Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы проектирования социально-экономического развития города 15
1.1. Социологические теории города и концептуализация проблем развития городского поселения 15
1.2. Социальное проектирование как способ управления социально-экономическим развитием города 36
Глава 2. Способы оптимизации управленческих решений в области проектирование социально-экономического развития города на примере деятельности администрации города Братска 51
2.1. Организация проектирования социально-экономического развития города в форме разработки комплексной программы 51
2.2. Социально-экономическое развитие города в оценках населения и учет общественного мнения в социальном проектировании 85
2.3. Оптимизация программно-целевого подхода к социально-экономическому развитию города на базе применения принципов социального проектирования 116
Заключение 130
Список использованных источников и литературы 136
Приложения 154
- Социологические теории города и концептуализация проблем развития городского поселения
- Социальное проектирование как способ управления социально-экономическим развитием города
- Организация проектирования социально-экономического развития города в форме разработки комплексной программы
- Оптимизация программно-целевого подхода к социально-экономическому развитию города на базе применения принципов социального проектирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В рамках формирования правового государства и гражданского общества в современной России продолжается и набирает темпы процесс глубоких и широкомасштабных реформ в различных направлениях государственного строительства как составная часть объявленного курса на модернизацию страны. Не обошли они стороной и область трансформаций, затрагивающих становление новой политической системы и создания оптимальной, эффективной модели местного самоуправления. Модель организации деятельности местных сообществ граждан России должна, несомненно, отвечать демократическим ожиданиям россиян в части реального обеспечения комфортных, качественных условий жизнедеятельности каждого россиянина.
Роль местного самоуправления в становлении правового социального государства, властных отношений и формирования институтов гражданского общества сегодня общепризнанна. Сильная демократическая власть в государстве немыслима без действенного местного самоуправления, значение которого как формы непосредственного участия граждан в осуществлении властных функций все более возрастает в условиях, когда стратегия модернизации выдвигает в качестве одной из основ современной системы государственного управления ее ориентированность на общественные нужды, на реализацию общественных интересов. Федеративное государственное устройство России делает естественной такое осуществление вертикали власти, которое предполагает известную автономию каждого из уровней управленческой системы, разделение управленческих функций по своему содержанию в соответствии с ведением Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и закрепленного Конституцией РФ принципа отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти. Этим среди прочего определяются доминанты во взаимодействии власти и общества, к которым относится особый упор на местное самоуправление в тех вопросах социально-экономического развития территорий, которые ближе всего стоят к человеку, его повседневным заботам и нуждам. Построение эффективного механизма социального функционирования на уровне отдельных муниципальных образований позволит говорить о социально-экономическом развитии общества в целом. Город при этом выступает как базовая единица в социальном проектировании на макроуровне, в нем сосредоточены основные потенциалы социально-экономического развития страны, включая человеческий потенциал. Социально-экономическое проектирование, осуществляемое государством в масштабах страны в целом и ее регионов, невозможно без первичного проектирования социально-экономического развития города. Сего-
дня органы местного самоуправления понимают необходимость такого проектирования, однако далеко не везде существует разработанная структура мероприятий различного периода исполнения по диагностике и прогнозированию развития города. Ограниченность экономических ресурсов, глобализация экономики, социально-экономическая значимость человеческих ресурсов ставят вопрос о социальном проектировании как функции городской администрации достаточно остро, предопределяют проблемную ситуацию, суть которой в несоответствии или неполном соответствии разрабатываемых проектов социально-экономического развития города потребностям и ожиданиям горожан и недостаточной эффективности реализации таких проектов, нередко не только не снижающую, но повышающую социальную напряженность в городе. Разрешение этой проблемной ситуации средствами социального управления предполагает оптимизацию проектирования, содержание и технология которой пока недостаточно прояснены.
Этими обстоятельствами определяется актуальность избранной диссертантом для исследования темы.
Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты оптимизации проектирования социально-экономического развития города представлены в трудах по общей социологии, социологии управления, социологии города, а также — в аспекте развития человеческого потенциала — в тендерной социологии, социологии молодежи и других социально-демографических групп. В наиболее общем виде основания этой проблематики раскрыты в классических работах Ф. Тенниса (различение «общины» и «общества»), М. Вебера (обобщенная социологическая трактовка города), Г. Зиммеля (постановка проблемы «чужака»), представителей Чикагской социологической школы (Р. Парк, Э. Берджес и др. — работы по социальной экологии городской среды; Л. Вирт — урбанистическая концепция). Проблематика человеческих ресурсов (человеческого потенциала) осмыслена в философском и социологическом аспектах в трудах И. Т. Фролова, Б. Г. Юдина и их сотрудников по Институту человека РАН (1990-2004 гг.).
