Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основания исследований политико-административной практики 21
1.1. Информационное обеспечение оптимизации политико-управленческой деятельности 22
1.2. Социальная обусловленность политических решений в управленческой деятельности 35
1.3. Институциональная самоорганизация регионального управления и целевое программирование его деятельности 50
Глава 2. Анализ программно-целевой совместимости региональной и субрегиональной политики 63
2.1. Основания дифференциации региональной и субрегиональной политики в сфере деятельности субъекта РФ 63
2.2. Анализ основных проблем субрегиональной политики на примере развития Ростовской области в 1992-2002 гг 79
Глава 3. Проблемные ориентиры планирования субрегиональной политики субъекта РФ 97
3.1. Структура территориально-отраслевых диспропорций социально- хозяйственной инфраструктуры субъекта РФ 97
3.2. Приоритеты общественной проблематики, социальная оценка качества жизни городского и сельского населения 110
3.3. Программно-аналитические ориентиры выравнивания социально-экономических диспропорций и структурной оптимизации регионального управления 129
Заключение 145
Литература 155
Приложение
- Информационное обеспечение оптимизации политико-управленческой деятельности
- Социальная обусловленность политических решений в управленческой деятельности
- Основания дифференциации региональной и субрегиональной политики в сфере деятельности субъекта РФ
- Структура территориально-отраслевых диспропорций социально- хозяйственной инфраструктуры субъекта РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью научно-практического совершенствования взаимодействия центральных, региональных и местных органов власти и рассмотрения социальных оснований содержания и механизмов согласования их функциональной деятельности. Исследование данной темы особенно значимо для осуществляющейся ныне трансформации идеологического, государственно-политического, социально-экономического и иных укладов самоорганизации российского общества на переходе к социально ориентированному государству и углублению интеграции в мировое сообщество. Главным аспектом рассмотрения темы исследования является анализ социальной обусловленности функционального взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в рамках субъекта Федерации как производной от регионального уровня сферы субрегиональных отношений.
Актуальность теоретической разработки данной темы обусловлена многообразием и различием подходов к интерпретации институциональных характеристик региона, его социальных взаимосвязей, приоритетов развития, взаимоотношений с внутрисубъектными (муниципально-территориальными образованиями) и федеральными сторонами социально-правового взаимодействия. Дискуссионное состояние данной проблематики, слабая согласованность исследовательских позиций относительно региональной политики и ее производных аспектов приводит не только к отсутствию консенсуса определения ее понятийного содержания, но и прямо вытекающей из данной ситуации неурегулированности статусно-правового, территориально-пространственного, институционального положения региона как субъекта федеральных отношений. Множественность трактовок исходного понятия региона, затрудняющая введение и изучение его производных структурных компонентов (к которым отнесен
субрегион), осложняет взаимодействие властных институтов, чьи обоснованные легитимные действия обусловлены унификацией нормативно-правовых отношений, целей и задач субъектов властных отношений. При отсутствии ясных оснований и функционального определения содержания данного взаимодействия затрудняется постановка и реализация задач их программной деятельности по обеспечению взаимных договорных интересов, направленных на защиту и продвижение прав и свобод российских граждан независимо от их территориальной принадлежности. Необходима разработка концептуального видения проблемы не только в аспекте федерально-региональных, но регионально-муниципальных взаимоотношений. Последняя сторона данного взаимодействия требует специального рассмотрения целостных характеристик и комплекса отношений основных подсистем регионального управления в рамках субъекта Федерации, которые репрезентируют интеграционное сближение его хозяйственно-экономических, политико-правовых, социальных и иных компонентов согласованного и сбалансированного развития, относимых в настоящей работе к содержанию субрегиональной политики. Данное направление актуально и для разработки с участием государства, бизнеса и общественности подходов к национальной модели социального аудита в целях определения «несоответствия заявленных целей реальному положению дел как системы раннего оповещения ... [для оценки] финансовой отдачи от социально ответственной деятельности» [Туркин 2004: 26-27]. Это согласуется с международными подходами эффективности государственного программно-целевого управления на основании соизмеримости ресурсно-стоимостных затрат, качества предоставляемых услуг, достижимости запланированных результатов и «требований внутренних и внешних клиентов - законодателей, работников административных органов, участников программы, лиц, получающих дотации, профессиональных групп и налогоплательщиков» [Хэмптон, Карпухин, Мильнер (ред.) 1997: 559].
В настоящей работе под диагностикой понимается исследование содержания субрегиональной сферы региональной политики, направленное на выявление структурных диспропорций и оптимизацию регионального развития.
К управленческому программированию отнесена сфера деятельности органов регионального управления, направленная на выравнивание, комплексность и интеграцию регионального развития средствами программно-целевого воздействия и институциональной самоорганизации органов власти.
Таким образом, целью социологического подхода изучения региона является выявление и согласование различных условий общности физической и социальной среды, социально-групповых интересов, потребностей и целевых ориентации членов социума, направленных на интеграцию ресурсного обеспечения устойчивости и благосостояния регионального сообщества. Актуальным представляется определение понятия регионального субъекта, его социально-статусных характеристик, факторов стимулирующего и тормозящего развития, направлений оптимизации организационно-функциональной деятельности органов административно-территориального управления на примере Ростовской области в переходный период пореформенного развития (1992-2002 годы). Выявленные тенденции субрегионального развития Ростовской области носят устойчивый долговременный характер их формирования на протяжении десятилетнего периода наблюдений и сравнительного анализа структуры взаимовлияния составляющих подсистем регионального управления.
Рассмотрение комплексного содержания субрегиональной политики Ростовской области позволяет определить характер действующих аспектов территориально-пространственной дифференциации региональных подсистем (сфер) управления, взаимосвязь социологической репрезентации общественных предпочтений в зависимости от их территориальных, социально-демографических и иных характеристик и условий, оказывающих стимулирующее или противодействующее влияние на сближение однородных компонентов социально-производственной структуры, политико-правового уклада, ментальных традиций духовной общности интересов.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена необходимостью теоретических обобщений и институциолизации практики регионального управления, достижением консенсуса исследовательских подходов
в определении приоритетов и преемственности в системном анализе и диагностике региональных диспропорций и их социальной обусловленности, эмпирической верификации результатов выравнивания территориальных различий в региональной политике субъекта Федерации.
