Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические обоснования социологического исследования местного самоуправления как ресурса общественного развития
1.1. Местное самоуправление в системе общественного развития
1.2. Местное самоуправление как основа российской системы народовластия и ресурс развития гражданского общества
1.3. Современные общероссийские и региональные проблемы развития местного самоуправления 711
2. Местное самоуправление в забайкальском крае: состояние и перспективы развития
2.1. Методы и технология исследования местного самоуправления и развития гражданского общества 911
2.2. Особенности современного состояния местного самоуправления в Забайкальском крае
2.3. Основные направления совершенствования местного самоуправления как ресурса общественного развития
Заключение 1566
Библиографический список 160
- Местное самоуправление как основа российской системы народовластия и ресурс развития гражданского общества
- Современные общероссийские и региональные проблемы развития местного самоуправления
- Особенности современного состояния местного самоуправления в Забайкальском крае
- Основные направления совершенствования местного самоуправления как ресурса общественного развития
Местное самоуправление как основа российской системы народовластия и ресурс развития гражданского общества
На протяжении всей истории человечества умы великих мыслителей всегда занимали проблемы общественного развития. Общественное развитие – это процесс, в котором действуют, с одной стороны, люди, общности, институты, а с другой – объективные условия, которые становятся рамками их целей, деятельности и результатов.
Общественное развитие может рассматриваться с позиции двух одновременно проявляющихся разнонаправленных процессов – прогресса и регресса18. Прогресс предполагает движение обществ от низшего к высшему, от простого к сложному, от частей к целому. Регресс, наоборот, – движение обществ от высшего к низшему, от сложного к простому, от целого к его частям. Прогресс обществ и человечества (общественное развитие) всегда сопровождается регрессом, при этом происходит не только приобретение, но и утрата каких-то ценностей: экологии, тишины, спокойствия, стабильности профессии, незыблемости общественного строя и т.п. Если прогресс преобладает, то в целом говорится о прогрессивном развитии, в случае преобладания регресса речь идет о деградации.
Общественное развитие (отдельных сфер, формаций, цивилизаций и т.п.) включает переходные периоды, в которые происходит дезорганизация, деформация, децивилизация. Фундаментальной причиной необходимости переходного периода является противоречие между развившимися потребностями демосоциаль-ной сферы и формацией общества, средствами производства. Переходный период – это практически всегда национальный кризис. История показывает, что в России, как правило, этот процесс затягивается. Сейчас она преодолевает новый межфор-мационный и межцивилизационный переход от социалистической к постиндустриально-смешанной формации. Этот более чем 20-летний переход и сопровождающий его кризис оказались для России достаточно сложными и разрушительными.
Основную проблематику диссертационного исследования необходимо рассматривать с позиции диалектического развития представлений об обществе как социальном явлении. Достаточно большое разнообразие теорий, объясняющих природу общества, сводится к двум основным различиям в воззрениях: органическому и механистическому. Согласно первому, общество – естественный факт, возникающий и развивающийся помимо участия человеческой воли, само собой, необходимо и закономерно, подобно естественным организмам. Представители механистического воззрения видят в обществе искусственное произведение людей, их произвольное установление.
Ретроспективный анализ представлений о развитии общества позволяет заключить, что в древности было распространенно органическое воззрение. Так, Аристотель сравнивал государство с живым организмом и на этом отрицал возможность существования человека, как существа изолированного.
Более поздними последователями этих идей были Герберт Спенсер и П.Ф. Лилиенфельд – немецкий социолог и видный государственный деятель России. Герберт Спенсер отмечал, что государство представляет собой общественный организм, который состоит из отдельных людей так, как живой организм состоит из множества отдельных клеток. Спенсер утверждал, что в первую очередь человек -это творец природы, затем - член общества, а затем – гражданин государства.19
Говоря об органицизме Лилиенфельда, следует иметь в виду присвоение им обществу всех основных черт организма: его целостности, единства и взаимосвязи органов, их специализации на выполнение отдельных функций, накопления запасов, потенциальных сил и т.д. Его органистский подход был еще более выражен, чем у Г. Спенсера. Лилиенфельд постоянно проводил аналогии между обществом и организмом. Так, болезни общества он сравнивал с состоянием людей с различными заболеваниями: больная экономика рассматривалась как слабоумие, больное правительство – как паралич, больное право – как бредовое состояние.
