Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа проблемы общественного доверия к государственным служащим 14
1.1. Анализ сущности доверия как социального феномена 14
1.2. Теоретико-методологический анализ особенностей формирования доверия населения к государственным служащим 35
Глава 2. Состояние и основные направления формирования доверия населения к государственным служащим 52
2.1. Реальное состояние доверия населения к государственным служащим в современном российском обществе 52
2.2. Основные пути и методы формирования доверия населения к государственным служащим 92
Заключение 138
Список использованных источников и литературы 144
- Анализ сущности доверия как социального феномена
- Теоретико-методологический анализ особенностей формирования доверия населения к государственным служащим
- Реальное состояние доверия населения к государственным служащим в современном российском обществе
- Основные пути и методы формирования доверия населения к государственным служащим
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В постсоветской России проблема доверия населения к государственным служащим стала одной из наиболее важных в политической и социально-экономической жизни российского общества. Объясняется это прежде всего тем, что
W государственные служащие в условиях развития демократии становятся
объектом особого внимания со стороны всего общества, и уровень доверия населения к ним и их деятельности обусловливает в наибольшей степени социальную стабильность общества и его готовность к серьезным реформам. Высокий уровень доверия населения к государственным служащим способствует также стабилизации социально-политической ситуации, повышает уровень взаимодействия государственных структур и гражданского общества, улучшает
4L социальное самочувствие государственных служащих, качество работы
государственного аппарата.
Между тем в последнее десятилетие в нашей стране наблюдается с разной степенью интенсивности значительное снижение уровня доверия населения к представителям власти. Данный факт обусловлен возросшим требованием со стороны общества к эффективности работы государственных служащих, качеству предоставляемых ими услуг и, главное, к их моральному облику: нетерпимостью к аморальным
п' поступкам, к бюрократизму, коррупции, оторванности от интересов
населения и т.д. Это связано прежде всего с тем, что в современном российском обществе в условиях коренных социальных перемен возрастает для населения значимость нравственных факторов и
4 одновременно в условиях общественной нестабильности открывается
больший простор для аморального поведения представителей власти.
Актуальной потребностью сегодня становится, во-первых,
необходимость изучения феномена "доверия" в сфере государственной
службы, определения его слагаемых, структуры, форм проявления; во-
вторых, разработка комплекса мер, направленных на повышение
Щ/ эффективности процесса формирования доверия населения к
государственным служащим.
Степень научной разработанности темы. Проблема доверия населения к государственным служащим представляет собой весьма сложный, многогранный объект научного анализа.
Среди отечественных авторов проблема доверия в
социологическом аспекте рассмотрена в трудах В.Э. Бойкова, И.К.
Владыкиной, М.К. Горшкова, Б. Дубинина, Ю.А. Левады1. Эти авторы
определяют, прежде всего, место общественного доверия в
» управленческих ситуациях.
В этическом аспекте наиболее значимы работы А.А. Гусейнова, А.Г. Здравомыслова, Н.В. Рыбакова, В.М. Соколова, Ж.Т. Тощенко, А.К. Уледова, С .Л. Франка, в которых исследованы нравственные аспекты
См.: Бойков В.Э. Государственные служащие: о себе, о работе, о власти //
Государственная служба. - 2003. - №1; Владыкина И.К. Феномен доверия и политическая
практика // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 18. Социология и политология. - 2000. - №1;
Горшков В.М. Российское общество в условиях трансформации (социологический
анализ). - М., 2000; Дубинин . Б. Модельные институты и символический порядок:
?щ, элементарные формы социальности в современном российском обществе //
Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. - 2002. -№1; Левада Ю.А. Механизмы и функции общественного доверия // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. - 2001. - №3.
См., напр.: Гусейнов А.А. Социальная природа, нравственности. - М., 1974; Здравомыслов А.Г. Потребности. Интересы. Ценности. — М., 1986; Рыбаков Н.В. Моральные отношения и их структура. - М., 1974; Соколов В.М. Духовно-нравственные качества государственного служащего // Социология власти. Информ. аналит. бюл. Человек и власть (социокультурный аспект). - М., 1998. №1; Тощенко Ж.Т., Харченко СВ. Социальное настроение. - М., 1996; Уледов А.К. Духовная жизнь общества. - М., 1980; Франк С.Л. Духовные основы общества. - М., 1992.
