Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основания организационного аудита 17 стр.
1.1. Сущность и структура организационного аудита 17 стр.
1.2. Государственная гражданская служба как социальная организация и объект аудита 29 стр.
1.3. Аудиторские нормы и стандарты организационных отношений в государственной гражданской службе 61 стр.
Глава 2. Особенности организационного аудита государственной гражданской службы как социальной организации 79 стр.
2.1. Характеристика объектов и субъектов организационного аудита в государственной гражданской службе 79 стр.
2.2. Критерии организационного аудита в государственной гражданской службе 98 стр.
2.3. Общественное мнение как форма внешней оценки государственной гражданской службы 117 стр.
Заключение 126 стр.
Список использованных источников и литературы 135 стр.
- Сущность и структура организационного аудита
- Государственная гражданская служба как социальная организация и объект аудита
- Характеристика объектов и субъектов организационного аудита в государственной гражданской службе
- Критерии организационного аудита в государственной гражданской службе
Введение к работе
Актуальность исследования. Реформирование государственной службы — одно из важнейших направлений структурных преобразований в Российской Федерации. Создание системы государственной службы, ориентированной на удовлетворение интересов общества и каждого гражданина, создание благоприятных условий для социально-экономического развития страны - приоритетная задача Российского государства.
Реализация мер по выполнению положений федерального законодательства1 невозможна без выработки методологии оценки деятельности органов государственной власти и государственных служащих с учетом характера осуществляемых функций, специфики их деятельности, формирования организационной структуры органов государственной власти, разработки индикаторов оценки результатов их деятельности, увязки показателей результативности с соответствующими параметрами функционирования подразделений государственной гражданской службы.
Функции государственного аппарата остаются неадекватными для решения стратегических задач социально-экономического развития российского общества и государства. Многочисленные дисфункции в деятельности органов государственной власти, бессистемные структурные реорганизации, немотивированные кадровые перестановки актуализируют проблему организационного аудита как эффективного социального способа контроля и оценки государственной гражданской службы.
Исходя из изложенного, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена следующим.
Во-первых, продолжается процесс реформирования
1 См.: О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ; О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
4 государственной гражданской службы Российской Федерации. Вступил в силу федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В развитие его положений издан ряд указов Президента Российской Федерации. Из этого вытекает необходимость разработки мер по реализации нормативно-правовых актов о государственной гражданской службе, включая акты, регулирующие технологии оценки кадрового корпуса государственной гражданской службы.
Во-вторых, выполнение требований законодательства о государственной гражданской службе может быть более успешным при использовании методов организационного аудита, как перспективного направления в повышении эффективности управления человеческими ресурсами. Это, в свою очередь, требует разработки соответствующих стандартов, критериев и методов проведения организационного аудита.
В-третьих, на стадии введения нового законодательства о государственной гражданской службе особое значение приобретают организационные вопросы — формирование модернизированной структуры государственных органов, упорядочение действий государственных служащих и пр.
В-четвертых, социологический анализ проблем
организационного аудита в государственной гражданской службе Российской Федерации до настоящего времени проводился лишь фрагментарно, разнонаправлено и эпизодически. Учитывая необходимость теоретического осмысления проблемы, расширения практики применения организационного аудита, автором избрана данная тема диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы исследования В социологическом плане по теме диссертационного исследования опубликован ряд научных работ. Среди них редко встречаются фундаментальные труды, посвященные анализу проблем
5 организационного аудита в органах государственной власти. Автором для предметного источниковедческого анализа соответствующие научные публикации выделены в тематические группы.
К первой группе отнесены исследования по методологии и методике контроля и анализа, отражающие уровень научной разработанности теории и управленческой практики аудита1.
В теоретическом отношении полезными представляются выводы российских исследователей, которые выделили и охарактеризовали общие черты аудиторского контроля и экономического анализа .
Для выработки инструментария диссертационного исследования полезен учет выводов ученых, которыми разработаны критерии, стандарты и нормы аудиторского контроля . Опыт организации аудиторского контроля в зарубежных странах, основные методы и процедуры, применяемые в процессе аудита, изложены в научных трудах А. Аренса, Дж. Лоббека, Т. Скоуна4.
В ряде современных научных работ последнего десятилетия положено начало исследованию проблем управленческого, организационного и кадрового аудита5.
Во вторую группу автором включены работы методологического плана в области социологии управления, в частности, теоретические
1 Барышников Н.П. Организация и методика проведения общего аудита. - М., 2000; Богомолов A.M., Голощапов Н.А. Внутренний аудит: организация и методика проведения. — М., 2000; Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности — объективная необходимость // Финансы. 2005. № 2. С. 65-68.
ГаджиевН. Контроль как система социально-экономических отношений//
Аудитор. 1997. № 7 и др.
