Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Теоретико-методологические основы социологического анализа управления социальной сферой местного сообщества . 19
1.1. Социальная сущность, направленность и специфика управления социальной сферой местного сообщества . 20
1.2. Основные характеристики современного состояния социальной сферы на уровне муниципального образования. 35
1.3. Местное сообщество как объект и субъект управления социальной сферой муниципального образования . 46
ГЛАВА II Управление социальной сферой на уровне местного сообщества: социологический анализ . 73
2.1. Комплексные целевые программы как инструмент управления социальной сферой местного сообщества . 73
2.2. Социальная защита населения в условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и противоречия 94
2.3. Муниципальные социальные регистры населения как информационно-коммуникативная технология управления социальной сферой местного сообщества . 101
Заключение 121
Библиография 127
Приложения 136
- Социальная сущность, направленность и специфика управления социальной сферой местного сообщества
- Местное сообщество как объект и субъект управления социальной сферой муниципального образования
- Комплексные целевые программы как инструмент управления социальной сферой местного сообщества
- Муниципальные социальные регистры населения как информационно-коммуникативная технология управления социальной сферой местного сообщества
Введение к работе
Актуальность исследования.
Россия переживает сегодня очень ответственный момент своей истории. Произошедшие изменения последнего десятилетия ушедшего века, коренным образом изменили и политический строй, и экономические основы, и социальную структуру российского общества.
Одной из основных сфер жизнедеятельности общества является социальная, под которой понимается целостное социальное бытие, где взаимодействуют социальные группы, индивиды, институты власти, общественные организации по поводу и в связи с социальным статусом человека, его ролью в общественной жизни, условиями жизнедеятельности, материальным благосостоянием и образом жизни.1
Управление социальной сферой позволяет решить проблемы повышения эффективности ее функционирования и развития.
Произошедшие в последнее десятилетие в нашей стране политические и экономические изменения повлекли за собой качественные перемены в социальной сфере, которые носили не всегда позитивный характер. Общество столкнулось с подзабытыми за годы советской власти проблемами безработицы, резкой дифференциации населения по имущественному признаку, бездомности и социального сиротства. Вызывает тревогу растущая криминализация общества, бездуховность и культурный нигилизм.
Социальная проблема - это сложная познавательная задача, решение которой представляет существенный теоретический или практический интерес. Проблема возникает как результат осознания недостаточности для ее разрешения имеющейся информации об объекте социального воздействия, об условиях, обстоятельствах и других факторах, влияющих на его
1 Жуков В.И. Социальная политика: парадигмы и приоритеты. В.И.Жукова.- М., 2000.
жизнедеятельность, состояние и других факторах, влияющих на его жизнедеятельность, состояние и поведение.
Социологический срез процесса оптимизации социальной сферой отдельно взятого небольшого промышленного города представляет несомненный интерес уже потому, что он позволяет увидеть сложные и интересные процессы, происходящие в социальной сфере и получить исходные данные для проведения анализа на предмет принятия грамотных управленческих решений на муниципальном уровне. Это позволило бы также определиться с детерминантами социальной сферы муниципального образования и осмыслить пути ее дальнейшего развития.
Социальное управление - это руководство людьми, работа с ними, включает в себя их обучение, воспитание и стимулирование. В конечном итоге решается общая задача - причинно обусловить общественно необходимое поведение личности работника.
Любая концепция социального развития общества предполагает наличие механизма ее реализации как основы социальной политики. Таковым механизмом является общественное воспроизводство. Вопроизводственный подход к анализу социального развития основывается на исследовании диалектики предпосылок и результатов общественного производства.2
Имеющие преобладающую негативную окраску процессы, происходившие в стране в последнее десятилетие, во многом явились причиной деформаций, как социальной сферы местных сообществ, так и всего муниципального хозяйства. Отсутствие четкого представления о компетенции социальных управляющих на различных уровнях социальной сферы, отсутствие продуманной легитимной системы делегирования полномочий по выполнению государственных функций негативно отражалось на состоянии всех уровней социальной сферы. Стремление
2 Мартынов С.Д. «Профессионалы в управлении»- Л; Лениздат, 1991.
повысить эффективность промышленных предприятий, повысить объемы производства товарной продукции, ускорили процесс муниципализации cou.naiibHf ой сферы крупных промышленных предприятий, что привело к «сбрасыванию» практически одномоментно всех социальных вопросов на местный бюджет, а, следовательно, нагрузка на социальную сферу муниципальных образований многократно возросла, а, следовательно, усложнились задачи по управлению социальной сферой.
Появление значительной части граждан, имеющих доходы ниже официального прожиточного минимума, (по замерам местных социологов от 22% до 38% в различные годы за период с 1992 по 2000 г.г.), привело к необходимости принятия специальных программ социальной поддержки населения. С особой силой в этот период проявился кризис системы муниципального здравоохранения и, может быть в меньшей степени, народного образования. Бюджетный кризис привел к существенному снижению затрат на культуру. Практически некому стало заниматься молодежными проблемами. Все вышеперечисленное поставило перед местными властями проблему скорейшего структурирования социальной сферы под новые реальности и потребности, значительного увеличение численности работающих в ней, создание новых управленческих звеньев. Понятно, что проблема не ограничивается лишь количественными показателями. Мы имеем дело со сложным комплексом проблем становления и развития социальной сферы на муниципальном уровне в новых социально-экономических и политических условиях без осмысления и анализа природы которых невозможно прогнозировать ее развитие даже на среднесрочную перспективу.
