Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико - методологические основы исследования механизма социального управлениягражданской защиты населения в России 21
1.1. Безопасность в экосоциосистеме 21
1.2 Механизм гражданской защиты населения в системе национальной безопасности страны 43
1.3. Социальные аспекты управления в системе исследования механизма гражданской защиты населения России 69
1.4. Методологические аспекты организации исследования социальных процессов в системе гражданской защиты и приоритеты в научных подходах к их исследованию 91
Глава 2. Социальные факторы оптимизации управления в РСЧС 124
2.1. Социальный фактор: сущность и основные характеристики 124
2.2. Структурно-организационные факторы функционирования системы управления рсчс 148
2.3. МЧС России в системе гражданской защиты: структурно функциональный анализ 175
2.4. Сравнительный анализ системы управления мчс россии с аналогичной системой fema сша 193
Глава 3. Общественное мнение в системе управления предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций 207
3.1. Теоретико-методологические основы исследования общественного мнения в механизме предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций 207
3.2. Методические основы изучения общественного мнения как элемента системы управления гражданской защиты 232
3.3. Экспертные и массовые оценки состояния и факторов оптимизации управления в рсчс 239
Глава 4 Социальные технологии в системе управления РСЧС 282
4.1. Социальное управление гражданской защитой как объект технологизации 282
4.2. Основные направления и проблемы подготовки населения россии к действиям в условиях угрозы и возникновения чрезвычайных ситуаций 306
4.3. Социальные технологии обеспечения личной профессиональной безопасности 316
4.4. Концептуальная модель формирования социально-технологического механизма оптимизации функционирования рсчс
329
Заключение 349
Литература
- Механизм гражданской защиты населения в системе национальной безопасности страны
- Социальные аспекты управления в системе исследования механизма гражданской защиты населения России
- МЧС России в системе гражданской защиты: структурно функциональный анализ
- Основные направления и проблемы подготовки населения россии к действиям в условиях угрозы и возникновения чрезвычайных ситуаций
Механизм гражданской защиты населения в системе национальной безопасности страны
Следует сразу отметить, что гражданская защита, с позиции систе-мологии, может быть представлена как одна из функций общественно-государственной системы, реализуемая посредством формирования механизмов самозащиты системы в целом и ее подсистем. Этот механизм, в организационно-структурном плане, должен представлять собой, специфическую, адаптивно-адаптирующую, социотехническую подсистему. Согласно нашему законодательству такой механизм создан и запущен, но другой вопрос как создан и как функционирует. Если быть точнее, созданы две «переходные модели» мирного и военного времени:
Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), функционирующая в мирное время; Гражданская оборона, предназначенная для условий военного времени. Эти две модели, представляют собой два состояния одной и той же общественно-государственной системы, в которой пока отсутствует механизм перевода этой системы из одного состояния в другое, без значительных качественных и количественных, структурных и функциональных изменений во всей системе. Практически уже сегодня можно сказать, что система гражданской защиты de fakto существует, но функционирует не эффективно. Появление нормативной базы, даст возможность не только говорить de уже о ее существовании и лишь оценивать эффективность ее функционирования по факту, но и управлять этими показателями.
Итак, если говорить об этих двух моделях как о двух системных характеристиках одной и той же общественно-государственной системы (России), то базовой моделью (текущим состоянием) является РСЧС. Прежде чем приступить к структурно-функциональному анализу самой РСЧС, с позиции социальных систем, следует вспомнить о том, что РСЧС является функциональной подсистемой, включенной в механизм обеспечения национальной безопасности российского общества. Целое множество научных мнений и трактовок понятия «национальная безопасность» делают необходимым определиться в понимании этого явления.
В современной литературе можно определить два основных направления в определении понятия «нация». Первое направление придерживается трактовки этого понятия, данной в учениях прокоммунистической направленности. Оно связывает нацию исключительно с определенным народом как этническим образованием и включает в число ее существенных признаков общность самосознания и социальной структуры. Другое направление предлагает рассматривать нацию, как общность по принадлежности к определенному государству, состоящую из трех взаимосвязанных компонентов: личность (гражданин), гражданское общество и государство как совокупность институтов управления. Этого же направления придерживается и автор.
