Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические проблемы государственного управления комфортностью жизни населения 9
1.1 Государственное управление: содержание, структура, цели, механизм. 9
1.2. Комфортность жизни населения: сущность, содержание, критерии 28
1.3. Социально-экономическая система как основа формирования комфортности жизни населения 36
Глава 2. Зарубежный опыт государственного управления комфортностью жизни населения 48
2.1. Управление в США и Австралии: современное состояние, социально-экономическая обусловленность 48
2.2. Возможность адаптации зарубежного опыта к российской действительности 73
Глава 3. Практика государственного управления комфортностью жизни населения на современном этапе развития России 91
3.1. Федеральная и региональная специфика государственного управления комфортностью жизни населения в Российской Федерации 91
3.2. Социологический анализ государственного управления комфортностью жизни населения на примере ХМАО 111
3.3. Тенденции и направления государственного управления комфортностью жизни населения 136
Заключение 150
Литература 153
Приложения 166
- Комфортность жизни населения: сущность, содержание, критерии
- Управление в США и Австралии: современное состояние, социально-экономическая обусловленность
- Федеральная и региональная специфика государственного управления комфортностью жизни населения в Российской Федерации
- Тенденции и направления государственного управления комфортностью жизни населения
Комфортность жизни населения: сущность, содержание, критерии
Как уже отмечалось ранее, глобальной целью государственного управления является социальная стабильность, укрепление и совершенствование существующего в стране строя. Для достижения этой цели органы власти должны, прежде всего, обеспечить высокий уровень комфортности жизни населения - выделенного нами объекта государственного управления,
Комфортность жизни населения, по мнению автора, нельзя рассматривать отдельно от такой социальной категории как образ жизни, Tак как степень удовлетворенности (ощущение комфортности) действительностью может возникать только при существовании того или иного образа жизни человека, отдельно взятой социальной группы и т.д.
Категория "образ жизни" появилась в социологии в конце 60-х начале 70-X годов.
В своей книге "Социология" Ж.Т. Тощенко освещает разные методологические подходы к определению сущности образа жизни [145, с. 148-I50].
Поэлементный подход определяет, что в основе образа жизни лежит совокупность деятельностей: трудовой, общественно-политической, духовной, семейно-бытовой и т.д. Конечно, на образ жизни влияют объективные условия, но именно реальное поведение людей, в конечном счете, характеризует их образ жизни. Данный подход сконцентрирован именно на деятельно-поведенческой стороне жизни человека.
Системный подход характеризует образ жизни как целостное единство со своим новым качеством. Здесь важно знать, какой вклад вносит в образ жизни каждая из входящих в него деятельностей, какое влияние оказывают они друг на друга в процессе взаимодействия.
Социальный подход основан на том, что образ жизни складывается только из социально значимых видов деятельности. Поэтому он анализирует не все факты сознания и поведения человека, а лишь те, которые значимы для общества и фиксируют связи человека с важнейшими явлениями общественной жизни.
Исторический подход утверждает, что каждый этап развития общества представлен совокупностью взаимосвязанных друг с другом образов жизни, являющихся в известной степени стабильными, однако динамически меняющимися.
Анализом данных методологическим подходов занимались такие ученые-социологи как Л.А. Арутюнян, Ю.В. Бромлей, И.В. Бестужев-Лада, А.П. Бутенко, И.Т. Левыкин, Р.В. Рывкина и другие.
Автор согласен с Ж.Т. Тощенко, что поэлементный подход является наиболее распространенным, однако ведет к потере целостности восприятия образа жизни. Кроме того, его результаты мало отличаются от других направлений социологической науки. Так, например, результаты изучения трудовой деятельности повторяют социологию труда и т. д. Автор полагает, что только используя каждый из предлагаемых социологами подходов в изучении образа жизни, можно полностью понять сущность данной категории, ее многогранность.
С развитием концепции образа жизни появилось понятие качества жизни, которую западные и российские социологи (Дж. Гэлбрейт, Э. Дюркгейм, М. Вебер, А. Маслоу, В. И. Толстых и др.) стали использовать, обосновывая его применение тем, что образ жизни, во-первых, является слишком общей категорией и, во-вторых, отражает лишь количественные характеристики.