Смирнов Э. Введение в стандартизацию основных элементов с целью
проведения полного аудита//Аудитор. 1997. №6; Старовойтов Ю.Н. Правила
(стандарты) аудиторской деятельности. - М., 1999.
Арене А., Лоббек. Дж. Аудит/Пер. с англ.-М., 1995; Скоун Т.
Управленческий аудит / Пер. с англ. - М., 1997.
5 Гармашев А.А., Захаров В.М. Организационный и кадровый аудит. -Белгород, 1998; Никонова Т.В., Сухарев С.А. Управленческий аудит: персонал. - М., 2002; Одегов Ю.Г., Никонова Т.В. Аудит и контроллинг персонала. — М., 2002.
аспекты организации социального контроля и социальной диагностики. Здесь примечательны научные труды П. Бергера, Г. Тарда, Э. Росса, Р. Парка, Т. Парсонса, А. Лапьера и др., рассматривавших виды, типы, формы и механизмы социального контроля1. В 90-е гг. усилилось внимание к исследованию контроля и повышению ответственности государственных гражданских служащих2.
Третью группу условно составляют разработки в области теории организаций, которые являются объектом аудиторского контроля, а также организационного проектирования. Сущность организаций, их классификация по различным основаниям, выделение специфики каждого типа организационных систем, проблемы эффективности и организационного развития рассматривались в рамках классической теории Ф. Тейлором, Г. Файолем, теории человеческих отношений -Э. Мэйо, теории систем — Т. Парсонсом, в трудах представителей системной школы - Г. Саймоном, Р. Лайкертом, Д. Нортом, в теориях сетевых и виртуальных организаций - Р. Акоффом, Б. Мильнером, Г. Митцбергом, Дж. Грейсоном, Т. Питерсом и др.
Представляют интерес выводы П.М. Керженцева о постановке учета и контроля как об общем принципе организационного порядка; трактовка Н.А. Витке организации как «своеобразного сочетания людских воль»; теория А.А. Богданова, на основе которой сформулированы универсальные принципы понимания природы и основ построения организации (как системы и как динамического процесса); концепция Н.И. Лапина, описывающая организацию как гетерогенную систему, состоящую из вещных и человеческих компонент; модель, разработанную СР. Филоновичем и Е.И. Кушелевичем о «концепции
См.: Энциклопедия государственного управления в России. - М., 2005.
Дмитриев Ю., Измайлова Ф. Проблемы контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти//Государство и право. 1996. №4; Кадровый контроль в государственной службе / Под общ. ред. А.И. Турчинова.—М., 2002.
7 жизненных циклов организации»; представление А.И. Пригожина об организации с системных позиций и др.1.
Для выполнения данного исследования представляют интерес монографии и публикации, авторы которых раскрывают проблемы: единства структур и функций; развития организаций; осмысления механизмов управленческого воздействия на организацию2.
В отдельную группу включены исследования, посвященные анализу деятельности государственных организаций с точки зрения теоретических представлений о бюрократии. Здесь автор обращается к классическим теориям М. Вебера, М. Крозье, А. Лоутона, Р. Мертона, Л. Мизеса, Э. Роуза, которые содержат результаты методологического анализа проблем бюрократического управления, отмечая, наряду с рациональными, иррациональные аспекты бюрократии3.
В научной литературе продолжаются дискуссии о путях преодоления патологий и дисфункциях современной бюрократии4.
Четвертая группа работ, на которые обращено внимание в диссертации - это работы, посвященные анализу проблем
1 Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. - М., 1989. Т. 1, 2; Витке Н.А. Организация управления и индустриальное развитие // Очерки по социологии научной организации труда и управления. - М., 1924; Керженцев П.М. Принципы организации. - М., 1968; Лапин Н.И. Проблемы социологического анализа организационных систем // Вопросы философии. 1974. №7; Пригожий А.И. Современная социология организации. - М., 1995; Филонович СР., Кушелевич Е.И. Теория жизненных циклов организации. Адизеса и российская действительность // Социс. 1996. № 10.
Борисова Л.Г. Организационный дизайн: современные концепции управления. - М., 1997; Мильнер Б.З. Теория организаций. - М., 1999; Смирнов Э.А. Теория организации. — М., 2003; Теория организации и организационное проектирование / Под. ред. Т.П. Фокиной, Ю.А. Корсакова, Н.Н. Слонова. - Саратов, 1997 и др.
Крозье М. Основные тенденции современных сложных обществ // Социально-политический журнал. 1992. №7; Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. - М., 1993; МизесЛ. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. - М., 1993.
4 Романов В.Л. Моральные основания генезиса и преодоления аномалий государственной службы//Ежегодник'98. - М., 1999. С. 39-51; Романов В.Л. Коррупция как системная социальная патология // Научные доклады, 99. Вып 1. - М., 1999. С. 35-39 и др.
