Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Административная реформа в россии: проблемы реформирования госаппарата и системы муниципального управления
1.1. Профессиональная культура управленческих кадров, ее квалификационные характеристики и анализ повседневности
1.2. Этическая основа формирования новых институтов государственной и муниципальной службы .
ГЛАВА II. Корпоративная культура современной бюрократии в процессе ее становления
2.1. Служебная лояльность и ее этические регуляторы в условиях нормативной дисфункции .
2.2. Борьба за карьерные статусы: соответствие нормам административной морали .
ГЛАВА III. Эффективность бюрократии как целевая стратегия реформирования системы государственного и муниципального управления
3.1. Бюрократический клиентализм: перспективы и последствия его становления в России
3.2. Этическое оценивание эффективности бюрократии в массовом сознании .
Заключение
Литература .
- Профессиональная культура управленческих кадров, ее квалификационные характеристики и анализ повседневности
- Этическая основа формирования новых институтов государственной и муниципальной службы
- Борьба за карьерные статусы: соответствие нормам административной морали
- Этическое оценивание эффективности бюрократии в массовом сознании
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное российское общество переживает сложный переходный этап развития, успех которого во многом зависит от работы государственной машины, от отечественной бюрократии. Мы принимаем точку зрения исследователей, полагающих, что одной из неудач ряда социально-экономических реформ является неэффективная деятельность административного аппарата.
Бюрократия постсоветского времени во многом сохраняет негативные черты и качества дореволюционного и советского чиновничества. Против этого обстоятельства выступают самые разнообразные политические и социальные силы, в том числе: - политическое руководство, вынужденное искать адекватные ответы на вызовы времени (интеграция страны в мировую экономическую систему, глобализация, геополитика); - общество, вкусившее вкус демократии и не желающее дальше мириться с всесильем бюрократии; - современное предпринимательство, испытывающее колоссальное бюрократическое давление и вынужденное платить беспрецедентно высокую коррупционную ренту и преодолевать высокие административные барьеры.
Следует считаться и с уникальной способностью бюрократии к выживанию и сведению на нет тех или иных попыток политического руководства демократизировать работу российского чиновничества. Однако очередные попытки реформирования государственной службы в отличие от предыдущих, имевших место и в дореволюционное и в советское время, происходят с одной стороны, в условиях демократизации общественных процессов; с другой, старая административная культура всячески сопротивляется новым требованиям. Осваивая новую для ныне живущих поколений алгебру жестких рыночных отношений, нередко игнорируются внеэкономические моральные мотивы личностного поведения. В целях ограничения бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышенное внимание к моральным качествам чиновничества к проблемам административной морали и этики.
Высшее руководство России постоянно указывает на то, что разросшийся госаппарат не дает стране нормально развиваться, … пытается извлечь для себя выгоду в ущерб развитию.
Между тем в мировой практике имеется немало примеров обратного свойства, когда в ходе административных реформ удается обеспечить сопряжение интересов и государства, и общества с интересами чиновничьей корпорации; появляется возможность установления политического и общественного контроля над бюрократией и снижения уровня бюрократизма. Результатом подобных реформ выступает формирование эффективной бюрократии, способной с наименьшими затратами добиваться решения задач, стоящих перед государством и обществом. Само понимание эффективности имеет при этом и объективные индикаторы (время решения проблем и финансовые измерения издержек), и субъективные измерения, которые и выступают социокультурными аспектами.
Степень разработанности проблемы. Теоретико-методологические аспекты социологии бюрократии рассмотрены в работах таких зарубежных исследователей как П. Блау, П. Бергер, П. Бурдье, М. Вебер, М. Восленский, Д. Доунс, М. Крозье, Т. Лукман, Р. Мертон, Л. Мизес, П. Сорокин, Дж. Страуссман, Л. Уорнер, П. Штомпка, а также в трудах отечественных авторов, как – Г.П. Зинченко, Е.Н. Колосов, А.Г. Левинсон, В.П. Макаренко, М.В. Масловский, А.Н. Медушевский, А.В. Оболонский, В.А. Ядов и др.