5 доверия, роль морали в системе социальных отношений и те особые
функции, которые она выполняет в обществе.
Особую значимость имели работы, посвященные проблеме доверия в сфере государственной службы, нравственной культуры государственного служащего: А.В. Оболонского, В.М. Шепеля, Н.Н. Шуваловой и других авторов.1
В трудах психологов К. А. Абульхановой-Славской, Г.Г. Дилигенского, Т.П. Скрипкиной2 проанализированы условия и проблемы доверия на внутриличностном уровне, а также в процессе внутригруппового и межгруппового взаимодействия.
Проблема доверия и его различные аспекты рассмотрены также в диссертационных исследованиях Д.М. Данкина, Ю.Н. Копыловой, Д.А. Литвинова, Т.М. Мозговой.3
Среди зарубежных ученых в области изучения проблемы доверия следует выделить работы М. Бубера, П. Бурдье, Э. Гидденса, Н. Лумана, А. Селигмена, Ф. Фукуямы4, описывающие феномен "доверие", его
См., напр.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М, 2002; Шепель В.М. Управленческая этика. - М., 1989; Шувалова Н.Н. Этика менеджера и государственного служащего // Истоки российского менеджмента. - М., 1997.
2 См., напр.: Абульханова-Славская К.А. Личностный аспект проблемы общения // Проблемы общения в психологии. - М., 1981; Дилигенский Г.Г. Социально-политическая психология. -М., 1996; Скрипкина Т.М. Доверие к себе как условие развития личности // Вопросы психологии.-2002. - №1.
См., напр.: Данкин Д.М. Проблема политического доверия в международных отношениях: Дис. ...доктора полит, наук. - М., 2000; Копылова Ю.Н. Доверие населения как фактор повышения социального статуса органов государственной власти: Дис. ...канд. психол. наук. - М., 2003; Литвинов Д.А. Формирование доверия населения к банковской системе: Дис. ...канд. социол. наук. — М., 2000; Мозговая Т.М.
Социально-политическое доверие как объект социологического анализа Дис канд.
социол. наук. - М., 1999.
4 См., напр.: Бубер М. Два образа веры. - М., 1995; Бурдье П. Социология политики. -М., 1993; Луман Н. Честность политиков и высшая аморальность политики // Вопросы социологии, 1992. Т.1. №1; Селигмен А. Проблема доверия. Перевод с англ. И.И. Мюрберг, Л.В. Соболевой - М., 2002; Фукуяма Ф. Доверие. Социальные добродетели и созидание благосостояния // Новая постиндустриальная волна на Западе / Под ред. В Л. Иноземцева. - М., 1999.
социально-психологическую природу, структуру и функции в общественной жизни.
Значительный вклад в раскрытие проблемы доверия внесли работы по социологии управления и социологии организации, в которых процессы, происходящие в социальной сфере, рассматриваются, главным образом, как институционализированные формы, имеющие объективные предпосылки, сложную структуру и функционирующие во внешней и внутренней средах с высокой степенью неопределенности. Различные аспекты этой проблематики представлены в работах И. Ансоффа, М. Альберта, Е.М. Бабосова, В.Д. Граждана, П. Друкера, М.Х. Мескона, Т. Питерса, А.И. Пригожина, М.В. Удальцовой, С.С. Фролова, Ф. Хедоури и других авторов1.
Принципиально важными для исследования являются также работы, посвященные теоретическим проблемам государственной службы, в которых рассмотрены особенности этого социального института, выявлены механизмы реализации ее социальных функций: Г.В. Атаманчука, В.Г. Игнатова, В.А. Мальцева, СЮ. Наумова, B.C. Нечипоренко, А.А. Хохлова и др2.
