Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Актуальность исследования местного самоуправления как фундамента российской системы народовластия, особого вида управленческой деятельности и ресурса социально-управленческого развития на примере Великого Новгорода обусловлена рядом обстоятельств.
Во-первых, кризисное состояние системы административного управления отчасти видится в том, что социально-управленческие процессы формирования структур публичной власти, по крайней мере, в России, представляют собой последовательный набор не качественных изменений (эволюцию), а, напротив, количественного усложнения механизмов осуществления публичной власти, делающих участие народа в управлении делами общества практически невозможным либо малозначительным.
Во-вторых, реальными инструментами преодоления политико-правового нигилизма и социальной апатии, развития инициативы граждан к самоорганизации и стремления самостоятельно решать свои общие дела в пределах «территориальных публичных коллективов» являются многочисленные и многообразные формы непосредственного осуществления местного самоуправления.
В-третьих, опыт исторического развития местного самоуправления в Великом Новгороде представляет собой бесценный кладезь отработанных на практике механизмов социального управления и нераскрытый ресурс совершенствования организации публичной власти, подготовленные на российской почве, а не слепо заимствованные из политической системы государств других цивилизационных типов.
В связи с этим в качестве основной задачи института местного самоуправления в современных условиях выступает повышение социально-управленческой активности населения.
Степень разработанности проблемы.
Анализ местного самоуправления как ресурса социально-управленческого развития - это сложная, многоуровневая задача, требующая применения междисциплинарного подхода. Названная научная проблематика являлась и до сих пор является объектом исследования специалистов из различных отраслей научного знания: социологов, юристов, политологов, философов, историков и других. Так, исследованию вопросов социально-управленческой природы местного самоуправления и муниципальной власти, форм непосредственной демократии, определению места органов местного самоуправления в структурах публичной власти посвящены работы Авакьяна С.А., Баглая М.В., Барбашева Г.В., Бачило И.Л., Бондаря Н.С., Бурова А.Н., Васильева В.И., Велихова Л.А., Емельянова Н.А., Еремяна В.В., Ершова А.Н., Замотаева А.А., Захарова В.М., Иванова В.Н., Игнатюк Н.А., Ильинского И.П., Князева С.Д., Кокотова А.Н., Куликова В.И., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Мартынова М.Ю., Марченко М.Н., Пешина Н.Л., Сергуна П.П., Скуратова Ю.И., Сливы А.Я., Тимофеева Н.С., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Тощенко Ж.Т., Уварова А.А., В.И. Фадеева, Хабриевой Т.Я., Чиркина В.Е., Шайхуллина М.С., Шевердина С.Н., Шеремета К.Ф., Шкатуллы В.И., Щиглика А.И., Эбзеева Б.С, Юркова С.Н., Яшагиной Н.В. и других.
Проблемами влияния авторитета публичной власти и централизации административного управления на способность людей к инициативным действиям, самоорганизации и самоуправлению, а также изучением социально-психологических технологий стимулирования и подавления гражданской активности различных социальных групп занимались Аш С. («Конформизм в группах»), Берец И. («Совершенствование организации местного самоуправления»), Шериф М. («Психология социальных норм»), Гусев Д.Г. («Социальное программирование»), Джонс Р. (Эксперимент «Третья Волна»), Докинз Р. («Идеи-вирусы», «мемы»), Зимбардо Ф. («Стенфордский тюремный эксперимент»), Кармайкл П. («Местные органы власти»), Кара-Мурза С.Г. («Манипулирование сознанием»), Милгрэм С. («Подчинение авторитету»), Мухина B.C. («Влияние авторитета на поведение, внушение,
конформизм»), Тюрин Г.В. («Самоуправление в деревнях»), Чартаев М.А. («Модель самоуправления в коллективных хозяйствах») и другие.
Природу местного самоуправления, его взаимоотношения с государственной властью описывали Турэ Г., Токвиль А. («теория свободной общины»), Ресслер О., Моль Р., Лешков В., Васильчиков А. («общественно-хозяйственная теория»), Штейн Л., Гнейст Р., Градовский А.Д., Лазаревский Н.И. («государственная теория»), Еллинек Г., Чичерин Б. («юридическая теория») и другие.
К сожалению, задача изучения влияния социально-управленческих процессов формирования структур публичной власти на осуществление местного самоуправления осложняется отсутствием фундаментальных научных разработок в этой области. Внимание современных учёных и специалистов, занимающихся исследованием социально-управленческих аспектов организации публичной власти, государственного строительства и местного самоуправления, как правило, обращено в противоположную сторону, в направлении исследования и совершенствования деятельности существующих механизмов социального управления, формирования структур публичной власти и административной системы в целом.
