Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические проблемы государственного управления сферой культуры -19
1.1. Сущность и специфика государственной культурной политики - 20
1.2. Принципы, цели и методы государственного управления культурой в регионе - 35
Глава 2. Программно-целевой подход как основа региональной культурной политики в условиях реформ - 57
2.1. Анализ трансформации приоритетов государственного управления сферой культуры в регионе: история и современность - 58
2.2. Программно-целевой подход как технология управления социокультурными процессами в регионе - 77
Глава 3. Функциональный анализ государственного управления сферой культуры региона - 102
3.1. Методика функционального анализа государственного управления культурой и результаты ее апробации - 103
3.2. Основные направления реформирования государственного управления сферой культуры в условиях административной реформы -124
Заключение -140
Список литературы и источников 147
- Сущность и специфика государственной культурной политики
- Анализ трансформации приоритетов государственного управления сферой культуры в регионе: история и современность
- Программно-целевой подход как технология управления социокультурными процессами в регионе
- Методика функционального анализа государственного управления культурой и результаты ее апробации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В первой половине 90-х годов XX века, в первоначальный период постсоветской трансформации российского общества, широкое распространение имело упрощенное представление о том, что в переходный период основная доминанта реформы государственного управления состоит, прежде всего, в ограничении вмешательства государства в экономические и социальные отношения с тем, чтобы «очистить поле» для саморегулирующих рыночных отношений. У идеологов реформ была уверенность, что рынок сам отрегулирует содержание и направленность процессов не только в экономике, но и в духовной сфере жизни общества, спрос на потребление культурных ценностей сформирует и рынок их предложения. Но уже в середине 90-х годов стало очевидным, что такой подход неадекватен реальным потребностям реформ. Сокращение экономической роли государства сопровождалось одновременным ослаблением основных государственных институтов и свертыванием активной деятельности государства в тех областях, которые имеют определяющее значение для роста уровня человеческого развития или сохранения его хотя бы на прежнем уровне. Снижение роли и ослабление государственного вмешательства в управление культурой негативно сказалось на духовно-нравственном состоянии российского общества. Стало понятно, что реформаторские усилия должны быть сконцентрированы не на ограничении роли, а на новом понимании функций государства в сфере культуры. Но только в начале XXI века замысел административной реформы стал приобретать реальные очертания. Структура и содержание управленческой деятельности стали приводиться в соответствии с новым пониманием функций государства.
Однако административная реформа 2004 года пока затронула только органы федеральной исполнительной власти и управления экономического
и силового блока. Реформа государственного управления культурой на федеральном уровне пока ограничилась слиянием Министерства культуры и Министерства по делам печати и информации. Изменение содержания управленческой деятельности государства в сфере культуры отложено на более поздний период и пока не имеет концептуального оформления. Кроме общих направлений реструктуризации бюджетного сектора в масштабах России, о направлениях модернизации государственного управления культурой на уровне субъектов Российской Федерации идеологи административной реформы предложений пока не сформулировали.
В этих условиях теоретически и практически значимыми становятся исследования процессов государственного управления культурой с целью их реформирования в соответствии с задачами демократизации российского общества, вхождения его в мировое рыночное, правовое и социокультурное пространство.
Особой актуальностью обладает тема государственного управления сферой культуры на региональном уровне. Это обусловлено тем, что в советской системе все управленческие процессы были предельно централизованы. Тотальное огосударствление духовной жизни предопределяло непреложность ситуации, когда вся культурная политика вырабатывалась в высших эшелонах государственной власти и на «местах» задача сводилась лишь к ее реализации. Ныне стало очевидным, что административно-командные, централизованные методы управления культурой безнадежно устарели, хотя и сохраняют многие свои черты в современной технологии государственного управления регионами. В связи с децентрализацией системы управления культурой именно на региональном уровне складывается стратегия локального развития культуры с учетом социально-экономических особенностей развития территории, интересов и запросов различных категорий населения, культурного потенциала региона. Именно на этом уровне может и должна формироваться система приоритетов куль-
турного развития, т. е. складываться культурная политика государства, которая органически связывала бы в себе учет общенациональных тенденций и местной специфики.
В силу отмеченных обстоятельств, осмысление и решение проблем государственного управления сферой культуры региона входит в число приоритетных направлений социологических и политологических исследований. Особой актуальностью отличается изучение функций государственного управления социокультурными процессами в регионе в условиях недостатка бюджетных средств и разнонаправленности интересов культу-ротворческих субъектов негосударственного сектора.
Степень разработанности темы исследования. С началом перестроечных процессов в СССР, с середины 80-х годов лавинообразно начало возрастать количество публикаций на темы культуры. Это было связано с социальными переменами в стране, качественным изменением духовной атмосферы в обществе и появившимися возможностями для культурологов и социологов более активно использовать теоретический потенциал, накопленный в 70-80-х годах. На смену монополизму марксистской парадигмы пришло разнообразие подходов к исследованию культуры.