В отечественной науке процессы урбанизации изучали Э. А. Араб-оглы, А. С. Ахиезер, Л. Б. Коган, А. Д. Хлопин, О. Н. Яницкий, методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования городской среды поставлены М. В. Борщевским, С. В. Успенским, О. И. Шкаратаном, значимые обобщающие исследования в области социологии города провели А. В. Баранов, А. В. Дмитриев, М. Н. Межевич, В. О. Рукавишников, В. В. Трушков и другие ученые. Проблемы специфики городского образа жизни, особенностей социальной структуры, ценностных ориентации городского населения раскрыты в трудах Э. К. Васильевой, Т. И. За-
славской, Н.И. Лапина, О. Е. Трущенко, В. А. Ядова и др. В 1990-2000 годы в целом ряде диссертационных исследований по социологии рассмотрены различные аспекты жизни «малого», «среднего», «крупного», «провинциального» российского города (О. В. Абдразакова, А. В.Арямов, А. В. Бабалова, С. С. Ильяев, Г. Н. Ляхова, И. Г. Переяслова, А. Г. Шауллина, И. А. Янкина и
ДР-)-
Общие вопросы социологии управления раскрыты в трудах А. И. Кравченко, Ю. Д. Красовского, А. И. Пригожина, А. В. Тихонова, С. С. Фролова, В. В. Щербины и других российских ученых. Они опираются на труды таких видных теоретиков и практиков управления, как Ф. Тейлор, А. Файоль, М. Фоллет, Э. Мэйо, Г. Саймон, А. Этциони и др. В условиях быстрых перемен в обществе все более актуальны для реализации управленческой деятельности проблемы социальной ответственности, выработки стратегии развития поселений, преодоления «виртуализации общества». Этим вопросам посвящены исследования А. А. Деревянченко, П. В. Дзилихова, Б. В. Зали-ванского, В. Д. Зимнева, А. М. Идиатуллиной и др.
Прикладные исследования проблем комплексного управления городской средой проведены такими учеными, как А. В. Бабуров, В. Э. Бойков, Г. А. Градов, Р. В. Гребенников, А. Э. Гутнов, А. Е. Железко, Е. Н. Заборова, О. В. Загорская, Ж. А. Зайончковская, Е. В. Ковешников, И. Г. Лежава, В. И. Локтев, О. С. Пчелинцев, С. А. Садовский, 3. В. Харитонова, А. Г. Хар-чев, А. Я. Хорхот и др.
Теоретические аспекты изучения социального проектирования как механизма комплексного решения проблем социального развития города представлены в работах таких ученых, как Г. А. Антонюк, А. М. Аджиева, И. В. Бестужев-Лада, Г. М. Бирженюк, Т. М. Дридзе, И. М. Ильинский, Г. А. Котельников, Л. А. Кривоносова, Ю. А. Крючков, Вал. А. Луков,
A. П. Марков, В. И. Патрушев, Ж. Т. Тощенко, И. И. Травин, А. Н. Ходырев,
B. А. Чаликова, В. Д. Шапиро и др.
Однако в имеющейся литературе по теме исследования недостаточно внимания уделено связи общих подходов к проектированию социально-экономического развития города с решением вопросов оптимизации такой проектной деятельности с учетом особенностей городского поселения того или иного типа. Очевидно, что решение вопросов о перспективах социально-экономического развития не совпадет для столицы государства, регионального центра и города областного подчинения. Тем не менее это обстоятельство, во-первых, не конкретизировано, не соотнесено с практикой управления человеческими ресурсами. Нет ясности, какие факторы следует учитывать при составлении социальных проектов в масштабе города, как их выявлять и
включать в управленческий процесс. Исходя их этого, в диссертации определяется объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объект исследования — российский город областного подчинения.
Предмет исследования — проектирование социально-экономического развития российского города областного подчинения.
Цель исследования определить оптимальную стратегию проектирования социально-экономического развития российского города областного подчинения.
В соответствии с целью исследования в работе решались следующие задачи:
определить теоретико-методологические подходы к изучению проектирования социально-экономического развития города;
рассмотреть социальное проектирование как способ комплексного решения проблем социально-экономического развития города;
проанализировать систему проектирования социально-экономического развития города областного подчинения на примере комплексной программы развития города Братска на 2008-2017 гг., разработанной администрацией города;
выявить общественное мнение жителей города и представителей органов местного самоуправления о возможностях и направлениях развития города;
разработать рекомендации по оптимизации проектирования социально-экономического развития города областного подчинения.