Больший интерес вызывают труды исследователей на рубеже XIX-XX вв., в которых отдельные аспекты рассматриваемой проблематики раскрываются наиболее содержательно в особенности на примере Великого Новгорода. Их работы в той или иной степени посвящены:
- изучению института местного самоуправления как ресурса общественного развития и форм непосредственной демократии, а также определению их места и роли в системе организации публичной власти (В.П. Алексеев, И.Д. Беляев, В.М. Гессен, В.Н. Латкин, Л.А. Тихомиров и др.)1;
1 См.: Алексеев В.П. Народовластие в Древней Руси. Ростов-на-Дону, 1904; Беляев И.Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1905; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Латкин В.Н. Земские соборы Древней Руси. СПб., 1885; Тихомиров Л.А. Критика демократии. М., 1997.
анализу социально-управленческих процессов формирования структур публичной власти, формированию института государственной и муниципальной службы, выявлению причин отчуждения населения от местного самоуправления и сосредоточения управленческих полномочий «в руках» органов административно-политической деятельности (А.С. Алексеев, В.П. Алексеев, В.П. Безобразов, М.А. Дьяконов, С.А. Корф, А.П. Куницын, В.И. Сергеевич и др.) ;
развитию правовой системы русского государства в ходе исторического процесса, рассмотрению элементов права как социально-юридического явления и социально-управленческого инструмента в системе организации местного самоуправления и деятельности структур публичной власти (В.М. Грибовский, Д.Я. Самоквасов, В.И. Сергеевич, А.Н. Филиппов и др.) .
Названными учёными был разработан широкий круг проблем, связанных с организацией публичной власти и социального управления на местном уровне в России с древнейших времён. Анализировалась социальная природа: государства как института управления обществом; государственной власти, облекаемой в форму правовых актов; исконных форм самоуправления в виде вечевых собраний; образования служебных отношений и первых государственных должностей; единоличной княжеской власти и её последующей абсолютизации; формирования зачатков парламентаризма и профессионализации государственно-управленческой деятельности; и других социально-управленческих явлений.
См.: Алексеев А.С. К учению о юридической природе государства и государственной власти. М., 1895; Алексеев В.П. Начало и конец самодержавия в России. М., 1906; Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Дьяконов М.А. Очерки общественного и государственного строя Древней Руси. СПб., 1908; Корф С.А. История русской государственности. Т. 1. СПб., 1908; Куницын А.П. Историческое изображение древнего судопроизводства в России. СПб., 1843; Сергеевич В.И. Вече и князь. Русское государственное устройство и управление во времена князей Рюриковичей. М., 1867.
3 См.: Грибовский В.М. Древнерусское право. Петроград, 1915; Самоквасов Д.Я. История русского права. М., 1906; Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права. СПб., 1910; Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. Юрьев, 1912.
Представляется, что слабая теоретическая разработанность данной проблематики вызвана в том числе и тем, что место и роль местного самоуправления в формировании структур публичной власти рассматриваются в большей степени не с социально-управленческих позиций на основе изучения совокупности условий, комплексно воздействующих на управленческие процессы, а с позиций более узких областей научного знания таких, как юриспруденция и политология.
Объектом исследования являются социально-управленческие отношения по поводу организации местного самоуправления, реализации публичной власти и государственного управления.
Предметом исследования выступает влияние социально-управленческих процессов формирования структур публичной власти и централизации социального управления в административной сфере на местное самоуправление как непосредственное осуществление населением публичной власти (на примере Великого Новгорода).
Цель исследования заключается в комплексном изучении социально-управленческих процессов формирования органов административно-политической деятельности и их влияния на использование форм непосредственного осуществления местного самоуправления. Данная цель конкретизирована исследованием динамики формирования структур публичной власти и влияющих на неё духовно-нравственных, культурных, социально-экономических и политико-правовых условий и находит своё решение в разработке научно-обоснованных предложений и рекомендаций по переустройству существующей системы организации публичной власти и изменения законодательства.
Задачи диссертационного исследования.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда исследовательских задач, к которым относятся:
1. Установление круга конкретных социально-управленческих факторов, обусловивших необходимость структуризации публичной власти, обра-
зования государства в виде его главного элемента - бюрократического аппарата, а также концентрации управленческих полномочий в «руках» органов административно-политической деятельности.
Выявление примеров и форм осуществления местного самоуправления в Великом Новгороде непосредственно населением путём анализа соответствующего исторического опыта; исследование богатого и недостаточно изученного социально-управленческого ресурса вечевых собраний, имеющих в России естественно-исторические и цивилизационно-традиционные корни.
Исследование социально-управленческих вопросов образования и современного развития российской публичной службы, в основу которой положена дружинная организация Великого Новгорода, а также рассмотрение её базового системообразующего принципа - «господство-подчинение» и предложение новой концептуальной модели муниципальной службы, опирающейся на подотчётность должностных лиц местному населению.