В. .Н. Бобков и П. С. Мстиславский в своем труде "Качество жизни: сущность и показатели" характеризуют качество жизни как "степень развития и полноту удовлетворения всего комплекса потребностей и интересов людей, проявляющихся как в различных формах деятельности, так и в самом жизнеощущении. Проблема качества жизни включает в себя условия, результаты и характер труда, уровень благосостояния семьи, демографические, этнографические и экологические аспекты существования людей. Есть в этой проблеме юридические и политические стороны, связанные с правами и свободами, поведенческие и психологические аспекты, общий идеологический и культурный фон" [19, с. 15].
И.В.Бестужев-Лада в работе "Нормативное социальное прогнозирование: возможные пути реализации целей общества. Опыт систематизации" описывает качество жизни как "совокупность ряда важнейших жизненных ценностей. Как живется человеку, как удовлетворяются его потребности высших порядков, во имя чего он живет, каков смысл его жизни, удовлетворен ли он своей жизнью" [18, с. 98].
И.В.Толстых в работе "Образ жизни: Понятия, реальности, проблемы", при определении качества жизни имеет в виду такие не улавливаемые статистически ценности человеческого существования, как чувство уверенности людей в завтрашнем дне, сознание своей необходимости обществу и возможность самим определять его развитие, способность и готовность общества откликаться на нужды и запросы личности [142].
Таким образом, можно сделать вывод, что качество жизни включает в себя как количественные, так и качественные характеристики.
Однако в данных определениях не учитывается, что качество любого объекта или процесса может быть установлено только по отношению к некоторому эталону, который определяется нормами, стандартами, правилами, обычаями, традициями. В частности, качество продукции характеризуется степенью соответствия параметров изделий утвержденным стандартам, техническим условиям, договорам.
Автор предлагает дать следующее определение качеству жизни, которое, по его мнению, является наиболее правильным: качество жизни - это социальная категория, которая характеризуется степенью удовлетворения потребностей человека, определяемой по отношению к соответствующим нормам, обычаям и традициям, а также по отношению к уровню личных притязаний.
Для анализа и планирования качества жизни используется ряд показателей (социальных индикаторов), которые отражают как объективные характеристики, такие как потребление материальных благ, продолжительность жизни, система образования и др., так и субъективное восприятие людьми условий существования или степень их комфортности, удовлетворенности реальностью.
Количественным критерием качества жизни, отражающим его объективные характеристики, автор предлагает считать уровень жизни или благосостояния, под которым понимаются обеспеченность населения необходимыми материальными благами и услугами, достигнутый уровень их потребления и степень удовлетворения разумных (рациональных) потребностей.
Можно выделить четыре уровня жизни населения: достаток (пользование благами, обеспечивающими всесторонне развитие человека); нормальный уровень (рациональное потребление по научно обоснованным нормам, обеспечивающее человеку восстановление его физических и интеллектуальных сил); бедность (потребление благ на уровне сохранения работоспособности как низшей границы воспроизводства рабочей силы); нищета (минимально допустимый по биологическим критериям набор благ и услуг, потребление которых лишь позволяет поддержать жизнеспособность человека).
Управление в США и Австралии: современное состояние, социально-экономическая обусловленность
Переход к рыночным отношениям, социальные преобразования в России усложнили взаимоотношения в области государственного управления на всех уровнях власти. Наряду с уже существующими проблемами в бывшем Советском Союзе появились новые региональные проблемы. Ученые выдвинули на первый план пространственные или территориальные аспекты управления комфортностью жизни общества.
Решение всего спектра проблем в области управления комфортностью жизни населения требует нахождения компромисса по всем противоречиям, возникающим между органами государственного управления на различных уровнях. Необходимо сочетание федеральных, региональных и муниципальных интересов. В федеративном государстве, каким является Россия, государственное управление комфортностью жизни осуществляется, прежде всего, на региональном уровне, так как субъекты федерации являются достаточно самостоятельными. Поэтому в данном случае построение системы государственного управления, по мнению автора, должно осуществляться с четким разграничением полномочий между федеральными и региональными органами управления.