8 эффективности, где наряду с экономическими критериями оценки деятельности организаций, которые основаны на измерении эффективности через соотношение результаты-затраты-ресурсы, на первый план выдвинуты такие показатели как социальная прибыль, интеллектуальный капитал1.
В данной диссертации решение исследовательских задач
базируется на современных представлениях о государственной службе и
ее кадровом обеспечении. Работы по данной проблематике составляют
пятую группу источников. Социальные, организационные и правовые
аспекты модернизации государственной службы являются объектом
научных исследований ученых Российской академии государственной
службы при Президенте Российской Федерации. В этом направлении
работают Л.А. Василенко, В.Д. Граждан, К.О. Магомедов,
Е.А. Литвинцева, В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко, Б.Т. Пономарен-ко, В.М. Соколов, А.И. Турчинов и др. .
Анализ научных публикаций позволяет сделать вывод о том, что различным аспектам исследуемой проблемы посвящены отдельные труды. Однако, несмотря на актуальность, она еще не стала предметом специального социологического анализа. Этим и предопределен выбор темы исследования.
Эффективность государственного управления / Общ. ред. С.А. Батчикова, СЮ. Глазьева. - М., 1998; Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. -М., 1998 и др.
Василенко Л.А. Интернет и информатизация государственного управления. Автореф. дисс. докт. соц. наук.-М., 2000; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Уч. пособие. -М: Юркнига, 2005; Литвинцева Е.А. Государственная служба в контексте социальных изменений. — М., 2003; Магомедов К.О. Социология государственной службы. - М., 2004; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России. — М.: РАГС, 2003; Пономаренко Б.Т. Методология и методика научного анализа кадровых процессов // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Изд. 2-е, доп.-М.: РАГС, 1998; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. - М., 2000; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М., 1998 и др.
Объект исследования - государственная гражданская служба Российской Федерации.
Предмет исследования - организационный аудит в
государственной гражданской службе Российской Федерации как социальной организации.
Цель исследования - научное обоснование концептуальных основ организационного аудита в государственной гражданской службе Российской Федерации.
Основные задачи исследования:
выявить сущность и структуру аудита организации и организационного аудита;
исследовать государственную гражданскую службу как объект аудита социальной организации;
раскрыть возможности организационного аудита в оценке эффективности государственной гражданской службы;
дать социологическую характеристику объектам и субъектам организационного аудита в государственной гражданской службе;
на основе результатов социологического анализа сформулировать критерии и показатели организационного аудита в государственной гражданской службе;
обосновать роль общественного мнения в оценке эффективности государственной гражданской службы.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили методы системного, социологического и структурно—функционального анализа, принципы диалектики, социального детерминизма и синергетики. Полезным оказались репрезентативный опрос населения и государственных служащих, экспертные оценки, контент-анализ документов.
Исследование базируется на теоретических разработках отечественных и зарубежных ученых в области социологии, социологии управления, менеджмента и теории организаций, социального контроля, социальной диагностики.
В исследовании автор опирался на логику социологического подхода к проблемам управления государственной службой и достижения эффективности деятельности государственных служащих. В его основу положены фундаментальные идеи М. Вебера о рациональной бюрократии; Э. Дюркгейма — о групповых ценностях и нормах, социальных институтах и их развитии; А.А. Богданова - о тектологии как всеобщей организационной науке; Р. Мертона - о дисфункциях бюрократии; Н. Смелзера - об источниках, движущих силах и характере социальных изменений.
Источниковую базу исследования составляют законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов власти, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, положения и выводы, содержащиеся в докладах и выступлениях руководителей органов государственной власти Российской Федерации. В ходе социологического анализа использованы данные официальной статистики, материалы периодической печати и научно-практических конференций, монографий и научных статей, в которых обоснованы социальные аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации.
Эмпирической базой диссертации являются результаты социологических исследований, проведенных с участием автора на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации:
«Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации» (август-сентябрь 2002 г.). Социологический опрос проведен
в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1 325 человек и 280 экспертов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступили государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий и учреждений, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования - д.соц.н., проф. А.И. Турчинов. Индекс: ГКП МР-2002;
«Актуальные проблемы государственной службы Российской
Федерации в оценках населения и госслужащих». Социологический
опрос проведен в сентябре-октябре 2003 г. в 17 субъектах Российской
Федерации. Опрошено 1 202 человека из числа населения и
964 служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду
деятельности. Научный руководитель исследования — д.соц.н., проф. К.О.
Магомедов. Индекс: АПГС-2003.
«Социальная ответственность государственных служащих». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2004 г. Опрошено 224 эксперта. Научный руководитель исследования - д.ист.н., проф. B.C. Нечипоренко. Индекс: СОГС-2004.