Характерной особенностью изучения вопросов субрегионального управления является, с одной стороны, узкопроблемная специализация и обособленность теорий административного анализа и практики территориально-регионального управления, с другой - явный недостаток комплексных исследований по организационно-структурной и информационно-аналитической оптимизации властной деятельности в региональном аспекте. Его содержание осложнено отсутствием консенсуса в определении исходного понятия регион и последующих его институциональных трансформаций, в том числе таких новаций, как субрегион и субрегиональное развитие. В зарубежных исследованиях проводится широкая экономическая, нормативно-правовая, социологическая интерпретация субъекта регионального развития и содержания его институциональных взаимосвязей. Определения региона разнятся от его геополитической трактовки (Ф. Бродель, К. Жан, П. Савона, С. Фиоре) и как субъекта международно-правой деятельности (законодательная база Устава Совета Европы, Европейской хартии местного' самоуправления; в подходах Э. Ремакля, Дж. С. Плано и М. Гринберга) до обоснования в качестве особого метода децентрализации власти при проектном планировании и реализации хозяйственных задач (Г. Бенвенисте, Дж. С. Плано и М. Гринберг, А. Скбик, Т. Саати) или технологии управленческой изоляции оппозиционного сопротивления власти (Д. Белл, М. Кастельс, Л. Туроу).
Позиции российских исследователей в целом ориентируются на зарубежные тенденции региональной идентичности, выделяя аспекты социально-пространственной общности в контексте геополитических интересов (Т.В. Зонова, Н.А. Ларина, А.А. Кисельникова) и международных региональных альянсов (А.А. Мурадян), природно-географической и хозяйственной инфраструктуры (Н.Н. Некрасов, А.В. Пикулькин, В.Г. Смолянский, Н.Г. Кузнецов, С.Г. Тяг-
лов), экономических (Л.Н. Коган, Т.Г. Морозова, Г.В. Осипов), политико-правовых, административно-территориальных (И.Л. Бачило, Ю.М. Козлов, А.В. Попов, Г.В. Осипов), социально-культурных, укладно-традиционных (С. Барзилов, А. Чернышев, В.Г. Смолянский) и других характеристик интеграционной близости и структурного единства подсистем региональной целостности.
Существенное влияние на развитие направлений регионального анализа и оптимизации властно-административной деятельности оказали принципы технократической самоорганизации, повышающие институциональный ресурс бюрократии и выражение общественно-ориентированных взаимосвязей власти и субъектов гражданского общества. Происходившая эволюция интерпретаций социальной обусловленности власти от дискурсивных обобщений ее природы (Аристотель, Т. Гоббс, Н. Маккиавелли, У. Липпман) или в контексте парадигмы бюрократии (М. Вебер) постепенно трансформировалась в естественнонаучную формализацию (кибернетические видение Н. Винера, С. Бирса, В.М. Глушкова) и концепции административного поведения и рационального обоснования властных решений (Ч. Мерриам, Г. Госнелл, Г. Саймон, Г. Лассуэлл, заявления американской ассоциации политических исследований (APSA) и других выразителей технократической позиции). Во многом это стало следствием влияния Чикагской школы бихевиоризма как одного из разветвлений Чикагской школы социальных наук, которой в целом «было свойственно увлечение эмпирическими (экспериментальными) подтверждениями своих теорий и непризнания междисциплинарных границ» [Давыдов (ред.) 19976: 115-116]. Приверженцы бихевиоризма исходили из того, что «политическая реальность существует и может быть понята посредством объективных техник научных исследований» путем «систематизации сбора и точной регистрации данных согласно методике, допускающей их точную проверку на основании изменений количественных параметров» [Monroe 2004: 96]. Данные взгляды оказали заметное влияние на последующие подходы исследований, в том числе теории постбихевиоризма (Г. Алмонд, Г. Бингэм, С. Верба, Г. Икштейн), рационального выбора и ограниченной рациональности (Г. Саймон, Д. Истон), инкремента-
лизма (Ч. Лидндблом), оптимальной нормативности (И. Дрор) и других. Современное проявление данных тенденций выражено в сохранении межотраслевого разъединения вопросов регионального управления, рассматривающихся в ос-новном в качестве технологий организации и систем оценки административно-территориального планирования и координации проектов хозяйственно-экономической направленности. Таким образом, основными проблемами интерпретации регионального управления как институционального феномена социально-пространственного и организационно-функционального выражения интересов регионального сообщества являются вопросы совершенствования анализа понятийно-методологического содержания региона как субъекта федеральных отношений, структуры его межтерриториальных взаимосвязей и общественно-коммуникативного влияния на целевую ориентированность управленческих решений на входе социально-групповых влияний и выходе обоснованных административных действий.
Гипотеза исследования состоит в предположении, что на комплексное развитие региона как субъекта Федерации влияет совокупность факторов его взаимодействия с федеральными органами государственной власти, российскими регионами и муниципальными образованиями, составляющими его административно-территориальную структуру. Сбалансированность регионального развития, характеризуемая равномерностью и согласованностью социально-экономических, политико-правовых, культурных и иных характеристик системной целостности, может подвергаться внутриструктурным диспропорциям по темпам и уровню развития основных подсистем. При этом основными детерминирующими факторами сглаживания внутрирегиональных различий являются пропорциональное ресурсное обеспечение хозяйственного комплекса региона и приоритетов социального развития в соответствии с их общественной значимостью. Их программное обоснование должно проводится на основе согласования политико-управленческой деятельности и информационно-аналитической репрезентации региональных потребностей и инсттуциональных решений областных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Целью настоящей работы является выявление структуры субрегиональных отношений и диспропорций развития городов и районов Ростовской области для определения факторов влияния, прогнозирования и регулирования процессов стагнации, дифференциации и стимулирования роста социально-экономического развития региона.
Ее достижение реализуется в процессе решения следующих исследовательских задач:
Проанализировать информационные аспекты оптимизации политико-управленческих решений в административно-региональном управлении и программном содержании субрегиональной политики.
Выявить социальную обусловленность политических решений в региональном управлении.