Государственное управление комфортностью жизни населения на региональном уровне, так же как и на федеральном, осуществляется через институциональную инфраструктуру и поддержание государством некоторых производственных групп, способствующих развитию социальной сферы. Это находит отражение в выработке четко сбалансированной региональной политики государства и субъектов федерации.
Положительный опыт государственного управления в области повышения степени комфортности жизни в развитых капиталистических странах дает нам возможность сегодня оценить эффективность и устойчивость этого управления с целью возможного использования в построении более продуктивной системы управления комфортностью жизни населения в России.
Автор предлагает рассмотреть особенности социально-экономических систем и государственного управления комфортностью жизни населения в США и Австралии. Данный выбор обусловлен, прежде всего, тем, что первая страна имеет сходное с Россией федеративное устройство с множеством обособленных субъектов федерации (штатов), а вторая - сырьевую специфику развития экономики.
Для выделения особенностей социально-экономической системы США необходимо обратиться к анализу Конституции этого федеративного государства.
Государственное управление в США имеет ярко выраженную специфику по отношению к другим странам с федеративным устройством, прежде всего, вследствие особенности своей правовой системы. Автор считает, что понятие правовая система применительно к США может быть использовано сугубо условно, так как здесь отсутствует единая национальная правовая система. О.А. Шидков в работе "Соединенные штаты Америки; Конституция и законодательные акты" рассматривает так называемый "правовой дуализм", когда в каждом штате действует местное право, а на федеральном уровне -федеральное законодательство [127]. Надо сказать, что эти две системы права успешно сосуществуют друг с другом на протяжении всей истории США. Эффективность такой структуры права объясняется тем, что, несмотря на суверенность этих двух правовых систем, они, тем не менее, обладают определенным внутренним единством. Сходство правовых институтов федерации и штатов объясняется тем, что они имеют общие корни.
Кроме того, отметим, что наряду с указанной специфической чертой права в США также действуют статутное и общее право.
Можно сказать, что общее право - это право, которое создается судьями. Оно включает в себя как казуально-прецедентное право, основанное на решениях, принимаемых судьями, так и все принципы и установки, приемы и методы правового регулирования, которые разрабатывались в процессе развития общего права.
Статутное право состоит из различных норм, которые содержатся в нормативных источниках (конституции, статуты или законы, акты делегированного законодательства: правила и ордонансы).
Для устранения противоречий между источниками права в ст. VI Конституции США закрепляется следующий принцип, названный «клаузула о верховенстве»: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение ее; и все другие договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны; и судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов» [127, с. 40].
Анализируя Конституцию США, автор прослеживает четкую иерархию источников права. Так, статья VI Конституции закрепляет приоритет «верховного права страны», определяя, что законодательные акты, принимаемые органами власти на региональном уровне, обязательно должны соответствовать актам, принятым федеральными органами управления. Высшей же юридической силой обладает сама федеральная Конституция. Далее по своей юридической силе идут законы конгресса, которые не должны противоречить конституционным положениям, акты исполнительной власти — президентские исполнительные приказы, директивы, планы реорганизации и т. п., правила и постановления независимых регулирующих комиссий и другие нормативные акты.
Согласно ст. VI Конституции, источники права штатов должны соответствовать федеральным законодательным актам. Для них характерна та же последовательность, что и для федерального уровня.
Кроме закрепления принципа верховенства федерального законодательства над региональным, в Конституции США также закрепляется принцип разделения полномочий между различными уровнями исполнительной власти. Так, статья IV Конституции гарантирует каждому штату республиканскую форму правления, предоставляя штатам определенную свободу в принятии решений, в том числе касающихся государственного управления комфортностью жизни населения через воздействие на социально-экономическую систему на региональном уровне [127].
Однако, по мнению автора, основным гарантом соблюдения прав штатов все же является само государственное устройство и порядок функционирования органов государственного управления США.