Сравнивая общество с «живым организмом», или «телом», ученые доказывали теорию, что как члены биологического организма по природе взаимосвязаны в одно целое и не могут существовать независимо от этого живого целого, так и человек по своей социальной природе составляет часть живого, своеобразного общественного организма или тела: человек, ограниченный от общественных связей, также немыслим, как нога или рука, отделенная от живого тела – в этом заключается один из постулатов органического воззрения на общество, который был известен уже древним мыслителям.
Органическому воззрению на общество в истории философии всегда противостояло механистическое, которое понимает общество как искусственно созданное произвольное установление людей. Изначально люди проживали разрозненно, а вследствие полного отсутствия выгод такого состояния изоляции, они заключили между собой соглашение, организовав общество, а в последующем и государство, создали власть, нормы и законы. Таким образом, представители механистической теории понимали общество как искусственно разработанный механизм, сотворенный человеком и, с их позиции, человек вполне может находиться как в изолированном состоянии, так и в состоянии общественном.
Механистического воззрения придерживался Эпикур. Аналогично общество понимали и многие мыслители эпохи Нового времени.
Представители школы естественного права XVII и XVIII вв. придерживались мнения, что исторически общественному укладу жизни человечества предшествовало естественное состояние, когда люди жили разрозненно. Осознав значительные невыгоды естественного, но изолированного состояния, люди пожелали выйти из него – сформировали общество, установили юридический порядок, создали власть, властные структуры.
Современные общероссийские и региональные проблемы развития местного самоуправления
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). При этом принятые акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой. Смешанный характер общественно-государственной форме придает совместное осуществление двух видов задач – местного и государственного значения.
Вышесказанное позволило нам отметить основные черты, которые характеризуют место местного самоуправления в системе народовластия.
1. В первую очередь, следует говорить об особом субъекте, которым является население, граждане. В ст. 1 и 12 нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется особая субъектность местного самоуправления, где отмечено, что местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц и т.п.), и население, проживающее в муниципальном образовании является особым субъектом местного самоуправления.62 В этом же ФЗ (ст. 1) раскрывается понятие «муниципальное образование», которое толкуется как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, есть своя муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
2. Местное самоуправление характеризуется и особым объектом управле ния. Это вопросы местного значения, перечень которых приведен в ст. 6 исследу емого ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации». Этот перечень охватывающий вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования нельзя назвать исчерпывающим. Муниципальные образования имеют право рассматри вать иные вопросы, которые отнесены законами субъектов Российской Федерации к задачам местного значения, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государ ственной власти.
В ФЗ подчеркивается важнейший принцип местного самоуправления: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для выполнения всеми организациями, расположенными на территории муниципалитета, независимо от организационно-правовых форм предприятиями и учреждениями, а также органами местного самоуправления и гражданами.
3. Специфика местного самоуправления в демократическом механизме управления обществом и государством. Она проявляется в том, что органы мест ного значения составной частью государственного механизма управления не яв ляются. В то же время местное самоуправление и государственная власть в РФ тесно взаимосвязаны единым источником власти – властью народа. Запрещая ор ганам государственной власти и государственным должностным лицам назначе ние должностных лиц местного самоуправления, создание органов местного са моуправления, в целом, осуществление местного самоуправления (ст. 14) долж ностными лицами и органами государственной власти (ст. 17), вышеуказанный закон оставляет за государством право финансовыми, правовыми, и другими спо собами влиять на значительную часть деятельности местного самоуправления.63 А согласно Конституции Российской Федерации (ст. 132), органы местного самоуправления могут участвовать в исполнении государственных функций, наделяться отдельными государственными полномочиями. Государственные органы в этом случае имеют право осуществлять контроль за реализацией этих полномо-чий.64
Вышесказанное позволяет отметить особую систему муниципальной власти: существование обособленного аппарата, который реализует муниципальные властные полномочия и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении.
