Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-социологический анализ дисциплины как социального явления
1.1. Методологические основы исследования дисциплины как социального явления 12
1.2. Сущность и особенности дисциплины государственных гражданских служащих 35
Глава 2. Механизмы укрепление дисциплины государственных гражданских служащих
2.1. Правовой механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих 56
2.2. Организационный механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих 85
2.3. Роль и значение нравственного механизма в укреплении дисциплины государственных гражданских служащих 107
Заключение 136
Список использованных источников и литературы 140
Приложение
- Методологические основы исследования дисциплины как социального явления
- Сущность и особенности дисциплины государственных гражданских служащих
- Правовой механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих
- Организационный механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена совокупностью факторов теоретического, правового, организационного, нравственного, управленческого порядка.
Изменившиеся экономические условия и общественные отношения требуют теоретического осмысления сущности, роли и значения дисциплины, как важнейшего средства наведения и поддержания общественного порядка, защиты прав и свобод граждан. Исследование проблемы дисциплины непосредственно связано с потребностью повышения уровня организованности, упорядоченности общественной системы и государства. На необходимость наведения порядка и дисциплины в системе органов власти неоднократно указывал Президент РФ В.В.Путин, который, говоря о сильном, эффективном государстве, отмечал, что «...государство — это прежде всего закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти инструменты слабы, то слабо и государство или его попросту нет»1.
Проблема дисциплины непосредственно связана с установлением законности во всех сферах деятельности органов власти и управления. От этого зависит безопасность граждан, защита их собственности и имущества, создание условий для нормальной жизнедеятельности общественных институтов и населения.
Дисциплина не только правовая, но и нравственная категория. Ее укрепление позволяет выявить дополнительные возможности обеспечения прочности, авторитета, исторической дееспособности государства и его структур.
Особенное значение дисциплина имеет в деятельности государственных гражданских служащих, призванных решать задачи в интересах общества и государства. Она выступает элементом профессионализма кадров, значительно повышает культуру их управленческого труда, его эффективность.
Дисциплина государственных служащих не складывается автоматически. Ее формирование и укрепление предполагает соответствующую управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, призванных поддерживать порядок и
Путин В.В. Власть должна быть работающей // Российская газета. 2000. 19 мая.
организованность в системе государственной службы, что и находит отражение в такой науке, как социология управления.
Все это свидетельствует об особой актуальности, теоретической и практической значимости темы исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема дисциплины получила определенное отражение в литературе по общественным наукам. В целом всю имеющуюся литературу по этой проблеме целесообразно разделить на ряд групп.
Первую группу составляют работы, в которых дисциплина анализируется в теоретическом плане: исследуются процессы формирования дисциплины в различных . общественно-экономических формациях, факторы ее укрепления, изменение представлений о ее роли и значении в общественной жизни .
Вторая группа представлена работами, в которых дисциплина рассматривается в органическом единстве с проблемами формирования и развития системы государственного управления и государственной службы. Особо следует выделить работы Г.В.Атаманчука, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева, Д.М.Овсянко, Ю.Н.Старилова, В.А.Сулемова, А.Г.Эфендиева . Значительным достижением этих авторов явилась разработка темы дисциплины в связи с деятельностью, поведением государственных служащих, выполняемыми ими обязанностями, которые нашли отражение в правовых актах, должностных инструкциях и технических предписаниях.
Третью группу составляют работы А.А.Гусейнова, Г.Т.Журавлева, А.В.Оболонского, В.М.Соколова, П.П.Степнова, Ж.Т.Тощенко,
1 См.: Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. М., 1993; Вебер М.
Избранные произведения. М., 1990; Графский В.Г. Государство и технократия. М., 1981; Здравомыслов
А.Г. Социология конфликта. М., 1995; Зиновьев А.А. На пути к сверхобществу. М., 2000; Ильин И.А.
Родина и мы. Смоленск, 1995; Ковалевский М.М. Сочинения: в 2 т. Т.1. СПб., 1997; Лытов Б.В.
Управленческие отношения в государственной службе. М., 2003; Тейлор Ф. Управление - это наука и
искусство. М., 1992 и др.
2 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Он же. Теория государственного
управления. Курс лекций. М., 2004; Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования
государственной службы в РФ. М., 2002; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование
государственной службы. М, 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М.,
1996; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Он же. Административное право: в 2 ч. 4.1. Воронеж,
1998; Он же. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование.
Воронеж, 1996; Сулемов В.А. Государственная служба: основы становления, трудности и перспективы
развития // Государственное управление и госслужба в трансформирующемся обществе. М., 2001;
Эфендиев А.Г. Основы социологии. М., 1994.