Рассмотреть структурирование социально-территориального и правового статуса субъекта Российской Федерации и программно-целевого содержания субрегиональной политики.
Обосновать необходимость дифференциации региональной и субрегиональной политики в управленческой деятельности органов власти субъекта РФ.
Изучить основные проблемы субрегиональной политики, опираясь на эмпирический анализ развития территорий Ростовской области.
Исследовать характер диспропорций социально-хозяйственной и территориально-отраслевой инфраструктуры субъекта РФ.
Провести социологическую диагностику общественной проблематики, самооценки качества жизни жителей Ростовской области в аспекте территориально-поселенческой дифференциации городского и сельского населения.
Выявить программные ориентиры субрегиональной политики и совершенствования организационно-функциональной структуры регионального управления органов государственной власти и местного самоуправления.
Объектом исследования в данной работе выступают социальные и экономические характеристики регионального развития Ростовской области, ин-
формационно-аналитическая деятельность областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления как форма институционального регулирования региональной политики применительно к внутрипространствен-ной структуре отношений регионального и местных сообществ (субрегиональный уровень).
Предметом исследования являются отношения социальной обусловленности и проблемно-целевого программирования субрегионального взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в рамках субъекта Федерации в его территориально-отраслевой и социальной репрезентации, диагностике и прогнозировании как целостного социально-пространственного и территориального образования.
Теоретико-методологической основой исследования являются принципы системного и сравнительного анализа, субъектной стратификации и инсти-туционализации региональной модели развития на основании репрезентации статистических и социологических характеристик субъекта Федерации. Рассмотрение в настоящей работе возможностей оптимизации структурно-функциональной деятельности органов государственно-регионального управления и информационно-аналитического обеспечения управленческих решений средствами внутриорганизационного анализа и мониторинга субрегионального развития осуществлялось на основе преемственности принципов анализа теорий целеориентированной деятельности бюрократии М. Вебера и теории ограниченной рациональности Г. Саймона.
Построение методологии анализа субрегионального развития осуществляется на основе выявления структуры межрегиональных диспропорций, дифференциации субъектов депрессивного статуса и групп адресной помощи в рамках механизмов федерального регулирования данных процессов, в частности федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». При этом принципы методологии федерального регулирования межрегиональных диспропорций, основным критерием которых является от-
клонение уровня развития региона от среднероссийского значения базовых индикаторов финансово-экономического, хозяйственно-отраслевого положения, социальной и производственной инфраструктуры, условий и уровня жизни населения в фиксируемый период наблюдения, уточняются и адаптируются к внутрирегиональному уровню их использования. Данное положение соответствует подходам социологической диагностики объекта, включенного в систему управления в сравнении его эталонного (нормативного) и реального состояния, при котором «норма может описываться и часто описывается как среднее состояние, эмпирически определенное по популяции, может концептуально задано или определено другим способом» [Щербина 1993: 50-51]. Предметом социологического анализа становится «выявление действующих в социальных системах экспектаций, коренящихся в культуре и определяющих, что именно надлежит делать при тех или иных обстоятельствах людям в различных статусах и ролях одного или нескольких значений» [Парсонс 1972: 365]. Данный подход может рассматриваться как предложение для обсуждения в незавершенной дискуссии о поиске системообразующего признака эмпирических показателей в социологических исследованиях [см. Удоденко 1997: 37].
Эмпирическую базу исследования составили сравнительные показатели социально-экономического положения городов и районов Ростовской области, представленные в статистических обзорах областных органов государственной статистики (по периодике настоящего исследования) и результаты прикладных социологических исследований общественного мнения, проведенных в 1995-2001 годах главным управлением информации и пресс-службы администрации Ростовской области при непосредственном участии автора. Использованы экспертные оценки специалистов по отдельным и комплексным вопросам регионального анализа, в том числе развития Ростовской области, на уровне его междисциплинарного обсуждения в монографических и проблемных публикациях в научной периодике, до настоящего времени отличающегося слабой интенсивностью концептуального поиска, институционального охвата и системно-дискурсивного анализа.
Научная новизна исследования заключается в разработке системного подхода к социальному обоснованию проблемного программирования управленческой деятельности на субрегиональном уровне, в рамках которого:
Рассмотрен генезис социально-проблемной детерминации на процесс самоорганизации и инициирования программных задач властно-управленческой деятельности. Введены и рассмотрены понятие и статусные характеристики субрегиональной политики как целеориентированной деятельности областных органов государственной власти и органов местного самоуправления по оптимизации структуры региональных диспропорций и информационно-аналитической репрезентации управленческих решений как приоритетных направлений управления регионом.
Рассмотрены факторы влияния социально-пространственной среды на проблемную постановку задач и альтернатив управленческих решений в организационно-функциональной деятельности органов власти, включая аспект регионального управления. Проанализирована структура нормативного функционирования государственных органов исполнительной власти Ростовской области и предложена модель оптимизации ее деятельности, ориентированная на внутриструктурный аудит и информационно-аналитическое обеспечение управленческих решений на всех этапах их инициирования, проективной подготовки, согласования, корректировки, утверждения при перекрестном рассмотрении и окончательном санкционировании руководящим органом (лицом).
Рассмотрены основные подходы определения понятия региона как социально-территориальной общности и единицы административно-территориального управления. Введены и рассмотрены понятие и статусные характеристики субрегиональной политики как производного от региона понятия и сферы обеспечения его социально-пространственной целостности, структурной интеграции социально-территориальных взаимосвязей. Предложена оценка субрегионального развития на основе комплексного социально-мониторингового анализа, ориентированного на изучение данных социально-экономической статистики, экспертных оценок и результатов социологических
срезов общественного мнения. Выбор показателей субрегионального развития осуществлялся в аспекте репрезентации состояния, взаимодействия и влияния основных социально-экономических сфер, характеризующих пространственно-территориальную и отраслевую структуру субъекта Федерации, качество, условия жизни и перспективы самореализации населения.