1 Ансофф И. Стратегическое управление / Науч. ред. и авт. предисл. Л.И. Евенко. - М., 1989; Бабосов Е.М. Социология управления. - Мн., 2002; Граждан В.Д. Теория управления. - М., 2004; Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. -М., 1992; Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. - М., 1986; Пищулин Н.П., Пищулин С.Н., Бетуганов А.А. Социальное управление: теория и практика. - М., 2003; Пригожий А.И. Современная социология организаций. - М., 1995; Удальцова М.В. Социология управления: Учеб. пособие. - Москва-Новосибирск, 2002; Фролов С.С. Социология организаций. - М., 2002.
См., напр.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997; Игнатов В.Г., Лысенко В.Д., Понеделков А.В. Региональная государственная служба: проблемы, опыт, социальный анализ. — Ростов н/Д., 1996; Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. — М., - Нижний Новгород, 1995; Наумов С.Ю., Масленникова Е.В., Марченко О.И. Социальный статус государственного служащего. - Саратов, 2001; Нечипоренко B.C. Кадровый потенциал России: состояние и основные тенденции изменений // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. - М., 2002; Пищулин Н.П., Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти (социологический анализ). — М., 2000.
7 Важное значение в процессе работы над темой исследования
имело изучение имеющейся научной литературы по проблеме
профессионального развития государственных служащих. Наиболее
интересными в данном направлении являются работы А.А. Деркача, Б.Т.
Пономаренко, А.И. Турчинова и других.1
Несмотря на значительное количество научных разработок, посвященных различным аспектам доверия, можно констатировать тот факт, что специальных исследований феномена доверия населения к государственным служащим практически нет. Актуальность проблемы, ее недостаточная научная разработанность обусловили объект и предмет исследования, его цель и задачи.
Объект исследования - отношение населения к государственным служащим.
Предмет исследования — доверие населения к государственным служащим.
Цель исследования - проанализировать и выявить наиболее эффективные направления и механизмы формирования доверия населения к государственным служащим.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- анализ общего понятия "доверие" и понятия доверие населения к государственным служащим как социальный феномен;
1 См., напр.: Деркач А.А. Психолого - акмеологические условия и факторы развития профессиональной деятельности и личности государственных служащих // Ежегодник 98: Государственная служба России. - М., 1999; Пономаренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала Российской Федерации // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. - М., 2002; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики.- М., 1998.
проведение теоретико-методологического анализа исследования проблем формирования доверия населения к государственным служащим;
определение реального состояния доверия населения к государственным служащим в современном российском обществе;
разработка основных направлений и методов формирования доверия населения к государственным служащим.
Теоретико-методологической основой исследования являются теории социологии управления, организаций, социологии морали, государственной службы и кадровой политики, современные концепции и парадигмы управления. В процессе диссертационного исследования использовались общенаучные методы структурно-функционального и системного анализа, сбора и обработки социологической информации, качественное и количественное обобщение полученных результатов.
Эмпирическую основу исследования составили материалы общегосударственной статистики за период 2000-2003 гг., нормативные правовые акты, регулирующие отношения государственных служащих и населения, а также данные социологических исследований, проведенных отечественными и зарубежными информационно-аналитическими центрами. Кроме того, эмпирической базой являются результаты социологических исследований, проведенных при непосредственном участии автора:
1. "Государственная кадровая политика и механизм ее реализации" (сентябрь 2002 года). В ходе исследования было опрошено 1325 человек, в 20 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступили государственные служащие, предприниматели, руководители государственных предприятий и учреждений, общественные деятели, ученые. Всего опрошено 280 человек.
9 Руководитель проекта — д.с.н., профессор Турчинов А.И. Индекс исследования в диссертации — ГКПМР-02;
2. "Актуальные проблемы государственной службы Российской
Федерации в оценках населения" (сентябрь 2003 года). В ходе
исследования было опрошено 1202 человека в 17 субъектах Российской
Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту,
профессиональной принадлежности. Руководитель исследования —
д.с.н., профессор Магомедов К.О. Индекс исследования в диссертации —
ПГСОН-03;
3. "Актуальные проблемы государственной службы и кадровой
политики в оценках государственных служащих" (октябрь 2003 года). В
ходе исследования было опрошено 964 человека в 17 субъектах
Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту,
профессиональной принадлежности. Руководитель исследования —
д.с.н., профессор Магомедов К.О. Индекс исследования в диссертации -
ПГСКП-03.