В России понятие «национальная безопасность» прошло различные этапы своего становления. Так в XIX в. оно выражало состояние защищенности интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности (внешняя безопасность, безопасность промыслов, безопасность на воде, имущественная безопасность, общественная безопасность и т.д.). После Октябрьской социалистической революции до середины 80-х гг. национальная безопасность олицетворялась с безопасностью государства (политическая безопасность) и международной безопасностью (внешняя безопасность, военная безопасность). Военная и политическая безопасность были главными составляющими компонентами понятия «национальная безопасность» вплоть до «горбачевской перестройки».
В эпоху перестройки (1985-1991 гг.) проблема безопасности, кроме традиционных аспектов (военных и политических), затронула и многие другие (в частности, гуманитарные и экологические). Вопросы безопасности впервые столь чётко увязаньГнё только с военными и политическими аспектами, но и с экономическими, гуманитарными, экологическими и другими. Поэтому успешное решение проблем международной безопасности требует комплексного подхода: отказ ядерных держав от войны, справедливое урегулирование международных конфликтов и укрепление доверия, меры по обеспечению неприкосновенности границ, предотвращение международного терроризма, поиск путей решения проблемы задолженности, сотрудничество в области осуществления прав человека, мирное использование космоса и решение экологических и других глобальных проблем. По существу, все перечисленные проблемы отражаются в понятии «национальная безопасность», принятом в американской политологии. В 1993 г. это понятие появляется и в юридических актах Российской Федерации, и в отечественных теоретических источниках.
В реформирующейся России понятие безопасности как национальной безопасности впервые было закреплено в Законе Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г.
Ст. 1 Закона "О безопасности" определяет безопасность как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз ". Другие нормативные акты в соответствии с предметом своего регулирования коррелируют с этим понятием; "состояние защищенности личности, имущества, общества и государства", "обеспечение личной безопасности граждан», «обеспечение общественной безопасности"1, "обеспечение экономической безопасности"; "военно-техническое обеспечение безопасности"2.
Социальные аспекты управления в системе исследования механизма гражданской защиты населения россии
Очень важным понятием для исследования систем является информация. Информацией называется свойство материи выступать в виде некоторого разнообразия (объектов, элементов, характеристик, параметров) и отражать это разнообразие, проявляющееся, в частности, в сведениях, извлекаемых людьми (машинами) в результате соответствующей обработки наблюдений (измерений) окружающего их мира, анализируемых ими и используемых в целях коммуникации (связи) и управления.
В сформулированном определении концентрируется внимание на нескольких основных аспектах омонимического (многозначного) понятия информации.
Первый из них - информация и свойства материи. Существует точка зрения, согласно которой информация существует независимо от человека и является атрибутом (свойством) материи. Само понятие информации при этом может рассматриваться как конкретизация философской категории отражения применительно к аспекту отражения разнообразия живой и неживой природы. Согласно другой точке зрения, понятие информации не распространяется на неживую природу. Наконец, существует мнение, что информация существует только тогда, когда она используется человеком. Если, однако, объединить понятием информации как характеристики объектов живой и неживой природы, которые являются потенциальным источником сведений различного рода для людей, так и сами сведения, извлекаемые (получаемые) людьми, то противоречия между этими подходами к понятию информации отпадают.
Второй аспект связан с извлечением (получением) информации людьми (машинами), с различными подходами к получаемой информации. Здесь различают синтаксический подход, основанный на анализе структуры информации, семантический подход, в рамках которого анализируется смысловое содержание информации, и прагматический подход - оценка полезности, ценности получаемой информации. При решении вопросов,- связанных с информацией, возникает необходимость учета специфики различных видов информации: научной, технической, биологической, социальной.