Введены и рассмотрены понятие и содержание субрегиональной сферы региональной политики как системного взаимодействия органов государственной власти и местного* самоуправления субъекта Федерации по обеспечению комплексности и сбалансированности его структурных взаимосвязей с единицами административно-территориального и социально-отраслевого управления, определяющих статусно-правовую, политико-административную, экономическую, социокультурную целостность и общность интересов, равновесие и прог-нозируемость развития в целях наиболее полного и равномерного обеспечения гражданских прав и интересов проживающего на данной территории населения.
Применены новации анализа основных компонентов и проблем субрегиональной политики (на примере Ростовской области), связанных с установлением территориально-отраслевых диспропорций регионального развития на основе трансформации методологии федерально-целевой оценки межрегиональных диспропорций, адаптированной для измерения дисбаланса территориально-пространственных характеристик региона. В условиях дефицита комплексных региональных научных исследований и недостаточной информационной обеспеченности деятельности органов государственной власти субъекта РФ в сфере субрегиональной политики предложена методологически обоснованная модель социально-хозяйственного и социологического мониторинга региона, репрезентирующая взаимосвязи и тенденции корректировки территориально-отраслевого и межотраслевого управления при расширении обратных институциональных связей с общественностью.
Предложены социологически обоснованные подходы к рассмотрению и нормативно-правовому урегулированию диспропорций внутрирегионального развития средствами программно-целевого воздействия по основным структур-
14 '
ным направлениям предметно-отраслевой, хозяйственной, социальной, политико-правовой сфер регионального управления. По результатам проведенного комплексного анализа внутрирегиональной дифференциации и диспропорций развития Ростовской области выявлены зоны депрессивной стагнации территориально-отраслевого роста, социально-проблемного обострения и стабильного низкого состояния материальной обеспеченности, социально-инфраструктурного обслуживания (в сферах здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, средств коммуникаций), криминально-правовой защищенности, обеспечения трудовой занятости населения городов и районов области.
7. На основе междисциплинарного сравнения территориально-отраслевых
показателей социально-экономического развития региона и социально-
пространственной дифференциации общественного мнения сельских и город
ских жителей Ростовской области выявлены тенденции развития хозяйственно-
социальной инфраструктуры региона, территориальных сообществ с устойчиво
депрессивным состоянием экономики, социальной сферы, низким уровнем
жизни населения и высоким уровнем проблемного восприятия и критических
оценок.
8. Обосновано предложение согласования целевого содержания субре
гиональной политики в деятельности региональных государственных и мест
ных органов власти при разработке механизмов нормативного принятия и реа
лизации комплексных и отраслевых программ выравнивания межтерритори
альных диспропорций в подсистемах регионального развития области, которые
направлены на стимулирование процессов выравнивания и интеграционного
сближения его базовых характеристик.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Социально-пространственная детерминация управленческой деятельности обуславливает приведение в системное равновесие возмущающего воздействия внешней (проблемное влияние) и внутренней (программная актуализация ответных действий) среды общественного развития в его организацион-
но-институциональной репрезентации и регулировании в процессе властно-управленческой деятельности. Основными подсистемами регионального управления, формирующими программное содержание его функциональной деятельности, выступают сферы согласования и координации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках субъекта Федерации, обеспечивающие целостность его хозяйственного развития, сбалансированность социально-экономических характеристик, близость духовно-культурных и территориально-пространственных интересов жителей данного регионального образования (области, края, республики Российской Федерации).
2. Соответствие региональных экономико-социальных, политико-правовых и иных объективированных изменений, складывающихся общественных предпочтений и их обоснованной институциональной репрезентации во властной деятельности имеет кибернетическую структуру коммуникативного обмена информационных сигналов на уровне входящих параметров отображения данных процессов (регионально-мониторинговый анализ) и обратного (организационно-административный выход управленческих решений) их целевого преобразования. Оно осуществляется согласно выбранным критериям упорядоченности и равновесного преобразования дезинтеграционных (энтропийных) характеристик регионального развития.
Институциональная централизация и персонификация единоначальных прерогатив губернатора Ростовской области в системе принятия решений областных государственных органов исполнительной власти обуславливает предпосылки для проявления волевого субъективизма и влияния региональных элит. Повышение рациональной обоснованности и эффективности управленческих решений должно осуществляться изменением схемы регионального управления на основе системного включения межуровневого информационно-аналитического аудита и перекрестной экспертизы инициативных оснований, обоснованности, результативности и прогнозируемой реализации проективных административных инноваций. В стратегическом аспекте они должны соответ-
ствовать проблемно-целевому содержанию задач субрегиональной политики по обеспечению внутрирегиональных взаимосвязей субъекта Федерации, сбалансированности и однородности его социально-хозяйственной инфраструктуры, равномерности ресурсной обеспеченности территориально-отраслевого развития, комплексной оценки и поддержки социально приемлемого уровня жизни населения вне зависимости от места и условий проживания людей. В методологическом аспекте региональная идентичность и сбалансированность развития складывается из возможностей урегулирования диспропорций, под которыми понимается замедление темпов роста структурных показателей относительно их средних значений по региону.
Содержание субрегиональной политики субъекта Российской Федерации определяется его социально-пространственной обособленностью и интеграционным единством структурных взаимосвязей как самостоятельного административно-территориального образования, обусловленных его промежуточным положением между уровнями федеральных органов государственной власти (в том числе федеральных округов) и органов местного самоуправления. Основным направлением программно-целевого содержания субрегиональной политики является целеориентированная согласованная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках субъекта Федерации по оптимизации структуры региональных диспропорций и информационно-аналитической репрезентации управленческих решений как приоритетных направлений административно-территориального управления.
Разграничение сфер региональной и субрегиональной политики в управленческой деятельности органов власти субъекта РФ обосновано необходимостью решения им задач, обособленных до определенной степени от уровня взаимоотношений субъекта и Центра Федерации и направленных на обеспечение целостности, общности и сбалансированности социально-пространственных интересов и регионально-территориальной интеграции региона (области, края, республики Российской Федерации).