Для вторичного анализа автором использованы следующие материалы социологических исследований:
"Коррупция: общественное мнение о проблеме и путях ее решения" (сентябрь 1998 года). В ходе исследования было опрошено 609 человек различных районов г. Москвы. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, роду занятий, социальному положению. Руководитель исследования - д.с.н., профессор Романов В.Л. Индекс исследования в диссертации - КОМППР-98;
"Организационная культура государственной службы" (ноябрь 1999 года). В ходе исследования было опрошено 1250 государственных служащих из 11 центральных аппаратов ведомств законодательных и судебных органов 12 субъектов Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и занимаемой должности.
10 Руководители исследования — д.с.н., профессор Романов В.Л. и д.и.н., профессор Нечипоренко B.C. Индекс исследования в диссертации — ОКГС-99.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:
- проанализирована сущность доверия как социального
*р феномена, выявлены основные различия между категориями:
"доверие" и "вера", "доверие" и "уверенность" и др. Так, вера
может стать содержанием внутреннего мира личности вплоть
до самоотождествления с объектом верования, доверие же
всегда связано с дистанцией между субъектом и объектом,
поскольку предполагает ценностное отношение к объекту.
Сформулирована дефиниция "доверие" в контексте отношения
населения к государственным служащим, определено, что это
,у» сложное, многогранное образование, выражающее отношение
социальной группы к действиям государственного служащего и к нему самому, формируемое на основе убежденности в правоте и верности его нравственных, социально-психологических и рациональных действий;
- выделены группы факторов, обусловливающих тот или иной
уровень доверия населения к государственным служащим в
современном российском обществе: духовно-нравственные,
Л' включающие в себя такие элементы как потребности,
интересы, ценностные ориентации, принципы, нормы,
умонастроения личности; материально-экономические
(самооценка материального положения, адаптация к новой
экономической среде); фактор профессионализма
государственных служащих, элементами которого выступают их мотивация к работе, компетентность и квалификация. Проведен их многоуровневый анализ;
- выявлено, что социальное умонастроение населения во многом
формируется на основе определенного уровня доверия граждан
к государственным служащим (чем более позитивно оценивает
/' общество деятельность государственных служащих, тем выше
уровень оптимизма среди населения в отношении своего социально-экономического положения в будущем);
- определены основные пути и методы формирования доверия
населения к государственным служащим: на законодательном
уровне (законодательство в сфере государственной службы;
законодательство о декларировании доходов государственными
служащими; законодательство о свободе информации и др.); на
Щ' организационном уровне (стабилизация положения
государственной службы; создание координирующего органа
по управлению государственной службой в РФ; повышение
профессионализма государственных служащих и др.); на
уровне прямого общественного воздействия (принятие кодекса
поведения государственных служащих; совершенствование
общественного контроля за деятельностью государственных
органов и т.д.).
v Теоретическая значимость исследования. Применение к
анализу доверия междисциплинарного подхода позволяет осуществить
комплексное исследование изучаемого феномена, в определенной мере
отразить сложность и многоплановость феномена доверия через
рассмотрение взаимосвязи его с близкими социально-психологическими
12 явлениями, для которых наличие доверия выступает условием
существования.
Практическая значимость исследования заключена в возможности: использования его результатов органами государственной власти и научно-аналитическими центрами при подготовке и осуществлении реформ государственной службы; позитивно влиять на подбор кадров государственного аппарата и управление кадровыми процессами, повысить уровень доверия населения к государственным служащим.
Материалы исследования могут быть использованы при
составлении и реализации программ учебных дисциплин и спецкурсов
по специальности "Государственное и муниципальное управление",
подготовке учебно-методических пособий по курсам:
"Административная этика", "Культура поведения и этика государственных служащих", "Духовно-нравственная культура государственной службы".
Апробация материалов исследования состоялась в процессе обсуждения основных идей на методологических семинарах, заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ, на I междисциплинарной межвузовской научной конференции аспирантов в г. Москве (2002 г.), III совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС в г. Санкт-Петербурге (2003 г.), на межвузовской научно-практической конференции в Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (г. Саратов, 2002 г.), III конференции молодых ученых ИНИОН РАН (г. Москва, 2003 г.) и нашли отражение в ряде публикаций автора.