В.М.Шепеля , которые посвящены исследованию роли морали, присущих ей принципов и норм, формированию нравственного сознания государственных служащих, их поведения, системе государственно-служебных отношений, принятию управленческих решений в системе государственной службы.
Четвертую группу составляют работы по теории организаций и управления. Среди них выделяются труды Д.М.Гвишиани, В.Л.Доблаева, Н.И.Дряхлова, В.Д.Козлова, А.И.Кравченко, В.П.Мельникова, В.С.Нечипоренко, В.А.Спивака2, в которых дисциплина государственных служащих представляет собой одну из внутриорганизационных ценностей и является элементом служебной деятельности работников органов государственного управления.
В пятую группу автор включает труды Т.П.Галкиной, В.Д.Граждана, А.И.Кравченко, В.И.Лукьяненко, К.О.Магомедова, Б.Т.Пономаренко, В.Л.Романова, А.И.Турчинова, С.С.Фролова, в которых исследуются проблемы управления социальными процессами, включая дисциплинарную тематику социологии управления, преодоления элементов девиантного поведения государственных служащих, обеспечения социального контроля со стороны структур гражданского общества за состоянием дисциплины и порядка на государственной службе3.
1 См.: Гусейнов А.А. Этика и мораль // Великие моралисты. М., 1995; Журавлев Г.Т. Служебная этика.
М., 1980; Оболонский А.В. Реформа Российской госслужбы: концепция и стратегия // Общественные
науки и современность. М., 1998. №3; Соколов В.М. Труд и формирование нравственной личности. М.,
1978; Он же. Социология нравственного развития личности. М., 1986; Степнов П.П. Этические нормы
государственных служащих. М., 2000; Тощенко Ж.Т., Харченко СВ. Социальное настроение. М., 1996;
Шепель В.М. Управленческая этика. M., 1989.
2 См.: Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1998; Доблаев В.Л. Теория организаций. М., 1995;
Дряхлов Н.И. Социология труда. М., 1993; Козлов В.Д. Управление организационной культурой. М.,
/ 1990; Кравченко А.И. Трудовые организации. Структура, функции, поведение. М., 1991; Мельников
В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003; Спивак В.А. Организационное поведение и управление персоналом. СПб., 2000.
3 См.: Галкина Т.П. Социология управления. Учеб. пособие. М., 2003; Граждан В.Д. Деятельность и
управление (социологический аспект). М., 1990; Он же. Государственная служба как профессиональная
деятельность. Воронеж, 1997; Он же. Теория управления: Учеб. пособие. М., 2004; Зборовский Г.Е.,
Костина Н.Б. Социология управления. Екатеринбург, 2003; Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология
управления: фундаментальный курс. М., 2004; Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной
службы. М., 1995; Магомедов К.О. Социология государственной службы: Учебное пособие. М., 2000;
Пономаренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала
Российской Федерации // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. М., 2002;
Радугин А.А., Радугин К.А. Социология. Курс лекций. М., 1995; Романов В.Л. Социальная
самоорганизация и государственность. М., 2000; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая
политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998; Он же. Профессионализм государственного
служащего должен быть конструктивным // Государственная служба. М., 2001. №3; Фролов С.С.
Основы социологии. М., 1997; Харчева В. Основы социологии. М., 1997.
Однако перечисленные выше работы практически не затрагивают вопросы, связанные с механизмами укрепления дисциплины государственных гражданских служащих, исключая лишь саму постановку проблемы, обозначение некоторых аспектов ее возможного решения. Все это обуславливает необходимость углубленного исследования данной проблемы.
Объект исследования: социальные отношения в государственной гражданской службе Российской Федерации, определяющие состояние дисциплины государственных гражданских служащих.
Предмет исследования: дисциплина государственных гражданских служащих и механизмы ее укрепления.
Целью исследования является раскрытие механизмов укрепления дисциплины государственных гражданских служащих.
Задачи исследования:
провести анализ методологических основ исследования дисциплины как социального явления;
проанализировать сущность и особенности дисциплины государственных гражданских служащих;
- выявить правовой механизм укрепления дисциплины
государственных гражданских служащих;
- раскрыть организационный механизм укрепления дисциплины
государственных гражданских служащих;
- определить роль и значение нравственного механизма
укрепления дисциплины государственных гражданских служащих.