Сущность, направления, проблемы и перспективы административной реформы в современной России являются предметом исследовательских работ таких авторов как В.Андрианов, В. Бакушев, А.Г. Барабашев, Е.Д. Виноградова, О.В. Гаман-Голутвина, Н.В. Горбатова, В.Д. Граждан, М.Э. Дмитриев, В.Г. Игнатов, Т.В. Игнатова, О.А. Кириченко, В.С. Комаровский, П.П. Кудюкин, Г.Л. Купряшин, Д.С. Марьясин, А.А. Нещадин, И.А. Николаев, А.В. Оболонский, А.В. Понеделков, Л.Т. Станкевич, В.А. Сологуб, А.М. Старостин, С.Г. Туронок, Л.Г. Швец, И.Е. Шульга, Л.И. Якобсон.
Анализ содержания, стратегии и тактики проведения административных реформ и особенности административной культуры зарубежных стран содержатся в исследованиях Ю.К. Абрамова (опыт США), В.А. Андрианова, Н.А. Анисимцева (опыт Японии), К.В. Асмолова (опыт Южной Кореи), И.А. Василенко (опыт Великобритании, Германии, США, Франции), Зинченко Г.П., А.Д. Илышева (опыт Великобритании), Ю.В. Ирхина (опыт Японии), Д. Конга (опыт Южной Кореи), В.Ю. Лобанова (опыт США), И. Лю (опыт Китая), Н. Мэннинга, А.В. Оболонского (опыт Австралии, Великобритании, Канады, США), Н. Парисона, С.П. Перегудова (опыт Великобритании), Н.К. Солоповой (опыт Франции).
Вопросы профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих рассматриваются в работах таких авторов как Алиева С.В., Белолипецкий В.К., Бойков В.Э., Вагина Л.К., Гомеров И.Н., Гончаров В.Д., Захаров Н.Л., Зинченко Г.П., Игнатов В.Г., Калачева Т.Г., Лобанов В.Ю., Мамонтова В.Ф., Масленников Е.В., Наумов С.Ю., Павлов А.Е., Понеделков А.В., В.А. Сологуб, Старостин А.М., Хохряков Б.С., Чертенко А.Л., Ясинская И.Э.
Этические аспекты государственной службы анализируются в исследованиях Бойкова В.Э., Калюгиной С.Н., Лобанова В.Ю., Мяготина А.В., Оболонского А.В., Пановой М.Н., Романова В.Л., Соловьева А.И., Харченко Н.П., Шмиттера Ф.
Особенности корпоративной культуры современной бюрократии являются содержанием работ таких исследователей как М.Н.Афанасьев, В.Э.Бойков, Н.Л.Захаров, Г.П.Зинченко, Э.А. Капитонов, А.Э.Капитонов, Н.Н.Могутновой, В.Л.Романова, В.Л.Римский, В.Г.Смольков, В.А.Спивак, Дж. Страуссман, Н.Г.Чевтаева.
Вопросам административной карьеры посвящены исследования М.Н. Афанасьева, В.Е. Гимпельсона, А.С. Гусевой, Г.П.Зинченко, В.А. Иглина, Ю.Н. Кукоты, И.П. Лотовой, Б.В. Лытова, В.С. Магуна, Г.А. Монусовой, С.В. Морозкова, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, П.А. Сельцовского, А.В.Сероусова, А.Е. Чириковой.
Анализ оценок эффективности современной российской бюрократии в массовом сознании проведен в работах таких исследователей как А.Л. Андреев, Л.Г. Бызов, М.К. Горшков, С.Г. Климова, В.С. Комаровский, О.А. Митрошенков, Н.Н. Седова.
Комплексный социокультурный анализ проблемы формирования эффективной бюрократии в ходе административной реформы в современной России, обобщение результатов проведенных эмпирических исследований по данной теме составляют цели и задачи настоящей работы.
Объектом исследования выступает современная российская бюрократия в контексте административной реформы.
Предметом исследования являются социокультурные аспекты формирования эффективной бюрократии в современной России.
Основная научная гипотеза исследования. Имитация результативности и ограниченность публичного анализа в презентации объективных показателей эффективности функционирования чиновничества подводят к необходимости поиска его оценки в субъективной сфере: общество предъявляет высокие (и даже романтичные – «служение интересам народа») требования к чиновникам, а сами чиновники свою работу рассматривают не только в прагматически – рациональном ключе (профессионализм и прагматизм в реализации администрирования), но и традиционно-архаическом – «служение хозяину», клиентализм. Причем замечено, что чем выше ожидания общества, адресуемые чиновникам (формулируемые в лозунге «служения народу»), чем выше в среде чиновников уровень приверженности «служения хозяину» - тем ниже уровень эффективности бюрократии.