Автор выделяет определенные механизмы, с помощью которых действует указанный выше принцип. Так, статья I (разд. 10) Конституции запрещает штатам нарушать гражданско-правовые обязательства, статья VI обязывает должностных лиц органов государственного управления на региональном уровне принимать присягу на верность Конституции США [127]. В случае каких-либо нарушений конгресс имеет право лишить непокорные штаты права представительства в нем. В свою очередь, президент имеет право ввести войска на территорию штатов для защиты от внутренних беспорядков и, самое главное, предотвращения нарушения федеральных законов.
Федеральная и региональная специфика государственного управления комфортностью жизни населения в Российской Федерации
Рассмотрев положительный опыт развития государственного управления комфортностью жизни населения через социально-экономическую систему общества в федеративных государствах на примере Соединенных Штатов Америки и Австралии в предыдущих разделах, нельзя не обратиться к федеральной и региональной специфике России с целью определения в дальнейшем возможных тенденций и направлений государственного управления комфортностью жизни населения путем воздействия на социально-экономическую систему органами институциональной инфраструктуры.
По мнению автора, прежде всего, необходимо выделить такую слабую сторону в существующей системе управления России, как несовершенство законодательства. Как уже упоминалось, в нормативных актах нет четкого разграничения полномочий федеральных органов управления и органов управления субъектов Федерации. Доказательством этого может послужить и неопределенный правовой статус автономных округов, который дальше будет рассмотрен на примере Ханты-Мансийского автономного округа, и объявления себя суверенными государствами такими субъектами Федерации как Башкортостан, Дагестан. Саха (Якутия), и провозглашение своей собственностью воздушного пространства и недр Кабардино-Балкарией [158].
Кроме того, в Российской Федерации отсутствуют эффективные способы воздействия на органы управления регионального уровня, которые бы обязывали их действовать в рамках федеральных законов. На практике видно, как органы власти субъектов Федерации зачастую принимают нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству РФ, которые мешают нормальному функционированию хозяйствующих субъектов развитию социально-экономической системы и, как следствие, снижают степень комфортности жизни населения. Например, по мнению автора, недавно принятый Тюменской областной Думой Закон "О телекоммуникациях в Тюменской области", противоречит федеральному Закону "О связи". Неточные определения, а также превышение полномочий органами управления Тюменской области, допускаемое данным законом, создают массу проблем для хозяйствующих субъектов - операторов телекоммуникаций. Чтобы проиллюстрировать противоречия более наглядно, автор предлагает обратиться к некоторым выдержкам из закона.
Так, в ст. 2 под оператором телекоммуникаций понимается "юридическое или физическое лицо, владеющее сетью телекоммуникаций на праве собственности или других вещных правах" [48]. В определении ни словом не упоминается о том, что оператором может быть только лицо, имеющее соответствующую лицензию, о чем указывается в федеральном законе. Автор считает, что такая неточность в нормативном акте недопустима. Или, например, следующее определение: "провайдер - юридическое или физическое лицо, оказывающее на коммерческой основе услуги телекоммуникаций пользователям через сети операторов" [48]. Также некорректное определение.
Вообще, примеров принятия региональными органами управления нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, можно привести массу. Однако, автор считает важным отметить, прежде всего, то, что несовершенство законодательства позволяет различным социальным группам влиять на государственное управление в своих интересах.
Рассмотрим подробнее эти социальные группы.
С одной стороны, структурные элементы социально-экономической системы федерального и регионального уровней представлены определенными экономическими образованьями (от крупных промышленных комплексов до отдельных предприятий). Во главе данных образований находятся люди или группы людей (назовем их "экономическими группами"), которые при взаимодействии с любыми уровнями власти оказывают влияние на социально-экономические процессы.
С другой стороны, в сфере государственного управления находятся люди или группы людей (назовем их "политические группы" или "кланы"), которые ведут борьбу за власть, за контроль над государственным управлением. В зависимости от способов взаимодействия экономических и политических групп возникают определенные особенности в сфере государственного управления экономикой.