Третий аспект - коммуникативная и управленческая функции информации включают проблемы информационного обмена человек - человек, человек - машина и машина - человек и специальные проблемы информационного обеспечения управления. Коммуникативность достигается, с одной стороны, преобразованием информации к виду, приемлемому для получателя, с другой стороны - соответствующей подготовкой получателя к восприятию этой информации. В общем случае, реализация коммуникативной функции информации требует решения ряда технических и социологических вопросов.
Создание необходимых условий для решения задач управления, безусловно, является важнейшей функцией информации. Без наличия соответствующей информации в принципе невозможно осуществление управления.
В настоящее время процесс информатизации в обществе стал настолько всеобъемлющим и настолько активно влияет на состояние социальных систем, что можно считать его социальным процессом. Если принять во внимание то обстоятельство, что подавляющее большинство социальных систем сегодня по сути являются социально-техническими, т.е. состоящими из взаимодействующих технического базиса и социальной среды, то можно процесс информатизации поставить на один уровень с классическими социальными процессами, такими как поддержание границ, ассимиляция и др. Более того, процесс информатизации породил новые социальные группы, которых ранее не могло быть. Например, социальная группа пользователей компьютерной сетью (такой как ГМТЕКМЕТ). Информационный обмен в данном случае обусловливает основной социальный процесс, объединяющий членов группы. Если при этом принять во внимание, что процесс информатизации породил множество, доселе неизвестных проблем таких, как несанкционированный доступ пользователей, заражение компьютерными вирусами программ, баз и банков данных, утечка государственных секретов, возможность доступа к библиотекам и разработкам на расстоянии многих тысяч километров и др., то становится ясным, что он требует куда более глубокого исследования и управления, нежели имеется сегодня.
Для управления динамическими системами необходима не информация вообще, а информация состояния динамической системы.
Управлением называется целенаправленное воздействие управляющей подсистемы (субъекта управления) на управляемую подсистему (объекта управления). Под процессом управления следует понимать целенаправленные циклические изменения деятельности субъекта управления направленные на достижение желаемого состояния объекта. В структуре системы, в которой имеет место процесс управления, прежде всего, следует различать управляемую и управляющую подсистемы. Каждая из них может принадлежать к разному классу систем. Если от управляемой подсистемы систематически поступает информация к управляющей подсистеме о результатах управления, то говорят, что в системе существует обратная связь, через которую замыкается контур управления. Сложные системы характеризуются со структурной точки зрения наличием нескольких контуров, а сверхсложные (большие) системы - нескольких уровней (иерархией) управления.
МЧС России в системе гражданской защиты: структурно функциональный анализ
Существенность или несущественность прочих свойств подсказывается определенным углом зрения наблюдателя. В данном случае выбрана позиция, где акцентирование делается на прямой источник, породивший чрезвычайную ситуацию. Представляя явление возникновения этого источника как некое следствие, можно выявить еще целый ряд факторов происшедшего события. Так, например, такое явление, как землетрясение, может быть вызванным, вследствие, неразумных действий человека в процессе добычи энергоресурсов.
Следует напомнить, что само понятие "фактор" (от лат. factor - деятель, созидатель) означает причину, движущую силу совершающегося процесса или одно из его условий1.
Если же рассматривать это понятие с позиции управления социальными системами, в которых основным элементом, носителем разнообразных отношений является индивид и та социальная группа, в которую он включен, то фактор, а вернее "социальный фактор " представляет собой социальный факт, ставший побудительной причиной целенаправленного действия.
Очевидно, рассматривать это явление надо с двух позиций: с позиции объекта управления, как непосредственного исполнителя общественно-полезного труда и с позиции субъекта управления, определяющего путь реализации этих общих задач, от выбора которого зависит благоприятность внешних условий, а следовательно, и эффективность достижения целей.
