рассмотрения их особенностей в зарубежном и отечественном научном поле. В современной зарубежной методологии профессионализм понимается чаще всего как особая система ценностей в сфере труда, которая определяет специфическую форму социального контроля в организации занятости и положении на рынке труда отдельных профессиональных групп. Наряду с этим, выделяется направление, определяющее профессионализм в значении важного фактора, влияющего на политику государства, а также на отношения профессиональных групп с общественностью. В методологическом плане исследование профессионализма в последние годы все больше ориентируется на междисциплинарный подход, который открывает новые перспективы научного поиска и исследования специфических проблем, недостаточно отрефлексированных в отдельных научных дисциплинах.
Имеются существенные различия между англо-американским и континентальным (европейским) подходами к понятиям профессий, профессионализма, а также актуальных направлений исследования.
Англо-американский подход, впервые ввел различение понятий «занятия» и «профессии», и основными аспектами изучения стали проблемы профессионализации как эволюции первых во вторые, вопросы защиты уникального положения профессионалов на рынке труда через механизм профессионального закрытия (входные барьеры для претендентов на вхождение в профессиональную корпорацию). В странах континентальной Европы данное разделение используется достаточно обтекаемо, профессии определяются более широко и в фокусе внимания находятся вопросы профессиональной идентичности, карьерных траекторий, профессионального обучения и компетенции. Европейцы изучают профессиональные группы среднего класса и роль в них бюрократических профессиональных иерархий, образуемых государством, в то время как англо-американцы акцентируют внимание на свободе профессионалов в выборе области деятельности, при этом контроль характера труда понимается как прерогатива корпоративных объединений, то есть он всецело проникнут духом самоорганизации. Континентальный (европейский) подход обращает внимание на роль административных элит, полномочия которых подтверждаются полученными дипломами и аттестатами, его отличает явная приверженность стройной организации и иерархическому управлению. Однако указанные различия, по мнению ряда исследователей9, не столько конкурируют, сколько формируют поле для более глубокого и плодотворного сравнительного изучения процессов, происходящих в этой сфере.
Многие западные социологи рассматривают профессию как престижную трудовую деятельность представителей интеллектуального класса, которая требует обширного формального образования. Род занятий является профессией, если отвечает определенным требованиям: 1) теоретические знания; 2) частная практика; 3) уважение со стороны клиентов; 4) забота не о личных, а об общественных интересах10.
Исследование профессий в западной традиции ознаменовалось большим количеством трудов, давно признанных классическими. Соглашаясь с общепринятым мнением отечественных комментаторов по поводу фундаментального значения зарубежных исследований, мы считаем нужным отметить, что в них лишь эпизодически идет речь о трансформации института профессий в постиндустриальном мире. В таких трудах отмечается необходимость ревизии классических взглядов на профессии.
Пересмотр устоявшихся взглядов теоретиков на профессии предложил Э. Эбботт (США). Его аргументация опирается на следующие доводы: 1) исследование профессий долж но проводиться в рамках широкой системы социальных интеракций, а не в отрыве от них; 2) теории профессионализма должны давать объяснение процессов внутрипрофессиональной и транспрофессиональной динамики, а не только места профессий в культуре и структуре социума; 3) развитие профессий необходимо рассматривать во взаимосвязи с изменением сложного сплетения юридических, социальных, экономических и политических управляющих параметров11.
Интерпретация профессий как института гражданского общества предложена Д. Сциули (США). В этом качестве профессии особым образом воздействуют на политический и социальный ландшафт, ибо они постоянно воспроизводят исторически сложившиеся особенности, лежащих в основе феномена становления профессии. К данным особенностям относятся: 1) особый характер деятельности, базирующейся на теоретическом знании и умственном труде; 2) предоставление экспертных услуг и контроль качества их предоставления; 3) автономия профессионального самоуправления; 4) формирование корпоративной монополии на рынке труда12.
Амбивалентное значение профессиональной экспертизы вскрыто Э. Эриксеном (Норвегия). С одной стороны, это condition sine qua поп для демократии в сложных обществах, с другой - серьезная угроза для основ социального самоуправления, ибо экспертная власть может постепенно узурпировать право на высказывание компетентного мнения по тем или иным вопросам общественного устройства13.