Рабочая гипотеза исследования. В современных российских условиях проектирование социально-экономического развития города областного подчинения затруднено в силу разного уровня удовлетворения базовых потребностей населения и низкого уровня доверия населения к органам власти. Преодоление этих трудностей состоит в дифференциации управленческих действий при разработке и осуществлении комплексных целевых программ социально-экономического развития города, исходя из различного уровня готовности населения, проживающего в разных городских зонах, к участию в социальных инновациях, проектируемых администрацией города. Оптимизация управления социально-экономическим развитием города при этом заключается в соединении программных целей развития с осуществлением многообразных инициативных социальных проектов, поддерживаемых городской администрацией.
Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве теоретических и методологических оснований диссертационного исследования использованы системный и структурно-функциональный подходы, концепции экологии города Чикагской социологической школы, теоретические кон-
цепции социального проектирования (объектно-ориентированная, проблемно-ориентированная, тезаурусная). Использованы работы зарубежных и отечественных ученых, изучающих вопросы проектирования социально-экономического развития города.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Данные социологического исследования «Стратегия социально-
экономического развития города в оценках и ожиданиях муниципального
сообщества братчан и структур местной власти: проблемы, оценки, ожида
ния и модели оптимизации социального проектирования» (рук.
А. В. Доскальчук). Проведено в 2009 г. во всех городских зонах г. Братска.
Анкетный опрос, опрошено 1596 жителей города. Выборка двухступенчатая,
на последнем этапе случайная бесповторная;
Данные экспертного опроса по теме исследования представителей и должностных лиц муниципальных и территориальных государственных органов власти по городу Братску. Проведен диссертантом в 2009 г. Опрошен 71 респондент;
Результаты вторичного анализа проведенных в г. Братске социологических исследований 2005-2009 гг., посвященных изучению актуальных проблем, оценок и ожиданий жителей города в отношении курса социально-экономической политики органов и должностных лиц местного самоуправления города Братска (проведены в рамках реализации Комплексной долгосрочной программы городского муниципалитета на 2005-2010 годы «Мониторинг общественного мнения братчан», научный руководитель Ю. Л. Воробьев, проводится при координирующей роли диссертанта);
Данные государственной и муниципальной статистики, избирательных комиссий и штабов, которые касаются участия граждан в выборах и легитимации институтов власти федерального, регионального и местного уровней;
Данные федеральных, ведомственных, региональных, муниципальных нормативных правовых документов, а также локальных нормативных актов, регламентирующих работу муниципальных образований по вопросам комплексного социально-экономического развития городов;
Статистические данные и аналитические материалы городской Администрации, Думы, Контрольно-счетной палаты муниципального образования города Братска Иркутской области;
Анализ документов («Концепция и стратегия реализации государственной молодёжной политики в муниципальном образовании города Братска на 2008-20012 годы», «Комплексная программа социально-экономического развития города Братска на период 2008-2017 гг. (КП 100.00)» и др.).
Научная новизна исследования состоит в следующем:
Теоретически установлены социально-управленческие характеристики города областного подчинения, определяющие возможности и границы применения социального проектирования при разработке комплексных программ его социально-экономического развития.
Показано, что управленческое действие в форме социального проектирования наиболее соответствует задаче комплексного решения проблем социально-экономического развития города областного подчинения в ситуации, когда оно опирается на проведение дифференциации городских зон по степени готовности горожан к инновациям в социальной сфере, проводимым городской администрацией.
На основе эмпирического исследования выявлено, что проектирование социально-экономического развития города областного подчинения усложняется рядом факторов, наиболее значимыми из которых с точки зрения задач социального управления являются: а) разная степень удовлетворенности базовых потребностей населения, проживающего в различных городских зонах; б) низкий уровень доверия населения к органам власти.
Показано, что обеспечение социально-экономического развития города областного подчинения может быть оптимизировано при соединении программно-целевого подхода к разработке стратегии такого развития с принципами и технологиями социального проектирования. Такая оптимизация ведет к поэтапному росту объема и качества социального участия горожан в реализации общегородских стратегических программ развития.
Разработаны практические рекомендации по реализации социальных проектов, направленных на социально-экономическое развитие города областного подчинения.
Научные положения, выносимые на защиту:
1. Город областного подчинения, наряду с общими признаками городского типа поселения (по М. Веберу, поселение, в котором отсутствует специфическое для общества соседей личное знакомство друг с другом; жители которого занимаются в преобладающей своей части не сельским хозяйством, а промышленным производством и торговлей; в котором обеспечивается многообразие занятий, а также регулярный товарообмен внутри поселения в качестве существенной составной части дохода и удовлетворения потребностей населения, т. е. поселение, в котором действует рынок и который имеет систему самоуправления), обладает специфическими чертами, учет которых необходим для обеспечения эффективного самоуправления, а именно: а) ограничен в принятии решений нормативно-правового характера по вопросам жизнедеятельности города, осуществления социальной политики, а также в
других ресурсах для такого рода деятельности — финансово-экономических, материально-технических, организационных, кадровых; б) обладает наименьшей дистанцией между уровнем принятия управленческих решений по проблемам городской жизни и уровнем непосредственного потребления населением социальных благ, предусматриваемых такими решениями; в) при ограниченности ресурсов социально-экономического развития имеет лучшие возможности распоряжаться ими — оперативность, подконтрольность, маневренность.