В исследовании в качестве источника вторичного анализа использованы материалы следующих социологических исследований:
«Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы РФ». Руководитель проекта — д.соц.н., проф. В.Л.Романов. Научный руководитель - д.соц.н, проф. А.И. Турчинов. Опрос проведен в сентябре-октябре 2000 г. в 11 центральных аппаратах федеральных органов власти, а также в 12 субъектах РФ. Опрошено 1 210 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу работы. Индекс: СРККГС-2000;
«Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2000 г. Опрошено 1 038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах,
законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской
Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой
должности и ветвям власти. Научный руководитель исследования —
д.ист.н., проф. B.C. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000;
«Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти». Руководитель проекта - д.соц.н., проф. А.И. Турчинов. Опрос проведен в апреле-мае 2001 г. и включает в себя: опрос в 8 центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти, а также в 15 субъектах РФ (опрошено 1 183 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу работы), опрос в 17 субъектах РФ (опрошено 1 434 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и роду деятельности), экспертный опрос (в качестве экспертов выступили 90 руководителей кадровых служб соответствующих министерств и ведомств, руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие с большим стажем работы в органах исполнительной власти, ученые). Индекс: ОСГКПФГС-2001;
«Функционирование и развитие государственной службы в современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 г. в 6 аппаратах федеральных органов власти и 19 субъектах Российской Федерации. Всего опрошено 1 180 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Научный руководитель исследования - д.соц.н., проф. К.О. Магомедов. Индекс: ГС ФР-2001.
Основные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
1. Выявлена сущность организационного аудита государственной службы: осуществление комплексного анализа и оценки ее структуры и функций, их соответствия миссии и целям государственной службы как социальной организации. Выделены основные структурные звенья
13 организационного аудита: контроль; проверка; ревизия. Раскрыты основные особенности организационного аудита: сосредоточение внимания на оценке структуры и функций государственной службы; наличие значительного количества критериев, норм, стандартов, позволяющих конкретизировать оценку соответствия им состояния государственной службы; независимость анализа и оценки.
2. Государственная служба раскрыта как организация:
бюрократический тип структуры; дополнение ее функций, связанных с
теорией человеческих отношений (отношение к служащему как к
человеку, а не «винтику» в бюрократической системе; поворот к
интересам и потребностям населения); децентрализация функций;
коммерционализация государственных услуг населению; использование
достижений коммерческих и других организаций в построении
структуры и организации управления.
Дан анализ государственной службы как объекта организационного аудита: сочетание механической и органической структур, организации и самоорганизации; удовлетворение потребностей государственных органов и населения; развитие вертикальных и горизонтальных связей.
3. Выявлено, что возможности организационного аудита в оценке
эффективности государственной гражданской службы реализуются
главным образом с помощью стандартов и норм, к которым в системе
государственной гражданской службы предъявляются следующие
требования: закрепление прогрессивных функций; достоверность и
нейтральность; обеспеченность средствами учета и информации.
Стандарты разрабатываются в форме типовых организационных
проектов, которые закрепляются в законодательстве о государственной
службе, других нормативных правовых актах. Обоснована
первостепенная роль детализированных стандартов внутреннего аудита
как основы реализации крупномасштабных стандартов внешнего аудита,
а также необходимость норм для каждой из фаз аудита: предварительное
14 исследование; углубленный анализ; обобщение результатов и подготовка отчета. Предложена структура аудиторского отчета: цели аудита; примененные методы и способы аудита; выявленные при анализе проблемы; перечень вопросов, требующих углубленного изучения; рекомендации.
4. Дана социологическая характеристика объектов и субъектов
организационного аудита. В связи с этим выявлено его содержание:
структура государственной службы; количественный и качественный
состав государственных служащих; взаимосвязь структуры и кадрового
состава государственной службы.
Структура государственной службы как объекта организационного аудита оценивается по результатам реализации организационных принципов: ранжирование должностей и званий; уровень профессионализма и компетентности государственных служащих; стабильность их состава. При этом анализ включает выявление патологий, среди которых наиболее часто обнаруживаются: господство структуры над функцией; бюрократизация; стагнация; дублирование организационного порядка.
Сформулировано определение критерия организационного аудита государственной службы как показателя оценки ее структуры, функций и кадрового состава. Определены важнейшие критерии: эффективность, результативность и оптимальность государственной службы. При соответствующей их операционализации возможно решение задач организационного аудита: измерение; сравнение, оценка; выявление технологий; разработка рекомендаций по корректировке соответствующих задач. Выделены две группы параметров: те, которые оцениваются при внешнем аудите и параметры, анализируемые преимущественно в ходе внутреннего организационного аудита.