Теоретико-методологическая основа исследования представлена общенаучными принципами познания общественных явлений, теоретическим анализом и обобщением социологической, философской и общественной литературы по проблеме дисциплины. В процессе диссертационного исследования были использованы теории социального управления, социологии морали, государственной службы, а также общая теория систем и теория организаций.
В качестве важных методологических предпосылок при исследовании проблемы дисциплины были использованы идеи В.Г.Афанасьева - о сознательном и стихийном механизмах управления; А.А.Богданова - об упорядочении организационных связей, их влиянии на укрепление социального порядка и дисциплины; А.И.Пригожина - о
социальной организации и ее функционировании как целостной социальной системы, ведущей к упорядочению ее элементов, их ориентации на согласованные и эффективные действия; П.А.Сорокина - о роли и значении общественной дисциплины; выводы П.Штомпки, связанные с закономерным характером социальных изменений в процессе развития общественных структур и их элементов.
Исследование основывается на общих принципах научности, объективности, системности, связи с практикой и др.
Для исследования применены социологический, структурно-функциональный, конкретно-исторический методы анализа; специальные методы сбора и обработки первичной и последующей социологической информации, качественное и количественное обобщение полученных результатов.
Нормативная база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», проект Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты, указы Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», «О государственных наградах Российской Федерации», «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и постановления Правительства Российской Федерации, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации, а также Трудовой кодекс РФ, Административный кодекс РФ, проект кодекса служебного поведения государственных и муниципальных служащих, Устав Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих».
Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений и практических рекомендаций стали результаты социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации, в
которых диссертант принимал непосредственное участие, а также социологический опрос проведенный автором:
- «Исследование дисциплины государственных служащих».
Социологический опрос государственных служащих проведен автором в
Государственном комитете Российской Федерации по статистике в июле
2003 года. Опрошено 340 государственных служащих. Выборка
репрезентативна по Госкомстату России. Руководитель исследования -
д.и.н., профессор Б.В.Лытов. Индекс исследования в диссертации: ИД —
03;
«Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения» (сентябрь 2003 года). В ходе исследования было опрошено 1202 человека в 17 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемым должностям. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О.Магомедов. Индекс: ПГСОН - 03;
«Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках государственных служащих» (октябрь 2003 года). В ходе исследования было опрошено 964 человека в 17 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемым должностям. Руководитель исследования д.с.н., профессор К.О.Магомедов. Индекс: ПГСКП- 03.
Кроме того, для вторичного анализа автором использованы материалы социологических исследований, проведенных за последние годы учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации:
- «Нравственные основы государственной службы. Разработка
свода этических правил государственного служащего». Социологический
опрос проведен в октябре-ноябре 1997 г. Опрошено 1211 респондентов
среди населения и 1145 государственных служащих в 14 субъектах
Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту,
стажу работы и занимаемым должностям. Руководители исследования -
д.с.н., профессор Е.В.Охотский, д.ф.н. профессор В.М.Соколов. Индекс:
НТК-97;
- «Коррупция: общественное мнение о проблеме и путях ее
решения». Социологический опрос проведен в июле-сентябре 1998 г.
Опрошено 609 человек различных районов города Москвы. Выборка
репрезентативна по полу, возрасту, образованию, роду занятий, социальному и материальному положению. Руководитель исследования -д.с.н., профессор В.Л.Романов. Индекс: КОМІ И LP - 98;
- «Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 государственных служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах РФ. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Руководитель исследования - д.м.н., профессор В.Л.Романов. Индекс: ОК - 99.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:
Дисциплина исследована как социальное явление, выражающее особенности существующего политического и общественного строя. Выявлено ее интегративное качество, проявляющееся через конкретное поведение гражданских служащих. На основе теории и методологии исследования определена социальная роль дисциплины, как инструмента поддержания общественного порядка, защиты прав и свобод граждан, а также характер ее проявления в различных социальных общностях, выступающих носителями определенных традиций, привычек, норм поведения.
Проанализированы сущность и особенности дисциплины государственных служащих. Сущность дисциплины определена как степень упорядоченности, согласованности, строгой регламентации деятельности государственных служащих в процессе выполнения ими служебной деятельности, подчиненной интересам общества и государства. Основными особенностями дисциплины являются: социально-обусловленный характер, предполагающий ее детерминированность существующим социальным строем, экономическими условиями и общественными отношениями; нормативность, определяемая наличием правовых, организационных, нравственных норм, составляющих основу ее функционирования в системе государственной службы; императивность, выражающая обязательность исполнения требований дисциплины; всеобщность, распространяемая на всех участников служебных
отношений; динамичность, вытекающая из процесса постоянного обновления государственной службы, совершенствования присущих ей способов, средств воздействия.