Состояние социальной сферы современной России во многом является следствием отсутствия целостной социальной политики. Аналогичная картина наблюдается и на муниципальном уровне. Значимость и настоятельная необходимость снижения социальных издержек экономических реформ в современном российском обществе сегодня
очевидны. Состояние и перспектива развития социальной сферы в России имеют ключевое значение для исторических судеб страны и ее народа. В современных условиях вложения в расширенное воспроизводство человеческого потенциала оказывается в стратегическом смысле наиболее эффективным для будущего. Эффективность социального воспроизводства населения обусловливается множеством факторов. Среди них важная роль принадлежит действенности организационных мер в области управления социальными процессами, особенно на региональном и муниципальном уровнях. Конкретные управленческие решения могут понизить или повысить компенсаторные возможности социальной сферы, более или менее полно учесть уровень современных запросов населения. Потребность в повышении эффективности управления социальным воспроизводством все больше ощущается народом и признается властью. Проблема повышения эффективности и оптимизации управления социальной сферой на муниципальном уровне имеет еще и экономический аспект. Хроническое недофинансирование социальной сферы с суровой неизбежностью ставит вопрос о рачительном использовании тех бюджетных денежных средств, которые на нее выделяются. Немаловажным представляется рассмотрение вопроса оптимизации социальной сферы сквозь призму меняющихся представлений о социальной безопасности. Трудно оспорить влияние на социальную сферу процессов социальной дифференциации общества. Они требуют пристального изучения и анализа. Это тем более необходимо, если учесть многофункциональность, многосубъектность и моногоуровневость социальной сферы. Все вышеназванное, несомненно, обуславливает актуальность исследуемой проблемы.
Наиболее значимой детерминантой социальной сферы, особенно в период интенсивной структурной перестройки, ломки старых механизмов саморегуляции общества, является социальная политика, поскольку возникает необходимость целенаправленных воздействий на социальную
Осадчая Г.И.Социальная политика, социальное управление и управление социальной сферой. М., 1999.
среду, чтобы избежать огромных социальных издержек, характерных для экономических и политических реформ.4 Правительством России предпринимались попытки осмысления ситуации, объективно создавшейся в социальной сфере общества, намечались меры по выправлению социальных деформаций 5, однако в реальной жизни все эти документы не оказали сколько-нибудь заметного влияния на действительное положение людей и состояния дел в социальной сфере. В обществе имеет место согласие, что социальная реформа необходима. Однако остро дискуссионным остается вопрос социальных издержек этого реформирования.
Особенный интерес представляет сегодня комплекс проблем, связанных с дальнейшим развитием органов местного самоуправления и четким разделением функций и полномочий местного самоуправления и органов государственной власти. Это связано с начавшимся реформированием системы местного самоуправления в Российской Федерации, основанного на изменении законодательства.
Тут столкнулись принципиально разные точки зрения на куда более общие вопросы общественного развития. Что дороже — управляемость или демократия? Независимость общин или выравнивание их по уровню благосостояния? Контроль за развитием — у государства или граждан? И вообще, в какой степени жители страны, только что освободившиеся от диктатуры, способны к самоорганизации, к гражданскому поведению, к разумным общественным поступкам? Созрел ли народ российский для ответственности перед самим собою?6
Социальное развитие в современной научной литературе трактуется как вся совокупность концепций и практики, законодательства и политики современного государства в отношении укрепления и расширения
Там же.
5 Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов-Российская газета-
1997-12 марта.
6 Смирягин Л. Закон для обреченных//Новое время, № 39,2003.
социального благосостояния населения. Вторая половина XX века может быть с полным основанием названа веком государства. В дополнение к его обычным исторически обусловленным функциям, связанным с обеспечением в стране порядка, безопасности, благоприятных внешних условий с помощью дипломатии, современное государство осуществляет активный курс на содействие социальному благосостоянию всего населения через политику центрального планирования, либо используя кейсианские модели развития и управления экономикой. Оно субсидирует производство и потребление, содействует более полному и эффективному использованию рабочей силы, успешно разрабатывает законодательство в экономике и социальной сфере, утверждает программы, которые обеспечивают получение всеми гражданами образования, пользование системой здравоохранения, и способствует решению жилищной проблемы, поддержанию нормального и достаточного дохода во времена кризисов и неурядиц.7
Вместе с тем, мировой опыт развития демократических стран с развитой рыночной экономикой показывает, что в основе благополучия и стабильности этих государств находится развитая система местного самоуправления в виде коммун, муниципалитетов и т.д. Сформировалась актуальная потребность поиска путей совершенствования системы местного самоуправления в целом, повышением эффективности управления социальной сферой в частности, однако в теории эти процессы не осмыслены, а на практике важно определиться с детерминантами дальнейшего развития.
Все вышеизложенное в полной мере относится и к управлению системой социальной защиты населения, которая является важнейшей частью социальной политики. Осмысление бурного, во многом экстенсивного, по историческим меркам очень короткого пути развития системы социальной защиты населения в Российской Федерации ставит
Российская энциклопедия социальной работы.- М., 1997
больше вопросов, чем дает ответов о ее месте в системе социальных и
общественных процессов, которые сегодня все отчетливее проявляются в
современной России. К сожалению, завершение первого «романтического»
этапа развития системы социальной защиты населения в Российской
Федерации характеризуется появившимися признаками застойных, если не
сказать стагнационных явлений. Все это требует, на взгляд автора,
профессионально занимающегося практическим управлением
муниципальным органом социальной защиты населения со дня его основания в январе 1992 года, беспристрастного анализа и осмысления перспектив развития отрасли. Одновременно с определением доминант развития, роли и места системы социальной защиты населения в социальной сфере, автору представляется небезынтересным сфокусировать взгляд как бы изнутри профессии, выявив, при этом профессиональные особенности и интересы. Тем более, что социальная работа у многих россиян зачастую ассоциируется с милосердием и благотворительностью от лица государства. Однако, социальная работа — это профессия, тогда как благотворительность — внепрофессиональная деятельность, а милосердие — категория нравственности.
Эффективность принимаемых управленческих решений в социальной сфере определяет насколько будут повышены или понижены компенсаторные возможности системы социальной защиты населения.
Современные тенденции эволюции государства от традиционного государства к государству, использующему информационно-коммуникативные технологии, предполагают широкое применение этих технологий в управлении социальной сферой и анализ этих процессов несомненно представляет научный интерес.
8 Шанин Т. Социальная работа как культурный феномен современности: новая профессия и академическая дисциплина в контексте теории и политической практики наших дней// Взаимосвязь социальной работы и социальной политики. М., 1997.
Состояние научной разработанности проблемы.
Российская наука уделяла и продолжает уделять постоянное внимание проблемам управления социальной сферой.