Наиболее распространены были культурологические исследования природы культуры, которые, однако, мало были связаны с конкретными проблемами управления социокультурными процессами со стороны государства. Тем не менее, они формировали методологическую основу будущего их решения. В контексте господствовавшего деятельностного подхода к пониманию культуры наблюдалось множество вариантов, которые различались и сегодня различаются, главным образом, акцентами на ту или иную сторону деятельности. Одни исследователи выдвигали на первый план в содержании культуры, прежде всего, способы человеческой деятельности, ее «технологический контекст» (В. Давидович, 3. Файн-бург); другие - совокупность надбиологических программ человеческой
жизнедеятельности (В. Степин); третьи - духовные ценности (Н. Злобин, Г. Выжлецов); четвертые - творческую деятельность, направленную на «поиск сакрального смысла бытия» (П. Гуревич) и т. д. В среде ученых утвердилась мысль о многообразии феноменов культуры, которые мешают свести ее содержание к какой-либо краткой дефиниции.
Потребность субъектов государственного управления культурой в социологическом определении объекта управления, возможностей управленческого воздействия на те или иные культурные процессы и явления не могли быть удовлетворены феноменологическим их описанием. Поэтому особой актуальностью стало изучение круга проблем, связанных с теоретико-методологической разработкой основ современной культурной политики, поиском путей повышения ее эффективности.
Следует отметить, что в работах по этой проблематике речь, как правило, идет вообще о культурной политике, а не о государственной культурной политике. Да и однозначного понимания, что такое культурная политика пока не сложилось. Несмотря на то, что само понятие прочно вошло в обиход, его конкретное содержание все еще остается неопределенным. Между тем, не определив понятия «культурная политика», нельзя решить проблему механизмов ее формирования и реализации. Попытку очертить границы этого понятия предприняли многие авторы, в частности Е.Л. Иванова, Л.П. Каткова, беря за основу понятие «политики» - как сферы человеческой деятельности, в которой происходит борьба за власть. Но в сфере культуры политикой является не любая борьба за власть, а та, которую отличает стремление к легитимизации, то есть приданию своим притязаниям санкционированного общественностью и законом права на постановку целей, определение приоритетов культурного развития и приобретению влияния на государственные институты власти и управления.
А. Флиер разграничивает понятия «культурная политика» и «оперативное управление текущими культуротворческими процессами», обосно-
вывает необходимость соотнесения культурной политики с основными тенденциями развития цивилизации. Важнейшим принципом культурной политики А. Флиер считает признание амбивалентности (многоуровнево-сти) культуры. А.Алексеев рассматривает культурную политику как определенную линию поведения и действий субъекта, который имеет возможность на что-то влиять.
Так или иначе, культурная политика - это деятельность субъекта по отношению к культуре, направленная на регулирование процессов производства, хранения, распространения и потребления культурных ценностей. Наиболее полным представляется определение, сформулированное в коллективном труде уральских социологов под руководством А.Ф.Суховей, в котором культурной политикой называют деятельность, связанную с формированием и согласованием социальных механизмов и условий культурной активности как населения в целом, так и всех его групп, ориентированных на развитие творческих, культурных и досуговых потребностей. В качестве важного механизма формирования и согласования условий культурной деятельности выделяется государство с его правотворческой и экономической функциями1.
Более предметно о специфике и пределах государственного вмешательства в управление культурой речь идет в многолетних дискуссиях, которые описываются Б.Ерасовым - на одной стороне выступают преимущественно сами деятели культуры, постоянно отвергающие «вмешательство» государства или каких-либо «посторонних» институтов в такое «творческое и тонкое» дело, как культурное созидание. Другая сторона настойчиво подчеркивает, что государство для функционирования и развития культуры играет важную роль. Уже в силу обеспечения государством общесоци-
1 См.:Диагностика социокультурных процессов и концепция культурной политики / Отв. Ред. А. Ф. Суховей. - Свердловск, 1991. С.17
альных функций оно является важнейшей предпосылкой культуры, без чего общество оказывается во власти стихийного развития, действия локальных сил и местных интересов. Государство выступает также как важный «заказчик» и «спонсор», поддерживая культурную деятельность материально или через предоставление привилегий.
В последние годы появилось некоторое число публикаций, полностью или частично посвященных проблемам разработки новой модели управления и регулирования культурных процессов. Я.Паппэ, С.Шишкин, И. Столяров, И.Бутенко, К. Разлогов, И.Малкова и другие авторы выделяют важные моменты, которые должны учитываться при организации управления культурой. Во-первых, многосубъектность процесса управления культурой — в демократическом обществе, которым намерена стать Россия, в управлении социокультурными процессами помимо государства участвуют институты гражданского общества в лице творческих союзов, национально-культурных обществ, благотворительных фондов, негосударственных культурно-досуговых и образовательных учреждений, частных музеев, художественных галерей и т.п. Во-вторых, функции передачи и сохранения социокультурных ценностей выполняют не только государственные учреждения культуры, но и средства массовой коммуникации, которые в основной массе не содержатся на средства бюджета и считают себя независимыми от государства. Причем эти функции они чаще всего делают эффективнее, хотя нередко и вне рамок государственной культурной политики. В-третьих, государственные учреждения культуры и искусства утратили свою монополию на приобщение человека к лучшим ценностям культуры, эту роль им приходится делить с личными библиотеками, телевидением и аудиовизуальной техникой. В-четвертых, культуротворческие и другие процессы активной деятельности творческой интеллигенции и населения в значительной мере протекают вне государственных учреждений и организаций культуры.