Рассуждая в неовеберианской парадигме, М. Сакс (Великобритания) рассматривает профессии как привилегированные группы в сфере занятости, преследующие свои собственные интересы на рынке. Инструментом образования и защиты привилегий является механизм «социального закрытия», подразумевающего сложный и длительный процесс обучения, экзаменационных процедур, корпоративной солидарности. Этот механизм служит цели отстаивания исключительности собственных ниш профессиональной деятельности (и, соответственно, условий ее оплаты). Один из выводов, которые делает британский ученый - в анализе проблем профессионализма на первый план выходят контроль и исполнение стандартов
Управление профессионализмом государственных служащих как функция института государственной службы
Без создания собственного корпуса профессиональных управленцев советское государство не могло обойтись, и при сохранении приоритета политических качеств над деловыми, развитию последних уделялось самое серьезное внимание. Система профессиональной подготовки кадров управления институциализировалась, и в ней обозначилось две линии: подготовка партийных руководителей (система партийных учебных заведений, которую венчала АОН при ЦК КПСС) и подготовка хозяйственных руководителей (система институтов народного хозяйства, на вершине которой находилась АНХ при Совмине СССР).
В 50-60-е годы XX века творческое наследие Маркса переосмыслили неомарксисты: сначала уже упоминавшийся М. Джилас, затем Г. Маркузе и Ж.-П. Сартр, радикальные экзистенциалисты и даже неофрейдисты, пытавшиеся объединить воззрения Маркса и Фрейда. Так, Э. Фромм, критикуя бюрократическую систему госслужбы с позиций гуманизма, утверждал, что «активное и ответственное участие в делах общества требует замены бюрократического способа управления гуманистическим». Главное достоинство бюрократии, по Веберу - деперсонализацию отношений между государством в лице чиновника и гражданином. Фромм счел главным ее пороком . В определенной мере его мысли перекликаются с рефлексией X. Арендт по поводу управления в тоталитарных обществах. Справедливости ради отметим, что упомянутые авторы специально не останавливались на вопросах профессионального развития управляющих.
В 60-70-е годы XX века на волне активизации социальных движений в Европе и в мире в целом институты государственной службы столкнулись с новыми вызовами, необходимость ответа на которые актуализировала функции профессионального анализа социальных ситуаций и выработки вариантов их решений, и в этот период К. Клок и Дж. Голдсмит выделили дисфункциональные особенности бюрократической модели государственной службы, которые снизили ее эффективность: 1) точное формальное разделение управленческого труда затрудняет коммуникации между различными подразделениями; 2) формальное отделение личного и частного от официального и публичного при смешении частного и общественного в неформальной обстановке; 3) отбор соискателей для продвижения по служебной лестнице производится на основании технических навыков, официально подтвержденной квалификацией и дипломами, но может также зависеть от личных предпочтений влиятельного лица; 4) официальная должность, предполагающая безличное функциональное место в организации, может, тем не менее, рассматриваться как личная собственность члена бюрократической организации; 5) заранее определенные цели, критерии, правила организации, чрезмерная концентрация властных полномочий и централизация функций лишают непосредственных исполнителей свободы действия в условиях неопределенности, нелинейности и риска; 6) постоянство, традиции, опыт ценятся значительно выше, чем альтернативы, критическое переосмысление опыта и новации; 7) для сохранения и укрепления личного влияния широко применяются использование конфиденциальных сведений и сокрытие информации .
Упрочение такой системы государственной службы привело к тому, что ее цели автономизировались от социально значимых целей, а управленческие воздействия все чаще вступали в противоречие с интересами общества, снижая эффективность деятельности органов государственной власти. Это стало основанием для жесткой критики веберовской концепции, теперь уже со стороны сторонников менеджеристского подхода к государственному управлению (new public management).
Само понятие «new public management» как новая модель государственного управления впервые получило достаточно подробное обоснование в статьях П. Окойна90 и К. Худа .
Книга Д. Осборна и Т. Геб л ера (США) «Реорганизация управления: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор» получила известность и распространение во многих странах и признана в качестве манифеста «нового государственного управления» . А вторы впервые обозначили контуры новой системы управления, при которой госслужащие относятся к гражданам как к клиентам, оказывая им услуги, точно так же, как частные фирмы обслуживают своих потребителей.
Символично, что как бы «в пику» веберовским десяти принципам рациональной бюрократии, Осборн с Геблером сформулировали десять правил, гарантирующих, по их мнению, успех административной деятельности, сформулированные в виде дихотомий93 . Соответственно выстраивалась и модель управления профессиональным развитием чиновников в рамках new public management.
Самым важной концептуальной инновацией нового менеджеризма по сравнению с традиционно-бюрократической моделью стало признание того, что государственные организации должны действовать в интересах клиентов, которыми признаются все граждане государства, и ориентироваться на качество предоставляемых услуг. Фактически это предполагало коренной пересмотр сущности государственного управления. Последователи этих взглядов прямо указывают, что «основная продукция любых государственных учреждений - разнообразные гражданские услуги населению, от сугубо бытовых (снабжение энергией или лекарствами) до защиты самой жизни граждан (правоохранительные, пожарные службы, оборона страны и т.п.).