5. В состав основных проблем субрегиональной политики, характери
зующих социально-пространственную и территориально-отраслевую структуру
развития Ростовской области, входят:
- наличие диспропорций между интенсификацией индустриально-
экологической нагрузки, хозяйственно-отраслевой концентрации и социально-
демографического районирования и сосредоточения интеллектуальных ресур
сов на юго-западе и замедлением темпов соответствующего развития в направ
лении севера, востока и юго-востока области;
стагнация развития угольных территорий области;
отсутствие развитой системы стимулирования и нормативного регулирования межбюджетных взаимоотношений территориальных доноров и реципиентов региона, провоцирующее латентный экономический сепаратизм (г. Таганрог) или перекладывание бремени региональных расходов на единичные территории со значительно более высоким уровнем доходов (г. Ростов-на-Дону);
отсутствие системы программно-целевой коррекции субрегиональных диспропорций не в узкоотраслевом, а комплексно-межотраслевом и социально-пространственном урегулировании стагнации развития региона;
институциональная неразвитость влияния обратных связей с общественностью на формирование системы принятия управленческих решений, диагностики, экспертизы и прогнозирования субрегиональной политики;
отсутствие системы организационно-аналитического мониторинга параметров и диагностики региональных подсистем управления, указывающих на изменения уровней их равновесного состояния в целях предупреждения, корректировки и сближения зон депрессивного статуса со стабильно развивающимися и лидирующими территориальными субъектами.
6. Основными тенденциями развития социально-хозяйственной и терри
ториально-отраслевой инфраструктуры Ростовской области как субъекта РФ в
девяностые и 2000-2001 годы стали сокращение производственной деятельно
сти, инфраструктурного обмена товарами и услугами для населения, доходов
занятого в трудовой сфере населения, явившихся причиной социальной дестабилизации уровня жизни и материальной обеспеченности жителей региона.
7. Ухудшение ресурсно-хозяйственной обеспеченности и социально-
проблемного восприятия городского и сельского населением области в равной
степени связывалось (по убыванию значимости), с инфляцией и снижением
жизненного уровня, неудовлетворительностью медицинским обслуживанием и
низкой оплатой труда. При этом у горожан фиксировалась более выраженная
зависимость от низкого качества коммунальных услуг, у сельских жителей -
худшие перспективы трудоустройства и более острое восприятие урегулирова
ния военно-политического кризиса в Чечне. В структуре городского населения
наблюдались различия материальной обеспеченности (выше у жителей област
ного центра) и восприятия отдельных проблем (оценка криминальной ситуа
ции) более интенсивных в субъективном выражении (у жителей г. Волгодон
ска), чем данные статистического подтверждения уровня преступности (в г.
Ростове-на-Дону).
8. Структура приоритетного содержания субрегиональной политики на
территории Ростовской области, как установлено в настоящей работе, в аспекте
территориально-отраслевого развития включает вопросы: 1) социально-
экономического планирования (повышения уровней денежных доходов населе
ния, занятости, инвестиционной активности, сектора потребительского товаро
производства, кредитно-банковских операций населения, стимулирования де
мографического роста и инфраструктурной обеспеченности населения облас
ти); 2) планирования охраны и условий общественной безопасности (помощь
областным и местным правоохранительным структурам и поощрение хозяйст
венной деятельности градообразующих предприятий); 3) территориально-
отраслевого планирования (протекционизм развития социально-
производственной инфраструктуры территорий с угольно-производственной
специализацией; выравнивания экологической структуры размещения про
мышленных предприятий-загрязнителей и стимулирования перемещения демо
графических ресурсов из высокоиндустриализированных зон (центральная и
юго-западная части) в слабо освоенные и более чистые районы юго-востока и северо-востока области; системная поддержка территорий с худшими социальными и экономическими показателями материальной обеспеченности населения, медицинского обслуживания, социально-демографического положения, ориентированных по зонам распространения депрессивной стагнации).
Практическая значимость работы состоит в том, что она уточняет современные представления о структуре и содержании регионального взаимодействия на основе рассмотрения ее производной составляющей - субрегиональной политики как основы согласованной деятельности областных органов государственной власти и органов местного самоуправления по выражению общерегиональных и территориальных приоритетов развития. Институционально-эмпирическое значение составляет выработка практических рекомендаций для программно-функциональной деятельности областной и местной власти по устранению территориально-отраслевых диспропорций социально-экономического развития, стимулированию экономического роста, созданию благоприятных условий для полного и равномерного обеспечения интересов жителей региона.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для разработки информационно-аналитических процедур и технологий анализа субрегиональной политики и нормативно-правового взаимодействия областных органов государственной власти и органов местного самоуправления, при разработке системы мониторинга реализации и программно-нормативного обеспечения субрегиональной политики. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекционных курсов по регионологии, прикладной социологии в дисциплинарных разделах региональной социологии, социологии управления в целях дидактического изложения и научно-исследовательского изучения проблемных задач анализа и совершенствования функционирования политико-управленческой деятельности региональных и местных органов власти.
Апробация основных выводов исследования осуществлялась автором в процессе исполнения его профессиональных обязанностей и в рамках функ-
циональной компетенции структурного подразделения областных государственных органов исполнительной власти (главное управление пресс-службы и информации администрации области), обеспечивающее взаимодействие ее связей с общественностью (анализ общественного мнения и информационно-идеологическое обеспечение административной деятельности). Практические предложения по теме исследования излагались в служебных аналитических материалах по общественной проблематике и оптимизации социально-отраслевой инфраструктуры управления (в том числе по региональному мониторингу социальных проблем, сферам занятости, жилищно-коммунального и медицинского обслуживания, национально-этнической структуры региона и другим аспектам).
Основные положения диссертации докладывались на кафедре социологии СКАГС; международной научно-практической конференции «Человек и общество: тенденции социальных изменений» (г. Санкт-Петербург, 24-26 сентября 1997 г.); научно-практической конференции «Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России» (СКАГС март 1998 г.); межвузовской научно-практической конференции «Перспективы высшей школы в негосударственном секторе образования» (Ростов-на-Дону, 7 марта 1998 г.); всероссийской научной конференции «Развитие политической науки в российских университетах» (Самара, февраль 1999 г.); научно-практической конференции «Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления» (Майкоп, март 1999 г.); научно-практической конференции молодых ученых СКАГС «Российское общество и государство на рубеже веков» (Ростов-на-Дону, октябрь 2000 г.); в статьях: «Современное донское казачество в иноэтничном окружении» // Социологические исследования. 1999. № 11, «Проблемное программирование деятельности органов исполнительной власти как императив обратной связи с населением» // Власть. 2004. № 9. Общий объем 9 публикаций по теме исследования 1,75 п.л.