Выявлен правовой механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих. Установлены правовые средства укрепления дисциплины: нормы права; дисциплинарная ответственность; контроль исполнительской дисциплины; материальное и моральное стимулирование; правовая культура. Обоснована система санкций, регулирующая поведение государственных гражданских служащих, т.е. способов реагирования официальных органов, должностных лиц, общественности на поведение служащего в виде воздаяния, поощрения и дисциплинарного воздействия в целях должного соблюдения норм поведения гражданскими служащими.
Раскрыт организационный механизм укрепления дисциплины гражданских служащих путем: создания соответствующих организационных структур, которыми являются государственные органы, должностные лица, кадровые службы, сам государственный служащий; определения их функций, задач, ответственности по поддержанию установленного порядка на государственной службе; анализа форм дисциплинарной практики (санкции позитивного и негативного порядка) в системе государственной службы; . определения организационной культуры как фактора, влияющего на укрепление дисциплины служащих; выявления роли организационного поведения служащих в качестве средства поддержания порядка в организации.
Определены роль и значение нравственного механизма укрепления дисциплины государственных служащих. В частности, раскрыта система морального регулирования служебных отношений, включающая принципы, нормы, требования морали, санкции и другие средства, направленные на формирование нравственных качеств служащих государственного аппарата. На основе социологических данных проанализировано состояние морали в системе государственной службы, выявлены пути и средства повышения нравственности государственных служащих, определяемые мерами образовательного порядка (повышение квалификации, переподготовка, стажировка), материального и морального стимулирования их высоконравственного и дисциплинированного поведения.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций:
- при разработке проектов федеральных законов и указов
Президента Российской Федерации, постановлений Правительства
Российской Федерации, связанных с реформированием государственной
службы и других нормативных правовых актов;
- в деятельности государственных органов по совершенствованию
дисциплинарной практики в государственной службе;
- в исследованиях аспирантов, докторантов, соискателей по
углубленному изучению проблем дисциплины государственных
гражданских служащих;
в процессе консультирования по вопросам управления государственной службой;
в учебном процессе при чтении курсов лекций в системе подготовки и переподготовки государственных гражданских служащих России по проблемам: «Государственное и муниципальное управление», «Государственная служба: теория и организация», «Организационная культура государственной службы».
Апробация работы. Основные идеи, положения, теоретические выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации, на Межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Теоретическое наследие П.А.Сорокина и актуальные проблемы научных исследований» (2001г.), Межвузовской научно-практической конференции молодых ученых, посвященной 130-ой годовщине со дня рождения А.А.Богданова «Идеи А.А.Богданова и современность» (2003г.), а также отражены в научных публикациях по теме исследования.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Методологические основы исследования дисциплины как социального явления
Исследование проблем дисциплины как социального явления представляет интерес с точки зрения как теории, так и практики государственного строительства. Во многом этому способствует отсутствие в научной литературе исследований, посвященных дисциплине как общезначимому социальному регулятору общественных отношений. Имеющиеся попытки отдельных авторов рассматривать дисциплину как социальное явление, нередко вели к одностороннему пониманию сущности дисциплины, к рассмотрению ее как только правовой, либо только экономической или нравственной категории.
Проблемам дисциплины уделяли внимание немногочисленные советские исследователи и, в связи с этим, вопросам социальной дисциплины посвящены работы юристов, экономистов, психологов, философов, историков. Так, юристы сосредоточили свое внимание на изучении государственной и общественной формы дисциплины, видов и проблем ее классификации1. Историки анализируют дисциплину с позиции предмета своей науки, особо выделяя ее идеологический (надстроечный) характер. Экономисты исследуют дисциплину как обязательное условие согласованной деятельности людей в процессе производства3. Психологи трактуют дисциплину как точное соблюдение установленных правил, порядка в трудовом процессе, указывая на дисциплинированность как сложный комплекс социально-психологических качеств личности1. Имеются отдельные подходы к осмыслению проблем дисциплины с социально-философской точки зрения , имеющие большую гносеологическую и конкретно-практическую ценность. И, наконец, ученые-этики анализируют дисциплину как моральное отношение, обеспечивающее определенный порядок поведения людей, согласованность их действий3. Конечно, изучение отдельных сторон, свойств, граней дисциплины с позиций той или иной науки дает возможность их углубленного исследования. Однако, фиксируя одну из сторон дисциплины, такие подходы остаются односторонними, не раскрывают сущность и особенности дисциплины как социального явления, приводят к использованию различной терминологии, разнообразию в трактовке основных понятий и проблем дисциплины. Такое положение обуславливает необходимость методологического анализа дисциплины.