Регуляторные функции служащих в новой модели носят рамочный характер, ограничиваясь установлением наиболее общих правил и выступая в качестве третейского судьи в хозяйственных спорах. Сторонники данной модели отвергают обвинения в излишней менеджеризации государственного управления, принципиально полагая возможным придание ему более предпринимательского характера
Основные направления и методический аспект управления развитием профессионализма государственных служащих
И наконец, встречаются лишь единичные работы, использующие синтез более высокого порядка. Основная идея такого синтеза -динамическое равновесие и диалектическое единство процессов самоорганизации и управления.
Перспективным следует признать изучение проблем кадрового обеспечения государственной службы в условиях социальных изменений с позиций нового направления междисциплинарных исследований -синергетики и недавно оформившегося ее ответвления - социальной синергетики (В.И. Аршинов, В.Л. Буданов, Л.П. Киященко, Е.Н. Князева, С.А. Кравченко, СП. Курдюмов, В.Е. Лепский, Г.Г. Малинецкий, В.Л. Романов, B.C. Карпичев, И.Е. Москалев и др.).
Потребность в адекватном описании нелинейных процессов преобразования социальной реальности обусловила наше обращение к системно-синергетической методологии в рассмотрении проблематики инновационного переустройства кадрового обеспечения государственной службы. Эта методология сосредотачивается на анализе хаотических, неуправляемых аспектов социальных процессов, учитывает высокую способность социальных систем к самоорганизации, рождению новых форм порядка из хаоса. В практическом плане эта методология отстаивает путь мягкого, нелинейного управления естественным развитием социальных систем. За счет привлечения моделей самоорганизации, выработанных естественными науками, системно-синергетический подход в социологии получил возможность описывать и прогнозировать инновационные процессы как механизмы эволюции сложных социальных систем.
Исследователями РАГС выделены основания модели социально-инновационного государственного управления, фундаментальные принципы инновационной переориентации подготовки государственных служащих, основные дисциплины, определяющие инновационное образование государственных деятелей.
Подготовка такого уровня государственных служащих, по крайней мере, на сегодняшний день, не может проводиться в массовом порядке. Поэтому актуализируется вопрос формирования кадрового резерва инновационного подготовленных государственных служащих. Из состава этого резерва должны черпаться кадры для замещения ключевых должностей в государственном аппарате.
И.Н. Рыбаковой введено понятие «кадровый резерв инновационного типа» (КРИТ)136, под которым подразумевается специально сформированные и подвергшиеся индивидуальному отбору, комплексной оценке подготовленности к исполнению должностных обязанностей государственные служащие, прошедшие систематическую целевую квалификационную подготовку по инновационной программе; выделены конкретные социальные группы, которые могли бы стать источниками формирования КРИТ, в том числе - предприимчивые кадры руководящих работников коммерческих организаций.
Мы считаем, что здесь появляется дополнительная проблема -различие профессионально-мировоззренческих установок людей, осуществивших «боковой вход» на госслужбу из бизнес-сферы. Воспитанные на идеалах рыночно-либеральных ценностей, воспринимая экономическую эффективность и максимизацию прибыли в качестве императива профессиональной деятельности, представители указанной группы должны пересмотреть приоритеты, что сделать непросто. Коммерческий менеджмент имеет дело с событиями и структурами более низкого уровня, нежели государственное управление, и не имеет этического измерения. Корни таких предложений можно найти в воззрениях И. Шумпетера, который возводил в идеал «свободного предпринимателя», отдавая ему приоритет в инновационном процессе. Эмпирическая верификация подтвердила наличие в социальной самоорганизации не только общественно-позитивного, но и общественно-негативного значения
Более перспективной представляется привлечение в кадровый резерв представителей научно-экспертного сообщества. Обладание системным мышлением, разнообразным опытом, фундированным серьезной теоретико-методологической основой, внушает определенные надежды на успех данного варианта. В качестве недостатка следует отметить слабое знакомство некоторых представителей академического сообщества с реальной управленческой практикой, которое совершенно необходимо при разработке настоящих, а не смоделированных (т.е. относительно упрощенных) управленческих ситуаций.
Представляется, что этот процесс должен иметь встречный вектор движения. Образно это можно сформулировать так: «не только ученые должны становиться чиновниками, но и чиновники - учеными». Говоря более предметно, циркуляция кадров по схеме «наука - госслужба» на данном этапе развития отечественной системы управления более предпочтительна, чем «бизнес - госслужба».
В то же время в дискуссиях отмечается понятийное и концептуальное недопонимание между чиновниками и экспертами. М.В. Вилисов, справедливо отмечая, что принятие всех стратегических решений, их разработка и реализация замкнуты на первых лиц, считает необходимым создание такого института, который бы работал в интересах этих лиц, т.е. политического класса, а система госслужбы при этом остается за пределами проектируемого института, т.е. без научно-теоретического сопровождения; при этом независимые «фабрики мысли» (tnink tanks) должны конкурировать с аналитическими мозговыми центрами, входящими в структуру бюрократического аппарата .