По определению В.И. Жукова, социальная сфера - это сложная система связей и отношений между различными элементами социума по поводу их социального статуса, равенства и неравенства в обществе.9
Большой вклад в данную проблематику вносят современные авторы: Аверин Ю.П., Анисимов О.С., Антонюк Г.А., Атаманчук Г.В., Диневич В.А., Жуков В.И. и ряд других ученых, анализирующих реальное состояние социальной сферы и вопросы социальной политики10, а также публикации Афанасьева В.Г., Бестужева-Лады И.В., Бурджалова Ф.Э., Виханского О.С., Воропаева В.И., Гусева Ю.В., Ковалева В.Н., Комарова М.С., Омара A.M., Осадчей Г.И., Романенко Л.М., Тихомирова Ю.А., Тощенко Ж.Т., Удоденко А.А., Шавель С.А. и др., посвященных проблемам повышения эффективности социальной сферы, её инновационному развитию, управлению социальными процессами в обществе, а также разработке, систематизации и раскрытии основных категорий и понятий социологии социальной сферы, социологии управления.11
9 Жуков В.И. Социальная политика: парадигмы и приоритеты- M., 2000.
10 Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического анапиза.-М., 1996; Анисимов О.С.
Новое экономическое мышление: сущность и пути реформирования,-М.,1991; Антонюк Г.А. Социальное
проектирование и управление общественным развитием.-Минск, 1986; Атаманчук Г.В. Новое государство:
поиски, иллюзии, возможности.- М, 1996; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс
лекций.-М., 1997; Диневич В.А„ Рогачев СВ., Якунина Н.И. Показатели и критерии эффективности
управления.- М., 1975; Жуков В.И. Потенциал человека: индекс социального развития россиян.- М.,1995;
Жуков В.И. Реформы в России. 1985-1995 годы.- М., 1997; Жуков В.И. Социальная политика: парадигмы и
приоритеты: Монография.- М., 2000.
" Афанасьев В.Г. Общество, системность, познание и управление.- М.,1981; Афанасьев В.Г. Системность и общество.- М., 1980; Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы общества.- М., 1984; Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком.. - М., 1996; Виханский О.С. Стратегическое управление.- М., 1995; Воропаев В.И. Управление проектами в России.- М., 1995; Гусев Е.В. Стратегическое управление.- Н-ск., 1995; Ковалев В.Н. Социология социальной сферы. -М., 1993; Комаров М.С. Социальная стратификация и социальная структура. -М., 1992; Омара A.M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики.-М., 1980; Осадчая Г.И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа.-М., 1996; Осадчая Г.И. Социальная политика, социальное управление и управление социальной сферой.-М., 1999; Романенко Л.М. Социальные технологии в трансформационных процессах российской модели гражданского общества.-М., 1996; Тихомиров Ю.А. Управленческое решение.-М., 1972; Тошенко Ж.Т. Социология.-М., 1998; Удовенко А.А. Социология региона: показатели и критерии.-Барнаул, 1992; Шавель С.А. Социальная сфера общества и личность.-М., 1988.
В исследованиях проблем управления социальной сферой важную роль играют работы, связанные с разработкой методологии, методики и техники социологического анализа, выполненные Л.Я. Аверьяновым, В.Г. Андреенковой, В.П. Васильевым, В.Г. Гречихиным, А.Г. Здравомысловым, Ю.А. Крючковым, О.М. Масловой, А.Л. Маршаком, А.А. Овсянниковым, Г.И. Саганенко, А.Г. Симаковым, И.В. Соколовой, И.А. Сосуновой, Б.А. Суслаковым, В.А. Ядовым.
Проблемы повышения эффективности управления социальной сферой на уровне муниципальных образований рассматриваются в работах Гладышева А.Г., Иванова В.Н., Патрушева В.И. и в целом ряде других.1
Тем не менее, остается недостаточно исследованным и нуждается в дальнейшем научном осмыслении еще целый ряд теоретических и практических проблем управления социальной сферой. Это тем более актуально сегодня, когда мы стоим практически на пороге крупных реформ в социальной сфере, связанных с передачей ряда государственных функций на уровень местного самоуправления.
Пока еще не сложился окончательно понятийный аппарат, система специальных методик, моделей и технологий управления развитием социальной сферой. Недостаточно работ раскрывающих специфику социологического анализа системы управления социальной сферой. До сих пор, к сожалению много «белых пятен» остается в методике диагностики
'" Аверьянов Л.А. Социология: что она знает и может.- М., 1993; Методы сбора информации в социологических исследованиях/ Под. ред. В.Г. Андреенковой, О.М. Масловой.- М., 1990; Васильев В.П. Методология и методика конкретных социологических исследований средств массовой информации и пропаганды: Учебно-методическое пособие.- М., 1986; Гречихин В.Г. Лекция по методике и технике социологического исследования: Учебное пособие- M., 1988; Здравомыслов А.Г. Методология и процедура социологических исследований.- M., 1969; Крючков Ю.А. Методология и методы социального проектирования.- М., 1998; Маршак АЛ., Саенко Г.В. Научное обеспечение развития законодательной базы по проблемам социального обслуживания семьи и детей.- М., 1997; Овсянников В.Г. Методология и методика в прикладном социологическом исследовании.- Л., 1989; Саганенко Г.И. Надежность результатов социологического исследования.- Л., 1983; Симаков А.Г. Социальная стратификация в постсоветский период: стратегия и тактика социальной работы.- М., 1996; Соколова И.В. Социальная информатика: социологические аспекты.- М., 1999; Сосунова И.А. Методология и методика социально-экономических исследований.- М., 1999; Суслаков Б.А. Идентификация социальных систем.- М., 1997; Ядов В.А. Социологическое исследование: Методология, программа, методы.-Самара, 1995. 11 Гладышев А.Г., Иванов B.H., Патрушев В.И. Социальное управление. - М., 2001.
управления социальной сферой муниципального образования как основы ее возможного развития.
Важным звеном в диагностике социальной сферы, в ее перспективном планировании является создание социально-демографические паспортов городов и районов, а это, в свою очередь, невозможно сделать без системы социологического мониторинга. К сожалению, этот вопрос слабо отражен в научной периодике, требуется систематизация и научное осмысление практики работы в данном направлении в различных регионах Российской Федерации.