13 Структура диссертации определяется задачами и логикой
исследования и состоит из введения, двух глав, включающих в себя
четыре параграфа, заключения и списка использованных источников и
литературы.
Анализ сущности доверия как социального феномена
Власть, господство и насилие могут на какое-то время решить проблему социального порядка, организации разделения труда и всего с этим связанного, но они не способны сами по себе обеспечить основу для поддержания этого порядка в долговременной перспективе. Такие аспекты социальной организации, как структурирование основных элементов общества (власти, престижа, богатства и др.), конструирование и определение общественного блага, находящихся в частной собственности, покоятся во всех обществах - с древних до наиболее современных — на взаимодействии принуждения и согласия, рынка и сообщества, на инструментальных и аффективных обязательствах, а значит, и на господствующих определениях, границах и мере доверия в обществе1.
Начиная с XIX века, со времени теоретических прозрений Эмиля Дюргейма о существовании «додоговорных» начал (т.е. о необходимости правил, регулирующих рынки и управляющих исполнением договора, которые сами не являются предметом договора), во всех общественных установлениях, важность доверия для существования общества была признана многими исследователями общественной жизни.
В самом общем и абстрактном виде можно утверждать, что потребность в долговечных, стабильных и обладающих всеобщим признанием структурах доверия і коренится в фундаментальном детерменизме социального взаимодействия. Этот детерменизм отношений внутри социальных субъектов, между социальными субъектами и их целями, между социальными субъектами и ресурсами приводит к принципиальной непредсказуемости общественной жизни, несмотря на универсальность человеческой взаимозависимости. Из этого следует, что любая перспективная попытка построения социального порядка и целостных систем социального взаимодействия должна быть основана на развитии стабильных отношений взаимного доверия между социальными субъектами. Понятно, что различные формы организации, на макросоциологическом уровне, повлекут за собой различные формы установления общественного доверия.
В этом контексте одной из главных сфер, как на межличностном, так и на институциональном уровнях, стало исследование доверия. Так, исследование 1950-х и 1960-х годов концентрировались на новых интерпретациях солидарности, гражданства, а также на всем, что на самом деле задает новые параметры, определяющие границы доверия в рамках модернизирующихся социальных структур.
В этой концентрации на изменяющейся природе доверия в модернизирующихся обществах на самом деле нет ничего удивительного, если учесть то чрезвычайное значение, которое имеет в современных, демократических обществах поиск общезначимой основы доверия. Выдвижение на первый план в современных обществах таких понятий, как консенсус, идеология прагматизма, методология решения проблем, технократическая экспертиза, а также управление конфликтами, в противовес идеологическому противоборству, продиктовано представлениями об обществе как переплетенных сетях доверия, - между гражданами, семьями, добровольными общественными организациями, религиозными деноминациями, гражданскими ассоциациями и т.п. Подобным же образом, и то, что называется в современных обществах «легитимностью», имеет в своей основе «доверие» к власти и правительствам как генерализациям того доверия, которое существует на первичном межличностном уровне. Фактически, уже первичные, отправные точки социализации, будь то система образования или массмедиа, ориентированы на непрестанное насаждение этой ценности, являвшейся по сути «идеологией» доверия для общества в целом.
Но что такое - доверие, и как мы должны понимать те специфические формы социальных отношений, которые основаны на его существовании? В частности, мы должны отличать его от столь похожих терминов, как вера и уверенность — терминов, которые часто употребляются как синонимы, но которые вполне могут нести и иные смыслы и отсылать к заведомо другим типам социальных феноменов.
Для анализа проблемы общественного доверия к государственным служащим, необходимо выявить первоначально основные различия между такими категориями как «доверие» и «вера»; «доверие» и «уверенность». Затем перейти к рассмотрению многогранности понимания феномена доверия, в результате чего станет возможным полнее раскрыть понятие «доверие», определить его субъект и объект, структуру, источники и т.д.