Выделенные специфические черты города областного подчинения определяют целесообразность широкого применения в интересах его социально-экономического развития такого способа осуществления управленческой деятельности, как социальное проектирование. Успешность социального проектирования не сводится к решению определенного перечня задач, а выражает кумулятивный результат соединения управленческих усилий городской администрации с социальным участием горожан.
Социальное проектирование по вопросам социально-экономического развития российских городов осуществляется с меньшей отдачей, чем следовало бы ожидать, в силу отрыва процесса проектирования от нужд и потребностей потребителей его результатов — городского населения. Если на поверхности в основном видны проблемы недостатка материально-технических и финансовых ресурсов осуществления городских социальных проектов (программ, планов и т. п.), то по существу наиболее значимыми из факторов, блокирующих успех в осуществлении таких проектов, являются качества человеческого потенциала, а именно разный уровень благосостояния социальных групп и низкий уровень доверия населения к органам власти — как общероссийской, так и региональной и местной. Для социального проектирования в масштабах города областного подчинения дистанции в уровне благосостояния социальных групп должны быть увязаны с разделением города по территориальному признаку (на городские зоны). Соответственно, городской комплексной программой социально-экономического развития должен быть предусмотрен мониторинг готовности населения различных городских зон к инновациям в социальной сфере, проводимым городской администрацией.
В алгоритме управленческой деятельности по разработке и реализации комплексных программ социально-экономического развития города областного подчинения необходимым является этап проработки конкретизирующих общие цели действий, направленных на оптимизацию ответа на вызовы, которые блокируют успешное осуществление социальных проектов, в том числе следующие: а) жители демонстрируют лояльность к мероприятиям, проводимым администрацией, но при этом сами не желают быть вклю-
ченными в их реализацию; б) население по-разному оценивает проводимые администрацией в рассматриваемой сфере мероприятия, поэтому даже при наличии позитивного отношения к отдельным достижениям в социальной сфере сохраняется значительная доля негативизма в обобщающих оценках усилий администрации. Предполагаемая типичность в поведении и восприятии людей вовсе не означает равное понимание деятельности администрации. В этой связи не стоит полагаться на признание проектов всеми жителями, рациональнее сосредоточить усилия на адресных программах и проектах, прежде всего ориентированных на улучшение условий повседневной жизни в отдельных городских зонах.
6. При проектировании социально-экономического развития города оптимальными являются сценарии, основанные на концепции устойчивого развития с особым выделением задачи создания таких необходимых условий жизни ныне живущим, чтобы они позволили достойно жить будущим поколениям. В этой связи расширение социального участия населения в реализации стратегии социально-экономического развития города областного подчинения становится приоритетом соответствующей управленческой деятельности. Наилучшие возможности для ее осуществления содержит включение бизнес-организаций и структур гражданского общества в социальное проектирование для нужд жителей города.
Практическая значимость исследования. Итоги исследования лежат в основе проектирования социально-экономического развития города Братска в форме комплексной целевой программы. Они могут учитываться при формировании комплексных программ социально-экономического развития российских городов, сопоставимых по социально-экономическим, градостроительным характеристикам и особенностям населения (в аспекте человеческого потенциала). Материалы исследования могут быть использованы в образовательных программах высшего профессионального образования (в курсах по общей социологии, социологии управления, социологии города), а также в системе подготовки и переподготовки кадров для государственной и муниципальной службы.
Апробация результатов работы. Основные положения проведенного исследования нашли свое отражение в выступлениях и докладах диссертанта на V и VI Международных научных конференциях «Высшее образование для XXI века» (Москва, 2008, 2009 гг.), ряде всероссийских научно-практических конференций, Региональном научно-методологическом семинаре по проблемам муниципальной реформы (2008 г.), в процессе разработки и преподавания спецкурсов по организационно-правовым и управленческим основам местного самоуправления для студентов вузов и слушателей курсов повышения
квалификации муниципальных служащих в 2007-2009 гг., а также использованы в рамках работы представительных и исполнительных органов муниципальной власти г. Братска Иркутской области. Всего по теме диссертации опубликовано 11 научных и учебно-методических работ общим объемом 24,8 п.л.