Практически «белым пятном» в прикладных социологических исследованиях является проблема создания и функционирования социальных регистров населения. Это новое и перспективное направление для исследователей, потому что социальные регистры населения это не только форма социального учета, но это, прежде всего, важный инструмент проведения социальной политики, и постоянно актуализируемый банк эмпирических данных для социологических исследований.
Актуальность этих проблем и их недостаточная разработанность определили выбор объекта, предмета, цели и задач данной работы
Объектом исследования автор определяет социальную сферу местного сообщества.
Предметом исследования являются социально-управленческие аспекты регулирования развития социальной сферы местного сообщества.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка предложений по повышению эффективности управления социальной сферой на уровне местного сообщества.
Исходя из цели, объекта и предмета исследования, были поставлены следующие задачи:
уточнить функции, структуру, сущность, направленность на развитие социальной сферы и специфику ее управления на уровне местного сообщества;
дать оценку современного состояния существующей модели управления социальной сферой на уровне местного сообщества;
представить социологический анализ особенностей местного сообщества как объекта социального управления и как субъекта управленческих процессов в муниципальном образовании с учетом изменений социально-демографической структуры и потребностью обеспечения социальной безопасности граждан;
дать критический анализ действующих социальных целевых программ и предложить наиболее эффективные инструменты их реализации на уровне местного сообщества;
раскрыть взаимодействие государственного и местного уровней управления на примере анализа проблем и противоречий современной системы социальной защиты населения в условиях реформирования местного самоуправления;
разработать модель муниципального социального регистра населения как информационно-коммуникативной технологии управления повышением эффективности социальной сферы местного сообщества.
Теоретические и методологические основы исследования.
Методологической основой исследования явились общие положения и принципы российской теоретической социологии, социологии социальной сферы, социологии управления, такие как: прагматизм и нацеленность на решение реальных социальных противоречий; соединение в теоретических концепциях объективистских и субъективистских видов объяснения реальности; положения о постоянном усложнении социальной организации и социальных связей; системный взгляд на общество; учет влияния на
индивидуальность социальной структуры и особенностей развития социальной сферы на основе признания многообразия структур причинности; разнообразие объясняющих факторов; ориентация на реализацию практических задач управления и на определение реалистической стратегии социального развития.
В исследовании представленной проблемы использовался комплексный анализ, включая в себя социологический, статистико-экономический подходы, что позволило повысить объективность результатов работы и определить совокупность методов исследования. В процессе исследования применялись социологические методы получения, обработки и интерпретации информации, в том числе анализ документов, социологический опрос (анкетирование и стандартизированное интервью) и социальный эксперимент.
Источниковую базу исследования составили действующее Федеральное законодательство, нормативно-правовые акты, статистические данные Федеральных органов управления, Комитета социальной защиты населения Московской области, Управления социальной защиты населения города Электросталь и ряда территориальных органов Московской области, вторичный анализ ряда социологических исследований по вопросам управления социальной сферой, а также социологических исследований, проведенных под руководством автора или с его участием.
Эмпирическая база исследования:
1. Социологическое исследование «Социальное самочувствие жителей города в условиях кризиса» (1998 г.) проведено ВНИКом в составе: Степанов Ю.Г. - руководитель, члены ВНИК Аверина С.Г., Гембаренко В.И., Солдатова Л.А. Цель исследования - получение эмпирической информации, дополняющей статистическую отчетность, необходимую для разработки социально-демографического паспорта г. Электростали и зондирование
электорального настроения жителей города. Опрошено 400 человек по случайной механической выборке.
«Определение уровня жизни населения в отдельно взятом муниципальном образовании» (2000-2002 г.г.), проведено по заказу Комитета социальной защиты населения Московской области в рамках проводимого эксперимента по поэтапной замене категорийных льгот адресными денежными компенсациями и выполнено ВНИКом в составе: Гембаренко В.И. — руководитель, члены ВНИК Аверина С.Г., Бакшицкая В.Б. Данное исследование позволило выявить слои населения, чей уровень доходов ниже черты прожиточного минимума, замерить глубину бедности и на основе социологического анализа полученных результатов определить методологию создания банков данных граждан для оказания адресной помощи по признаку нуждаемости. Опрошено 600 респондентов на основании разработанной Комитетом социальной защиты населения Московской области анкеты.
«Оценка эффективности деятельности органа местного самоуправления» (2003 г.). Проведено ВНИКом в составе: Гембаренко В.И. — руководитель, члены ВНИК: Абрярова Р.И., Морозова Е.В. Методом сплошного опроса опрашивались все 98 муниципальных служащих — руководителей и специалистов Администрации города Электросталь Московской области.
Использованы данные исследований группы социологического мониторинга Управления социальной защиты населения города Электросталь в 2000 - 2004 годах проводимым автором и с участием автора по следующим темам: «Исследование состояния детско-родительских отношений и профессиональных предпочтений старшеклассников города Электросталь» (май 2002 г.; выборка -1500 человек), «Исследование электоральных предпочтений
населения г. Электросталь накануне выборов в Государственную Думу и Губернатора Московской области» (октябрь 2003 года; выборка — 700 человек), «Отношение жителей г. Электросталь к планам Правительства РФ заменить льготы денежными компенсациями» (июль 2004 года; выборка - 200 человек) и ряд других.
Научная новизна исследования. Автор развивает одно из направлений отечественной социологии и социальной работы, связанное с исследованием системы управления развитием социальной сферы. В соответствии с этим:
на основании анализа уточнены сущность, направленность на развитие и специфика управления социальной сферой местного сообщества с учетом наличия местных территориальных факторов: локальности поселения, уровня социально-экономического развития территории, наличия многочисленных личных и корпоративных связей, культурных традиций;
дана оценка современного состояния существующей модели управления социальной сферой местного сообщества, которая обладает как достоинствами, так и недостатками, и главным противоречием которой является дисбаланс между усложняющимися проблемами управления и неадекватной ресурсной базой;
осуществлен анализ модели управления местным сообществом как объекта социального управления и как субъекта активно участвующего в управленческом процессе с учетом реалий, сложившихся в местном сообществе; показано влияние изменений социально-демографической структуры и потребность обеспечения социальной безопасности граждан в процессе управления социальной сферой;
дан критический анализ существующих целевых социальных программ местного сообщества, в том числе систематизированы параметры создания социально-демографического паспорта муниципального образования;
показаны проблемы и противоречия управления системой социальной защиты населения как важнейшей части социальной политики в условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации; раскрыта взаимосвязь государственного и местного уровней в управлении социальной сферой местного сообщества;
предложена реальная модель информационно-коммуникативной
технологии в процессе повышения эффективности управления
социальной сферой местного сообщества на примере создания и
функционирования муниципального социального регистра
населения, как инновационной формы социального учета и
постоянно актуализируемой эмпирической основы
социологических исследований.