Цель исследования состоит в обнаружении и осмыслении влияния социокультурных факторов, выраженных в соответствующих моделях, на эффективность деятельности бюрократии в условиях современной административной реформы.
Сформулированная цель определяет задачи исследования, а именно:
- выделить специфику профессиональной культуры управленческих кадров и перспектив ее преобразования в переходном российском обществе;
- рассмотреть вопросы совершенствования профессиональной этики государственных и муниципальных служащих в контексте осуществления административной реформы в России;
- выявить условия реализации принципа служебной лояльности современной российской бюрократии в условиях нормативной дисфункции;
- провести анализ ограничений и перспектив карьерного роста государственных и муниципальных служащих в современной России;
- оценить перспективы становления бюрократического клиентализма в деятельности государственной службы и его последствия для российского общества;
- описать и дать интерпретацию представлений массового сознания об эффективности современной российской бюрократии.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют основные положения теории рациональной бюрократии М. Вебера, социологии бюрократии П. Блау, П. Бурдье, М. Крозье, Р. Мертона, Т. Парсонса, а также труды современных отечественных авторов по теории бюрократии, анализу практики и перспектив административной реформы.
В основе эмпирической базы исследования лежат результаты социологических исследований, проведенных в 1990-2010 гг. ВЦИОМом, Левада-Центром, Фондом «Общественное мнение» (ФОМ), Исследовательской группой ЦИРКОН, Институтом социологии РАН, Институтом комплексных социальных исследований (ИКСИ) РАН, Фондом ИНДЕМ, социологическим центром Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХ и ГС), Северо-Кавказским государственным техническим университетом (г. Ставрополь), данные официальной статистики.
Научная новизна диссертационного исследования:
определено содержание начального этапа создания социокультурных условий формирования эффективной бюрократии в современной России;
выделены положительные тенденции в развитии профессиональной культуры российских государственных служащих;
выявлены основные условия реализации принципа служебной лояльности отечественных чиновников;
определена степень готовности различных элементов складывающейся этической инфраструктуры российской государственной службы;
названы основные причины, затрудняющие реализацию принципа приоритета профессиональных и деловых качеств государственных служащих;
выявлены основные причины, блокирующие переход к сервисной государственной службе и сформулировано предположение о роли и месте воспроизводства отечественной социокультурной матрицы, в которой чиновник воспринимается гражданами в качестве стоящего «сверху»;
намечены возможные причины блокированного перехода бюрократии от патримониальной к рациональной модели.
Положения, выносимые на защиту:
1. В современной России начинают складываться социокультурные условия формирования эффективной бюрократии: в успешном осуществлении реформы заинтересованы политическое руководство, бизнес и граждане страны; разрабатываются и внедряются институциональные основы современной гражданской службы, обобщен собственный исторический опыт и опыт зарубежных стран, успешно проведших административные реформы. Причины чрезвычайно медленной модернизации отечественной государственной службы и снижения уровня профессионализма чиновников связаны с инерцией прежней авторитарно ориентированной административной культуры, с переходным состоянием постсоветского российского общества, с явным и скрытым сопротивлением самой бюрократии, обоснованной осторожностью политического руководства страны в трех предыдущих попытках взять под контроль деятельность государственного аппарата, а также крайне низкой социальной поддержкой данной реформы.
2. Преобразование профессиональной культуры российских чиновников возможно при реализации основных принципов современной государственной службы. Среди положительных сдвигов отметим мотивированное стремление к административной карьере, возрастающую потребность государственных и муниципальных служащих в получении специального профессионального образования, рост инициативности, прагматизацию и деполитизацию бюрократической ментальности.
3. Реализация принципа служебной лояльности может быть обеспечена созданием этической инфраструктуры, «технологической модернизации» государственной службы (разработка и внедрение системы норм, правил, нормативов и индикаторов деятельности чиновников), разработкой механизма сопряжения интересов отечественной бюрократии с государственными и общественными интересами.