Если верно, что индивид есть отражение всей совокупности общественных отношений своего общества, то неизбежная многоплановость социальных ролей, которые он выполняет, становится предельно понятной. Характеристика этих ролей важна и сама по себе, но еще большую значимость она приобретает в контексте задач их совершенствования. Если проводить анализ в этом контексте, памятуя, что импульсы к совершенствованию ролевых функций личности идут по двум каналам: внешнему (объективному) -за счет оптимизации общественных условий, детерминирующих поведение индивида, которая, в свою очередь, может осуществляться обществом сознательно, а может явиться только осознаваемым следствием происшедших, объективных изменений; и внутреннему (субъективному) - за счет постоянного самосовершенствования личности, к чему всегда призывали величайшие гуманисты.
Социальную роль личности как труженика можно смело назвать базисной. Проблема совершенствования личности как труженика обнаруживает ряд аспектов (профессиональный, нравственный и т.д.), причем реализация каждого из них идет успешно лишь при одновременном включении двух только что упомянутых каналов. Общество должно стимулировать экономическими, правовыми, идеологическими и иными средствами, побуждать труженика к совершенствованию, но, с другой стороны, как сработают эти импульсы в решающей степени зависит от индивида - его психологической установки, волевых качеств, общей культуры1
Для того чтобы понять механизм реагирования социального субъекта управления на тот или иной социальный факт, необходимо уточнить некоторые исходные понятия.
Термин "действие" применим в строгом смысле только человеку. Ведь, например, животные неспособны ставить перед собой цель и стало быть у них есть произвольные движения, но нет действия (хотя в широком смысле слова, но не понятие "действие" сплошь и рядом применяется по отношению к животным, впрочем, и по отношению к физическим объектам тоже).
Цель - осознанный образ предвосхищаемого действия. Животные запрограммированы природой, ими руководят инстинкты, а не цель. Действия человека всегда осмысленны. Когда они соединяются в цепочку и повторяются изо дня в день, говорится о деятельности. Например: отдельные действия - штопка и глажка белья, приготовление пищи, уборка помещений и т. д. - объединяются в домашнюю деятельность (или работу). И так повсеместно. Занятие, работа, деятельность - это рядоположенные понятия. Человеческое общество может как и развиться благодаря деятельности людей, так и погибнуть.
Итак, действие - единица деятельности. Отдельное движение - элемент действия. Движения столь элементарны, что присущи и животным, и людям. Действия и деятельность - только людям. К движениям не применима цель, а к действию применима.
Действия, поступки, движения и акты - строительные кирпичики поведения и деятельности. Деятельность и поведение - две стороны одного явления, а именно человеческой активности.
Свобода действий - определяемый извне, прежде всего социальной средой, диапазон вариаций человеческих актов. Иначе говоря, позволяемое (допускаемое) обществом разнообразие поведенческих актов, которые индивид намерен осуществить по собственному замыслу. Непроизвольные вариации в поведении, вызванные аффектами либо совершаемые бессознательно, как бы разнообразно оно не происходило, к сфере свободных действий не принадлежат. Напротив, регулируемые культурными нормами действия предполагают, что человек может соблюсти эти нормы в разной степени либо не соблюдать вовсе. В зависимости от того, какова ситуация (присутствуют ли рядом посторонние люди), как он относится к самим культурным нормам (строго следует им или игнорирует), каким он хочет показаться окружающим (воспитанным или невоспитанным) человек свободно выбирает то или иное действие. Таким образом, свобода действия предполагает свободу выбора, произвольное решение индивида, цель и намерения. Один из основателей социологии Макс Вебер (1864-1920) определил социологию как науку, изучающую социальные действия. Социальное действие - любое действие, учитывающее мотивы других. Оно обладает двумя обязательными чертами: субъективная мотивация и ориентация на других (ожидание). Без первой черты нельзя говорить о действии, без второй - о социальном действии. Вебер полагал, что без учета мотивов социология не в состоянии установить причинные связи, которые только и позволяют создать крупномасштабную и объективную картину социального процесса.