Практическая значимость исследования. Разработанные методики повышения эффективности управления социальной сферой, а также система учета льгот и льготных категорий граждан и сформированные базы данных граждан по признаку нуждаемости представляют практический интерес для руководителей и специалистов органов муниципального управления.
Положения и выводы данной работы могут быть использованы в подготовке специалистов-социологов и специалистов по социальной работе, включены в качестве учебных тем по курсам: «Социология социальной сферы», «Социальное управление», «Муниципальный менеджмент», «История социальной работы», «Теория социальной работы» и др.
Основные положения, выносимые на защиту.
Управление социальной сферой на уровне местного сообщества предполагает учет того факта, что местное самоуправление в Российской Федерации является объективной политической и экономической реальностью, основанной на прочной правовой базе и имеющей достаточный опыт социальной практики. Специфика управления социальной сферой местного сообщества определяется учетом местных территориальных факторов: локальность поселения, особенностями социальной стратификации, уровнем социально-экономического развития территории, культурными традициями.
Существующая модель управления социальной сферой на уровне местного сообщества определяется тем, что процесс социального воспроизводства — это сложный, множественный, пол и вероятностный процесс. Основным недостатком анализируемой модели является отсутствие легитимных полномочий, связанных с наличием нескольких независимых субъектов управления, а, следовательно, и четко определенных функций социального управления на местном уровне, таких как прогнозирование, планирование, организация, оперативное распорядительство, учет и контроль, проверка исполнения. Главным противоречием анализируемой модели является дисбаланс между усложняющимися проблемами управления и неадекватной ресурсной базой.
В современных условиях реформирования системы управления в Российской Федерации, местное сообщество является как объектом, так и субъектом управления социальной сферой муниципального образования. Интеграция интересов всех социальных классов и групп местного сообщества, повышение солидарности позволят повысить его субъектность, а, следовательно, и эффективность управления социальной сферой на муниципальном уровне. Важнейшим условием
повышения эффективности управления социальной сферой является удовлетворение потребности граждан в личной безопасности. Безопасность должна рассматриваться не как состояние отсутствия опасности, а как возможность ее прогнозирования и предотвращения. Этим обстоятельством определяется специфика особенности функционирования системы социальной безопасности на уровне местного сообщества.
Комплексные целевые социальные программы, разработанные и реализованные на муниципальном уровне, такие как: «Адресная программа социальной поддержки населения», «Охрана репродуктивного здоровья населения», «Здоровый ребенок в школе», «Инвапомощь», «Охрана культурного наследия», профилактические медицинские программы и т.д. являются эффективным инструментом управления социальной сферой местного сообщества. Нынешняя экономическая ситуация привела к снижению эффективности долгосрочных инвестиций в социальную сферу. В этих условиях концентрация необходимых инвестиций для решения социальных проблем требует от органов местного самоуправления особых методов, связанных с повышением эффективности социальных программ. Поэтому особую актуальность приобретает взаимодействие всех субъектов социальной сферы, направленное на решение какой-то сложной социальной проблемы.
Система социальной защиты населения в условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации должна быть изменена с учетом интересов государственного управления и местного самоуправления. Это предполагает четкое разделение полномочий и ответственности различных управленческих уровней, основанное на учете интересов государства, политических и социально-экономических реальностях, социальных потребностей различных групп населения.
6. Успешный опыт создания муниципального социального регистра населения в городе Электросталь позволяет утверждать, что — это уникальный инструмент включения социологического знания в систему управления обществом, в том числе социальной сферой. Существенными элементами социального регистра являются: структура баз учета социальных категорий граждан на основе единого социального идентификационного номера, классификатор льгот и льготных категорий, компьютерная программа для учета и обработки поступающей информации, система буферного информационного обмена со всеми субъектами социальной сферы. Выстроенная в определенную систему, регулярно актуализируемая и поэтому достоверная эмпирическая информация муниципального социального регистра, является эффективной технологией социологического анализа социальной сферы.
Апробация работы. Основные выводы и положения, использованные в настоящей выпускной работе, подтверждаются апробацией их при разработке комплексных перспективных программ Управления социальной защиты населения города Электросталь Московской области, отражены в выступлениях на более чем 20 всероссийских, региональных и международных конференциях, совещаниях, «круглых столах» и научных, научно-методических семинарах, опубликованы в серии научных статей.
Структура работы включает: введение; две главы: первая глава - три параграфа; вторая глава — два параграфа; заключение; библиография, содержащая 136 источников и приложения.
Социальная сущность, направленность и специфика управления социальной сферой местного сообщества
Общество как целостная динамически развивающаяся система, а также все подсистемы, функционирующие в его рамках — экономическая, социальная, политическая, духовная — суть самоорганизующиеся, саморегулируемые, иначе говоря, самоуправляемые социальные системы. Это означает, что каждая из социальных систем, от самой крупномасштабной, каковой является общество в целом, и вплоть до отдельной личности, в процессе своего функционирования и развития нуждаются в осуществлении управления. Совершающееся в ходе исторического развития процесса развития способности человека управлять собственной деятельностью означает, что управленческая деятельность не ограничивается областью преобразования внешнего для человека предметного мира или же самого человека, его интересов, потребностей и поступков, но нацелена на развитие самой практической деятельности в единстве всех ее аспектов и сфер, на развитие самой сущности человека. Категория управления помогает понять, что сама суть общественно-преобразовательной деятельности человека может быть понята как творчески саморазвивающейся процесс, ориентированный на достижение вполне определенной цели; следовательно, как процесс, предполагающий управление и нуждающийся в нем.