Значительным событием для анализа проблем современной культурной политики явилось издание текста национального доклада по культурной политике Российской Федерации и первая на русском языке публика-ция доклада о российской культурной политике экспертов Совета Европы . В этих материалах подробно исследовано современное состояние дел в российской культуре, впервые на основе анализа официальных документов выявлены цели культурной политики государства, систематизированы сведения о реально действующих субъектах культурной политики, дается анализ социальных последствий бюджетных ограничений. Особое внимание уделено индустрии культуры, анализируется эффективность законодательных мер поддержки культуры и искусства. Доклад зарубежных экспертов отражает ситуацию, сложившуюся в сфере российской культуры в конце XX века. Эксперты подчеркивают недостаток прозрачности бюджета, ограниченное участие общественности в процессе принятия решений, весьма сдержанный поиск новых средств для финансирования культуры. Общее заключение экспертов Совета Европы, не утратившее актуальности и сегодня, отмечает «тройной перекос» развития культуры России - предпочтение функции сохранения за счет творчества; предпочтение учреждений - инновационной деятельности; предпочтение крупным городам в ущерб провинции. Эксперты предложили ряд рекомендаций, среди которых следует выделить призыв рассматривать культуру не как отрасль, а как измерение процессов развития общества. Этот тезис диссертант положил в основу определения эффективности государственного управления культурой.
Так же активно изучается международный опыт государственной культурной политики. Несомненный интерес представляет сборник «Культура на перепутье» под редакцией Б.Сорочкина, авторы которого показывают, что существует как минимум 4 концептуальные установки государ-
2 Культурная политика России. История и современность. - М., 1998.
ства по отношению к культуре: помощника, архитектора, инженера и мецената. В роли помощника выступает государство в США, где финансирование культуры и искусства осуществляется в форме «встречных» субсидий, стимулирующих частные или коллективные вложения в культуру. Если государство берет на себя функции архитектора^ то финансирование происходит силами министерства или другого государственного органа, ответственного за культуру. В этом случае культурная политика является составной частью всей социальной политики, и ее целью становится подъем культурного уровня народа: такова западноевропейская модель поддержки культуры, в частности, французская.
Роль инженера государство играет в том случае, если оно становится собственником материальной базы культурной деятельности и направляет последнюю на цели воспитания и образования. Такова ситуация в восточноевропейских странах.
Наконец, в качестве мецената выступает государство в англосаксонских странах, где имеются советы искусств, играющие роль своеобразного экрана: они получают государственные фонды и распределяют их в отраслях культуры и искусства, но не позволяют бюрократии вмешиваться в творческий процесс или деятельность организаций, получающих помощь.
Большинство российских авторов склоняются к тому, что современное российское государство чаще играет роль архитектора или инженера. Причиной этого является системный кризис общества, в том числе и культуры (Е.Трубина, А.Суховей, Т.Ноткина и др.). Наиболее резко эта точка зрения выражена в работах В. Глазычева, который назвал состояние современной культуры в России «агонией». Л. Михайлова многообразные параметры кризиса управления культурой сводит к нескольким факторам: 1. Крушение комплекса идей и ценностей, бывшего стержнем советской культуры. В то же время новые идеалы, которые смогли бы
объединить общество и стать интегрирующей осью культурных процессов, не сформировались.
Нравственный кризис общества. Нравственные нормы, декларируемые обществом, теряют значимость для все большего числа его членов; растет число лиц с девиантным поведением - преступников, наркоманов, проституток и т. п. Нравственный фундамент культуры выглядит в значительной степени размытым и продолжает подвергаться дальнейшему размыванию.
Дезорганизация государственной политики в области науки, образования, искусства, развал институциональной структуры.
Снижение социокультурных возможностей и потребностей населения.
Другие авторы считают (В.Костюшев), что это «благословенный кризис», «кризис выздоровления», который ведет к восстановлению разрушенных в сталинский период горизонтальных социальных связей и по-лисубъектности культуры, а также различных типов идентификации - профессиональной, социокультурной, сословной и т. д. В. Селиванов, И.Дискин отмечают, что, несмотря на понижение уровня ценностей на массовом рынке, все же явно заметен процесс освобождения от стереотипов, штампов, идеологической зашоренности, однолинеиности подходов и оценок, обретения большей искренности, откровенности, свободы.
Следует отметить, что рассмотрение проблем формирования и реализации государственной культурной политики в отечественной литературе ведется, как правило, на общероссийском фоне. И очень мало работ, которые исследовали бы эти проблемы на региональном уровне. Здесь наибольший вклад внесла уральская социологическая школа под руководством Л.Н.Когана. Для его учеников и последователей проблемы территориальной организации культурной деятельности, управления развитием сферы культуры в рамках региона стали предметом систематического на-
учного изучения с конца 1970-х гг. Одними из первых, кто поставил вопрос о необходимости рассмотрения сферы культуры региона в качестве самостоятельного и целостного объекта целенаправленного изучения и воздействия, были исследователи Уральского научного центра АН СССР. Основное внимание первоначально уделялось разработке проблем, связанных с совершенствованием пространственной и видовой структуры учреждений культуры. Затем на первый план выдвинулись задачи построения эффективного механизма долгосрочного и текущего управления культурными процессами в регионе, преобразования организационных структур управления, перехода к преимущественно экономическим методам управления. Уральские социологи (Л.Коган, В.Цукерман, Г.Орлов, А.Суховей, В.Попов и др.) зафиксировали, что в последней четверти XX века происходит серьезное расслоение общества в культурном отношении. Исследования позволили выделить типологические группы, существенно отличающиеся по направленности и содержанию их культурной деятельности:
группа, ориентированная на «высокую» классическую и современную культуру, на чтение, серьезную музыку, регулярное посещение театров, библиотек, художественных выставок, филармонических концертов;
группа, ориентированная на «мидиакультуру» - популярные развлекательные жанры;
группа, ориентированная на традиционную народную культуру, чаще всего в сочетании с официальной мидиакультурой;
группа, ориентированная на «массовую» культуру, в основном западного образца.