При всем этом, как государство в государстве местное самоуправление рассматривать не следует, так как это власть особого рода, которая отнюдь не является продолжением государственной власти на местном уровне. Государственная власть и власть муниципальная – это формы осуществления власти народа, публичной власти, причем муниципальная – это максимально приближенный к населению уровень публичной власти.
Важнейшим ключевым понятием, характеризующим сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления народной власти, является самостоятельность. В ст. 12 Конституции РФ она гарантируется государством, которое признает местное самоуправление самостоятельной формой исполнения народом принадлежащих ему функций осуществления власти. Самостоятельность проявляется в организационной обособленности органов местного самоуправления, в системе управления. Государство наделило органы местной власти правом на финансовые и экономические ресурсы, необходимые для исполнения функций местного самоуправления, закрепило его гарантией. В рамках законов государство гарантирует свободу гражданских инициатив в решении местных вопросов, самостоятельность при выборе решений органами местного самоуправления на основании их полномочий. Самостоятельное решение должно обеспечиваться наличием эффективно функционирующей системы институтов демократии, которые позволяют эффективно выражать волю и интересы местного населения.
Особенности современного состояния местного самоуправления в Забайкальском крае
Выражая общее мнение участников встречи, пресс-секретарь Читинской Городской думы Л. Семенкова заявила журналистам «Забмедиа.Ру»111, что «…сегодня в России идет уничтожение местного самоуправления. Вместо того, чтобы укреплять местное самоуправление, власть, которая ближе всех к народу, разрушается» – таков основной вывод участников заседания. «Свою позицию они решили изложить в обращении к руководству Всероссийского совета местного самоуправления, совету представительных органов РФ, губернатору Забайкальского края».
В своем докладе председатель регионального отделения ВСМС А. Зенков раскритиковал основополагающий для местного самоуправления федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Многочисленные поправки, вызванные другими федеральными законами (их насчитывается более 80), за 10 лет не привели к тому, чтобы ФЗ-131 стал действительно нужным, работающим на практике документом.
«Не выполнена ни одна из трех основных задач закона: не произошло формирования стабильной и совершенной базы местного самоуправления, расходные полномочия муниципальных образований не приведены в соответствие с доходными источниками их бюджетов, не решена задача приближения муниципальной власти к населению и вовлечения его в решение вопросов местного значения. Поэтому необходима новая редакция основополагающего для местного самоуправления закона», – сказала Л. Семенкова.
Подобная позиция прозвучала на этом же совещании и в словах мэра Читы А. Михалева112. Он предложил присутствующим представить, что г. Чита поделена на четыре района, каждый из которых напрямую подчиняется правительству края: «У каждого свой бюджет, свои отраслевые отделы, каждый сам по себе. Более комфортно будет ощущать себя Центральный район, ибо на его территории
Главы муниципалитетов края: в стране уничтожается местное самоуправление // Информационный сосредоточены основные учреждения, фирмы, основные налогоплательщики. А что желать тем, у кого средств гораздо меньше? Дойдет до парадоксов: скажем, часть улицы будет благоустроена, а другая часть, принадлежащая соседнему району, останется такой же из-за отсутствия средств», – сказал А. Михалев. И далее: «То, что нам предлагается – огосударствление городов, выведение муниципалитетов на уровень районов – выхолащивает институт местного самоуправления», – заявил Михалев.