4. Этическая инфраструктура современной государственной службы в России находится в стадии становления: имеется политическая воля к проведению административной реформы; заложены правовые основы деятельности государственных служащих; улучшаются условия прохождения государственной службы (обеспечение достойного материального вознаграждения, социально-правовой защищенности). Вместе с тем отсутствуют: специальные законы о свободе информации, об управлении административной этикой, далеко от совершенства законодательство о декларировании доходов и расходов государственных служащих; этический кодекс поведения чиновников и этический режим; механизмы действенного общественного надзора за деятельностью чиновников, возможного служебного конфликта интересов.
5. Принцип приоритета профессиональных качеств как одно из необходимых условий появления в России эффективной бюрократии далек от воплощения. Основными причинами этого выступают: господство неформальных и субъективных технологий отбора сотрудников и продвижения их по служебной лестнице. Использование формализованных процедур сдерживается как неправовой природой отечественной власти, так и отсутствием современной кадровой инфраструктуры. Рост профессионализма и компетентности предполагает ослабление влияния субъективных и неконтролируемых ни обществом, ни работниками факторов и усиление влияния самого претендента/служащего, заинтересованного в профессиональном и деловом росте.
6. Переход к сервисной государственной службе в России сдерживается незначительной долей чиновников с демократически ориентированной профессиональной культурой; несовпадением взглядов на социальную реальность населения и чиновников; спецификой бюрократического формализующего мышления, низким уровнем развития институтов гражданского общества; синдромом патерналисткого государства и подданической политической культурой граждан, воспринимающими чиновника в качестве стоящего «сверху», а не «снизу», в роли работника, оказывающего государственные услуги населению. Возможно, здесь мы сталкиваемся с воспроизводством отечественной социокультурной матрицы.
7. Устойчиво негативный образ бюрократии в представлениях граждан поддерживается противоречивым, размытым, клишированным состоянием массового сознания, когда образ «идеального» чиновника с набором таких качеств, как демократичность, эффективность и открытость, «прозрачность» власти вступает в противоречие с основными принципами формирования российской государственной службы. Ожидания результатов административной реформы не вполне совпадают с ожиданиями политического руководства страны и немалой части отечественного предпринимательства. Российская бюрократия застряла на пути от патримониальной к рациональной бюрократии: население своими стойкими негативными оценками, где образ «реального чиновника» замещает «идеальный» образ, а синдром патерналистского государства выступает одной из неявных причин заблокированности этого перехода.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что основные выводы и положения диссертационной работы могут использоваться при проведении реформы государственной и муниципальной службы, в дальнейшей исследовательской практике социологов и культурологов, а также при чтении курсов по общей социологии, социологии культуры, разработке спецкурсов по социологии бюрократии.
Апробация работы. Основные результаты исследования докладывались на научно-практических и международных конференциях («Эволюция общественных отношений в процессе российской модернизации: социетальный и региональный аспекты», г. Пенза, 2011; «Современные тенденции в государст-венном управлении, экономике, политике, праве», г. Ростов-на-Дону, 2011; «Качество жизни населения в транзитивном российском обществе: правовые, социокультурные и социально-экономические аспекты», г. Пенза, 2011). По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ общим объемом 11,3 п.л., в том числе в журналах «Научная мысль Кавказа», «Известия КБНЦ РАН», рекомендованных ВАК, брошюра, монография. Результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий в Южно-Российском институте-филиале РАНХ и ГС.
Структура диссертации определяется поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы, состоящего из 134 источников. Общий объем – 151 страниц.
Профессиональная культура управленческих кадров, ее квалификационные характеристики и анализ повседневности
Целью данного параграфа является выделение специфики профессиональной культуры управленческих кадров и проблем ее преобразования в духе верности демократическим и рыноч-ным принципам жизнедеятельности общества.
