Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Социально-нормативные характеристики управленческого аппарата в патримони альном государстве 14
1.1. Статусно-ролевая динамика государственной бюрократии 16
1.2. Ценностные ориентации чиновников: от патримониальных управленческих структур к рациональным 44
ГЛАВА II. Социально-нормативные характеристики управленцев в условиях российской транзиции 66
2.1. Профессиональные качества управленческих кадров как основное условие при становлении партисипативной системы управления 67
2.2. Социальная защищенность госслужащих в современной России 91
Заключение 113
Литература
- Статусно-ролевая динамика государственной бюрократии
- Ценностные ориентации чиновников: от патримониальных управленческих структур к рациональным
- Профессиональные качества управленческих кадров как основное условие при становлении партисипативной системы управления
- Социальная защищенность госслужащих в современной России
Статусно-ролевая динамика государственной бюрократии
Относительный оптимизм для успеха и сохранения строгой механизации бюрократического аппарата представляется гарантированной денежной оплатой. Связанной с возможностью карьеры, которая не зависит от простого случая или произвола. Строгая дисциплина и контроль, которые в то же время принимают в расчет чувство чести чиновника и развитие сознания престижа статусной группы так же как возможность публичной критики, работает в направлении строгой механизации. В указанных обстоятельствах бюрократический аппарат функционирует более уверенно, чем любое узаконенное порабощение чиновников. Чисто безличный характер работы учреждения при принципиальном отделении частной сферы чиновника от служебной, облегчает интеграцию чиновников в данные функциональные условия устойчивого механизма, основанного на дисциплине.
Несмотря на то, что многогранное развитие рыночной экономики является необходимой предпосылкой для бюрократизации, бюрократия как устойчивая структура связана с еще одной предпосылкой -постоянным доходом для сохранения ее. Где постоянный доход не может быть получен из чистой прибыли, как в случае с бюрократической организацией крупных современных предприятий, или от финансированной земельной ренты, как у помещика, устойчивая система налогов является предварительным условием постоянного существования бюрократической администрации. В силу хорошо известных причин, лишь полностью развитая рыночная экономика представляет гарантированную основу для такой налоговой системы. Общество в характеристике Вебера все более и более становится бюрократическим и рациональным. Чем более неотвратима современность, тем шире раздвигаются границы безликой рациональной бюрократической организации. Рациональная организация есть судьба современных обществ, и Вебер обосновывает это утверждение. Наступает время, когда полностью установленная бюрократия находится среди тех социальных структур, которые очень трудно разрушить. Бюрократия есть средство осуществления «современного действия» в рационально упорядоченное «социальное действие». Поэтому, как инструмент для «социализации» отношений власти бюрократия была и есть властный инструмент в первую очередь для того, кто контролирует бюрократический аппарат. И там, где бюрократизация организации уже полностью осуществилась, форма властных отношений устанавливается такая, которая практически не поддается закрытию. Любая реорганизация административных порядков паникой, восстанием или другими катастрофами осуществляется путем апелляции к заученной ориентации на послушное подчинение приказам. Такое подчинение было усвоено чиновниками с одной стороны и управляемыми с другой. Если такое обращение является успешным оно приводит как обычно поврежденный механизм в действие снова.
В другом случае Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления» .
Разумеется, Вебер в своих определениях не стремился перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых «идеальных типов», выделяя инвариантные, атрибутивные признаки бюрократии. Но главную доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. И в нынешнее время организа См. Weber М. "Bureaucracy", in "From Max Weber", H. Oath and C. Wright Mills, eds. N.Y., 1946. ция государственного управления тесно связана, прежде всего, с формированием личности государственного служащего. В трактовке этого явления явно или неявно исходят из нескольких основных моделей, выступающих методологическими регулятивами.
Доминирующая ныне модель личности, назовем ее ролевой, выводит основные черты личности госслужащего из особенностей и основных функций госслужбы как социального института и системы управления. При этом сама такая модель коррелирует с определенным подходом к рассмотрению самой госслужбы, где основные ее функции реализуются бюрократией как особым социально-профессиональным слоем общества.
Появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, утверждение в общественном сознании принципа разделения политической и бюрократической деятельности, понимание необходимости профессионализации управленческого труда; во-вторых, выявление специфических особенностей собственно бюрократии и как особого способа организации совместной деятельности, и как особой социальной группы.
В становлении научных представлений о государственной бюрократии как управленческой элите и соответствующем ей типе личности значительную методологическую роль сыграло функционалистское направление в социологии. Функционализм постулирует универсальную зависимость элементов какого-либо комплекса, смысл которой заключается в выполнении каждым элементом значимой полезной функции для комплекса в целом. Так, создание в рамках государства любого нового органа или учреждения оправданно и допустимо только в том случае, если нововведение не подрывает целостности объекта и, более того, способствует выполнению государством своих основных задач в обществе. На наш взгляд, примером, красноречиво подтверждающим это положение функционалистской теории, становится создание в ряде высокоразвитых демократических стран нового специального института - службы высших государственных служащих, что связано с необходимостью формирования особой группы государственных менеджеров, осуществляющий переход от методов прямого администрирования к научно обоснованному управлению государственными делами
Функционализм, казалось, делал представления о государственном аппарате и о каждой государственной организации в отдельности предельно ясными, четко очерчивал перспективы направлений совершенствования их работы. Достаточно было лишь выявить функциональные императивы и направить созидательную деятельность людей на их воплощение в жизнь. Кроме того, функциональный подход упорядочил знание об объекте государственной организации, она перестала восприниматься как некое произвольное нагромождение учреждений и ведомств. Каждое из них, выполняя определенные функции, представало в виде элемента отлаженной государственной машины, осуществляющей управление обществом. Поэтому следует особо подчеркнуть, что именно с функционалистским представлением и коррелирует статусно-ролевой подход к личности госслужащего.
Ценностные ориентации чиновников: от патримониальных управленческих структур к рациональным
Кроме того, один из аспектов веберовской концепции заключался в том, что бюрократия рассматривалась как особая статусная группа со специфическими взглядами и ценностными ориентациями, которая стремилась к тому же к обладанию властью в обществе. Как пишет Д. Битэм: «Бюрократия - это не просто технический инструмент; она также и социальная сила со своими собственными взглядами и ценностями и в качестве таковой она вызывает социальные последствия, выходящие за пределы ее технических достижений. Как обладавшая властью группа она способна влиять на цели политической системы; в качестве статусного слоя она оказывает более неосознанное воздействие, на цели всего общества»1.
И еще одна сторона веберовской концепции состояла в том, что бюрократия отражала классовую структуру общества. К примеру, в России высшее чиновничество набиралось главным образом из представителей имущих классов, что во многом обусловило характер этого социального слоя. Хотя формально к чиновникам в современном государстве предъявлялось лишь требование соответствующей квалификации, фактически же чиновничество происходило преимущественно из привилегированных слоев. Очевидно, что точка зрения Вебера во многом смыкается в этом вопросе с марксистским подходом к проблеме бюрократии. Вместе с тем следует подчеркнуть, что марксистская теория не рассматривает бюрократию как самостоятельную социальную силу. Согласно Марксу, бюрократия, которая сама не является классом, исполняет функцию подчинения эксплуатируемого класса господствующему. В капиталистическом обществе бюрократия лишь обслуживает интересы правящего класса - буржуазии, хотя в своей работе «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта» Маркс указал на то, что государственный аппарат может выступать в качестве самостоятельной силы, такая ситуация являлась ответом на острый кризис я неизбежно должна была носить временный характер.1
Как Маркс так и Вебер рассматривают бюрократию как группу, осуществляющую функцию управления и тесно связанную с правящим классом общества. Но если Маркс делает основной акцент на классовом характере господства буржуазии, в подчинении у которой находится бюрократия, то для Вебера центральное значение имеет управленческая функция бюрократического аппарата, хотя он рассматривает также и связь этого аппарата с интересами правящего класса.