Изучение влияния идеологии на социально-управленческие процессы организации публичной власти и местного самоуправления, а также механизмов работы социально-психологических технологий информационного воздействия на массовое сознание; определение роли религиозных, политико-правовых и иных «идей-вирусов», оказывающих такое воздействие на осуществление социального управления в административной сфере; использование идеи местного самоуправления в качестве необходимого условия для раскрытия ресурса его социально-управленческого развития.
Проведение анализа перераспределения административных полномочий между уровнями публичной власти в целях передачи отдельных из них для решения непосредственно местному населению; вскрытие причин религиозной обусловленности социально-управленческого процесса централизации публичной власти и подготовка предложений для их преодоления.
Выяснение отрицательных сторон современной правовой системы как социально-управленческого инструмента регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления и
организации публичной власти, а также подготовка рекомендаций по её совершенствованию посредством развития правовых обычаев на основе национальных и местных традиций социального управления.
Методологическая база и методы исследования.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды учёных в области философии, социологии управления и социальной психологии, теории и истории государства и права, конституционного и муниципального права, политологии и политической социологии, материалы конференций, научных семинаров, литература из иных социальных и гуманитарных областей знаний, материалы периодической печати, электронных ресурсов и правовых систем, энциклопедические и справочные источники.
Диссертационное исследование основывается на диалектическом методе познания, а также системном, комплексном и целевом подходах к рассматриваемой научной проблематике. Кроме того, в исследовании применены общенаучные и частные методы исследования: индукция и дедукция, анализ и синтез, сравнительно-исторический анализ, формально-логический и другие методы, с помощью которых выявляются социально-управленческие закономерности, существующие в области организации местного самоуправления и реализации публичной власти.
В качестве эмпирической основы исследования были использованы нормативные правовые акты, официальные документы органов государственной власти и местного самоуправления, материалы, отражающие практику социально-управленческой деятельности структур публичной власти и населения при использовании форм непосредственного осуществления местного самоуправления, в том числе уставы и нормативные правовые акты муниципальных образований, административные акты и управленческие решения, а также другие документальные источники, содержащие сведения о действительной практике реализации управленческих полномочий в административной сфере. Помимо этого, в число задействованных источников вошли ре-
зультаты собственных (первичных) социологических исследований автора, аналитические материалы и другие данные.
Научная новизна исследования состоит в том, что в ходе исследования разработано теоретико-методологическое обоснование необходимости формирования современных структур публичной власти на основе использования изначальных форм непосредственного осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании, прямой подотчётности муниципальных служащих местному населению. При этом получены следующие результаты:
по итогам анализа социально-управленческих процессов формирования структур публичной власти выявлена взаимообусловленность централизации административного управления вследствие сосредоточения управленческих полномочий в одних руках связанным с этим отстранением населения от непосредственного осуществления местного самоуправления ввиду отчуждения его от реализации публичной власти;
при рассмотрении социально-управленческой природы форм местного самоуправления обращено внимание на бесценный исторический опыт системы организации публичной власти в средневековом Новгороде и обоснована необходимость внедрения лучших примеров этого опыта в действующую систему местного самоуправления. Ключевая роль в этом вопросе отведена положительно себя зарекомендовавшим вечевым формам самоуправления;
в результате изучения особенностей социально-управленческой деятельности структур публичной власти обнаружена несостоятельность базового принципа их организации - «господство-подчинение», в связи с этим предложены новые концептуальные модели организации института муниципальной службы и распределения управленческих полномочий на принципах использования изначальных форм осуществления публичной власти непосредственно населением;
вследствие исследования сущности управляющего воздействия в местном самоуправлении обозначена многоплановость работы механизма осуществления социального управления в административной сфере, основанного не только на правовых средствах реализации власти, но и на идеологических (информационно-бесструктурных) методах, чтобы соответствующие социально-управленческие инструменты рассматривались в виде единого комплекса;
в связи с первостепенной значимостью информационно-бесструктурных методов воздействия на массовое сознание обоснована необходимость распространения идеи местного самоуправления с целью создания необходимых условий для более полного раскрытия ресурса социально-управленческого развития форм непосредственной демократии;
- при разборе характеристических черт существующей правовой системы вскрыты серьёзные противоречия в вопросе регламентации общественных отношений посредством обслуживающих интересы структур публичной власти юридических норм, в связи с чем, для регулирования общественных отношений, складывающихся при осуществлении местного самоуправления внутри «территориального публичного коллектива», предложено использование целостных норм обычного права.