Существует несколько подходов к пониманию культуры. Социологический подход рассматривает культуру «как систему духовных кодов, некую информационную программу, которая заставляет людей воспринимать происходящее в определенном свете, поступать так, а не иначе, оценивать события и действия предвзято» , или другими словами, присущий членам данного общества образ мыслей и действий. В связи с тем, что основны-ми социальными функциями культуры являются интегративная и регулятивная функции, социологи выделяют в культуре те ее составляющие, которые призваны обеспечить эти функции, а именно ценности, нормы, традиции, критерии и оценки. Отсюда понятно и то, что культура выступает методом оценочного ос-воения действительности и ориентации в ней. При этом она все-гда является стандартом, образцом, принятым в социальной группе или обществе, призванным сделать социальное поведе-ние людей предсказуемым .
В сфере государственной и муниципальной службы следу-ет вести речь об административной культуре как форме соци-альной культуры, призванной реализовывать ее регулятивную функцию. При этом административная культура зависит от со-циального контекста, и переход на демократические и рыночные рельсы функционирования общества оказывает воздействие на нее. Понятно, что любая культура инерционна, так как огромной массе людей достаточно сложно в короткий исторический срок изменить прежний образ мыслей и действий и превратить новые ценности и нормы в обычные, рутинные, не требующие посто-янного контроля сознания. Это касается и чиновников разных уровней.
Предпосылкой административной культуры является соот-ветствующая профессиональная культура. Под профессиональ-ной культурой часто понимается «степень овладения личностью определенным видом профессиональной деятельности, а также мера и способ реализации сущностных сил личности в процессе этой деятельности и ее результатах».
В ее структуре обычно выделяются две составляющие: од-ни авторы называют их духовной и деятельностно-поведенчес-кой сторонами , другие – праксиологической и ментальной . Духовная сторона оценивает степень духовной готовности к вы-полнению профессиональных обязанностей, праксиологическая – степень готовности индивида к данной профессиональной дея-тельности, а также способ его взаимодействия с орудиями и предметом труда. Праксиологическая составляющая включает в себя профессиональные знания, навыки, умения, а духовная со-ставляющая помимо профессиональных знаний содержит убеж-дения, культуру профессионального мышления, профессио-нальные потребности, чувства, волю и др. В составе деятельно-стно-поведенческой стороны профессиональной культуры, ха-рактеризующей уровень развития профессиональных навыков и умений, выделяются профессионально целесообразные способы деятельности и нормы поведения. Ментальная составляющая отражает сознание и самосознание субъекта профессиональной культуры, нравственно-мировоззренческие эстетические осно-вания деятельности и включает в себя профессиональное созна-ние, профессиональное самосознание, профессиональное миро-воззрение, профессиональное мышление и профессиональную мораль.
В выявлении субъекта профессиональной культуры прин-ципиальным моментом является отношение между профессией и профессиональной группой. Если под профессией понимать социально-технологический механизм обеспечения определен-ных общественных потребностей, состоящий в появлении такой деятельности, которая способна производить требуемое благо, то профессиональная группа складывается гораздо позднее и лишь при условии, что «данный вид профессиональной деятель-ности становится» для ее членов «определяющим способом реа-лизации и способом удовлетворения потребностей» . Еще клас-сик социологии Э. Дюркгейм полагал, что эффективное регули-рование профессиональной деятельностью способна осуществ-лять только сама профессиональная группа, названная им кор-порацией . Поэтому субъектом профессиональной культуры яв-ляется корпорация.
Этическая основа формирования новых институтов государственной и муниципальной службы
Она определяется и как «кодекс поведения, предписывающий определенный тип человеческих взаимоотношений, который представляется оптимальным с точки зрения исполнения государственными служащими их профессиональной деятельности, а также социально-философское истолкование культурно-гуманистического назначения этой профессии» . Ее функциями выступают «социально-нравственная ориен-тация, моральное регулирование, воспитание, по большому сче-ту – обеспечение прочности, авторитета, исторической дееспо-собности государства и его структур.
Принять правильное решение управленец может только в том случае, если будет опираться не только на профессиональ-ные знания и опыт, но и на этические принципы и традиции, господствующие в обществе, государстве и в данном учрежде-нии» .