Существование любого социального объединения людей невозможно без установления и выполнения определенных правил, регулирующих поведение социальных групп, индивидов в процессе совместной деятельности и обеспечивающих тем самым единство, согласованность действий. Регулирование4 всей системы общественных отношений, регламентация деятельности социальных коллективов и социально-значимого поведения отдельных их представителей наряду с другими социальными регуляторами осуществляется дисциплиной, представляющее собой социальное явление. Требования общества к своим членам отражаются в нормах, устанавливающих взаимные права и обязанности субъектов общественных отношений, их социальную роль и функции в коллективной жизнедеятельности. Одной из таких норм, императивов является дисциплина.
В отличие от других общественных наук, изучающих внутренние закономерности развития отдельных видов общественных отношений, отдельных структур общества, социология изучает общество как единое целое в сумме всех его сторон и взаимосвязей, как единый социальный организм. Специальные социологические подходы рассматривают изучаемые ими социальные феномены как органическую часть единого целого - общества, и выявляют сущность социального феномена путем изучения всей сложной системы переплетающихся социальных связей и зависимостей, в которых находится данный феномен в обществе. «Социология ...исследует общество как целостную систему, выявляя внутренние взаимосвязи и взаимозависимости этой системы. Поэтому любая специальная социологическая теория, изучающая отдельный социальный феномен (или подсистему), изучает их всегда в общем социальном «контексте», то есть прослеживает, как в этой «подсистеме» реализуются общие структурные связи и зависимости социального целого»1.
В связи с этим системный, комплексный подход позволяет рассматривать дисциплину как целостное образование, следствие определенных социальных связей и отношений, присущих практически всем социальным формациям.
Общественное предназначение дисциплины состоит в том, чтобы упорядочить, гармонизовать межличностные отношения и совершенствовать любые реакции индивида в направлении максимально комфортного восприятия его окружающими. Дисциплина всегда необходима, когда есть необходимость в выработке определенной линии поведения, когда личность может лучше восприниматься окружением, но её применение ограничено там, где человек (служащий) выступает как элемент определенной системы. Принадлежность к системе, вне зависимости от того, обладает или не обладает личность оптимальными, характерными качествами, требует от нее выполнение объективных законов системы, а взаимоотношения людей — проявление этих законов, которые не сводятся только к личностным контактам. И хотя качество отношений сказывается на успехе реализации законов, тем не менее, именно дисциплина выстраивает связи человеческого общения.
Интересное определение системного подхода дает академик П.К.Анохин, он пишет: «Системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношение приобретает характер взаиМОсодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата»1. Нельзя не заметить достоинство определения, которое состоит в том, что оно раскрывает систему как комплекс сознательно вовлеченных компонентов, то есть открывает возможность проектирования социальных систем; включение в систему государственной службы такого важного элемента, как дисциплина государственных служащих, ее взаимодействие и взаимоотношение с другими элементами как законность, ответственность, порядок является важным условием конструирования дисциплины в общей системе. Не менее важно, что определение системы рассчитано на получение фокусированного полезного результата. Можно рассчитывать, что в известных условиях в центре фокусирования может оказаться именно дисциплина, как одно из наиболее действенных средств повышения организованности и эффективности системы государственной службы.
Сущность и особенности дисциплины государственных гражданских служащих
Термин «дисциплина» в общетеоретической литературе имеет ряд значений и по-разному употребляется. Различие формулировок -свидетельство сложности, многогранности данного понятия, поэтому необходимо иметь более точное представление о самом понятии «дисциплина». Обратимся в историческом контексте к отдельным подходам определения дисциплины отечественными и зарубежными авторами.
Например, представители теорий естественного права Т.Гоббс (17в.) Ж.Ж.Руссо, П.А.Гольбах, К.А.Гельвеций (18в.) понимали дисциплину как общественный договор индивидов, которые в своих интересах должны были отказаться от индивидуальной свободы и подчиняться общим правилам, иначе говоря, договор обусловливался волей заключивших его индивидов1.
Представитель школы НОТ, связанного с более общими принципами организации Анри Файоль трактует дисциплину как уважение к условностям, содержанием которых является повиновение, прилежание, активность, повышенная ответственность и внешние выражения уважения2.
Г. Эмерсон, рассматривает дисциплину в единой системе двенадцати принципов производительности и в содержание ее также включает повиновение, послушание. Так, в работе «Двенадцать принципов производительности» он отмечает: «дисциплина как принцип производительности включает в себя все эти значения, начиная с уроков жизни и кончая наказаниями, сознательно налагаемыми человеком»3.