И все же, современных отечественных работ по организации и технологии государственного управления культурой на региональном уровне, анализу его функций, разработке критериев эффективности вмешательства государства в социокультурную сферу практически нет. Некоторое исклю-
чение составляют отдельные работы в этом направлении Центра стратегических разработок Министерства экономического развития и торговли ( М.Дмитриев), Центра проблем государственного управления Высшей школы экономики (П.Кудюкин), международного коллектива ученых, работающих при поддержке Мирового банка и Программы развития ООН. Однако эти работы посвящены, в основном, проблемам реформирования государственного управления вообще, но не управления культурой. Тем более, на региональном уровне. Следует отметить работу уральских ученых (Е.Заборова, К.Зубков, В.Житенев, Е.Анимица, И. и Б. Модель, А.Дубнов и др.) над программой «Стратегия развития Екатеринбурга», в которой затрагиваются проблемы стратегии развития культуры в Екатеринбурге, теоретической предпосылкой стратегического планирования культуры выступает современное научное понимание культуры и основной задачей ставится организация целостного культурного пространства города. В связи с региональной проблематикой несомненный интерес представляет работа В.И. Волкова, Л.А. Юргановой «Региональная сфера культурно-образовательных услуг: особенности диверсификационных процессов», выполненная при поддержке Российского гуманитарного научного фонда. Особой научной новизной отличается региональный подход к анализу сферы культуры в работе А.Ф.Суховей и В.И. Волкова в книге «Стратегические приоритеты социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2010 года. Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, 2001). На материалах статистики и других документальных источников, результатов социологических исследований в работе рассматриваются региональные особенности развития системы культурного обслуживания, сформировавшейся на территории Уральского федерального округа.
Большую помощь автору оказала работа Г.Зборовского и Н.Б.Костиной «Социология управления», давшая импульс к более содержательному анализу функций государства в управлении культурой.
Таким образом, в отечественной литературе практически отсутствуют работы, специально посвященные социолого - управленческому анализу культурной политики государства на региональном уровне, за исключением работ И.Малковой, монографии и статей диссертанта. Вместе с тем большое количество статей, посвященных отдельным аспектам региональной культурной политики демонстрируют наличие исследовательского интереса к данной теме.
Цель и задачи диссертационной работы. Основная цель исследования заключается в теоретико-методологической разработке и апробации методики и технологии социологического анализа содержания и критериев эффективности государственного управления сферой культуры в регионе.
Реализация цели исследования предполагает решение следующих приоритетных задач:
изучение и уточнение концептуально-теоретических положений о специфике содержания, целей и методов государственного управления культурой на федеральном и региональном уровнях;
выявление на основе ретроспективного социолого-статистического анализа закономерностей развития культурного потенциала региона с целью формирования приоритетов государственного управления культурой;
изучение опыта и разработка технологии решения проблем социокультурного развития на основе программно-целевого подхода к организации управления культурой в регионе;
разработка социологической методики функционального анализа государственного управления культурой и результаты ее апробации в регионе;
разработка основных направлений и критериев эффективности реформирования государственного управления культурой региона в условиях административной реформы.
В качестве объекта исследования выступает сфера сохранения, воспроизводства и развития социокультурных ценностей современного российского общества.
Предметом исследования является государственное управление сферой культуры региона.
Теоретико-методологические и эмпирические источники исследования. В качестве общеметодологических оснований в диссертационном исследовании использовались принципы междисциплинарного, системного и деятельностного подходов, структурно-функционального анализа, теории социального управления и социальной самоорганизации, в соответствии с которыми переосмыслено классическое понимание однолинейного характера об управлении социальными процессами: субъект управления находится над объектом - обществом, задает ему цель и ведет к этой цели. На основе методологических установок, содержащихся в работах В.Романова, А.Новокрещенова, В.Житенева, диссертант при анализе содержания и эффективности государственного управления культурой руководствуется парадигмой, которая предполагает полисубъектность социального управления. Субъектно-объектные отношения в этом понимании не противопоставляются, а синергизируются, процесс управления берет начало не в одной точке, а зарождается во множестве очагов социальной самоорганизации.