Обосновано положение о том, что общественное мнение является важной формой внешнего организационного аудита
15 государственной службы. Население оценивает прежде всего отклонения
в ее структуре (рост численности должностей), уровне профессионализма государственных служащих, стиле деятельности. Мнение населения о государственной службе находит отражение в письмах граждан в государственные органы, сообщениях СМИ, ответах при проведении научными учреждениями социологических опросов. Выявлены основные факторы оценки населением государственной службы: объективные (последствия реальных действий государственных служащих); субъективные (падение авторитета государства; низкий уровень жизни населения и т.д.).
Теоретическая и практическая значимость работы
Результаты диссертационного исследования:
расширяют представление о современных социальных организациях, способствуют углубленному исследованию проблем функционирования государственной гражданской службы с применением современных теоретико-методологических концепций, а также апробированного организационно-управленческого инструментария;
могут быть использованы в процессе реформирования государственной службы и реструктуризации органов исполнительной власти в ходе административной реформы;
могут быть востребованы в процессе разработки и реализации учебных программ по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Достоверность основных положений и обоснованность результатов работы определяются избранной автором методологией и методической базой социологического анализа, использованием апробированного в исследовательской практике социологического инструментария, логикой анализа эмпирических материалов, проверкой теоретических положений в практике социального управления.
Апробация основных положений диссертации. Основные
теоретические представления, выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях:
«Современное социальное управление: теория, технология, подготовка кадров» (Москва - Руза, МГСУ, февраль 2003 г.);
«Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, СЗАГС, июнь 2003 г.);
«Творческое наследие В.Г. Афанасьева и современность» (Москва, РАГС, апрель 2004 г.);
«Совершенствование социального управления: проблемы и перспективы. Третьи Афанасьевские чтения» (Москва, МГСУ, январь, 2005 г.).
Отдельные результаты социологического анализа
организационного аудита в государственной службе использованы в учебном процессе кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ в спецкурсе «Организационно-кадровый аудит». Материалы диссертации могут быть востребованы при освоении учебных курсов по социологии управления, социологии государственной службы, общей социологии.
По теме диссертации имеются публикации общим объемом 5 п.л., в которых изложены основные положения настоящей работы.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Сущность и структура организационного аудита
Модернизация государственного управления направлена на повышение эффективности и результативности работы государственной службы, усиление её ответственности за предоставление качественных услуг населению. Одновременно с глубокими экономическими, политическими, социальными преобразованиями разворачивается процесс формирования новых институтов и механизмов.
Переход к рыночной экономике обусловил появление новой для России отрасли научных знаний и практической деятельности - аудит.
Данная категория рассматривается исследователями как категория экономическая и социальная. Аудит трактуется по своей сути, своему содержанию, назначению как анализу, оценке.
Е.А. Стоянов и Е.С. Стоянова, например, отмечают: «Рыночная цивилизация веками создавала и создала замечательную по глубине и изяществу науку анализа и экспертной оценки» финансового состояния фирм и организаций.1
В дореволюционной России специальной литературы, посвященной экономическому анализу, не издавалось.
Резкие изменения в политике, экономике, управленческих структурах, учете и контроле произошли после октября 1917 года. Деятельность предприятий и учреждений была поставлена под рабочий контроль. Роль экспертов была возложена на счетных работников. Большое влияние на развитие теории экономического анализа оказали работы Н.Р. Вейцмана.2
Как отмечает М.И. Баканов, экономический анализ как отрасль знаний окончательно сложилась в общеметодологическом плане, и получила широкое развитие в отраслевом направлении.1
Переход к рыночным отношениям тесно связан с преобразованием ранее сложившегося социального строя. Изменения в системе государственного управления обусловили необходимость радикальных преобразований в организации и методике контроля. Возможные расхождения между интересами государства и общества, с одной стороны, и отдельных субъектов хозяйствования - с другой, объективно могут стать объектом экономико-правового контроля (ревизии по требованию правоохранительных органов).
Необходимость согласования интересов разных субъектов управления и хозяйствования, вступающих в партнерские отношения, требует введения аудиторского контроля. Контрольная деятельность, решающая задачи консолидации и упорядочения общественных сил, сама становится особой системой социальных отношений.2
Субъекты аудита делятся на непосредственно и опосредованно заинтересованных в деятельности организации (предприятия), органа управления.
К первой группе пользователей относятся собственники средств: предприятия, налоговые органы, персонал предприятия, администрация (руководство), население. Каждый субъект контроля изучает информацию со своих позиций, исходя из своих интересов. Если федеральные, региональные и муниципальные органы власти имеют свою долю в уставном капитале организации, то естественно, что ими будет изучаться информация о состоянии системы управления. Ведение статистики наиболее важных элементов системы управления может помочь правительству или его службам решать свои локальные задачи. В гражданском обществе, субъекты управления государственной службой и государственные служащие, также заинтересованы в обобщенной информации о реальном состоянии своей организации для осознанного представления степени стабильности и перспективности деятельности. Первоочередная обязанность государственной службы как важнейшего механизма государственного управления и организации — быть информационно прозрачной для своих настоящих и потенциальных потребителей услуг, контрагентов и других сотрудничающих организаций, а также общественности.