Семья, нация, государство, армия не имеют, как человек, организма, значит не обладают мышлением, волей и мотивами в том же смысле, что и отдельный индивид. Нельзя говорить о "коллективном сознании" или "воле государства" как о реальных вещах. Есть индивидуальное сознание, но нет коллективного. Стало быть, они не могут быть субъектами действия и выступать предметами социологии. Хотя во вторую очередь, как объединение или группу индивидов (социальную группу), их вполне можно использовать социологу. В своей работе С.В.Харченко, рассматривая такую проблему массового характера, как "социальное настроение" - заметил: "Рубинштейн С.Л. считал, что настроение не ситуативное психологическое явление, а личностное... На групповой, социальный аспект обратил внимание Бехтерев В.М., который заметил, что настроение представляет собой наиболее массо-видное явление. "Будем ли мы иметь перед собой случайно собравшуюся толпу..., или митинг, везде и всюду мы будем встречаться с проявлением общественных настроений...". Эти два высказывания нужно объединить, поскольку, как утверждают философы, индивидуальное, личное, единичное всегда проявляется в общем, и наоборот
Основные направления и проблемы подготовки населения россии к действиям в условиях угрозы и возникновения чрезвычайных ситуаций
В соответствии с Решением № 20/29 совместного заседания коллегии МЧС России и Миннауки России разработаны предложения по созданию в рамках СНГ единой сети оповещения, управления и связи при угрозе и возникновении ЧС природного и техногенного характера, положительно рассмотренные Межведомственным Советом государств - участников СНГ по проблемам предупреждения и ликвидации ЧС.
Порядок организации и обеспечения связи в ЧС регламентируется рядом нормативных документов: 1) Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ "О связи". 2) Правила предоставления услуг междугородной и международной связи, утвержденные постановлением Совета Министров Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 934. 3) Правила предоставления услуг местными телефонными сетями, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 мая 1994 г. № 547. 4) Временное положение о порядке взаимодействия органов управления связью по организации связи в экстремальных ситуациях, утвержденное Государственной комиссией по электросвязи от 1 июня 1992 г. № 10.
Названными документами закреплена приоритетность выделения каналов и средств связи для обеспечения управления в ЧС.
Между МЧС России и некоторыми министерствами (ведомствами) заключены двухсторонние соглашения о взаимодействии систем связи.
В соответствии с утвержденными двусторонними протоколами автоматизированного информационного взаимодействия проведено сопряжение АИУС РСЧС с автоматизированными системами взаимодействующих министерств и ведомств (1-го этапа): Минприроды, Минздравмедпрома, Минсельхозпрода, Минстроя, Госкомсанэпиднадзора, РАН, ФАПСИ. Однако до сих пор не решён вопрос финансирования эксплуатации абонентских пунктов взаимодействующих министерств (ведомств), что ставит под сомнение возможность получения в ближайший период необходимой МЧС России информации.
Важнейшая роль по организации и обеспечению взаимодействия различных структур и формирований, в функции которых входит предупреждение и ликвидация ЧС, принадлежит соответствующей Межведомственной комиссии.
Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций является межведомственным координационным органом и создана в целях формирования и проведения единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных авариями, катастрофами, стихийными и иными бедствиями.
Её создание и задачи в области управления определены Положением о Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 164.
В своей деятельности Комиссия руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.
Комиссия осуществляет свои полномочия во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями Российской Федерации, а также общественными объединениями.
Основными задачами Комиссии являются: формирование и проведение единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных авариями, катастрофами, стихийными и иными бедствиями; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по разработке проектов законодательных актов и других нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к ее компетенции, а также рассмотрение и представление в установленном порядке проектов указанных документов в Правительство Российской Федерации; подготовка предложений по формированию системы экономических, организационно-технических и иных мер, направленных на обеспечение безопасности и защиту населения, территории страны от чрезвычайных ситуаций, обусловленных авариями, катастрофами, стихийными и иными бедствиями; проведение единой технической политики в области создания и развития сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; определение основных направлений совершенствования и дальнейшего развития Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях; организация разработки проектов федеральных целевых и научно технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, защиту населения и территории страны от чрезвычайных ситуа ций, и координация работ по выполнению этих программ;