Структура диссертации. Работа включает введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и список литературы из 179 наименований, 18 из которых на английском языке. Общий объем диссертации - 166 стр.
Информационное обеспечение оптимизации политико-управленческой деятельности
Отмечая важнейшие черты «поздней» или «высокой» современности, видный польский социолог П. Штомпка выделяет аспекты ее «непрозрачности, нестабильности, неустойчивого характера социальной жизни». Именно они задают трудности «социального конструирования, ошибок оператора в управлении «абстрактными системами, ...неумышленных (скрытых) эффектов их функционирования, ...непредсказуемости влияния новых знаний, ...крайней дифференциации власти, ценностей и интересов среди членов общества и различных социальных групп, что в итоге приводит к релятивизму и размывает простые, понятные определения социальных ситуаций» [Штомпка 1996: 118].
Одним из важнейших компонентов коммуникативных характеристик общественного управления в эпоху глобализации становится чрезвычайная информационная насыщенность, при которой, согласно расчетам американских специалистов, «после 1950 года удвоение знаний происходило каждые 10 лет, после 1970 года - каждые 5 лет, а после 1991 года - ежегодно. Объем знаний в мире к началу 21 века увеличился более чем в 250 тысяч раз» [Еляков 2003: 33]. Другим важным аспектом интенсивности нынешнего информационного обмена становится его возрастающая гетерогенность в результате «накопления больших массивов хаотичной, фрагментарной, сырой информации, затрудняющей оперативное принятие решений делового и личностного характера; ...налицо парадокс: недостаток информации в условиях ее избытка» [Еляков 2003: 30].
Пессимистичная реакция на эти вызовы современности представлена позицией французского-социолога Р. Будона в работе с характерным названием «Место беспорядка. Критика теорий социального изменения» [см. Будон 1998]. Он полагает необходимым пересмотр «того периода эйфории, когда многие считали возможным контролировать «социальное изменение» так же, как инженер может контролировать изменение физической системы», а «уверенность, что мы можем постичь реальность во всей ее сложности, есть не что иное, как иллюзия» [Будон 1998: 274, 275]. Перед современным человеком встали чрезвычайно трудные задачи разрешения углубляющихся социальных конфликтов, когда «в борьбе за контроль над историческими перспективами они сталкивают четко определенные, конкурирующие между собой классы акторов» [Будон 1998: 6]. Это стало следствием постепенного разрушения социально-гражданских связей в рамках обособленных национальных государств и выходом на публичную авансцену индивидов, рассматривающих свою самость как достаточное основание принятия на себя роли агентов социальных изменений. Само явление получило удачное обозначение Ортегой-и-Гассетом как «восстание масс» с его главным выразителем «человеком-массой», который «привык не обращаться ни к какому авторитету кроме своего собственного»
[Ортега-и-Гассет 1991: 88, 83].
Дезинтеграция традиционных общественных связей и «массификация» индивидуального самосознания, однако, не только не исключают, но скорее стимулируют интеграционное сближение социальных интересов на основе консенсуса достижения общих целей. На неизбежность социальной кооперации обращал внимание еще Э. Дюркгейм [Дюркгейм 1996: 351]. Современной целью общественного управления и власти как инстанции, ответственной за контроль и оптимизацию социального порядка, становится «использование предыдущего опыта с целью ускорения будущего опыта» [Дюркгейм 1996: 349].
Повышенное общественное внимание в современную эпоху получают подходы рациональной интерпретации власти и технологической организации управленческих решений. Технократическая глобализация общественного управления получила наиболее полное выражение в американской политико-управленческой науке. Приоритетная значимость экспертного участия по всему комплексу вопросов государственного управления демонстрируется разработкой моделей и концепций бюрократии «технополов» X. Хекло, «надпрофессии» управленцев (мега-функциональной бюрократии) Ф.В. Риггза [см. Риггз 1994: 94] и других бюрократических трансформаций в направлении, обозначенным американским политологом М.Холденом как «наукофикация» («scientization»). Данная позиция критикует основания подхода, что «любая черта человека, группы или организации может быть выражена в единицах той или иной меры» [Лазарсфельд 1972: 142-143].
Социальная обусловленность политических решений в управленческой деятельности
В европейской культуре истоки интеллектуальных интерпретаций управленческой деятельности и решений восходят к античной традиции их логико-философского обобщения. Тогда управленческие решения стали соотноситься с системой нормативных установлений и оценочных суждений общественно-государственной системы, входящих в ее официальную доктрину и реализующихся в законодательных, политических, культурно-бытовых предписаниях и обычаях, которые формируют общий уклад легитимных и ментальных традиций управленческих действий.
Наиболее сильное влияние на формирование подходов рациональной интерпретации социального и управленческого действия и их диалектической взаимосвязи оказали взгляды Платона. В его подходе накопление и передача знания государственного управления и соответствующих решений невозможны без общения с теми, кто «искушены в политике и привыкли управлять и своим городом, и многими другими» [Платон 1999: 119]. Главной целью искусства государственного управления является то, что оно «должно делать нас мудрыми и передавать нам знание, коль скоро оно хочет быть полезным и делать счастливыми» [Платон 1999: 183].
Быть искушенным в вопросах искусства рассуждения как универсальной аналитической деятельности и в процессе государственного управления дано по Платону немногим избранным. Поэтому идеальное государство в его представлении предполагает правление мудрых, или философов, способных отделить истину от суждения о ней, чувственные привязанности от объективной необходимости действий. Такой тип просвещенного правления, однако, порождал, как это показал К. Поппер, нормативно-идеократическое подчинение государственной и общественной жизни «миру тоталитарного полубога», который представлял «не просто скромный искатель истины, а гордый ее обладатель... вышколенный диалектик, способный на интеллектуальную интуицию» [Поппер 1992а: 173].