Вторая группа — это субъекты анализа, которые хотя непосредственно и не заинтересованы в результатах деятельности объекта аудита, но должны по договору защищать интересы первой группы потребителей информации. Это, прежде всего аудиторские фирмы, а также консультационные фирмы, юристы, эксперты, независимые общественные организации.
Как было указано выше, в государствах со сложившейся рыночной экономикой под аудитом понимается комплексный анализ. В специальной литературе последних лет издания понятие аудита определяется как контроль, проверка, ревизия.1
Контроль - это проверка и постоянное наблюдение за процессами или явлениями в целях фиксирования текущих состояний и отклонений от установленных значений для обеспечения достижения организацией своих целей.2
Контроль - самостоятельная функция управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, а также позволяющая выявить отклонения в намеченных целях и принимать при необходимости корректирующие меры.1
Ревизия - комплекс взаимосвязанных контрольных действий, осуществляемых с помощью документальных, фактических и оценочных приемов контроля.2
Аудит - особая самостоятельная форма контроля, документальная проверка данных в соответствующей профессиональной деятельности, устанавливающая уровень их соответствия отдельным критериям, нормам и стандартам.3
Каждый автор в контексте высказанных идей стремится дать собственное определение понятию «аудит». В литературе выделен спектр значений, который соответствует данной дефиниции: аудиторская деятельность, бизнес, отрасль управленческой инфраструктуры; организация процесса аудита, социальный контроль.4
Социальный контроль - использование различных социальных институтов и средств для выявления тенденций изменения и развития социальных отношений, регулирования этих отношений и поддержания их в необходимом для общества виде.
Некоторые авторы рассматривают аудит в управлении как специфический вид консультирования на основе норм и стандартов. По мнению Гончарука В.А. «применение консультирования и аудита становится социальным свидетельством компетенции руководства, прогрессивности организации».5
Государственная гражданская служба как социальная организация и объект аудита
Переход к эффективным организациям и управлению, построенным на научных принципах, не только необходим, но и стал главным условием успешного осуществления социально-экономических реформ. Формирование современной государственной гражданской службы с использованием возможностей организационного аудита настоятельно требует анализа подходов к изучению и построению типологии организаций. Это позволяет выделить структурные элементы, которые подлежат изучению и составляют содержание объекта аудита.
Организация, являясь одной из важнейших характеристик социальных процессов окружающей нас действительности, изучается в разных аспектах и различными науками: кибернетикой, общей теорией систем, синергетикой, биологией, техническими дисциплинами, экономикой, философией, социологией и другими науками. Проблема организации издавна рассматривалась в научном знании, но при этом обычно не осознавалась ее самостоятельная роль как организующего начала. И лишь в конце Х1Х-начале XX вв. в биологии, психологии и социологии было выявлено, что объекты, существенно различающиеся по своему составу, могут обладать схожими свойствами благодаря способам их организации. Широкое разнообразие форм и процессов организации неизменно должно было привести к необходимости построения обобщающих теорий. Первоначально исследования в области социально-экономической организации носили сугубо прикладной характер и имели своей целью рационализацию организационной, управленческой деятельности, что позволило со временем детально разработать концепции организации производства и организации управления, а также дать импульс в формировании научных школ.
Становление и развитие классической организационной теории связываются традиционно с возникновением школы «научного менеджмента». Это исторически первое направление развития теории организационного управления. Классическая организационная теория акцентирует внимание на объективных условиях, формальных характеристиках организации. Классический подход основан на детальной спецификации функций в соответствии с целями и стратегией, на группировке работ по подразделениям, на четком определении ответственности и правил формальных взаимоотношений. При этом организация трактуется как исключительно формальная, сконструированная сознательно система поведения, рассматриваемая как замкнутая.
Осознание ограниченности подхода предполагающего игнорирование человеческого фактора, мотивов поведения людей в процессе производства, рассмотрение индивидов в организации как атомизированных «экономических существ» вызвало к жизни доктрину «человеческих отношений». Исходя из самого названия, данная школа обращает особое внимание на главный элемент организации — персонал.
В рамках данного подхода организация понимается как система взаимосвязанного поведения многих людей, повышение эффективности организации, прежде всего, связывается с мотивацией, особенностями группового поведения, типами лидерства, участия, полномочий, властных отношений, определения ответственности. Одним из важнейших положений данного направления является концепция «партиципационной системы» управления.