Начать стоит с попытки выявить различие между доверием и верой. В Энциклопедическом политологическом словаре говориться что «вера и доверие... трудно различимы, стимулируют друг друга. Можно думать, что доверие — более рациональное начало, вера — эмоциональна и скорее безотчетна, однако это различие весьма условно. Вера и доверие неразрывно связаны друг с другом и образуют общее субъективное и эмоциональное пространство, в котором функционирует политика и власть»1.
Теоретико-методологический анализ особенностей формирования доверия населения к государственным служащим
Рассмотрев в первом параграфе доверие - как многогранный феномен, целесообразно, перейти к анализу доверия к особой категории людей, основной социальной задачей которых является претворение в жизнь государственной политики, а именно государственных служащих.
Государственных служащих мы рассматриваем в единстве различных его ролей: как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественного деятеля, оказывающего влияние на развитие социальных и экономических процессов, как руководителя персонала и его составную часть, как члена коллегиальных органов, как наемного работника и, наконец, как частное лицо.
Доверие к государственным служащим складывается из трех основных слагаемых: 1) нравственного, 2) социально-психологического, 3) рационального. На данном этапе исследования мы проведем анализ нравственного слагаемого доверия к государственным служащим.
В настоящее время, как известно, в обществе происходит коренная трансформация всех сущностных, жизнеобеспечивающих структур. Идет полный демонтаж старой экономической модели развития, меняются формы собственности, производственные отношения. После ликвидации старой системы власти, новая находится только в стадии становления. Все эти процессы зачастую проходят в крайних своих проявлениях, когда отрицание накопленного опыта играет свою негативную роль в создании новых общественных институтов.
Сегодня, в условиях социальной напряженности, охватившей многие сферы общественных отношений, кроме экономической ситуации, серьезное влияние на уровень доверия населения к государственным служащим оказывает нравственный фактор. В строго научном, а не публицистическом, понимании термин «нравственность» не несет однозначно позитивный смысл. Поведение человека в обществе определяется его пониманием добра и зла. А понимание это у разных людей разное. Для одних добро — помочь ближнему, быть честным, справедливым, для других — жить для себя, использовать любые средства для достижения своих корыстных целей. Таким образом, сегодня моральное регулирование в силу объективных обстоятельств выходит по значимости на одно из первых мест, однако люди от этого не становятся лучше, отзывчивее.
Нравственность (мораль) - это особая форма общественного сознания и вид общественных (моральных) отношений, основанных на понимании личностью, структурой или человеческой общностью добра и зла, должного и сущего, благородного и злонамеренного1.
Нравственность государственного служащего — это внутренние духовные качества, которыми руководствуется государственный служащий, а также нормы и правила поведения, определяемые этими качествами.
Рассматриваемая категория является основным слагаемым доверия, так как, во-первых, отношение населения к государственным служащим напрямую зависит от нравственных качеств работников государственного аппарата, их порядочности, честности, самоотверженности в служении государственным интересам. Во-вторых, серьезные аморальные проступки государственных служащих являются сильнейшим фактором, дестабилизирующим общество, становятся предметом пристального внимания населения. В-третьих, это обусловлено самой спецификой профессии — быть проводником государственной воли, всегда находиться в центре общественного внимания, работать с населением, испытывать определенное ограничение своих гражданских прав и др. Нравственные нормы, влияющие на уровень доверия, можно классифицировать на различные группы1.
Прежде всего, следует назвать нормы общечеловеческого характера составляющие первую группу: честность, правдивость, доброжелательность, уважение к личности, гуманизм, единство слова и дела и т.д. Общность этих норм обусловлена их универсальностью. Они характерны для любой сферы жизнедеятельности, и их соблюдение является гарантом стабильности любого общества. Также эти нормы регулируют практически весь спектр служебных отношений, но особенно их значимость проявляется в сфере взаимодействия государства и общества, государственного аппарата и гражданина. Каждый государственный служащий должен помнить, что по его поведению и поступкам формируется доверие не только к нему, но и всему ведомству, власти в целом. Вторую группу составляют нравственные нормы внутриаппаратного поведения: коммуникабельность, умение хранить государственную и служебную тайну, дисциплинированность и т.д. В основе этих норм лежит соответствие нравственно-духовного уровня государственного служащего его функциональным обязанностям.