Диссертация обсуждена на кафедре социологии Московского гуманитарного университета.
Структура диссертации включает Введение, две главы, Заключение, список литературы и приложения.
Социологические теории города и концептуализация проблем развития городского поселения
Проектирование социально-экономического развития города в теоретико-методологическом аспекте не может не основываться на той или иной социологической концепции города. Проектировщик, таким образом, становясь исследователем, должен погрузиться в проблематику социологии города как одной из отраслей социологической науки. Пути развития социологии города, как подчеркивается в научной литературе, обозначились еще в XIX веке, но свой цельный вид она приобрела уже в XX веке — по мере разворачивания урбанистических процессов в развитых капиталистических странах. Новые обстоятельства потребовали развития и теории, и исследовательской практики. В рамках данной отрасли предметом изучения стали социальная структура и стратификация городского населения, формы и пути его передвижения, трудности занятости и безработица в городе, бедность и неравенство, образ и стиль жизни горожан, типы городов и формирование территориальных общностей, «революция пригородов», городские подкультуры, роль публичного транспорта в социальной жизни города, миграция, городские бунты и их предпосылки, отклоняющееся поведение в городе, поведение людей в доме и микрорайоне, соседство и домашнее хозяйство, урбанизация как глобальный исторический процесс и урбанизм как совокупность ценностных ориентации и менталитет горожан, влияние городской среды на поведение и взаимоотношения людей, патологические процессы, вызываемые урбанизацией (отчуждение, переуплотненность, аномия и анонимность, бездомность, геттоизация), городская экология, роль мегаполисов и метрополий в современном обществе, планирование городской среды и работа городских служб, качество жизни горожан и др.1 Уже сам этот перечень показывает, насколько актуальны для сегодняшней социальной жизни исследования в области социологии города.
Обратимся к истокам исследований города в социологическом аспекте, чтобы на этой основе выявить устойчивые представления о городе в социологических теориях и показать их применимость к разрабатываемой нами теме.
Интерес к исследованиям в сфере, которая потом получила название «социология города» (в английском варианте — Urban Sociology) был стимулирован в Европе в XIX веке быстрым ростом городов в силу стремительной индустриализации в то время и возникающими сопутствующими социально-экономическими проблемами, как то: социальное неравенство в кричащих формах, резкая дифференциация доходов разных социальных групп горожан, разность условий жизни, смена социокультурных ориентиров в обществе (включая изменения в сфере традиционных ценностей). Все это способствовало активизации борьбы бедных слоев населения за свои права, а для местных властей — необходимости сдерживания массовых волнений горожан. В то время в более развитых на тот момент странах Европы — в Англии и Франции — появилась потребность в обследовании условий жизни, благосостояния и особенностей поведения городского населения. Это в первую очередь относилось к трудящимся слоям и беднякам.
В плане развития социологии как науки исследования города начинались, с одной стороны, как позитивистские опыты, породившие вариант «социальной физики» А. Кетле (они привели к становлению системы социаль-ной статистики в европейских странах ), с другой — к ранним работам будущего марксистского направления в социологии, и здесь самой замечатель ной и сегодня остается книга Фридриха Энгельса «Положение рабочего класса в Англии», содержащая богатейший материал о положении рабочих в городах и метод исследования3.
Из других исследователей в этой области на раннем этапе становления социологии города заслуживает внимания английский статистик Джеймс Кей-Шаттлуорт4. Его имя часто используется при упоминании термина «моральная статистика». Дж. Кей-Шаттлуорт создал централизованную сеть советов по районам города и через штатных инспекторов, снабженных анкетами, получал нужные данные. Вопросы касались состояния жилищ, количества проживающих, обстановки, состояния одежды, рода занятий, состояния здоровья и пр. Его базовое исследование «Моральные и физические условия жизни текстильных рабочих Манчестера» (1832) содержит информацию, которая и сейчас не потеряла актуальности.
Заметный след в теории и практике эмпирических исследований города оставили монографические исследования рабочих семей Фредерика Ле Пле (1806-1882). Ему принадлежит сама методика проведения монографического исследования, которая и сегодня в некоторых работах по социологии используется на основе его подходу к такого рода исследованию6. В шеститомном труде Ф. Ле Пле «Европейские рабочие» (1877-1879) дана типология рабочих семей по виду жизни, профессиям и бюджету; представлена информация о технико-экономическом развитии отраслей, профессиональном продвижении юных рабочих, условиях жизни. Его техника поиска индикаторов для измерения и диагностики социальных отношений получила свое дальнейшее развитие в современной социологии.