В то же время, ни один из участников встречи не усомнился в необходимости формирования этого важнейшего института развития гражданского общества. Отечественный исторический опыт, зарубежная практика местного самоуправления и проведенные социологические исследования свидетельствуют о том, что в настоящее время объективно существуют предпосылки для эффективного использования местного самоуправления как ресурса развития российского гражданского общества.
Более развернуто и детально проблемы местного самоуправления Забайкальского края изложены в другом документе – «Рекомендациях «круглого стола» на тему «О совершенствовании системы организации местного самоуправления в Забайкальском крае», принятых 23 апреля 2014 г. Законодательным Собранием Забайкальского края. Перед их принятием депутаты, члены Правительства Забайкальского края, приглашенные провели обширную дискуссию по этой проблеме. Организаторами данного мероприятия выступил Комитет по местному самоуправлению краевого парламента. Выдержки из нее мы приведем с официального сайта Заксобрания Забайкальского края113.
Открывая работу круглого стола, С. Михайлов, заместитель спикера краевого парламента рассказал о нововведениях в Федеральном законодательстве. Так, в частности, в новом законе предлагается избирать глав муниципалитетов из числа уже избранных депутатов.
«Мы должны высказать свое мнение и свои предложения в связи с принятием нового закона, – сказал Сергей Петрович. – На сельские поселения будут возложены 13 полномочий, на исполнение которых будут выделены финансы». Кроме того, возможно, что крупные города будут разделены на несколько округов, у которых будут свои депутаты.
«В переходный период у нас могут возникнуть проблемы, так как Главу района мы будем выбирать, например, в мае, а депутатов – в сентябре», – отметил заместитель спикера.
Ц. Дамдинов, депутат Заксобрания, заявил, что у сельских поселений полномочия забирать не нужно. Им, наоборот, следует помочь в финансировании по выполнению возложенных задач.
«Это популистские меры, – сказал он, – это реформа ради реформы. И ни к чему хорошему это не приведет. А по некоторым показателям мы можем отбросить жизнь в поселениях на 20 лет назад».
На что С. Михайлов возразил, что несмотря ни на что, до конца мая изменения в закон о местном самоуправлении будут приняты. Но чтобы это произошло менее болезненно для местных органов власти, необходимо уже сейчас обсудить проблемные моменты и принять решения по их решению.
По мнению Ц. Дамдинова, работа круглого стола с первых же минут пошла не в том направлении.
«Необходимо рассматривать проблемы конкретных муниципальных образований, – сказал Ц. Дамдинов, – необходимо рассмотреть вопрос о финансировании полномочий сельских поселений. Так, из 40 млрд руб. краевого бюджета на местное самоуправление направляется всего 2 млрд. Может получиться так, что главы будут только получать зарплату и ничего делать не будут из-за банального отсутствия средств.
Основные направления совершенствования местного самоуправления как ресурса общественного развития
Разработка его концепции проходила на основе обсуждения предложений, поступивших от представителей муниципального сообщества, экспертов и практиков местного самоуправления, граждан. При обсуждении предложений сформированы три блока концептуальных вопросов, требующих законодательного регулирования: институциональные основы местного самоуправления, вопросы разграничения полномочий между и внутри различных уровней власти, а также долгосрочные финансовые источники реализации всех полномочий.
Нормами законопроекта предлагается двухуровневую модель организации местного самоуправления распространить на крупные городские округа. Для этого целесообразно ввести два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Преобразование городских округов в городские округа с внутригородским делением будет осуществляться законами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в законопроекте уточняется перечень вопросов местного значения поселений, причем, определяется для сельских и городских поселений раздельно. При этом перечень вопросов местного значения сельских поселений по отношению к перечню вопросов местного значения городских поселений предлагается сократить.
Положения законопроекта не затрагивают вопросов совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления, поскольку данные вопросы являются предметом регулирования иных отдельных законов.