Таким образом, категория управления выводится, как из своей предпосылки, из многогранной, подчас противоречивой общественно-преобразующей деятельности человека так и означает по существу возникновение в процессе развития человеческого общества конкретно-исторической способности управлять своим развитием. Но управление собственным развитием, касается ли это единичной личности, социальной группы, общности или общества в целом, включает в себя формирование идеала будущего, формирование идей, образов, стандартов действия, воплощение которых в жизнь совпадает с теоретическим и практическим разрешением некой проблемы.1
Отсюда следует вывод, что решение возникающей перед отдельным индивидом или социальной группой проблемы и есть исходный пункт управленческой деятельности. Оно направлено на осуществление низшей формы управления — регулирование. Специфика регулирования заключается в том, что оно решает проблемы деятельности в рамках уже сложившихся структур, отношений и взаимодействий, что отличает его от высших форм управления, нацеленных на решение проблем деятельности, возникающих в процессе развития и усложнения взаимодействий с целью повышения эффективности деятельности. Сущность регулирования заключается в том, что оно представляет процесс, посредством которого обеспечивается упорядоченное состояние и заданный уровень организованности данной системы. Высшие же, более сложные формы управления включают в себя такие процессы, посредством которых данная система переводится из одного организационного состояния в другое. Представляется целесообразным подчеркнуть, что в социальных системах воздействие субъекта управления на объект не только не является стихийным, случайным, бессознательным, напротив, стремится к максимальной строгости, экономичности, целесообразности и последовательности.
Усложнение общества и, связанное с этим усложнение задач, стоящих перед управлением, в том числе и социальной сферой, ставят в качестве первоочередных проблем переход к более высокоорганизованным формам общения и деятельности. Это возможно только на пути увеличения субъектов управления. Данный процесс, в свою очередь, связан напрямую с возможностями личности или социальной группы адаптироваться к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды. От степени этой адаптации во многом зависит степень социальной активности индивида или социальной группы.
Исторически сложилось так, что социальная сфера в России всегда развивалась под патронатом государства, и основным источником ее финансирования был бюджет. Уровни бюджетного финансирования определяли уровни функционирования социальной сферы: федеральный уровень, уровень субъекта Федерации (региональный) уровень и муниципальный (местный) уровень. Соответственно каждый уровень социальной сферы, помимо общих, основополагающих принципов, функций и направленности, имеет свою структуру, а следовательно свою специфику управления социальной сферой.
Развитие Российской Федерации как правового и социального государства невозможно без формирования развитой социальной сферы. Суть выстраивания интегрального механизма функционирования социальной сферы заключена в дифференцированном воздействии средствами либеральной идеологии на социально активных, динамичных, адаптированных к рынку людей и патерналистской идеологии - в отношении социально уязвимых групп населения.18
Специфика управления социальной сферой местного сообщества определяется воздействием на управленческий процесс как экзогенных, так и эндогенных факторов. К числу первых можно отнести в основном негативные факторы: отсутствие необходимых полномочий у муниципальных управляющих и главное - возможности самостоятельно формировать доходную часть бюджета, исходя из возможностей местного сообщества; существующая система нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, утверждаемой на уровне субъектов Федерации, ограничивает возможности социального и экономического развития местного сообщества и ставит его в условия выживания; влияние негативных социальных явлений, не имеющих решения на государственном уровне (бедность, преступность, структурная безработица и т.д.).
Местное сообщество как объект и субъект управления социальной сферой муниципального образования
Понимание современных процессов, происходящих на уровне местного сообщества, во многом облегчается, если рассматривать динамику изменения социальной структуры в историческом контексте, с учетом «советского» периода российской истории. Произошедшие после 1917 года экспроприация собственности и узурпация государством прав отдельных субъектов, привели к полному пересмотру норм, которые регулировали отношения частного лица и государства. Целью социалистического государства провозглашалось создание социально однородного общества, в котором классовые и статусные различия не играли бы сколько-нибудь значимой роли. Достаточно длительное идеологическое воздействие на социальную структуру общества привело к образованию предельно упрощенной социальной ткани, которую М. Мамардашвили назвал «магмой», «социальным телом без сочленений». Своеобразие политической структуры советского общества заключалось в ее доведенной до абсолюта унификации на всех уровнях: от общесоюзного до городского и районного. Естественно, что стрежнем этой системы являлась Коммунистическая партия Советского Союза. После ухода КПСС с политической арены, новое российское общество начало структу роваться на региональном и местном уровнях.
Процесс формирования местных политических и экономических элит, их борьба за контроль над регионами с использованием огромных денежных средств, полученных в результате проведенной по наихудшему из существующих сценариев приватизации государственной собственности, нарушил призрачное общественное равновесие в пользу местного административного аппарата и крупных хозяйственников. Различные социальные группы, от рабочих до интеллигенции, оказались отодвинутыми на обочину политической жизни современной России и, как следствие оказались не в состоянии сформулировать свои политические и экономические интересы, а также лидеров, способных эти интересы представлять. Например, в составе Совета депутатов — представительного органа «пролетарского» города Электросталь нет ни одного рабочего и никогда, с 1992 года, не было. По данным опроса жителей города об их возможном влиянии на принятие решений, затрагивающих коренные жизненные интересы большинства жителей, 85% ответили, что «никакого влияния у них нет»36. В уставе города Электросталь, в соответствии с «европейскими стандартами», присутствует норма, позволяющая проводить на территории города референдумы по различным наиболее значимым для большинства горожан вопросам, но ни одного референдума так и состоялось. Аналогичную картину можно наблюдать повсеместно как в Московской области, так и в Российской Федерации в целом. Местные сообщества современной России являются тем социальным полем, где происходит формирование новых социальных классов, которые становятся объективным отражением современных политических и социально-экономических реальностей нашей страны. Чтобы сгруппировать людей в социальные классы необходимо использовать ряд критериев. Среди важнейших критериев этого ряда находятся род занятий, доход, образование, образ жизни и особенности поведения, позиция в структуре власти, престиж и самоидентификация. Но самым важным критерием остается работа, которую люди выполняют, и то, сколько денег они за это получают. Практически сегодня складывается совершенно новая парадигма изучения социальной стратификации общества основанная на «многомерном иерархическом подходе»37. Различные общества и в различные времена имеют не одинаковую социальную стратификацию. Но во всех случаях распределение людей по уровню их статуса, положения в обществе представляет некий «социальный конус», т.к. «верхние слои» в количественном выражении всегда меньше, чем «низы» ... Анализ внутренней структуры «социального конуса» позволяет проанализировать положение конкретных социальных групп в обществе, процессы их мобильности и стабильности.