Реальное состояние доверия населения к государственным служащим в современном российском обществе
Государственные служащие, выполняя свою основную функцию сохранения и укрепления существующей власти, становятся сегодня объектами пристального внимания со стороны всего общества, и доверие населения к ним и их деятельности играет значительную роль в становлении эффективной системы государственного управления в целом.
С целью изучения проблемы общественного доверия к государственным служащим, в первой главе диссертации было проанализировано понимание самого феномена «доверие», уточнено, в чем выражается его универсализм, выявлены основные различия между такими категориями как «доверие» и «уверенность», «доверие» и «вера», определены его субъект и объект, структура, источники и т.д.
В процессе анализа сущности и специфики доверия населения к государственным служащим, были выявлены и основные слагаемые доверия. В его рамках были рассмотрены главные условия формирования высокого уровня доверия населения к служащим государственного аппарата.
На основании этих теоретических разработок, необходимо рассмотреть и проанализировать, опираясь на материал прикладных социологических исследований, конкретные актуальные проблемы, связанные со спецификой доверия к государственным служащим в условиях сегодняшнего российского общества.
«В современном российском обществе основным условием эффективного осуществления государственным служащим любого уровня своих функций является позитивное восприятие его в общественном мнении. Без этого деятельность государственных служащих возможна только в рамках диктатуры (государственной, монопольной, должностной и другой)»1.
Власть и народ, государственный служащий и гражданин находятся в состоянии тесного диалектического единства независимо от того, о каком государстве и какой исторической эпохе идет речь. Вместе с тем понятно, что характер государственности, социально-экономическая, . социально-психологическая структура общества, специфика ценностных приоритетов и традиции, уровень политической культуры людей самым непосредственным образом отражается на значимости и качестве этих взаимоотношений. В наибольшей степени доверие населения важно и действенно, прежде всего, в демократическом государстве. Альмонд Г. отмечал: «доверие - это ресурс, который поддерживает демократическую государственную систему в действии». Диалектическая связь здесь достаточно четкая. «С одной стороны, невозможно дальнейшее развитие демократии без того, чтобы власть не учитывала мнение народа о себе, его оценку своих служащих, решений, действий и т.д. С другой стороны, в условиях демократии без этого не возможно и само государственное управление»2.
В последнее десятилетие в нашей стране, наблюдается с разной степенью интенсивности значительное снижение уровня доверия населения к государственным служащим, падение их авторитета в обществе. В современном обществе складывается достаточно противоречивая ситуация: современные условия реформирования России предъявляют повышенные требования к эффективности деятельности государственных служащих, а реальная эффективность деятельности государственных служащих находится на низком уровне. Такое положение обусловливает утрату органами государственной власти и государственными служащими определенной меры своего влияния в обществе. Сохранение данной ситуации может вести к нарастанию социальной напряженности в обществе1.
Современные российские реалии доказывают, что российское общество неоднородно, его сильнейшая стратификация не способна противостоять материальным и социальным проблемам, что и предопределяет отношение населения к государственным служащим (от позитивного до негативного).
Сегодня уровень доверия населения к государственным служащим в наибольшей степени обусловливает социальную стабильность общества, его готовность к серьезным реформам. По мнению В.М. Соколова, "закономерность здесь предельно простая: чем более позитивно оценивает население деятельность государственных служащих, тем более стойко может он переносить многие социальные, материальные и другие трудности своей жизни и наоборот".
В данной связи проблема повышения уровня доверия населения к государственным служащим выступает первоочередной задачей, стоящей перед государственной властью.
Наш анализ будет в основном построен на результатах социологических исследований, проведенных в период с 1993-2003 гг. кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС, Социологическим центром РАГС, Институтом социальных технологий, Институтом комплексных социальных исследований РАН, Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественного мнения» и др.