Во Франции к числу родоначальников эмпирической ветви социологии города относят также Луи Вилларме (1782-1863). По материалам наблюдений он написал ряд работ, содержащих огромное количество разнообразных жизненных фактов из промышленных центров. Эти данные затем легли в основу его работ, посвященных положению рабочих в городе и процессу их обнищания. Большую роль в исследовании социальных механизмов города сыгра-ли работы французского врача Александра Паран-Дюшатле (1790-1836). Значимый вклад в развитие социологии города внес Чарлз Бут (1840-1916). Так, в исследованиях Ч. Бута интересен статистический анализ отношения норм рождаемости и смертности к бедности и скученности населения, его подход к изучению влияния религии на городских жителей, а более всего изобретенные им социальные карты городских районов и улиц, где различными цвета наглядно показывали распространение бедности и распределение классов и групп населения8. Этот метод применяется и сегодня в новейших исследованиях по социологии управления, социальное картографирование рассматривается учеными Центра социологии управления и социальных технологий Института социологии РАН как важный информационный источник принятия управленческих решений9.
Социальное проектирование как способ управления социально-экономическим развитием города
Важен и политический контекст документа. Комплексная программа разработана с учетом основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года и Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 марта 2007, приоритетных национальных проектов развития образования, здравоохранения, строительства доступного жилья. Собственно, Комплексная программа (код программы КП 100.00) — составной документ, который включает в себя следующие программные документы разного назначения: 1) концепцию социально-экономического развития города Братска (2008-2017 годы), принятую решением Думы города Братска от 01.12.2006 № 228/г-Д (далее — Концепция); 2) долгосрочный план социально-экономического развития города Братска на 2008-2017 годы (код плана ДП 100.00); 3) среднесрочный план социально-экономического развития города Братска на 2008-2012 годы (код плана СП 100.00); 4) годовой план социально-экономического развития города Братска на 2008-2010 годы (код плана ГП 100.00). Основной задачей мероприятий городской администрации в области социально-экономического развития Братска является создание условий для перевода развития муниципального образования с инерционного пути на инновационный. В этом случае зона эффективного планирования будет совпадать с зоной эффективного управления социально-экономическим развитием территории. В связи с этим при разработке Планов мы сформулировали для рассмотрения три сценария развития муниципального образования — инерционный, инновационный и переходный. Аналогичный подход реализуется в ряде территорий России, он показал вою эффективность .
Инерционный сценарий исходит из задач сохранения сложившейся динамики развития города. Его черты — снижение конкурентоспособности предприятий города, неразвитость инвестиций, а отсюда и отсутствие новых масштабных проектов.
Инновационный сценарий строится на обновление взаимодействия населения и властных органов, которое достигается развитием структур гражданского общества, активным включением в городское развитие бизнес-структур и в силу этого обновление форм хозяйствования на муниципальном уровне с перспективой развития рыночных отношений. Здесь активная роль принадлежит как городской администрации, так и бизнес-организациям и структурам гражданского общества.
Переходный сценарий строится как сочетание первого и второго сценариев и может быть оптимален для начального этапа перемен там, где уже накоплены некоторые позитивные характеристики управленческой деятельности в масштабах города (в нашем случае — города областного подчинения), но ситуация еще не позволяет рассчитывать на обширные внешние инвестиции.
Преобладание в социально-экономическом развитии Братска позитивных тенденций — продолжающийся рост показателей по основным направлениям экономики, повышение уровня жизни населения (см. приложение 1), активная работа органов местного самоуправления по привлечению бизнеса к социально-экономическому развитию города, включая развитие муници-пально-частного партнерства, с одной стороны, и учитывая ограниченность финансовых ресурсов и имеющиеся объективные проблемы и ограничения, влияющие на развитие города, с другой стороны, обусловили выбор переходного сценария развития на 2008-2012 годы. Это решение выработано в ходе активного обсуждения как Комплексной программы в целом, так и отдельных ее частей и фрагментов в участием городской администрации, представителей бизнес-сообществ и структур гражданского общества (что уже в перспективе означает ориентацию на инвестиционный сценарий). Решено, что в эти пять лет должна быть создана необходимая база для перехода с 2013 года на инновационный путь развития как преимущественный для социально-экономического развития Братска.
Чтобы выявить реалистичность сформулированных сценариев и обеспечить обоснованность выбора наиболее приемлемого для реализации, необходимо дать интегральную оценку социально-экономической ситуации в исследуемом российском городе, каковым в данном случае является Братск. Сегодня город Братск с населением более 250 тысяч человек является круп-ным индустриальным центром Восточной Сибири . По уровню социально-экономического развития территорий Иркутской области город Братск относится к первой группе, т. е. является муниципальным образованием с высоким уровнем экономического и социального развития, характеризующимся относительно сбалансированными показателями. На его долю в Российской Федерации приходится 12,5% выпуска электроэнергии, выработанной гидроэлектростанциями, 26,8% первичного алюминия, 20,6% целлюлозы товарной, 10,1% древесно-волокнистых плит, 7,0%) клееной фанеры. Продукция братских предприятии экспортируется практически во все страны мира .