Зарубежные социологи свободно оперируют понятием класс, но расходятся во мнениях, что же является классом в действительности. Однако существует общее согласие по поводу четырех главных категорий:
Если экстраполировать данную классификацию на российскую действительность, на уровень местных сообществ, то окажется, что представители высшего класса на уровне местных сообществ не просматриваются. Потому что в российский высший класс можно отнести представителей высшей государственной бюрократии, политическую элиту страны, менеджеров крупных государственных монополий, финансовых структур и так называемых олигархов и местом деятельности представителей всех названных социальных групп является в основном столица.
Мы сегодня являемся свидетелями рождения нового российского среднего класса, хотя аналогичное понятие существовало ив советские времена.
Примечательно, что от 65 до 75% нынешнего российского среднего класса занимали аналогичную ступень социальной лестницы и в начале периода рыночных реформ. Таким образом, обновление его происходит не столько за счет притока из других слоев общества, сколько за счет адаптивных способностей представителей позднесоветского среднего класса. Поэтому сегодня в России средний класс, с одной стороны, достаточно лабилен, а с другой, - представляет собой конгломерат социально-профессиональных групп, интересы которых в сложившихся условиях трудно привести к «общему знаменателю». К тому же, на разнохарактерность профессиональных интересов накладываются факторы поколенческой и весьма высокой территориально-поселенческой дифференциации (что нетипично для устойчивых рыночных обществ)40.
Комплексные целевые программы как инструмент управления социальной сферой местного сообщества
Стратегическое управление предполагает решение комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам, причем, как правило, для реализации целей требуется гораздо больший период времени, чем один год.
В данной ситуации возникает проблема согласования решений и текущих бюджетных заданий. В качестве инструмента разрешения данного противоречия используется программно-целевой подход. Социально-экономические программы на долгосрочный период включают прогноз развития территории, изменения условий жизнедеятельности населения.
В настоящее время программно-целевой подход не является чем-то новым в управлении и планировании. В западных странах программно-целевой подход был впервые применен в 1961 году, когда в военном ведомстве США начала внедряться программа под названием «Система планирования-программирования-разработки бюджета». Наиболее полно изложение данной программы дано Ч. Хитчем.62В нашей стране наиболее известны публикации Ч. Хитча и Р. Маккина, С. Оптнера, Э. Квейда, ЭЛнча.63
С начала 70-х годов в нашей стране стали появляться работы Б.А. Зайцева и Б.А. Лапина, Е.В. Косова и Г.Х. Попова, М.Я. Лемешева и А.И. Панченко, Е.З. Майминаса, В.Ю. Будавея и М.И. Пановой, Б.А. Райсберга, Е.П. Голубковаи Л.С. Пекарского, Г.С. Поспелова, посвященные проблемам использования программно-целевого метода как в сфере управления научно-техническим прогрессом, так и в планировании народного хозяйства в целом6 . В последующие годы число публикаций по программно-целевому методу в управлении значительно возросло. Принципиальное значение имеют работы, внесшие вклад в развитие методологии использования этого подхода. К их числу принадлежат известные монографии А.Г. Аганбегяна,
На основе программно-целевого подхода было принято немало комплексных целевых программ (Продовольственная программа, Жилище -2000» и т.д.), большинство из которых не было выполнено из-за несбалансированности по ресурсам, ориентации только на административные методы и на механизмы только отраслевого управления.
Рассмотрим принципиальные отличия использования этого метода в социальной сфере на уровне местного самоуправления. Нынешняя экономическая ситуация, привела к резкому снижению эффективности долгосрочных инвестиций в социальную сферу. В таких условиях концентрация необходимых инвестиций для решения социальных проблем требует от органов местного самоуправления особых методов, связанных с повышением эффективности социально-экономических программ. Особую актуальность приобретает взаимодействие всех субъектов социальной сферы, направленное на решение кокой-то сложной социальной проблемы. В целях реализации этой технологии управления в городе Электросталь в 1998 году создан социально-демографический паспорт города, который ведет Управление социальной защиты населения. Социально-демографический паспорт был создан при участии социологов Московского государственного социального университета.
На начальном этапе этой работы был проведен анализ вопросов и статистических данных, которые необходимо получить для заполнения социально-демографического паспорта. Были разработаны и определены социолого-статистические показатели, характеризующие социальную ситуацию в городе. Это показатели экономического состояния; трудозанятости и безработицы; социопатии и уровня преступности; образовательного и профессионально-трудового потенциала; жилищно-бытовой обеспеченности жителей города; характеристики отдельных социальных льгот, реализуемых на территории города в соответствии с Федеральным законодательством и законодательством Московской области. Также был определен круг руководителей структурных подразделений администрации города и организаций, расположенных на территории города, представляющих в Управление социальной защиты населения данные этих показателей. Понятно, чтобы ответить на такие вопросы как уровень и качество жизни людей, их социальное самочувствие, состояние культурно-духовной сферы, степень напряженности различных слоев населения, нужно иметь отлаженную систему социального мониторинга. (Это собственно и есть самая дорогостоящая часть социально-демографического паспорта). На основе этого мы получили экспертную оценку проблемы социальной защищенности. Центром социологических исследований Академии социологии и управления Московского государственного социального университета Управлению социальной защиты населения была передана программа, необходимая для обработки результатов социологических исследований и опросов, проведение которых необходимо при ведении социально-демографического паспорта города Электросталь.