Развитие диалектики государственного управления и дальнейшее разграничение политического знания на практическое (законотворчество) и научное предпринял Аристотель, который продолжал традицию внутренней соотнесенности объективного и субъективного знания: «когда возвел источник [поступка] к себе самому, а в себе самом - к ведущей части души, ибо она и совершает сознательный выбор» [Аристотель 1984: 103]. Его вклад в развитие методологических принципов платонизма, по мнению К. Поппера, состоит в том, что «в платоновский корпус идей он внес, главным образом, систематизацию и глубокий интерес к эмпирическим... проблемам и... создал формальную логику» [Поппер 19926: 7].
Главное внимание Аристотеля сосредоточено на рассмотрении структурных вопросов оперативно-прикладного значения. В его интерпретации решения как акты государственного управления «предполагают поступки и принимание, ибо, что решено голосованием (народного собрания) как последняя данность осуществляется в поступках» [Аристотель 1984: 180-181]. Он ориентировался на структурные взаимосвязи управленческих действий от дедуктивных посылок к индуктивным обобщениям обоснованности решений в исследовании «все ли предмет решения или же для некоторых [вещей] решение невозможно?» [Аристотель 1984: 101]. Такой способ получения нового знания стал классическим для современных его интерпретаций как «процесса, с помощью которого вероятность истинности некоторого предположения может повышаться посредством накопления подтверждающих его данных» [Аберкромби, Хилл, Тернер 1997: 102]. Г.-Г. Гадамер, указывая на эволюцию логики Аристотеля и системообразующего принципа apophansis (высказывания-суждения), отмечает ее современное воплощение в проблеме универсальности истолкования - по М. Хай-деггеру проблемы герменевтического круга, когда «понять нечто можно лишь благодаря заранее имеющимся относительно него предположениям, а не когда оно предстоит нам как что-то абсолютно загадочное» [Гадамер 1991: 18].
Аристотель доказал, что не существует решений, не содержащих организующих его критериев: «предмет решения и предмет выбора решения одно и то же, только предмет выбора уже заранее строго определен, ибо сознательно выбирают то, что одобрено по принятии решения» [Аристотель 1984: 101]. В его постановке проблемы уже присутствует алгоритм рационального сужения многозначности действий в ситуациях их неочевидного исхода: «решения бывают о том, что происходит, как правило, определенным образом, но чей исход не ясен и в чем заключена [некоторая] неопределенность» [Аристотель 1984: 102]. При этом основания выбора в большей степени зависят от интеллектуально-моральных предпочтений лиц, принимающих решения. Утилитаризм такого подхода выражен в полезности выбора: «мы сознательно выбираем, что из таких [то есть благих и дурных вещей] принять и чего избежать, а мнения мы составляем о том, что такое благо и зло, кому это полезно или в каком смысле, но о том, принять или избежать, едва ли составляем мнения», поэтому «сознательно мы выбираем то, что мы прежде всего знаем как благо, а мнение мы составляем о том, чего толком не знаем» [Аристотель 1984: 100-101]. Общий же вывод в рамках такого подхода («с одной стороны, сознательный выбор явно произволен, с другой - не все, что произвольно, - предмет сознательного выбора» [Аристотель 1984: 101]) указывает на возможность достижения поставленной цели при определенных условиях согласования исходных посылок и произведенных на их основе действий. При этом он ограничивает содержание решения только его стратегическими аспектами, ибо «не цель бывает предметом решения, а средства к цели,.. .и если по всякому поводу будешь принимать решения, то уйдешь в бесконечность» [Аристотель 1984: 103]. Это отличает его от современных теорий рационального выбора, в частности, теории самоосуществляемой рациональности британского социолога 3. Баумана [см. Бауман 1996: 116-120]. Главное значение античной традиции в современном социально-гносеологическом анализе состоит в выделенной Г.-Г. Гадамером заслуге греков в том, что «феномены, составляющие главный предмет нашего спора с собственной традицией - самость, самосознание, а также всю связанную с ними сферу этического бытия, - они умели мыслить, не впадая в апории современного субъективизма» [Гадамер 1991: 25].
Основания дифференциации региональной и субрегиональной политики в сфере деятельности субъекта РФ
Терминологическая неопределенность в использовании понятий «регион» и «субрегион», вносящая сложность в разработку правового режима и практики решения оперативно-управленческих задач характерна даже для литературы справочно-универсального содержания. Так, в «Энциклопедическом социологическом словаре» (под редакцией Г.В. Осипова) к данной категории отнесены такие образования, как 1) «микрорегионы», 2) «малые регионы», 3) внутрирайонные «кусты», 4) административно-территориальные районы, 5) внутриобластные и внутриреспубликанские «кусты», 6) областные, краевые, республиканские образования, 7) территориально-экономические районы неформального деления с общими условиями развития, 8) зоны, объединяющие близкие по характеристикам территориально-экономические районы [Осипов (ред.) 1995: 634]. Эту позицию разделяет Л.Н. Коган, относящий к региону «группу областей, краев, республик, составляющих территориальное и народнохозяйственное целое (Северо-Запад, Западная Сибирь и т.п.)», а в социологическом аспекте -«любую самостоятельную в хозяйственно-экономическом и административном отношении территорию, начиная от сельского района и кончая крупными народнохозяйственными территориальными комплексами» [Коган 1984: 140].
Остающаяся в академической литературе выраженная эклектичность характеристик исходного понятия региона как обособленного пространственно-территориального образования (от лат. «regionalis» - «местный», «областной» с различием объединяемых в нем компонентов [Осипов (ред.) 1998: 295]) проявилась в различных подходах его рассмотрения, в качестве: - субъекта или группы субъектов Российской Федерации [см. Козлов, По пов (ред.) 1999: 499; Бачило (ред.) 1998: 181; Коган 1984: 140; Мурадян 1995: 83; Попов 1997: 4]; -макрорегионов-субъектов [см. Потемкин 2004: 13], - структурных единиц экономического районирования Российской Федерации [см. Морозова (ред.) 1998: 7; Осипов (ред.) 1995: 634]; - единицы социально-экономической и территориальной организации [см. Колесников 2001: 41; Белоусов 2003: 295]; -социальной системы с позиции синергетики [см. Бондарев 2004: 11]; - международного регионального разделения и альянсов региональных систем [см. Мурадян 1995: 85]; - социально-пространственной общности природных условий, хозяйст венно-производственной инфраструктуры, социокультурной идентичности местного населения [см. Некрасов 1975: 13; Пикулькин 1997: 79; Смолянский 1995: 89; Кузнецов, Тяглов (ред.) 2001: 13]; - социально-территориального образования, социологически репрезенти-руемого интеграцией развития производительных сил, производственных отношений, условий жизнедеятельности и самоуправления населения, на основе институализации взаимодействия хозяйствующих субъектов, органов управления всех уровней информационной среды средств массовой информации [см. Бар-зилов, Чернышев 1997:3-13; Иванченко 1999: 8].