С учётом полученных в ходе исследования результатов, на защиту выносятся следующие положения:
1. Теоретический принцип «единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ», реализованный в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, в условиях устройства существующей системы публичной власти имеет декларативное содержание. Отчасти он реализуется при использовании форм непосредственного осуществления местного самоуправления, но только в пределах, законодательно определённых структурами публичной власти. При таких обстоятельствах население лишено возможности проявить свою власть в полном объёме, так как не оно напрямую уста-
навливает границы её осуществления, а за него это делают органы административно-политической деятельности. Данная ситуация является одним из основных тормозов развития демократических институтов в стране.
Стремление к централизации государственного управления и формированию жёстких структур публичной власти является прямой причиной подавления гражданской инициативы к самоорганизации населения в целях самостоятельного и ответственного непосредственного решения вопросов местного значения. При этом принцип «господство-подчинение», положенный в основу современной организации политической власти, с социально-управленческих позиций себя полностью дискредитировал и в дальнейшем объективно не может служить целям общественного развития.
Активное развитие многообразных форм непосредственной демократии, нашедшее своё широкое отражение в практике самоуправления жителей средневекового Новгорода и реализованное на основе вечевых собраний, являет собой до сих пор полностью не исчерпанный ресурс прогрессивных преобразований политической системы страны. Этот социально-управленческий феномен имеет глубокие исторические корни в национальных и местных традициях, культуре и духовной жизни народов России и, прежде всего, русского народа.
4. Немаловажное, а порой определяющее значение в социально-
управленческих процессах имеют методы информационно-бесструктурного
воздействия на массовое общественное сознание, используемые в механиз
мах распространения политических, правовых, религиозных и иных подоб
ных идей, чего нельзя не учитывать при осуществлении мероприятий по ре
организации государственного устройства и публичной власти. В связи с
этим залог успешного и эффективного распространения идеи местного само
управления состоит в умелом и необходимом использовании названных ме
тодов в социально-управленческой практике.
5. Обязательным условием развития местного самоуправления в стране
в целях наиболее полного раскрытия его социально-управленческого потен-
пиала является переориентация охранительно-регулятивной составляющей существующей правовой системы с законодательной деятельности на формирование правовых обычаев в соответствии с особенностями местных и национальной культур, а также народными традициями. Место «внешней» формализации общественных отношений, выраженной в их регламентировании с помощью нормативных правовых актов, должно занять «внутреннее» регулирование, основанное на развитии нравственных качеств личности (совести, справедливости, честности и т.д.).
6. Неотъемлемыми условиями действенности системы местного самоуправления в социально-управленческих процессах, основанной на использовании форм непосредственной демократии, являются природосообразность жизни «территориальных публичных коллективов», а также восстановление и укрепление среди их членов семейно-родовых (родственных) связей. Российское местное самоуправление традиционно и исторически обусловлено сельскими условиями жизни местного населения и коллективно-родственными формами хозяйствования.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные основные положения и выводы способствуют расширению и углублению имеющихся в современном научном знании представлений о развитии институтов социального управления в административной сфере, совершенствовании форм осуществления государственной власти и местного самоуправления, организации правовой системы, повышении качества работы структур публичной власти и функционирования органов административно-политической деятельности и могут быть использованы при подготовке учебных и консультативных курсов по социологии управления, государственному и муниципальному управлению, политической социологии, положены в основу спецкурсов по соответствующей проблематике для студентов-социологов, работников федеральных, региональных и местных органов управления, представителей общественных организаций, а также аспирантов и специалистов по управлению.
Апробация работы.
Основные теоретические и практические положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры «Социологии, психологии и педагогики» Московского государственного технологического университета «Станкин», в докладах автора на аспирантских и методологических семинарах кафедры, а также на ежегодных научно-практических конференциях в Московской академии государственного и муниципального управления.
Отдельные теоретические выводы, изложенные в диссертации, доложены в рамках:
- межрегиональной научно-практической конференции «Системный
кризис и проблемы общественной безопасности в России» 18 ноября 2009 г. в
Московском институте комплексной безопасности;
научно-практической конференции «Лучшее в практике деятельности органов местного самоуправления с целью распространения положительного опыта среди муниципальных образований» 20 ноября 2009 г. в Московской академии государственного и муниципального управления;
международной научной конференции «Проблемы формирования и развития гражданского общества» 17-19 февраля 2010 г. в Академии труда и социальных отношений (г. Киев, Украина);
5-й международной научной конференции «Инновационные процессы в профессиональном образовании» 4 апреля 2010 г. в Московской академии государственного и муниципального управления.
Результаты диссертационного исследования представлены в девяти публикациях автора общим объёмом 12,9 п.л.
Структура работы.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии, включающей 137 источников литературы, и 9 приложений.