Методологическую основу социологического проекта диссертанта составили идеи работ Т.Парсонса и Р.Мертона, основоположников структурно-функционального анализа. Классики выдвинули два теоретических постулата, крайне важных для разработки современной социолого-управленческой методики функционального анализа государственного управления культурой. Во-первых, они предположили, что существуют определенные незаменимые функции, в нашем случае, например, сохранение и воспроизводство культурных ценностей. Если они не будут выпол-
няться, то общество прекратит свое существование. Во-вторых, и это на первый взгляд противоречит первой посылке, предполагается, что те или иные культурные или социальные функции являются необходимыми для выполнения только определенных задач. Это связано с понятием специализированных функций, обеспечивающих существование определенных социальных групп или явлений. Адаптированный к специфике объекта исследования, метод функционального анализа предполагает использование контент-анализа нормативных актов, регулирующих деятельность органа государственного управления, применение углубленного интервьюирования государственных служащих, проведение фокус-групп. Социологические приемы получения и анализа информации сочетаются с правоведче-ской и организационно-управленческой экспертизой.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили социологические исследования, которые провел диссертант лично или исследования, в которых он принял участие. В 2003-2004 годах на основе разработанной с участием диссертанта методики и социологического инструментария реализован пилотный проект «Оптимизация организационно-управленческой структуры Министерства культуры Свердловской области на основе функционального анализа». В 2001-2002 годах диссертант принял участие в проведенном Уральской академией государственной службы исследовании инвестиционного климата Свердловской области в разделе «Роль культурного потенциала в инвестиционной привлекательности региона». В 1998 и 2003 годах диссертант принял участие в постановке задач и организации социологических исследований Центра социальных технологий «Оптима» «Состояние и перспективы развития зрительских аудиторий государственных учреждений профессионального искусства Свердловской области» и «Аудитория Свердловского академического театра драмы», в 2004 году - социологического исследования Институтом экономики УрО РАН «Проблемы обеспечения доступности культуры для раз-
личных социально-возрастных групп населения (на примере Свердловской области)»
Научная новизна результатов исследования:
исследована специфика, функции и пределы ограничений государственного управления сферой культуры региона в условиях много-субъектности современной культурной политики;
на основе ретроспективного социолого-статистического анализа выявлены закономерности развития социокультурного потенциала региона с целью формирования приоритетов государственного управления культурой;
описан опыт и выявлены проблемы реализации программно-целевого подхода как основы государственного управления культурой региона в условиях ограниченного бюджетного финансирования;
предложена и апробирована адаптированная к предмету исследования социологическая методика функционального анализа деятельности органа государственного управления культурой на региональном уровне с целью оптимизации ее организационно-управленческой структуры;
сформулированы основные направления реформирования государственного управления культурой региона и предложены некоторые новые критерии оценки ее эффективности в условиях административной реформы.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты использованы в деятельности Министерства культуры Свердловской области в разработке и реализации областных государственных целевых программ «Культура Среднего Урала (2002 год)», «Культура Среднего Урала (2003 год)» «Обеспечение развития культурной деятельности на территории Свердловской области на 2003-2005 годы», при разработке Законов Свердловской области и Постановлений Правительства
области об областных государственных целевых программ. Предложенные диссертантом направления реформирования государственного управления культурой и критерии ее эффективности имеют практическое значение для проведения административной реформы на региональном уровне.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Основные идеи и положения диссертации опубликованы в материалах Межрегиональной научно-практической конференции «Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации в системе государственной службы России» (Ханты-Мансийск, 2003 г.), Всероссийской научной конференции «Региональные проблемы социального управления» (Екатеринбург, 2002 г.), на докладах на заседаниях Правительства Свердловской области, открытом заседании Коллегии Министерства культуры Свердловской области с докладом «Культура и искусство Свердловской области на рубеже тысячелетий» (март 2001 г.). Концепция диссертационного исследования обсуждена на методологическом семинаре в Научно-исследовательском институте государственного управления Уральской академии государственной службы ( май 2003 года).
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав по два параграфа, заключения общим объемом 146 страницы и библиографического списка из 151 наименования.
Сущность и специфика государственной культурной политики
В литературе, отечественной и зарубежной, нередко высказывается мнение о том, что культура менее других сфер общественной жизни поддается институциональному упорядочению, государственному управлению. Чаще других такое мнение высказывают сами творцы культурных ценностей. В силу особой роли творческого начала в социокультурных процессах культура, прежде всего, связана с индивидуальной деятельностью художников и мыслителей, писателей и артистов, которая не укладывается в попытки ее регламентации.
Можно ли управлять культурой? По этому поводу ведутся долгие и подчас непримиримые споры между двумя сторонами, которые в тех или иных вариантах существуют почти во всяком обществе 5. На одной стороне выступают преимущественно сами деятели культуры, постоянно отвергающие «вмешательство» государства или каких-либо «посторонних» институтов в такое «творческое и тонкое» дело, как культурное созидание. Борьба против всякого рода бюрократических или идейных ограничений за свободу художника от всего, что сковывает его творчество, и за доступ широких слоев населения к продуктам художественного и интеллектуального творчества — постоянный факт истории культуры. Вместе с тем, отмечает Б.С.Ерасов, постоянно существовали различного рода регулирующие институты, направляющие культурную жизнь, что-то поощрявшие, что-то ограничивающие, а иногда и подавлявшие.
Другая сторона настойчиво подчеркивает, что государство для функционирования и развития культуры играет важную роль. Уже в силу обеспечения государством общесоциальных функций оно является важнейшей предпосылкой культуры, без чего общество оказывается во власти стихийного развития, действия локальных сил и местных интересов. Государство выступает также как важный «заказчик» и «спонсор», поддерживая культурную деятельность материально или через предоставление привилегий.
И все же государство — особая сфера жизни общества, действующая по своим законам и живущая своими интересами. Ни сущность, ни динамика, ни судьбы государства не совпадают прямо с динамикой культуры, между ними обычны трения и конфликты, в которых государство может временно одерживать верх, но, обладая собственными потенциями, культура большей частью оказывается более долговечной.