Следующее крупное мероприятие – совместное заседание Совета по местному самоуправлению при полномочном представителе Президента РФ в Сибирском федеральном округе и Координационного совета по местному самоуправлению Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (22-23 июня 2014 г.) также было посвящено обсуждаемым проблемам. Председатель Законодательного Собрания Забайкальского края С. Жиряков отметил, что одна из главных причин, затрудняющая реформирование местного самоуправления – недостаток финансового обеспечения. Без оказания дополнительной целевой финансовой поддержки получить ожидаемые от реформы результаты будет нелегко. Местное самоуправление просто необходимо подкрепить материальными ресурсами.
Другая проблема, на которую обратил внимание спикер Заксобрания, – недостаток кадров. В сельских администрациях не хватает грамотных финансистов, специалистов по бюджетному процессу.
Заместитель председателя правительства Забайкальского края Г.Чупин отметил, что «особенно остро стоят вопросы финансового обеспечения деятельности местного самоуправления. В связи с этим возникают серьезные противоречия между контролирующими и надзирающими органами с одной стороны и реальными возможностями органов местного самоуправления осуществлять возложенные на них законом полномочия». Осложняет положение, по мнению Чупина, то, что в крае практически нет самодостаточных муниципальных образований, уровень их собственных доходов не превышает 30 %.
На множество проверок, предписаний и запросов, которые попросту мешают работать местной власти, в своем выступлении обратил внимание и председатель Ассоциации «Совет муниципальных образований Забайкальского края», Глава Ононского района В.Духновский. Для наглядности он привел пример: по иску прокурора руководству Ононского района было предписано приобретать учебники для школ, а между тем, средства, которые на это нужны совершенно необходимы для решения другой важнейшей задачи – подготовки района к зиме. Чтобы такие ситуации не повторялись, необходимо очень четко разграничить полномочия между государственной властью и местным самоуправлением.
Оперативно и часто критически обсуждает проблемы местного самоуправления края и местная пресса. Так, в краевой газете «Забайкальский рабочий» от 28.04.2014 г.Ю. Болтаевская в корреспонденции «Телега впереди лошади» приводит слова главы Балейского района П. Коваленко: «…Органы МСУ должны ис полнять только те полномочия, которые обеспечены финансированием. У нас же зачастую получается, что мы исполняем не полномочия, а решения судов по поводу невыполненных полномочий. Таких исков у нас порядка четырех тысячи, а исполнено из них только 1400, потому что на остальные просто нет средств».
Глава Улетовского района С. Савин поднимает проблему кадров: «Нам с трудом удается подобрать кандидатов в депутаты представительного органа района – люди не желают брать на себя такие обязанности. Кое-как мы уговариваем на это библиотекарей, врачей, педагогов – набираем 10 человек (для Совета нужно 8) – вот и получаются, якобы, выборы».
Таким образом, депутаты и другие специалисты убеждены, что преобразования важны, только эти перемены не должны ухудшать и без того сложную ситуацию в местном самоуправлении края.
Из вышесказанного следует сделать вывод, что видные исследователи института местного самоуправления, представители власти различных уровней, научные деятели и эксперты единогласно отмечают сложную ситуацию в местном самоуправлении, выделяя различные проявления и стороны проблем становления и развития этого сложного явления.
Проанализировав различные мнения авторитетных исследователей и специалистов, опыт практической реализации местного самоуправления в некоторых зарубежных странах, следует сделать вывод, что в числе основных проблем местного самоуправления выделяют: – отсутствие четких приоритетов развития; – неразграниченность отдельных полномочий органов местного самоуправления; – низкий уровень бюджетной обеспеченности; – нехватка квалифицированных кадров и отсутствие предъявляемых к ним унифицированных требований; – неурегулированность взаимодействия с контрольно-надзорными органами и др. В заключение также следует отметить в первую очередь всеобщую уверенность в том, что необходимо эффективное и поступательное решение существующих проблем с активным привлечением участия в этом процессе населения, а также единогласное мнение, о важности использования местного самоуправления как ресурса для развития демократического общества и государства.
Похожие диссертации на Местное самоуправление как ресурс общественного развития