Таким образом, веберовскпй анализ роли бюрократии в современном ему обществе далеко не исчерпывается идеально-типической моделью рациональной бюрократии. Немецкий социолог сознавал, что отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический характер. Связано это было с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти. Следует также отметить, что, хотя Д. Битэм делает основной акцент на интерпретации содержания политических работ Вебера, в центральном веберовском труде «Хозяйство и общество» проблема власти бюрократии также затрагивается. Эта проблема должна поэтому рассматриваться на основе анализа как политических работ Вебера, так и соответствующих разделов «Хозяйства и общества».
С точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занимающую привилегиро См.: Маркс К. Восемнадцатое брюмера Лун Бонапарта. // Маркс К., Энгельс Сочинения. 2-е изд. -М., 1957. - Т. 8. ванное положение в обществе. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчинена в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. «Осознание чиновником своего высокого статуса, - пишет Вебер, -не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функции компенсации, позволяя ему сохранять самоуважение».
Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных материальных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограничения на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримониальных бюрократий, но такая тенденция не исчезла и в тогдашних административных структурах. Совокупность взглядов в ценностей, отличающих современное ему чиновничество, Вебер называя «кодексом чести». Как отмечает Д. Битэм, помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевал веру в превосходство подготовки и компетентности чиновников по сравнению с теми, кто не обладал таковыми. Кроме того, для чиновников была характерна гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов. Однако Вебер прекрасно сознавал, что некоторые элементы типично бюрократических воззрений не соответствовали реальному положение дел. Так, например, в условиях современной ему Германии бюрократия являлась беспартийной и беспристрастной лишь в своих собственных глазах и в глазах консервативно настроенных ученых.
Хотя рациональная бюрократия неизменно функционирует в соответствии с объективно установленными правовыми нормами, которые определяют пределы компетенции органов управления, внутри этих пределов перед чиновниками открывается некоторая свобода маневра. В конечном счете высшим Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. - p.73. принципом, служашим ориентирам всей деятельности государственных чиновников, выступает «специфически современная и строго «объективная» идея интересов государства». По мнению Вебера, понятие интересов государства всегда является довольно-таки расплывчатым, что дает возможность руководствующимся этой абстрактной идеей чиновникам во многих случаях действовать но собственному усмотрению.
Взгляды и ценности, образующие «кодекс чести» чиновников, имеет и свое негативную сторону. Вера чиновников в безусловное превосходство их профессиональных качеств соседствовала с пренебрежительным отношением к некомпетентным массам, а также к любым формам общественной деятельности, не санкционированных свыше. Подобные установки Вебер обнаруживает в частности в российской бюрократии начала века, которая «презирала непрактичное упрямство, эгоизм и «утопические мечты» интеллигенции и органов самоуправления заодно с «пустословием» прессы, считая, что все это служит препятствием на пути к благосостоянию народа, которого она пыталась добиться сверху, и подрывает уважение к властям, необходимое в интересах государства».2
Профессиональные качества управленческих кадров как основное условие при становлении партисипативной системы управления
В настоящее время цели управления организации, ее внутренняя структура перестали восприниматься исключительно как творение человеческого разума, стремящегося к целесообразности или к высшим ценностям. Становится очевидным, что они формулируются под непосредственным воздействием окружающей социальной среды и во многом предопределяются ею. Основные законы функционирования аппарата госуправления, обоснованные в социологической теории, универсальны и не зависят от национальной специфики. Необходимые условия для формирования честного, компетентного и дисциплинированного корпуса госслужащих в любом обществе включают: неукоснительное соблюдение принципа отбора, продвижения кадров на основе объективной оценки их профессиональной пригодности; стабильность основных «правил игры» в отношении продвижения и вознаграждения, позволяющая служащим планировать карьеру, активно заниматься повышением своей квалификации и созданием положительного имиджа; обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора социальных льгот в достаточной мере стимулирующих высокоэффективный труд и гарантирующих высокую престижность положения государственного служащего; систему надзора и контроля за действиями чиновничьего аппарата, способность пресекать возможные нарушения и злоупотребления.
Поэтому основным методом построения либо реформирования государственной службы является должностная классификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и квалификационных требований, к ним предъявляемых. В соответствии с «принципом заслуг», на котором основана идеология западной госслужбы, обязательным условием занятия административных должностей (кроме отнесенных к категории «политических») является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций служащих их вышестоящим начальником. Периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры западного чиновника. Разработке должностных стандартов и методике экзаменационного процесса уделяется большое внимание, к этой работе привлекаются ученые различных профессий. Для отбора кандидатов в США, Японии, Англии и ряде других стран применяются тестирование письменные экзамены, собеседования.