XX век дал немало примеров, когда в развитии культуры демократических государств возникали коллизии между тенденциями к централизации культурной деятельности со стороны государственных институтов и ее демократизацией, которую требуют неправительственные организации, институты гражданского общества. Как показывает опыт постсоветского развития России, вмешательство государственных органов в работу культурных организаций и групп зачастую просто необходимо, так как без властной поддержки они могут не выдержать затруднений разного рода (и не только финансовых, но и правовых, политических и т.д.) и перестают существовать. Так, без значимой поддержки государства в постсоветской России почти исчезла сельская киносеть и еле выживает городская киносеть: число посещений зрителями киносеансов сократилось за 10 лет с 645 млн. в 1992 году до 52,9 млн. в 2002 году.6
Вместе с тем государственное вмешательство чревато зависимостью культурной деятельности от власти, правящих кругов и деформацией культурной жизни в целом. История знает немало примеров, когда государство или церковь, с одной стороны, были главными институтами, поддерживавшими искусство, литературу и науку, а с другой — они же запрещали те направления или отказывали в покровительстве тем художникам, мыслителям и изобретателям, которые либо противоречили «общественным нормам», либо наносили ущерб государству или церкви. Позднее эти функции регуляции все больше стали перехватываться рынком, хотя правовые принципы неизменно корректировали рыночную «стихию». А в дополнение к ним сформировались разнообразные органы, институты и формы регуляции культурной жизни и деятельности (фонды, спонсорство, патронаж, академии, премии, звания и т.д.).
Тоталитарным общественным системам свойственны крайние формы централизации управления культурой. В рамках советской системы существовало централизованное административное управление культурной деятельностью — через союзные и республиканские министерства, областные и районные управления, находившиеся в иерархической подчиненности центру. Творческие союзы, по сути дела, были приводными ремнями государственно-партийной машины управления духовной жизнью общества. Территориально-административный принцип дополнялся функционально-ведомственным (Госкомиздат, Госкино, Гослит, Госцирк и т.д.), а также и творческими организациями, тоже созданными на бюрократических принципах. Весь этот механизм находился под постоянным жестким идеологическим и кадровым контролем со стороны КПСС с ее внутренним делением по соответствующим уровням (ЦК КПСС, обкомы, горкомы, райкомы, парткомы) и функциям (отделы пропаганды, отделы культуры и т.д.).
Анализ трансформации приоритетов государственного управления сферой культуры в регионе: история и современность
При оценках исторического пути развития культуры советского периода, авторы нередко стремятся дать ей однозначную характеристику. При этом исходят из неверного, как мы считаем, допущения, что советская культура начиная с 30-х годов представляла собой некое единое, монолитное целое. Однако такой подход в принципе ошибочен. В стране и ныне нет единого типа культуры, как нет и единого образа жизни и единого типа личности. Об этом убедительно и ярко писал в свое время талантливый российский социолог Л.Н.Коган.40
Советское общество строилось по образу и подобию фабрики с крайней степенью централизации управления в руках менеджеров - парти-ийно-государственной номенклатуры. Экономика, политика, общественная мысль и культура были в крайней степени бюрократизированы, и поэтому процессы, происходящие в недрах бюрократии и в отношениях между бюрократией и обществом определяли развитие СССР. 41
Анализ многолетней государственной управленческой практики в сфере культуры советского периода показывает, что культура понималась как набор соответствующих учреждений, разбитых по направлениям деятельности: театральная сеть, библиотечная сеть, музейная сеть, клубная сеть. Иными словами, сфера культуры понималась как отрасль, по аналогии с промышленными отраслями. Управление было, соответственно, внутриотраслевым и заключалось в том, что вышестоящие органы руководили нижестоящими. Каждый руководитель точно знал круг «своих» объектов, не менявшийся порой годами. «Объекты» знали свои обязанности по отношению к «своему» управленцу . Отрицался подход к культуре как к единой целостной и в то же время сложной системе. Показателями культурного развития страны стали «средние цифры» посещения лекций, кинотеатров, театров, библиотек, музеев и т.д., а не реальные изменения в социальной деятельности людей, их образе жизни. В том же направлении шло планирование.
Состояние государства описывалось государственной и ведомственной статистикой, «лукавые цифры» которой интерпретируются теоретическими схемами обществоведов. Жизнь государства определяется циклом «сбор и обработка статистической информации - обществоведческая интерпретация - планирование - принятие решений», который повторяется каждый месяц, квартал, год, полугодие, пять лет43...
Дело, наверное, не только и не столько в плохой организации планирования, учета и контроля и не в бюрократизации государственного управления культурой, а в фундаментальном несоответствии реальности и сложившегося представления о ней, которое воплощено в государстве и его роли в организации жизни общества. Строки и столбцы государственной отчетности, обоснованные обществоведами, не соответствуют реалиям обыденной жизни, экономики и политики.
Социальная напряженность и нарастающий дефицит в последние годы советского периода заставляли функционеров государства искать их причины, что проявлялось в росте отчетности и в стремлении получить дополнительную информацию о подведомственной реальности. За 1980-е годы получили распространение так называемые конкретные социологические и экономические исследования. Подобные исследования были проведены и на Урале и опубликованы в 1989 и 1991 г. Выводы сделаны следующие.