Другим подходом к изучению организаций является так называемая «эмпирическая школа». В рамках данного направления понятие «управление» рассматривается как изучение опыта, оно направлено на составление сложных производственных практик в единое целое — институциальные структуры, обладающие необходимой степенью концептуальной материальной целостности. Опираясь на понятийный и методологический аппарат изучения социальных практик, в том числе в рамках социологии повседневности, подчеркивается, что эмпирические исследования организаций наглядно свидетельствуют о непрерывном кризисе, переживаемом организацией на ее различных уровнях. «Согласно этому подходу, трудовые организации являются сферой пересечения разнообразных социальных практик, которые участвуют в институциальном развитии с помощью собственных различных стратегий. Это достигается привлечением физических и символических ресурсов и приведением в действие координирующих механизмов, устраняющих фрагментарность и, хотя бы на время, предотвращающих распад организации».
Системная организационная теория акцентирует внимание на соотношение частей системы с системой в целом и на взаимозависимости значительного числа переменных факторов. Данная теория стремится рассмотреть организацию и внешнюю среду, в которой она функционирует, как целое, то есть найти оптимальный способ существования организации в условиях высокой неопределенности. Представители этой школы рассматривают организацию как «сотрудничающую коалицию», которая жизнеспособна только в том случае, если может обеспечить своим членам удовлетворение их интересов, достаточное для того, чтобы гарантировать дальнейший их вклад в организуемый процесс. Исходя из этого, в организации принимаются решения в условиях разнообразия интересов вовлеченных в этот процесс, особое внимание уделяется способам функционирования «центров решений», специально налаживаются информационные потоки. Системный подход стремится к рефлексии целей организации; определению подсистем или основных областей принятия решений; выявлению потребностей в информации, снижающей неопределенность при принятии решений; матричному управлению и управлению по проектам. Теоретики этой школы наряду с разработкой общеметодологических концепций системного подхода, пытались синтезировать системный анализ и кибернетическое направление в исследовании задач управления.
Характеристика объектов и субъектов организационного аудита в государственной гражданской службе
Выработка научно-обоснованной государственной кадровой политики стала потребностью российского общества, важной предпосылкой успешного реформирования государственной службы. Сегодня, как никогда важно с научных позиций осознать суть происходящих кадровых процессов, причины допущенных ошибок и возникших трудностей в работе, определить полномочия и ответственность субъектов кадровой службы.
Исходя из постулата о производности организационной работы, от общих принципов организации государственной службы рассмотрим сущность и содержание организационных принципов государственной службы. Под принципами государственной службы будем понимать основные положения ее становления и функционирования, сформулированные в результате обобщения практики и прогнозирования тенденций развития государственной службы.
Соблюдение принципа верховенства Конституции Российской Федерации, законов требует организации правовой подготовки, переподготовки и повышения квалификации чиновников, налаживания информирования работников аппарата и всего населения о принимаемых законах; о практике соблюдения законов должностными лицами всех уровней управления.
Реализация принципа разделения государственной власти вызывает необходимость определения функций каждой из них по отношению к государственной службе. Правительственные органы осуществляют следующие главные функции: министерства - выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; федеральные службы - контроль и надзор в установленной сфере деятельности; федеральные агентства -оказание государственных услуг в установленной сфере деятельности, управление государственным имуществом и правоприменительные функции.1
На организацию государственной службы значительное влияние оказывают соблюдение принципа единства системы государственной властиЛ которая предполагает организационное решение вопросов, связанных с переходом служащих с одного уровня государственной власти на другой. Единый подход при перемещениях такого рода необходим для сохранения имеющегося у работника чина, звания, ранга, гарантий и льгот, предусмотренных на предыдущем месте работы.
Важные последствия для организации государственной службы вытекают из принципа равного доступа граждан к ней в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Согласно данному подходу, на государственную службу принимаются граждане независимо от социального происхождения, пола, национальной принадлежности, партийности, вероисповедания. В то же время кандидаты на государственную должность должны обладать способностями и профессиональной подготовкой, соответствующими должности. Законодательством установлены также ограничения, связанные с психофизическими отклонениями; социальные ограничения и процессуальные отклонения. В организационном плане для осуществления принципа равного доступа необходима большая работа по диагностике профессиональных и личностных качеств претендентов, проведению конкурсов, заключению контрактов, установлению, в случае необходимости квот для отдельных категорий граждан.
Принцип гласности связан с организацией контроля над государственной службой; анализом, обобщением и опубликованием статистических и социологических сведений о количественном и качественном составе государственных служащих, продвижениях по службе, доходах, нарушениях дисциплины, фактах коррупции на государственной службе и мерах по борьбе с ней. С другой стороны, гласности не подлежат вопросы, составляющие государственную тайну.
К принципам, носящим организационный характер, относятся принципы ранжирования должностей и званий, профессионализма и стабильности. Особую роль играет принцип ранжирования должностей и званий. Он способствует превращению разрозненных групп служащих в организационные и иерархически прилаженные друг к другу подразделения, качественно и продуктивно выполняющие свою работу. Для классификации должностей характерно то, что основное внимание уделяется организационной структуре, где должность является первичной, основной, неделимой единицей государственного управления, конкретной организационной ячейкой государственной власти, в рамках которой осуществляется фактическое управление.