Алгоритм управленческого воздействия на процессы инновационного становления и развития профессионализма государственных служащих
Становление профессионализма госслужащих - это сочетание самоорганизующихся процессов, которые проявляются спонтанной (например, посредством опыта) адаптацией к службе, и управления («постановки» качества).
В поисках оснований для управления развитием профессионализма важным является тот факт, что его понимание, преломляясь через призму концептов изменения, становления и развития, приобретает новое звучание. Становление и развитие взаимно проникают друг в друга и соприсутствуют друг в друге: этап становления профессионализма предполагает также и его развитие (возникшие новации укореняются и развиваются), а на этапе развития профессионализма присутствует становление (рождение нового). Становление профессионализма предполагает наличие некоей неопределенности, спонтанного выбора, скачков и связанной с ними прерывности (нарушение последовательности, когда в системе госслужбы «распоряжается» будущее) и т.д. Это предопределяет различные меры и формы управленческого воздействия.
Становление профессионализма начинается еще до поступления на службу - на этапе профессиональной подготовки в профильных учебных заведениях 172 . Подразумевается, что выбор соответствующего учебного заведения осуществляется осознанно, проявляясь как нацеленность на государственно-служебную деятельность в качестве основной (главной) профессии. Центральной категорией данной профессии является понятие «служба», которая имеет ряд характеристик: общих, роднящих ее с любой профессией в классическом смысле слова, и особенных, определяемые спецификой государственной деятельности. Специфика включения в личностно-смысловую сферу студентов соответствующего направления подготовки понятия «служба» изучалась П.А. Баклановым, который на основе обширного эмпирического материала обнаружил существование ряда глубинных проблем уже на этапе предпрофессиональной подготовки .
Любой алгоритм управленческого воздействия, в том числе алгоритм управления становлением и развитием профессионализма, предполагает конкретные механизмы реализации.
Из приведенной выше характеристики социального алгоритма, определяемого как результат социальных интеракций, просматривается возможность альтернативных путей развития, нелинейных «скачков» и «разрывов». Следовательно, данный алгоритм предполагает возможность появления механизмов управления развитием профессионализма. И такие механизмы появляются, причем двоякого вида:
Первый вид — механизмы, заложенные в алгоритме. К ним относятся: 1) профессиональное образование, 2) законодательное регулирование , 3) управление персоналом государственной службы, включая разнообразные кадровые технологии.
Второй вид — механизмы, рождающиеся спонтанно. К ним относятся: 4) «естественный профессиональный отбор», 5) содействие профессиональной самоорганизации.
Первый механизм (профессиональное образование) включает в себя следующие компоненты: 1) среднее профессиональное образование, 2) высшее профессиональное образование (бакалавриат, специалитет и магистратура), 3) дополнительное профессиональное образование.
Второй механизм (законодательное регулирование) включает в себя: 1) федеральное законодательство, 2) подзаконные акты федерального уровня, 3) региональное законодательство, 4) подзаконные акты регионального уровня.
Третий механизм (кадровые технологии на государственной службе) включает в себя две группы технологий: традиционные (перечисленные в законодательстве о госслужбе): 1) технологии при поступлении граждан на государственную службу (конкурс на замещение вакантной должности, испытание), 2) технологии оценки профессионального уровня и служебной деятельности служащих (аттестация, квалификационный экзамен), 3) технологии в управлении профессиональным развитием и карьерным продвижением служащих (конкурс на включение в кадровый резерв, работа с кадровым резервом, технологии обучения), 4) технологии превенции профессионально-служебной деструкции (антикоррупционная экспертиза, ротация) и инновационные (предполагаемые к пилотной обкатке в 2013 году): 1) прием в электронном виде документов для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы и проведение первичного квалификационного отбора кандидатов в дистанционном формате с идентификацией личности гражданина, подавшего документы и заполнившего квалификационный тест, 2) формирование института наставничества, способствующего карьерному росту служащих, 3) установление квалификационных требований к профилю образования, знаниям и навыкам, 4) внедрение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих, в том числе общественной оценки по отдельным должностям государственной гражданской службы.
Четвертый механизм («естественный профессиональный отбор») определяется здесь как процесс отклика объекта управления на действия управляющих, посредством которого в государственном кадровом корпусе увеличивается число служащих, обладающих максимальной приспособленностью к исполнению социального заказа и адаптивностью (способностью гибко реагировать на изменения в этом заказе), в то время как количество служащих с противоположными качествами уменьшается
Похожие диссертации на Социально-инновационные основания управления развитием профессионализма государственных служащих