Одновременно, в результате проведенной работы выяснилось, что информация по целому ряду показателей в структурных подразделениях Администрации города ив других организациях города, в том числе ив учреждениях социальной сферы отсутствует. Одно из основных требований программы - это определение положительной или отрицательной динамики по социальным процессам, происходящим на территории муниципального образования. Для этого необходимы эмпирические данные как минимум в течение пяти последних лет. Перед руководителями муниципального управления первоочередной для решения встала проблема о качественно новом уровне сбора, хранения и обработки информации в отраслевых отделах Администрации города, в организациях и на предприятиях, находящихся на территории муниципального образования. К данному уровню работы оказались не готовыми многие.
На первоначальном этапе работы по созданию социально-демографического паспорта, высказывались сомнения о целесообразности работы по сбору данных при наличии государственных органов статистики и соответствующих утвержденных формах статистической отчетности, которые апробированы многими десятилетиями. Подобная точка зрения свидетельствует о непонимании вопроса по существу. В Конституции РФ записана норма разделения властей. Муниципальные органы управления несут свою ношу ответственности, которую им поручили граждане муниципальных образований на выборах. Глава муниципального образования, а не начальник городской статистики, обязан владеть эмпирическими данными о различных сферах жизни местного сообщества. В результате анализа и соответствующей обработки полученная социологическая информация станет хорошей основой для принятия обоснованных управленческих решений. Это не означает отказ от налаживания самого тесного партнерского сотрудничества с отделами статистики, и эта совместная работа должна строиться по принципу взаимодополняемости, а не дублирования.
Муниципальные социальные регистры населения как информационно-коммуникативная технология управления социальной сферой местного сообщества
По сути дела, можно говорить о кардинальном изменении мышления государственного и муниципального служащего: от мышления в терминах изолированных организационных структур и задач - к мышлению в терминах функций и процессов, обеспечивающих реализацию функций. Это замена перемещений бумаг и людей перемещением информации.
Как образно замечено в пресс-релизе, посвященном началу реализации немецкой инициативы «электронного правительства» BundOnline 2005, «бегать должны данные, а не граждане».90
Существующая система социальной защиты населения являляется не самой удачной сферой для реализации проекта ИКТ, тем более в реальных социально-экономических условиях современной России. Однако данная задача была поставлена и предпринята довольно удачная попытка ее решения в конкретном муниципальном образовании.
Изменение экономической ситуации в существенной степени затрагивает социальные и гуманитарные аспекты жизни общества. Это, в первую очередь, выдвигает на передний план вопросы социальной защиты населения, связанные с угрозой роста безработицы, непрерывным ростом стоимости жизни, а также значительными изменениями в организации системы образования и здравоохранения. Регулирование перечисленных процессов требует массового использования информационных технологий, обеспечивающих социальный и экономический мониторинг... Отсюда вытекает необходимость повышения эффективности социального управления. Эта задача может быть решена только в случае обеспечения социального управления актуальной, достоверной и полной социальной информацией, которая позволяет судить субъекту управления о характере и особенностях протекания социальных процессов, делать выводы о силе и направленности управленческого воздействия, и, в конечном счете, принимать правильные управленческие решения.
Местные власти города Электросталь выбрали направление интенсификации и дифференциации социальной работы и приступили к его реализации в 1998 году. Поэтапно проводилась работа по созданию базы льгот и льготных категорий граждан, по созданию социального холдинга, управляющего процессами социальной защиты населения на территории муниципального образования, по информатизации социальной работы. Экономический эффект, полученный от реализации единого порядка обращения за льготами на территории города, в течение первых трех месяцев был получен в сумме 1 миллиона рублей. Это явилось результатом упорядочения системы предоставления льгот льготным категориям граждан: то есть льготы стали получать только те граждане, которые имели это право в соответствии с действующим законодательством. Практически это позволило окупить все бюджетные затраты на реализацию данного проекта. Несколько позднее удалось внедрить более совершенную форму социального учета - социальный регистр населения.
Все информационное поле в социальной сфере (и не только) можно условно разделить на несколько потоков, из которых наибольший интерес представляют для нас социальные регистры населения. Образно всю систему регистров можно условно представить в виде некой общей модели русской матрешки, где верхняя и большая ее оболочка - это будущий государственный регистр населения конкретной территории, формализованный как правило по паспортным данным каждого гражданина, находящегося в данном регистре (Программа создания государственных регистров населения в городах и районах Московской области начала реализовываться с 2004 года на базе системы ЗАГСов); следующие внутри оболочки - это специальные регистры, так, например, социальный регистр населения; внутри этого регистра может быть регистр инвалидов; внутри данного регистра — реестр технических средств реабилитации инвалидов и т.д. Очевидно, что информационные поля этих регистров не только взаимно дополняют друг друга, но и подчас взаимно пересекаются. И в связи с этим, возникает вопрос соединения по заданному формату в одном месте информации из вышеперечисленных регистров, скажем в регистре (социальном регистре) населения субъекта Федерации. Думается, что нет необходимости жестко привязывать данные всех регистров по типам и уровням, так как каждый из них решает свои задачи. Проблема здесь в том как добиться актуализации, целостности и достоверности данных различных направлений на уровне, как местного сообщества, так и на уровне субъекта Федерации. Пути решения поставленных вопросов напрямую зависят от задач, которые ставятся перед социальным регистром населения муниципального образования и субъекта Федерации, но ясно, что решать их необходимо как аппаратными, техническими, так и организационными средствами.
В 1998 году, в период создания социального регистра населения в городе Электросталь, который институализировался как форма электронного административного регламента, перед руководством Управления социальной защиты населения стояли следующие задачи: 1.Установка современного технического и сетевого оборудования (компьютеры, модемы, локальные сети и т.д.). 2.Создание программного продукта, способного решать задачи социального регистра. 3.Разработка и последующее утверждение кодификатора льгот и льготных категорий граждан. 4.0рганизация системы взаимодействия по обмену информацией между Управлением социальной защиты населения и организациями, предоставляющими услуги населению на льготной основе (формат передачи баз данных, периодичность обмена, выверка несовпадений и т.д.). 5.Приведение организационной структуры Управления социальной защиты населения под уровень решения стоящих задач. б.Обучение и подготовка персонала, способного эффективно организовать работу социального регистра населения.