Следует отметить, что в этой книге он обосновал 12 принципов, которых надо придерживаться, чтобы достичь высокой производительности труда. Среди этих принципов значительное внимание уделяется дисциплине, нормам, трудовому расписанию и здравому смыслу. Эти принципы организации высокопроизодительного труда не потеряли своего значения и настоящее время. Так, например, существуют принципы государственной службы, принципы подбора кадров, принципы обучения и воспитания, принципы морали и т.д. Из истории известно, что знаменитый американский ученый и государственный деятель Б.Франклин (1710-1790) выработал себе 13 принципов поведения в повседневной жизни и строго им следовал. Вот эти принципы: сдержанность, молчаливость, порядок, решительность, бережливость, деятельность, откровенность, справедливость, умеренность, чистоплотность, спокойствие, целомудрие и скромность. На каждую неделю он брал себе одну из этих добродетелей и всю неделю настойчиво упражнялся в ней, чтобы ввести ее в привычку. Каждые три месяца он посвящал всем добродетелям по одной неделе, так что в общем на каждую из них приходилось по четыре недели в год. Таким образом он выдерживал себя много лет подряд. Этот человек стал мировым государственным деятелем, крупнейшим ученым, заслуживающим уважение англичан, восхищение французов и признательность американцев.
Встречаются и такие авторы, которые определяют дисциплину как жизненную энергию, в конечном счете, определяемую духом. К числу их следует причислить персоналиста - француза Э.Мунье, который в работе «Революция персоналистская и общинная» трактует дисциплину с религиозно-идеалистических позиций1.
Значительный вклад в научную разработку вопросов дисциплины внесла марксистская социология и, в частности, В.И. Ленин. В своих работах он характеризовал дисциплину как общественную связь, как единство воли и действий, как соблюдение общественного порядка1. Эти ленинские положения дают возможность сконцентрировать внимание на следующем: а) родовым признаком такого общественного явления, как дисциплина, является признак — «форма общественной связи» или одна из форм общественной связи; б) понимание дисциплины как одной из форм общественной связи, имеющей свою качественную определенность, дает возможность для проведения анализа предпосылок формирования различных типов дисциплины, начиная с первобытнообщинного строя и кончая современным обществом; в) рассмотрение дисциплины как единства воли и действий людей, указывает на организованную оформленность и результативность взаимодействия членов того или иного социального объединения; г) трактовка дисциплины как соблюдения общественного порядка, предполагает раскрытие методов ее поддержания в различных общественно-экономических формациях.
Известно, что В.И.Ленин придавал большое значение теоретическому анализу и практическому решению вопросов воспитания у трудящихся дисциплины и организованности в процессе трудовой деятельности. Он постоянно подчеркивал, что дисциплина должна быть строжайшей, не имеющей ничего общего с мелкобуржуазной неорганизованностью и расхлябанностью, так как в противном случае невозможно достижение более высокой, чем при капитализме, производительности труда. Добиться такой дисциплины трудящихся масс можно было только путем разносторонней, систематичной и целенаправленной воспитательной работы.
В ленинских работах раскрыта сущность новой дисциплины труда, представляющей собой форму общественной связи между людьми, причем связи объективно необходимой для нормального функционирования всех сфер общественной жизни. Дисциплина является основой любой организации труда, поскольку в процессе производства люди обязаны согласовывать свои действия в пространстве и времени, выполнять их в определенном порядке, придерживаться необходимого режима работы и так далее. Следовательно, дисциплина определяет порядок взаимоотношений участников трудового процесса.
Все отмеченные ленинские установки необходимо рассматривать в комплексе, в единстве. Именно такой подход будет способствовать научному уяснению понятия дисциплина.
По новому к решению проблем дисциплины подошел русский социолог П.А.Сорокин, он доказал, что в основе дисциплины лежат морально-психологические основы поведения людей. Это был совершенно новый подход в науке. В этом отношении представляет значительный интерес изданная им в 1914г. работа «Преступление и кара, подвиг и награда», которая представляла собой, по определению автора, отмеченного в подзаголовке, социологический этюд об основных формах общественного поведения и морали. П.А.Сорокин рассматривает дисциплину в контексте поведения людей, принадлежащих к различным социальным категориям, что предполагает реализацию и выявление, в различных жизненных условиях, тех или иных психических переживаний человека, реализацию его моральных навыков, взглядов и убеждений1. В книге выделяются аспекты, имеющие принципиально важное значение для формирования дисциплины, такие как кары, услуги-награды, шаблонизация кар и наград, социальная роль кар и наград. Это обстоятельство делает невозможным игнорирование моральных явлений при изучении поведения людей.