В то же время, очевидно, что после принятия новой Конституции РФ в 1993 году стержнем властных отношений все более становятся такие органы государственного управления как исполнительные структуры, первые лица которых одновременно являются лидерами влиятельных политико-финансовых групп, образовавшихся вследствие слияния экономических и политических групп.
Активное слияние экономических и политических групп началось в 1995 году, когда закончился первый этап приватизации и оформились такие экономические группы, как финансово-промышленные, которых ныне в России насчитывается свыше 40. Также определились сферы их влияния. В целом, в рамках утвердившейся модели хозяйственных отношений были созданы необходимые предпосылки для экспансии влияния экономических элит в государственное управление.
По мнению автора, именно с этого момента для экономических групп всех уровней особое значение приобретают их связи с органами государственного управления. Поэтому одним из важнейших направлений деятельности на любом уровне экономической активности от малого бизнеса до самых солидных ФПГ стало установление и укрепление контактов с разного рода политическими структурами. С той разницей, что малому предпринимателю приходится формировать в свою пользу настроения местных властей (префектур и муниципальных органов, милиции и налоговых служб), тогда как представители госмонополистического эшелона, финансово промышленной олигархии ведут ту же работу в коридорах федеральных органов власти.
Безусловно, масштабы и формы этой деятельности на разных уровнях иерархии экономических субъектов существенно различаются. Так называемый "лоббизм" малого предпринимательства носит по большей части полукриминальный характер и сводится к подкупу должностных лиц, от которых зависит его благополучие. Средний и относительно крупный бизнес, как правило, взаимодействуют с региональными политическими элитами -причем более цивилизованными методами. В частности, уже на этом уровне начинает действовать формула "политическое покровительство за экономическую поддержку". На ее основе взаимодействуют региональные экономические и политические элиты в избирательных кампаниях - во время выборов в представительные и исполнительные органы самих регионов а также в федеральные органы власти поскольку региональные элиты делают свои ставки и поддерживают на своей территории предпочтительных для себя кандидатов.
Анализ ситуации периода 90-х годов показывает, что из крупных региональных союзов экономических и политических элит можно, в первую очередь, выделить мощную группу предприятий тяжелой индустрии Урала, связанную со свердловским губернатором Э.Росселем, топливно-энергетические группы Татарстана и Башкортостана, ориентирующиеся на президентов республик М.Шаймиева и М.Рахимова, алмазодобывающие производства Саха (Якутия), поддерживающие президента М.Николаева, экспортно-ориентированные лесные предприятия Карелии, чьим политическим представителем является председатель правительства республики В.Степанов и др.
Однако, по мнению автора, лишь некоторым субъектам Федерации с развитыми энергетическими и добывающими отраслями, таким как, например, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Коми, Карелия, Тюменская область, удалось до известной степени разделить с федеральными органами государственного управления (через договоры о разграничении полномочий) ресурсы и оказывать воздействие на принимаемые федеральным центром решения.
Известно также, что серьезное влияние на федеральную социально-экономическую политику среди всех экономических субъектов приобрел только высший экономический эшелон - узкий слой экономической элиты, представленный прежде всего крупными финансово-промышленными группами, тесно связанными с теми или иными структурами или политическими лагерями.
Тенденции и направления государственного управления комфортностью жизни населения
Для определения возможных тенденций и направлений в развитии любых процессов применяется такой метод как прогнозирование - специальное научно-практическое исследование, предметом которого выступают перспективы развития явления.
"Прогноз определяется как вероятностное научно-обоснованное суждение о перспективах, возможных состояниях того или иного явления в будущем" [113, с.8].
Основой любого прогноза должна быть реально существующая информационная база - текущее состояние прогнозируемой проблемы, то есть государственное управление комфортностью жизни населения в Российской Федерации в настоящий момент.
Такой подход позволяет осуществить не теоретический прогноз, оторванный от реалий и специфики России, а прогноз практический, непосредственно готовый к реальному использованию.