УЭР (по терминологии того времени - Уральский экономический район) - по территории на 6-м месте, по численности населения на 5, по промышленному потенциалу на 3. Однако десятилетия пренебрежительного отношения к территориальным социальным проблемам привели к тому, что УЭР уступал большинству регионов России по уровню удовлетворения многих видов потребностей населения. На протяжении 20 лет на Урале самый большой отток населения среди экономических районов РСФСР -причина - низкие параметры регионального социального развития.44
Развитие социокультурных процессов в 80-е гг. можно охарактеризовать как обеспечение развития за счет экстенсивных факторов, т.е. непрерывного количественного наращивания сети, внедрения повсеместно однообразного набора учреждений, а также насыщения быта техническими средствами трансляции культуры.
К концу 80-х годов стали актуальными следующие проблемы социально-культурного развития Свердловской области:
Проблема отставания Свердловской области от среднереспубликанского нормативного уровня обеспеченности населения сетью учреждений культуры и досуга. Обеспеченность по отношению к РСФСР клубами в 1980 г. составляла 85%. В 1985 г. обеспеченность библиотеками городского населения составляла к уровню РСФСР - 83%, частично это отставание компенсировалось развитием технических и научных библиотек. Медленными темпами шла замена устаревших клубных помещений, находящихся в аварийном состоянии. В Свердловской области удельный вес клубов с числом мест до 100 за 1984-1989 гг. оставался на одном уровне и составлял 38 %. Наиболее остро проблема замены, реконструкции клубных зданий стояла в малых городах и рабочих поселках. В них число зрительских мест на один клуб составляло 40-50% к нормативному уровню. 45
Значительная часть этих учреждений не имело комнат для кружковой работы, занятий любительских объединений. Даже среди городской сети 17% не имели кружковых комнат (в сельской местности этот процент значительно выше). Среди клубов, имеющих такие помещения, 60-70% располагали всего одной комнатой, что не позволяло создать благоприятные условия для развития самодеятельного творчества.
Особенно низкая обеспеченность клубами и библиотеками была в рабочих поселках с небольшой численностью населения. Около 40% поселков численностью до 3 тыс. населения не имели клубов и 35% - библиотек. Рабочий поселок - характерный тип поселения для горнозаводского Урала. Однако по обеспеченности досуговыми учреждениями порой уступает сельским поселениям. Вместе с тем около 11% горожан Урала проживают в автономных поселках, находящихся практически вне влияния культурных центров.
Программно-целевой подход как технология управления социокультурными процессами в регионе
Осознание необходимости изменения культурной политики, выработки новых целей и методов их достижения начинает звучать открыто в конце 80-х годов, конкретно, на Урале - 1987 г. Поводом послужили проведение Учредительных конференций областных отделений Советского фонда культуры. На многих из них участники пытались сформулировать цели региональной культурной политики, например, найти способы прямого содействия граждан осуществлению конкретных целей культурного строительства, об их праве сменить роль читателя и слушателя на непосредственного участника художественной жизни. Вместо привычных формулировок официальных программ «дальнейшее развитие в свете решений ...съезда партии», «осуществление мероприятий по выполнению Постановлений ЦК КПСС...», попытались обозначить конкретные цели и задачи.
К 1990 г. обозначились проблемы работы большинства региональных отделений СФК: идеи подъема культуры оборачивались мгновенным ростом аппарата, возникали конфликты между творческими объединениями, нерационально расходуются (а нередко разворовываются) средства, выделяемые на конкретные культурные программы.
К началу 90-х гг. проблема отсутствия общей концепции развития культуры была осознана на всех уровнях и начался процесс создания локальных программ. В 1994-96 гг. были созданы программы развития культуры Пермской, Свердловской и Челябинской областей
В этих программах региональные органы управления сферой культуры демонстрировали возможные варианты деятельности по преодолению последствий «периода неопределенности». Существенным являются различия в названиях: «Материалы программы развития культуры Челябинской области», «Программа развития сферы культуры Пермской области на 1996-2000 годы»,. Областная Программа «Сохранение и развитие культуры и искусства Свердловской области (1997-2000 годы)» Программы развития культуры перечисленных областей это, по сути, перечень основных направлений развития культуры регионов, с небольшими, не везде присутствующими, комментариями. Как правило, выделены направления: 1. Сохранение памятников истории и культуры; 2. Перестройка деятельности клубных учреждений и создание новых моделей; 3. Развитие библиотечного дела 4. Музеи 5. Развитие сферы художественно-эстетической жизни 6. Работа по совершенствованию концертной жизни 7. Возрождение традиционной народной культуры, сохранение и развитие фольклора 8. Совершенствование системы управления Органами государственного управления в 90-е годы культура рассматривается как отрасль, которой однозначно можно управлять, если поставить «правильные» цели и задачи. Подобный отраслевой подход связан с традициями конкретного мышления, характерного для жестко иерархических, вертикальных организационных систем, каковой являлось классическое советское общество. Принципиальная идея данного подхода состоит в том, что ведущими генераторами, центрами распространения культуры являются официальные государственные и подконтрольные государству учреждения, в реальной практике это массовые клубные учреждения, библиотеки, учреждения профессионального искусства, музеи и др. На практике это привело к фактическому отождествлению понятия «культура» с понятийным рядом, образованным из внутриотраслевых терминов: «учреждение культуры», «культурное мероприятие» и т.п. Приоритеты отраслевого подхода отражают интересы соответствующей сети учреждений и направлены на ее сохранение и воспроизводство уже освоенных видов деятельности. Попытки рационального анализа работы, реформирования или ликвидации учреждений часто воспринимаются как ущемление культуры, непонимание культурных процессов и т. п. Методы, практикуемые в рамках данного подхода, — преимущественно административные. Управленческие воздействия осуществляются по предписаниям вышестоящих органов и подразделений нижестоящим. В целом же субъективные свойства приписаны отрасли. Объектные свойства — населению и организациям, не входящим в ее состав. Попытка теоретического осмысления целей и задач предпринимается участниками Первого Уральского Форума «Культура, искусство и информатизация на рубеже третьего тысячелетия». Здесь «культурная политика» определяется как целенаправленная, перспективно (долгосрочно) ориентированная деятельность, обеспечивающая развитие общества (региона) в рамках обоснованно отобранных и искусственно внедряемых культурных норм». Основным методом управления социокультурными процессами в регионе участники форума называют разработку и реализацию программ.