В большинстве развитых стран отбор кандидатов на административные должности и продвижение по службе контролируются специальными органами, независимыми от узкополитических и ведомственных интересов. Например, для федеральной гражданской службы США - это Главное управление кадров. Оно осуществляет общее руководство кадрами всего федерального аппарата, следит за соблюдением «принципа заслуг» при продвижении но службе, определяет порядок выхода на пенсию и социального страхования чиновников, разрабатывает классификационные стандарты, инструкции по работе с кадрами и рекомендации по улучшению организации их труда и т.д. Управление устраивает конкурсные экзамены для заполнения значительной части низших и средних профессиональных должностей и контролирует самостоятельную деятель ность учреждений по набору на другие должности. Практически любое продвижение профессиональных кадров в федеральном аппарате должно быть так или иначе согласовано с этим органом. Управление действует под общим руководством Президента США и подотчетно Конгрессу страны. Оно возглавляется коллегией из лиц с безупречной репутацией, назначаемых совместно Президентом и Сенатом.
В развитых странах уже давно функционирование государственного аппарата регламентируется законами о государственной службе. Строго формализованные процедуры отбора, продвижения и наказания чиновников, предписываемые этими законами, направлены на обеспечение беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений их прав. Все это работает на создание здорового морального климата в госаппарате, поощряет повышение квалификации и служебное рвение чиновников.
Законы исходят из принципа политической нейтральности профессиональных государственных служащих. В то же время в развитых странах обычно допускается заполнение части административных постов (прежде всего на высших этажах служебной иерархии) без обычных конкурсных процедур путем прямого назначения главой исполнительной власти. «Политические чиновники» призваны служить проводниками влияния победившей на выборах партии в среде профессионального чиновничьего аппарата.
Круг должностей, которые могут заполняться ставленниками победившей партии, обычно строго ограничивается. В США, например, к нему относится около четверти должностей в высшем эшелоне государственного аппарата. В других развитых государствах эта доля значительно ниже. Четкое разграничение функций «политических» и профессиональных чиновников направлено на то, чтобы максимально оградить последних от негативного влияния межпартийной борьбы, обеспечить стабильность аппарата, прочность статуса и карьеры госслужащих.
Особое внимание в развитых странах уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не только за счет «естественного» отбора из всей массы чиновников, но и путем целенаправленного выращивания молодых, талантливых управленцев, специально предназначенных для вхождения в административную и политическую элиту.
Система отбора и подготовки высшего эшелона профессиональных служащих в развитых странах, их высокий материальный статус и престиж, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в деле регулирования экономической и общественной жизни, способствуют формированию в этом слое специфических ценностных ориентации на основе элитарной морали. Ее частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Этот слой в более развитых стран относительно свободен от коррупции и партийных распрей и зачастую служит стабилизатором системы государственного управления в период политических пертурбаций (это особенно характерно для таких стран, как Франция, Япония, Англия, Индия, Южная Корея). В ориентационно-ценностном моделировании государственного служащего немаловажное значение имеет стимулирование служащих. Основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда госслужащих в развитых страна является соответствие такой оплаты вознаграждению за эквивалентный труд в частном секторе. Следование этому принципу позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в госаппарате квалифицированные кадры.
Социальная защищенность госслужащих в современной России
Именно характер чиновничества как специфической статусной группы обусловил отклонения бюрократического аппарата от надлежащей ему, по Веберу, роли чисто технического инструмента и вело к дисфункциям в системе рационального управления, что было и является чрезвычайно актуальным для российского государственного управления.
На сегодня одной из главных задач подготовки профессиональных управленцев следует считать «создание» нового, демократического управленца, способного быть лидером, знающего менеджмент, умеющего создавать команду. Управленец нового типа должен обладать профессиональной компетентностью: владеть разнообразными видами управленческой деятельности в нестабильных условиях, иметь такие личностные качества, как социальная ответственность, мобильность мышления в быстро меняющихся условиях, креативный подход к нестандартным ситуациям и др.