В ходе социологического исследования автором было выявлено, что в настоящее время степень комфортности жизни оценивается населением ХМАО достаточно высоко, однако в будущем эта степень снижается из-за неуверенности общества в стабильности действий государственного управления. Такая проблема, по мнению автора, возникает из-за отсутствия четко спланированных действий со стороны органов власти для дальнейшего развития государственного управления комфортностью жизни населения.
Целью таких действий, по мнению автора, должно стать достижение оптимистического мировосприятия гражданами России принимаемой органами государственного управления программы развития социально-экономической системы как основы формирования комфортности жизни, восстановление практически полностью утраченного в период экономического кризиса конца 90-х годов доверия между гражданами и государством, а также между Гражданами и бизнесом.
Для достижения поставленной цели государству нужно взять на себя эффективное регулирование тех сфер человеческой деятельности, в которых в настоящее время рыночные отношения невозможны или недостаточно эффективны. При этом важнейшей функцией государственного управления социально-экономической системой как основой формирования комфортности жизни населения должна быть также поддержка рыночных институтов и поощрение самоорганизации.
Проведенное социологическое исследование показало, что главное сегодня — рост эффективности вмешательства органов власти в социально-экономическую систему, так как в любом относительно организованном обществе нужно постоянно, активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осуществляя цивилизованное государственное управление.
В настоящее время российская система государственного управления столь либеральна и настолько не соответствует высокой монополизации социально-экономической системы, что любой разумный шаг будет и шагом к административным мерам. Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобождения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в разумных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планированием и среднесрочным программированием развития общества).
Как показал опрос населения и экспертов, органы государственного управления должны предпринять шаги во всех общественно значимых сферах. По мнению автора, для повышения степени комфортности жизни граждан РФ будущее государственное управление социально-экономической системой должно быть направлено, прежде всего, на необходимые изменения в институциональной инфраструктуре с целью всесторонней поддержки социальной сферы и налаживания экономических взаимоотношений между хозяйствующими субъектами.
Как уже отмечалось в предыдущих разделах данной диссертационной работы, институциональная инфраструктура представлена органами законодательной, исполнительной и судебной власти.
С учетом мирового опыта автор представляет организацию такой исполнительной власти, где, прежде всего, обеспечивается ее единство путем определения конкретных функций федеральных органов, осуществляемых строго централизованно; образования территориальных органов федеральных ведомств по окружному принципу и на основе ясных критериев; финансирования централизованных функций исключительно из федерального бюджета; контроля за исполнительными органами субъектов РФ по исполнению федеральных законов; права федеральных органов исполнительной власти давать им в пределах своей компетенции обязательные для исполнения указания; права при необходимости возбуждать вопрос о привлечении к дисциплинарной, материальной ответственности руководителей соответствующих органов субъектов РФ.
Анализ литературы, а также зарубежный опыт позволили автору выделить конкретные мероприятия, касающиеся совершенствования работы исполнительной власти.
Так, автор считает важным формулирование федеральными органами программных целей и задач деятельности, конкретизацию и доведение их до каждого звена (органа) исполнительной власти.
Кроме того, для достижения принципа "направляемого предпринимательства", о котором говорилось ранее, необходимо, на мой взгляд, сужение органами исполнительной власти поля административного усмотрения.
Изменение структуры исполнительной власти также может быть целесообразным.
С учетом мнения экспертов, автор предлагает создание постоянной комиссии при президенте или председателе правительства по совершенствованию государственного управления социально-экономической системой как основой формирования комфортности жизни. Основные направления ее деятельности можно представить следующим образом:
комплексное обследование работы наиболее важных органов государственного управления с выработкой соответствующих рекомендаций;
организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования государственного управления социально-экономической системой, а не отдельных приемов, в России малоэффективных) в США,
Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных управленцев;
разработка положений о ведомствах (при их участии), четко формулирующих их общественно полезные функции в организации эффективного управления;
выработка при участии ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;
подготовка при участии ведомств унифицированных должностныхинструкций, определяющих: кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;
выработка при участии ведомств унифицированных критериев оценки деятельности аппарата государственного управления.