Но переход на иной уровень понимания проблем управления культурой во многом остается только теоретическим. Разрабатываемые в регионах Урала программы сводятся, как правило, к планам мероприятий. Сфера культуры продолжает переживать вместе со всем обществом глубокий системный кризис и трудно движется к новому состоянию в условиях нарождающегося рынка и поиска демократических путей развития.
Методика функционального анализа государственного управления культурой и результаты ее апробации
С необходимостью реформирования системы государственного управления и повышения его эффективности столкнулись многие государства на постсоветском пространстве, а также бывшие страны социализма Восточной Европы. Международным сообществом, при поддержке Мирового банка, Института «Открытое общество», Регионального бюро ПРООН по странам Европы и СНГ в рамках Региональной программы «Демократическое управление» была разработана и применена на практике методика функционального анализа (функциональных обзоров) деятельности исполнительных органов государственного управления и власти87.
Специалисты Центра проблем государственного управления Высшей школы экономики (Москва) внесли в методику существенные коррективы, обусловленные российской спецификой и апробировали ее при функциональном анализе деятельности некоторых федеральных министерств. Однако применительно к органам государственного управления субъектов Российской Федерации социальной направленности подобная методика не применялась.
Ниже диссертант описывает первую попытку применить методику функционального анализа к деятельности Министерства культуры Правительства Свердловской области, адаптировав ее к специфике учреждения государственного управления культурой.
Следует отметить, что методологическую основу методики заложили выдающиеся американские социологи Т.Парсонс и Р.Мертон, основоположники структурно-функционального анализа - одного из наиболее важных и сложных направлений современной социологической мысли.
Социологи выдвинули два теоретических постулата, крайне важных для современной методики функционального анализа государственного управления. Во-первых, предположили, что существуют определенные незаменимые функции. Если они не будут выполняться, то общество прекратит свое существование. Во-вторых, и противоречит на первый взгляд, первой посылке, предполагается, что те или иные культурные или социальные роли являются необходимыми для выполнения только определенных функций. Это связано с понятием специализированных функций, обеспечивающих существование определенных социальных групп или явлении.
Адаптированный к специфике объекта исследования, метод функционального анализа предполагает контент-анализ нормативных актов, регулирующих деятельность органа государственного анализа, применение углубленного интервьюирования государственных служащих, проведение фокус-групп. Социологические приемы получения и анализа информации сочетаются с правоведческой и организационно-управленческой экспертизой.
Основной целью применного к деятельности Министерства культуры Свердловской области метода функционального анализа являлось определение свойственных именно государству управленческих функций, устранение дублирования и консолидация и/или слияние аналогичных функций, выполняемых различными структурными подразделениями министерства и подведомственными ему учреждениями, а также освобождение от несвойственных функций, которые целесообразно передать в коммерческий сектор.
Коллективом исследователей, который возглавлялся диссертантом, ставились задачи: а) определение мер по оптимизации бюджетных расходов; б) сокращение размера и объема функций министерства за счет ра ционализации структур его структур, определения функций и услуг, ко торым может быть придан коммерческий характер, которые могут быть выделены из состава министерств, переданы нижним уровням исполни тельной (муниципальной) власти или просто ликвидированы; в) создание условий для повышения эффективности работы министер ства за счет сосредоточения внимания отдельных государственных служа щих на достижении главных целей и укрепления принципов ответственно сти и отчетности, на основе которых работают государственные служащие. Таким образом, реализация предложенной программы проведения функционального анализа должна была обеспечить сосредоточение усилий на достижении приоритетных целей управления культурой при одновременном создании условий для оптимизации бюджетных расходов (следует отметить, что результатом подобного анализа в области управления культурой стало выявление необходимости не сокращения, а повышения бюджетных расходов). При этом важно было не приносить в жертву эффективность и результативность выполнения управленческих функций. Подобный подход может рассматриваться как отвечающий первоочередным задачам модернизации государства и создания сильного и эффективного государственного аппарата в соответствии с требованиями административной реформы. Разработка и реализация таких программ функциональных анализов может стать одной из первых приоритетных мер в рамках реализации региональных частей федеральной целевой программы по реформированию государственного управления.