Помимо названных подходов в литературе распространены и иные интерпретации региона, обусловливающих пространственную общность объектов и связей административно-правового, хозяйственно-производственного, социокультурного и иного характера на основании функциональной целостности их системного взаимодействия [см. Штульберг, Введенский 2000: 18]. При данном социологическом подходе выделения в региональной социологии аспектов социально-территориальной общности условий жизни, хозяйственного уклада и социально-экономических интересов социума [см. Колесников (ред.) 2001: 42] следует избегать крайностей абсолютизации, с одной стороны, объективного детерминизма природно-хозяйственных условий и факторов регионального обособления и развития, с другой - степени его интеллектуальной консолидации и самоорганизации в качестве коллективно сознательного или бессознательного субъекта «для реализации ментальной, этнической и творческой позиции сообщества» [Попов 2001: 43].
Таким образом, при рассмотрении понятия «регион» основное внимание акцентируется либо на характеристике его административно-правового статуса (субъект правовых взаимоотношений с Федерацией) либо на территориально-отраслевой общности хозяйственно-экономических, социокультурных, демографических и иных воспроизводственных отношений в процессе федерального, регионального и местного функционального взаимодействия.
Структура территориально-отраслевых диспропорций социально- хозяйственной инфраструктуры субъекта РФ
Для проведения сравнительного анализа региональных и территориальных различий в ключевых сферах хозяйственно-экономического комплекса (определяющих производственное, инфраструктурное и ресурсное его состояние в производственной и социальных сферах региона) необходимо сопоставление среднеобластных и территориально-отраслевых показателей в каждом из названных секторов экономики. Источником эмпирических данных здесь являются материалы статистической отчетности, собранные областными органами государственной статистики [см. Сравнительные показатели 2001]. Ввиду значительности массива статистических сведений, характеризующих хозяйственное и социальное развитие региона, а также отсутствия необходимости структурной идентичности полного статистического описания Ростовской области и модели ее субрегионального развития на основе выраженных тенденций временный контекст рассмотрения ограничен тремя срезами 1992, 1996 и 2000 годов. В репрезентативном аспекте данный выбор определялся также и тем, что они представляют не только пропорционально равные, но и значимые периоды социально-экономических и государственных преобразований в Российской Федерации, связанных в том числе с политико-экономической оценкой итогов развития страны по результатам выборного процесса федеральных и региональных органов власти.
Процедурные расчеты в авторском подходе исходили из следующего. Первоначально рассчитываются статистические показатели соответствующей хозяйственной деятельности, например, выпуск товаров и услуг на душу населения, выраженный в денежном или предметном эквиваленте в среднем по области (обозначается через К) и каждом из муниципальных образований (к). Отношение парных значений показателя в отдельной территории области (городе или районе) к среднеобластному уровню составляет коэффициент уровня развития территории: k/К. Поскольку данное сравнение исходит из нормы среднеобластного уровня по каждой сфере (К или 100%) значения к 1, к=1 (или к 1, то есть приблизительно равен 1), к 1 рассматриваются соответственно как показатели выше среднего (успешные развивающиеся территории), равный среднему (стабильно развивающиеся территории), ниже среднего уровня (депрессивные территории). В дальнейшем однопорядковые территориальные коэффициенты уровня развития объединяются в соответствующие группировки высоких, средних и низких показателей отраслевого развития. При расчетах с использованием статистических данных максимальное значение худших показателей депрессивности приводилось до 0,0000 знака.
При ранжировании относительно среденеобластного уровня территориально-отраслевых показателей (по указанному в Главе 2 настоящей работы набору 18 индикаторов производственной и социальной сферы) приоритетное значение имело выделение группировок муниципальных образований с максимальными параметрами: 1) повторного приобретения депрессивных характеристик в данной отраслевой сфере по результатам измерений 2-3 срезов (1992, 1996 и 2000 гг.); 2) аналогичного статуса данной территории с депрессивными характеристиками в смежных отраслевых сферах.
Таким образом, ключевым основанием формирования и анализа состава территорий с депрессивными характеристиками стал интегральный показатель, указывающий на стабильность замедления территориально-отраслевого развития по соответствующему индикатору и его взаимовлияния на процессы стагнации в других производственно-социальных сферах региона.
Анализ показал, что с 1996 по 2000 гг. происходило сокращение успешных территорий и соответственно увеличение депрессивных городов - с 5 до 7, районов - на уровне 37-38 (88% от всех районов, из которых 64% (24 территории) стабильно находились на различных уровнях депрессивности, а 29% (11 районов) оказались вообще вне процесса развития данной сферы). Среди городов рост неблагоприятных тенденций был менее выражен, чем у районов: количество городов с показателями ниже среднеобластных выросло на 2 территории. Стабильно плохие показатели по итогам 1996 и 2000 гг. отмечались у Миллерово и Сальска.
Среди районов худшие депрессивные показатели имели территории с показателями менее 1/10 (17 в 1996 г. и 13 в 2000 г.), 1/100 (2 в 1996 г. и 3 в 2000 г.) и 1/1000 (по 1 району в 1996 и 2000 гг.) среднеобластного значения. Всего в рамках этих границ депрессивности в 1996 и 2000 гг. находилось 24 района. Крайняя степень деформации отраслевого показателя отмечена у районов со статистически невыявленной сферой крупного товарного производства
и сервисно-потребительских услуг. Количество таковых территорий увеличилось за 4 года на 4 единицы (с 7 до 11 территорий). В итоге, в группу территорий с отсутствием товарного производства и сервисных услуг с 1992 по 2000 гг. вошло 11 районов.