Правовой механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих
Для повышения эффективности системы государственного управления важное значение имеет дисциплина государственных гражданских служащих. В ее укреплении ведущая роль принадлежит праву, которое концентрирует в себе определенные нормы, детерминирующие поведение государственных служащих. Рассматривая такие формы социального действия, как поведение и взаимодействие индивидов — право регулирует и укрепляет их.
Как предмет правового регулирования, государственная служба представляет собой комплекс служебных и организационных правоотношений. Эти правоотношения имеют сложный состав, не являются однородными, не совпадают по содержанию, различаются по субъектам и основаниям возникновения. Правовая природа этих отношений также различна. В системе служебных правоотношений выделяются служебно-трудовые отношения, являющиеся по своей природе отношениями по поводу применения труда, которые складываются в процессе профессиональной деятельности государственных служащих, и государственно-служебные правоотношения, являющиеся публично-правовыми связями государственных служащих с государством, посредством которых определяется государственно-служебный статус служащих и их место в системе служебной иерархии, в государственном аппарате. Социально-служебные правоотношения складываются по поводу распределения социальных благ и услуг, в связи с предоставлением государственным служащим социальных гарантий при прохождении службы.
Если предмет правового регулирования определяет состав общественных отношений, то метод характеризует систему юридических средств и способов (приемов), посредством которых эти отношения регулируются. В теории права метод правового регулирования признается одним из основных дифференцирующих критериев обособления определенного комплекса общественных отношений1.
Одним из таких методов в государственной службе является служебная дисциплина, которая в самом общем смысле есть соблюдение государственными и муниципальными служащими обязательных правил поведения в процессе службы, надлежащее выполнение ими возложенных на них служебных обязанностей. Понятие «служебная дисциплина» имеет внешний и внутренний аспекты. Внешний аспект заключается в подчинении внутреннему трудовому распорядку, установленному в государственном органе, с которыми государственные служащие находятся в служебно-правовом отношении. Под внутренним аспектом служебной дисциплины понимается совокупность правил, регулирующих служебную функцию государственного служащего.
В проекте Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дается точное и полное определение служебной дисциплины. Итак, служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение правил служебного распорядка, исполнение должностного регламента, установленных в соответствии настоящим Федеральным законом, иными законами, нормативными правовыми актами, служебным контрактом и локальными нормативными актами государственного органа1. Как видим, оба определения дополняют друг друга.
Вообще, государственный служащий подчинен комплексу норм, определенных законом, регулирующих деятельность целостной системы государственной службы. В основе лежит административно-правовая регламентация: законодательные акты, положения, задающие параметры социального действия государственных служащих. Основные, в полной мере разработанные, обобщенные положения регулирования поведения государственных служащих содержатся в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» . Данный документ фиксирует определение государственного служащего: «Государственный служащий - гражданин Российской Федерации, приверженный интересам служения обществу и государству, обладающий надлежащими качествами и профессиональной подготовкой, исполняющий обязанности по замещаемой должности государственной службы на основе служебного контракта, если иное не установлено федеральным законом, получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета, соблюдающий установленные федеральными законами ограничения, связанные с государственной службой, и требования, содержащиеся в должностном (служебном) регламенте государственного служащего, и несущий ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей»3.
Деятельность в целом, а также поведение государственного служащего обосновывается: «...должностным (служебным) регламентом государственного служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа»1. Стало быть, должностной регламент и установленные законом нормы — это система, регламентирующая поведение государственного служащего, которая включает в себя следующие элементы:
- Взаимодействие государственных служащих, которое основывается на регламенте должностной субординации при принятии и исполнении решений.
- Мотивацию деятельности государственного служащего, которая в свою очередь построена на следующих принципах:
Принцип социальной ориентации. Служение обществу и государству. «Государственные служащие при исполнении должностных (служебных) обязанностей не могут действовать в корпоративных интересах общественных объединений и религиозных организаций, иных социальных групп, коммерческих организаций и других хозяйствующих субъектов, а также в интересах отдельных лиц» .
Организационный механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих
Процесс укрепления дисциплины государственных гражданских служащих опирается на организационные основы. Ключевым понятием данного словосочетания является организация. В науке термин «организация» применяется очень широко. В кибернетике, экономике, биологии, технических и других науках он выступает синонимом упорядоченности. В социологии объектом упорядоченности являются индивиды, социальные группы и общности, включенные в совместную деятельность и выполняющие определенные социальные функции1.