Основные пути и методы формирования доверия населения к государственным служащим
На рубеже веков проблема формирования доверия населения к государственным служащим стала приоритетной для практической деятельности властных структур многих стран мира, включая Россию. Это связано, прежде всего, с изменением характера взаимодействия государственной службы с гражданами, их объединениями, институтами гражданского общества, а также с процессом обновления форм и методов практического участия граждан в осуществлении целей и функций государства.
Новые социально экономические условия, позволившие говорить о переходе от индустриального к постиндустриальному или информационному обществу, серьезные перемены в мировоззрении, глубоко отразились на взаимоотношениях населения и государства, на понимании задач и принципов государственного управления, на уровне доверия населения к государственным служащим.
Одной из важнейших движущих сил многочисленных реформ государственной службы в последнее десятилетие стало возросшее требование со стороны общества к эффективности работы государственных органов и качеству предоставляемых ими услуг. Низкий уровень доверия населения к государству и государственным служащим, сомнения в необходимости государственного управления отдельными областями экономики вынуждали, с одной стороны, к использованию в государственном управлении принципов и методов коммерческого менеджмента, а с другой — к внедрению мер, направленных на повышение уровня доверия населения к государственным служащим.
Одновременно возникало все больше точек соприкосновения населения и государственного зшравления. Возросло число операций, в которых одной из сторон являлся государственный орган, а другой — население: субсидии, приватизация, пенсионная реформа, обмен паспортов и т.д. Подобная ситуация порождает новые проблемы, выразившиеся в возрастании негативного отношения населения к государственным служащим, возникающего, как правило, именно при взаимодействии государственного сектора и населения.
Основной задачей данного параграфа является разработка комплекса мер, направленных на минимизацию негативных последствий в формировании низкого уровня доверия людей к государственным служащим, возникающих в процессе их контактов с населением, мер способствующих улучшению морального климата государственного управления, повышению эффективности деятельности государственных служащих.
Общая цель таких мер должна состоять в обеспечении формирования корпуса государственных служащих, умеющих эффективно решать стоящие перед ними задачи, обладающих должными моральными качествами и вызывающих тем самым доверие со стороны населения. Как отмечал в своих работах М.М. Ковалевский: "Государственная власть сильна не только своими законами, управленческим и репрессивным аппаратом, а, прежде всего, своей легитимностью, поддержкой народом, умением каждого служащего в своих решениях сочетать мораль, право и политику".1
Разработка комплекса мер в процессе реформирования государственной службы в России позволит решить ряд специфических проблем, связанных с задачей построения нового, дееспособного, сильного, демократического государства и создания соответствующей этому государству эффективной государственной службы. "Россия нуждается в сильной власти и эффективной государственной службе, ибо ключ к возрождению и подъему страны, находится сегодня в государственно-политической сфере".2
В предыдущем параграфе диссертационного исследования, автором были выделены факторы (духовно-нравственный, материально 94 экономический, профессионально-должностной), которые в определенной степени обуславливают доверие населения к государственным служащим в современном российском обществе и определены основные причины, оказывающие негативное воздействие на отношение населения к государственным служащим. Это позволяет проанализировать и выявить основные пути и методы формирования доверия населения к государственным служащим.
По мнению автора, пути и методы формирования доверия населения к государственным, будут осуществляться по двум направлениям: духовно-нравственному и профессиональному.
Формирование доверия населения к государственным служащим в рамках духовно-нравственного направления, включает задачу по выработке системы стимулирования высоконравственного поведения работников государственного аппарата, положительной мотивации на добросовестный труд и исполнение служебного долга.
Как мы отмечали в первой главе исследования, государственные служащие в своей деятельности должны стремиться руководствоваться должными нравственными принципами (интересы государства и общества в целом; признание и защита прав каждого человека; ответственность за свои действия; политическая нейтральность и т.д.) и нравственными нормами (честность, справедливость, коммуникабельность и т.д.), которые сложились в обществе.
Целью выработки данных нравственных принципов и норм у государственного служащего является содействие формированию должных духовно-нравственных качеств государственных служащих, их правильной моральной ориентации в рамках своей профессии, что, в свою очередь должно в наибольшей степени способствовать повышению уровня доверия населения к государственным служащим, укреплению власти и стабильности общества.