Организация проектирования социально-экономического развития города в форме разработки комплексной программы
Экономическое управление на основе отчетов органов администрации, ответственных за реализацию программных направлений и отдельных мероприятий, а также информации, получаемой из других источников (данные органов статистики, федеральных и региональных органов власти и др.), готовит сводный отчет о выполнении отдельных этапов Комплексной программы.
Отчеты органов администрации составляются в течение 5 месяцев после окончания отчетного периода. Сводный отчет составляется экономическим управлением в течение 2 месяцев после представления отраслевых отчетов и направляется на рассмотрение в Думу города Братска не позднее 1 августа года, следующего за отчетным годом.
Сводный отчет подлежит официальному опубликованию. По результатам годового отчета и текущего мониторинга производится оценка результативности Комплексной программы, позволяющая определить степень достижения целевых индикаторов, выявить причины возможных отклонений достигнутого и запланированного уровня этих индикаторов, а также оценить степень воздействия Комплексной программы на текущее развитие города.
На основании такого анализа будут приниматься управленческие решения по корректировке, в случае необходимости, годовых планов на последующие периоды.
Проект Годового плана на очередной год вносится на рассмотрение Думы города Братска одновременно с бюджетом города на очередной финансовый год.
По окончании реализации первого этапа Комплексной программы (2008-2012 гг.) проект среднесрочного плана на 2013-2017 годы вносится на рассмотрение Думы города Братска не позднее, чем за три месяца до окончания срока реализации первого этапа. Отчеты о ходе реализации Комплексной программы ежегодно выносятся на обсуждение общественности города (общественные слушания), а также рассматриваются на заседаниях Совета при мэре города и утверждаются представительным органом местного самоуправления — Думой города Братска.
Ряд этих элементов алгоритма принятия управленческих решений по вопросам социально-экономического развития города областного подчинения носят типовой характер — в том смысле, что применимы к любому управленческому процессу и к любому городу. Тем не менее в содержании принимаемых решений типовые варианты малоприменимы. И это обстоятельство требует постоянно включать механизмы обратной связи еще на этапах выработки предложений. Эти механизмы разрабатывались уже на основе практики муниципальных образований86. Многое из опыта других городов применяется и в Братске.
Главное состоит в том, что все без исключения значимые для населения города Проекты среднесрочных и годовых планов Комплексной программы в обязательном порядке выносятся на публичные слушания. Следует также особо отметить, что в качестве важнейших механизмов и инструментария реализации Комплексной программы социально-экономического развития города Братска выступают принятые в 2006-2008 годах Муниципальные целевые программы (22 МЦП) и Ведомственные целевые программы (8 ВЦП), а также шесть долгосрочных межведомственных социально-ориентированных программ развития. Общая сумма финансирования целевых программ из всех источников финансирования только за 2008 год составила 5193000 млн руб.
Такова общая система действий по управлению комплексной программой. Она показывает свою обоснованность уже тем, что даже в условиях финансово-экономического кризиса имеются определенные положительные тенденции в решении социально-экономических задач. Братск активно продвигает себя как развивающийся центр науки, образования и культуры. В городе проводятся уникальные спортивные, научные и общественно-политические мероприятия, имеющие региональный и общероссийский масштаб. Город Братск является членом ассоциаций: Сибирских и Дальневосточных городов, Муниципальных образований северных территорий Иркутской области; Союза городов Заполярья и Крайнего Севера.
Но в таком виде представленные успехи городского развития, разумеется, не дают представления о том, насколько сложным является процесс их достижения и насколько противоречивы в определенных аспектах их результаты. Повседневная организационная работа выявляет множество препятствий для осуществления задуманного и сталкивается с неточным или неверным пониманием приоритетов в тех или иных структурах, просчетами при определении ресурсной базы, недостатками квалификации у работников и т. д. Надо принять во внимание и ситуации форс-мажора, которые иногда могут изменить жизнь сотен и тысяч жителей города. Наиболее драматичный пример — то, что случилось на Саяно-Шушенской ГЭС в августе 2009 года.