Госслужба - это особая управленческая деятельность, включающая управление организациями и людьми, требующая принятия решения с высокой долей социальной ответственности и имеющая существенные различия на разных уровнях управленческой иерархии. В ходе исследования мы выяснили, что инерционность же системы подготовки и переподготовки управленческих кадров привела к негативным последствиям. Отсутствие конкуренции и традиций универсальной (университетской) подготовки действующих чиновников без независимого контроля за качеством такой переподготовки, административно-ведомственная зависимость не способствуют решению задач реформы госслужбы.
Современные руководители-лидеры - это те, кто умеет управлять на основе организационного и личностного развития; управления знаниями интеллектуальной организации; управления карьерой организации и ее сотрудников; управления рабочим временем на основе рациональной структуры его за трат. В диссертации выделены следующие направления обновления и совершенствования функций управленческих работников на перспективу: самообразование и образование управленческого персонала; управление знаниями; сотрудничество внутри персонала; развитие и целесообразное использование методов достижения целей; готовность к риску при принятии нетрадиционных решений; готовность к неудачам и учет неблагополучных факторов; трансформация власти полномочий во власть авторитета.
Для того, чтобы процесс профессионализации был максимально эффективен должны такие кадровые цели: повышение качества работы госаппарата и госслужащих; повышение престижности госслужбы, формирование в обществе специфической мотивации вступления на госслужбу; формирование доверия к госслужбе России в целом и к госслужащим, в частности; формирование корпоративной философии госслужбы; предусматривающей, в том числе, осознание глубокой взаимозависимости от общества, конкретных граждан -потребителей ряда услуг госаппарата и госслужащих.
В соответствии со сформулированными целями работы с персоналом нами определены следующие направления кадровых мероприятий в работе с персоналом госслужбы: стратегическое планирование госаппарата; формирование системы привлечения; адаптация вновь принятых на службу в госаппарат служащих; инспекция труда, оценка и аттестация; планирование карьеры; формирование кадрового резерва; создание системы стимулирования; социальная защита персонала госслужбы.
Однако, мы констатировали, что существующее законодательство России пока не ориентировано на оптимизацию работы с кадрами государственной службы, более полную реализацию основных положений государственной кадровой политики. Нормативные требования к государственной службе и кадрам государственного управления сформулированы и в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.). Они также конкретизируются в государственных образовательных стандартах высшего профессионального образования по специальностям системы государственного управления. Данный закон не лишен недостатков, так в не неоправданно малое место уделяется перечню нормативных требований к этическим, социокультурным, коммуникативным и гражданским качества госслужащего, т.е. в законе не отражен ценностно-смысловой аспект управленческой деятельности, а выявлены в основном функциональные требования, чиновная иерархия и сугубо технологические схемы управления. В связи с чем нами предложены рекомендации по социальной защите госслужащих и повышению престижа их работы.
Мы особо отметили, что социальная защита государственных служащих не должна ограничиваться их материальным обеспечением, но учитывать их психологию, самоуважение и признание со стороны коллег, начальств, общества в целом. И в этой связи возникает первоочередная проблема создания положительного, делового имиджа государственной службы на основе правдивой и оперативной информации. А если судить, к примеру, по очередным призывам к борьбе с бюрократическим аппаратом и по обсуждаемому в Государственной Думе проекту «Закона о борьбе с коррупцией», то можно убедиться, что проблема формирования положительного имиджа управленца остается весьма злободневной и нуждается в дальнейшей разработке.
Диссертационное же исследование не претендует на всеобщность и завершенность темы социально-нормативных характеристик управленцев - государственных служащих, но оно может быть использовано в дальнейшем теоретическом осмыслении этой проблемы и в практическом применении в современной системе государственного управления России.
![Квалификационно-демографическая характеристика врачебных кадров крупного города и их использование в условиях реформирования стационарной помощи [Электронный ресурс]](/i/i/4278/180125.png "Квалификационно-демографическая характеристика врачебных кадров крупного города и их использование в условиях реформирования стационарной помощи [Электронный ресурс] Федорова Наталия Михайловна")