Любая организация имеет ряд характерных черт. Во-первых, организация представляет собой средство и инструмент обеспечения функций объединения и регламентации поведения людей, которая не может быть достигнута людьми порознь, в одиночку. Во-вторых, организация представляет собой сложную взаимосвязанную систему социальных позиций и ролей, которые исполняются входящими в нее членами. В-третьих, организация всегда строится по вертикальному (иерархическому) признаку, в котором довольно четко выделяется управляющая и управляемая подсистема. В-четвертых, в регулировании и контроле за деятельностью организации, значительную роль играют так называемые институциональные, или внутриорганизационные нормы, то есть нормы, которые осуществляют и проводят нормативные требования в жизнь. В-пятых, организация представляет собой целостную социальную систему2. Стало быть, организации возникают тогда, когда достижение каких-либо общих целей осуществляется через достижение индивидуальных целей; или же когда достижение индивидуальных целей осуществляется через выдвижение и достижение общих целей.
Очевидно, что в данном понимании организации основополагающим является понятие цели. Организации действительно являются целевыми социальными системами, это их характерный признак. Достижение цели есть конечный результат их деятельности. Однако для реализации цели организации необходимы иерархическое построение и управление.
Преимущество организационного подхода к государственным учреждениям в том, что он показывает, как организационные цели могут быть достигнуты: служащие чувствуют себя лучше, если у них есть четко определенная функция внутри организации и, если они четко знают, кто несет за них ответственность; конкретизация процедур и механизмов деятельности, которые должны быть изложены неким подобием учебника, например, в органах власти существуют сборники приказов, кодексы поведения, положения о службе. Все они оговаривают, что можно и что нельзя делать в определенных обстоятельствах. Это тем более важно, когда мы видим, что работа аппарата управления строится на основе закона и означает его регламентированную ответственность; установление порядка принятия решений, которые показывают как и где принимаются учрежденческие решения. Организация хорошо выполняет предписанные ей цели лишь при соблюдении в ней определенного функционального и структурного порядка, который является фактором ее стабильности. Порядок и дисциплина в организации поддерживается служебным поведением работников, соблюдением ими исполнительской и технологической дисциплины. Сюда же относятся, как отмечает А.И.Кравченко, и такие черты служебного поведения, как «исполнительность, высокое чувство ответственности за выполнение своих профессиональных и статусных обязанностей, стабильность поведения, как отдельного работника, так и целых коллективов»1.
Дисциплина является важным элементом организации. Считая организацию инструментом управления, многие социологи и специалисты по теории управления, начиная с М.Вебера, прямо связывают дисциплину с организованностью, которая является конечной целью процесса. В нашей и зарубежных странах социологи, принадлежащие к самым разным школам, пристальное внимание уделяют совершенствованию исполнительской дисциплины, а также мотивации такой деятельности. 37,2% служащих считают, что отсутствие знаний по организации служебной дисциплины, препятствует повышению уровня служебной дисциплины в структуре государственных органов1.
Создатель Всеобщей организационной науки А.Богданов, считал, что организационные принципы и законы, протекают во всех сферах органического и неорганического мира. Все проявления человеческой жизни, по Богданову, буквально пронизаны организационными принципами. Повседневная жизнь и человеческая речь, социальное общение и трудовая деятельность, экономические действия и мышление выстроены по определенной системе, у них есть своя логика и последовательность. Иными словами, они не могли бы существовать, если бы не были организованы. Перефразируя знаменитый афоризм Декарта, Богданов говорил: я организован, значит, я существую.
А.Богданов дал формулировки основным понятиям данной науки и раскрыл методы и принципы организационной науки и поскольку организационные принципы и методы науки носят универсальный характер, они вполне могут быть применимы и к анализу такого социального явления в обществе как дисциплина.
Научное определение понятия дисциплина тесно связано и с теоретическими выводами Богданова при раскрытии основных организационных механизмов в обществе: формирующего и регулирующего. Формирующий механизм включает в себя такие компоненты, как конъюгация (соединение комплексов), эгрессия (вхождение элемента одного комплекса в другой) и дегрессия (распад комплекса). Богданов отмечал, что отношения между ними в значительной степени определяются индивидуальной точкой зрения1.
Непосредственное отношение к дисциплине имеет и сформулированный Богдановым термин конъюгация, в который он вкладывал широкий смысл: сотрудничество, различное общение, строевые функции и так далее.