Компетенция структурного подразделения государственной службы не может быть реализована, если не определена компетенция каждой из должностей как компонента системы. Компетенция определяет правовые границы реализации функций должности. При разработке должностных регламентов, необходимо исходить из того, что функции должности определяют, не только объем, но и содержание, структуру деятельности.
Благодаря должности работник включается в аппарат управления, приобретает организационный статус, материальные стимулы, возможность продвижения по службе. В классификации званий за основу принимаются профессиональные возможности государственного служащего, его личностные качества. Наличие звания у государственного служащего свидетельствует о его соответствии должности, с которой это звание идентифицируется.
Критерии организационного аудита в государственной гражданской службе
Современный этап развития государственной службы характеризуется становлением органов власти, ориентированных на стратегическое управление обществом в условиях развития демократии и рыночных отношений.
Трансформация социально-экономических отношений актуализирует проблему меры относительности, указывающей, как государственная служба выполнят в обществе свою социальную роль, с какими результатами претворяются в жизнь управленческие решения.
Проблема определения эффективности государственной службы обусловлена пониманием результатов как объективных фактов управления. В многообразии реальной жизни сложно выделить собственно управление, так как происходящие в обществе социальные процессы не всецело зависят от управленческого воздействия. Имеются иные многообразные основания и причины, движущие силы общественных явлений, процессов и отношений, их устойчивости и переменчивости, рациональности и деструктивности.
На наш взгляд, необходимо выделить три аспекта в анализе данной проблемы.
Первый состоит в выяснении того, действительно ли возник результат управления. Нередко влияние естественно-природных, общественно-исторических закономерностей, а то и просто стечение определенных обстоятельств выдают за результат управления. Кроме того, на один и тот же объект управления нередко воздействуют несколько субъектов управления, что не исключает подмену зависимостей между управленческими актами и порождаемыми ими результатами.
Второй аспект связан с поисками источника результата управления. Так как в процессах управления задействована совокупность компонентов и элементов управления (различные органы, иные организационные структуры, юридические документы и организационные действия разного уровня, многообразные ресурсы, методы, знания и воля разных людей), то они могут влиять на результат управления1. Важно выявить, что же из всего, включенного в процессы управления, стало на самом деле источником соответствующего конкретного результата управления. Источником может быть профессионализм государственных служащих или качество правовых документов, свидетельствующие о развитости и уровне законодательства.
Таким образом, для глубинного анализа эффективности недостаточно фиксации только достигнутого результата управления.
Необходимо устанавливать источник данного результата с тем, чтобы активнее использовать его в последующих управленческих циклах.
Третий аспект заключается в наличии сочлененности, взаимозависимости между целями, задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях и действиях, и, реально полученными результатами управления. Такая связь объективно важна для установления социальной ценности и эффективности управления. Необходимо устанавливать временные пределы такой сочлененности.
Констатация результата управления как объективной данности (реального факта) выдвигает следующий пласт: характеристику результата управления. По нашему мнению, именно характеристика результата управления является процессом его соотнесения с определенными социальными, нравственными и иными ожиданиями, обнаружвая, таким образом, ее общественную ценность. Итоговая информация выступает предпосылкой и основой для последующего сравнительного измерения издержек на управление и результаты управления и получения соответствующих представлений о социальной эффективности государственной службы.
Результат управления при его общественном измерении и оценке нуждается в обоснованной комплексной характеристике, дающей возможность увидеть его значение и влияние для общества в целом. Упорядоченная организация общества предполагает и системные соотношения результатов управления, которые только при комплексном обобщении могут свидетельствовать о своей сущности и роли в общественном развитии. Именно положительная совокупность результатов управления есть реальный источник благополучия и гармоничного развития общества.
Результативность и эффективность являются главными критериями в оценке государственной службы как социальной организации, при этом в контексте проводимого исследования имеет значение учет такой связи как «цель — результат и эффективность».
Определим значение понятий «эффективность», «результативность», а также проанализируем спектр значений дефиниции «критерий».
Первоначально рассмотрим дефиницию «критерий», так как на наш взгляд она является ключевой в данном исследовании. В «Советском энциклопедическом словаре» дается следующее определение данному термину: «Критерий - средство для суждения, признак, на основании которого производится оценка, определение или классификация чего-либо; мерило оценки».
УСИ. Ожегова находим значение слова «мерило», которое рассматривается как «признак, на основании которого можно произвести измерение, оценку, сравнение чего-нибудь (мерило художественности)». Словарь иностранных слов трактует критерий (от греческого) как «существенный отличительный признак, на основании которого производится оценка чего-либо».