Стоит вопрос, как при всех этих препятствиях, рисках и случайных отклонениях от плана обеспечивать высокую вероятность его успешности. Из изученного опыта российских городов и непосредственно из практики работы над Комплексной программы в Братске следуют несколько выводов относительно оптимизации управленческой деятельности на основе проектирования социально-экономического развития города. 1. Программная деятельность стратегического назначения на уровне города областного подчинения нуждается в применении принципов социаль ного партнерства как одного из главных условий дальнейшего социально экономического развития города, совершенствования городской инфраструк туры, повышения качества жизни и безопасности жизнедеятельности населе ния. При этом важно уйти от частой практики обращения к потенциальным партнерам городской администрации в момент крайней необходимости. Со циальное партнерство должно составить предмет постоянного внимания, его следует рассматривать не только как результат, но и как процесс. Определенное движение вперед в этом направлении наблюдается в Братске. Взаимодействие власти и бизнеса, позволяющие обеспечить консолидацию ресурсов и усилий в решении задач ускорения социально-экономического становления города, осуществляется путем заключения соглашений о взаимном сотрудничестве между администрацией города и хозяйствующими субъектами, расположенными на территории города. В рамках соглашений в городе реализуются важнейшие инфраструктурные и социальные проекты в области образования, здравоохранения, культуры, спорта, экологии, правоохранительной деятельности, информационного обеспечения населения.
Оптимизация программно-целевого подхода к социально-экономическому развитию города на базе применения принципов социального проектирования
Деятельность городской администрации, направленная на социально-экономическое развитие города, представляет собой сложную систему мероприятий, ведется по ряду направлений. Как подчеркивает на основе обобщения опыта такой работы, А. Н. Хобырев, «Основными направлениями социального развития городского округа, которые реализуются в социальной политике органов местного самоуправления, являются: содействие занятости населения; обеспечение благоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории городского округа; содействие обеспечению граждан жильем; участие в обеспечении социальной поддержки населения; организация городской (муниципальной) системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в городском округе; содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; создание условий для развития физической культуры и спорта в городском округе, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений; реализация городской молодежной политики»89. Очевидно, что при ограниченных ресурсах осуществить такую деятельность с одинаковым качеством на всех направлениях крайне сложно. Тем более при разной степени готовности к инновациям как населения, так и работников системы городского управления.
Проблема неравномерного распределения готовности к мерам социально-экономического развития города по городским зонам в недостаточной мере осознается теоретиками и практиками, опирающимися на программно-целевой подход. В литературе 1970-1980-х годов эта тема не ставится90, хотя развитие таких городов, как, например, Нижневартовск, содержали социальные контрасты, требовавшие оперативных мер оптимизации социально-экономического развития города.
В последующие годы определенное теоретическое и практическое разрешение этой проблемы обнаруживается в исследованиях реформирования местного самоуправления, постановке задач интерактивного социального управления, а также управленческого консалтинга в этой сфере91. Здесь выявлены важные проблемы социального участия, диалога власти и общества, доверия населения к власти и др. При этом раскрываются трудности организации социального участия, как объективные, так и субъективные. В частности, исследованиями было показано, что информирование населения о программах развития наталкивается не только на различия по профессиям, полу, возрасту, но и на такие различия, которые были названы социоментальными, из чего следует выделение в населении «семиосоциопсихологических групп», требующих дифференциации взаимодействия с ними на управленческом уровне92.
С учетом этих достижений сложилась парадигма социально ориентированного управленческого консультирования, в основе которой лежат установки охарактеризованного нами в первой главе прогнозного социального проектирования (работы Т.М. Дридзе и ее коллег). Как показано в литературе, эта парадигма успешно применяется при разрешении конфликтных социально-градостроительных ситуаций. Отмечается, что такого рода ситуация «включает в себя объективные условия реально существующего градообразования и отношение (активное) к этим условиям различных социальных групп населения» .
Однако проблемы социально-экономического развития города только в определенной части связаны с градостроительными мероприятиями. Понимание задачи управленческого консультирования в таком случае важно расширить, опираясь на уже достигнутые в социологии управления подходы к оценке потенциала социального участия. Тогда станет заметной недостаточная проработанность вопроса, с которым столкнулись мы в практике разработки и осуществления в Братске Комплексной программы. А именно вопроса о неравномерной готовности населения различных городских зон к поддержке намеченных мер социально-экономического развития города. В этой ситуации исследование и анализ практики показали не нарастание протест-ных настроений жителей отдельных зон в связи с отдельными мероприятиями (что как раз характерно для конфликтов, связанных с решением градостроительных задач), а апатию значительной части населения в зонах, где неблагополучие жителей переходит известный рубеж. Этот рубеж относительный, он проявляет свои значения на фоне положения в других городских зонах.
Такая апатия на фоне повышенного уровня недоверия к власти в конечном счете становится важным фактором противодействия переменам в социально-экономической жизни города как социального целого.