К основным категориям и понятиям административной этики принято относить: гражданственность, патриотизм, про-фессиональный долг, достоинство, справедливость, нравствен-ную защищенность, менталитет, мотивацию труда, профессио-нальную честь и нравственный имидж государственного слу-жащего. А.В. Мяготин раскрывает противоречия, присущие разви-тию профессиональной этики государственных служащих в со-временной России . Он связывает их со сложными и противоре-чивыми процессами общественной трансформации, с переход-ным состоянием постсоветского российского общества. При этом им подразумевается, что профессиональная этика рассмат-риваемой социальной группы находится под мощным воздейст-вием трех последствий идущих преобразований. Во-первых, это процессы углубления обособленности интересов различных со-циальных групп и индивидов, стимулирующие недобросовест-ную и подчас антигуманную конкуренцию между ними. В ре-зультате получили широкое распространение явление, назван-ное исследователями «аморальной семейственностью», а также не только внешняя, но и внутренняя коррупция. Во-вторых, это невиданный размах и глубина процесса всеобщей меркантили-зации интересов, приведшей к тому, что деньги и материальный успех стали серьезной движущей силой. В-третьих, это разру-шение прежней системы распределительных отношений и про-блемы с созданием новой, проявляющиеся, в том числе и в ог-ромных разрывах доходов между богатыми и бедными россия-нами, связи между эффективным и качественным трудом и его оплатой и др. Учитывая то, что чиновничество относится к высокоре-сурсной социальной группе, то при снижении нравственных требований, перед ним открываются широкие возможности для группового и личного обогащения. Об этом косвенно свидетель-ствуют экспертные оценки Фонда ИНДЕМ, согласно которым коррупция в России с 2000-х годов выросла почти в 10 раз. Только объем взяток со стороны бизнеса достиг огромной сум-мы - $ 316 млрд., или 7 % годового оборота российских компа-ний, а «коррупционная рента» ныне составляет порядка 15 % . Поэтому А.В. Юркевич делает следующий вывод: «Обществен-ная значимость профессии государственного служащего суще-ственно возросла, расширился диапазон средств и возможностей для реализации различного рода проектов, жизненных планов личного характера. При этом отвергаются основополагающие этические нормы справедливости, добропорядочности, ответст-венности» .
Правомерность последнего тезиса подтверждается данны-ми всероссийских и локальных исследований нынешнего со-стояния административной морали. Так, согласно результатам опроса, проведенного исследо-вателями из Северо-Кавказского технического университета (г. Ставрополь) среди государственных служащих Министерства труда и социальной защиты и Министерства финансов Прави-тельства Ставропольского края, лишь 40 % респондентов счита-ли принцип справедливости, реализующийся в защите интере-сов граждан, удовлетворении их социальных интересов наибо-лее важным. Что касается принципа моральной ответственности за подготавливаемые и реализуемые решения, то приоритетным его сочли всего 30 % опрошенных. Еще хуже обстоят дела с со-блюдением принципа недопущения коррупции, взяточничества и использования служебного положения – он важен для 10 % респондентов (см. табл. 2).
Борьба за карьерные статусы: соответствие нормам административной морали
Эффективность деятельности государственного аппарата во многом зависит от его стабильности, уровня профессиона-лизма чиновников. Стабильность бюрократии достигается пре-жде всего благодаря наличию «внутреннего рынка труда», а уровень профессионализма зависит во многом от критериев от-бора на государственную службу и продвижения по карьерной лестнице. Под «внутренним рынком труда» в административном ап-парате понимается система правил, нацеленных на организацию долговременной карьеры чиновников в данной организации и основанных на принципе заполнения средних и высших госу-дарственных должностей за счет их внутреннего продвижения. Развитие «внутреннего рынка труда» в бюрократических орга-низациях вызвано спецификой административно-управлен-ческой деятельности, обучение которой требует значительных инвестиций и времени. При этом обладатели полученных зна-ний, умений и навыков и управленческого опыта становятся труднозаменимыми работниками, а их руководители становятся объективно заинтересованными в их сохранении в организации. Очевидно, что реформа государственной службы окажется успешной при появлении критической массы чиновников с но-выми ценностными ориентациями. Понятно и то, что по идее это должны быть представители более молодого поколения, од-нако исследования последних лет фиксируют такую негативную тенденцию как незаинтересованность молодых чиновников в административной карьере, а также неразборчивость средств, избираемых ими для улучшения своего материального положе-ния и т.п. Так, исследование, проведенное Социологическим центром Российской академии государственной службы, выяви-ло следующую зависимость: «чем моложе опрошенные [чинов-ники] и чем меньше стаж их работы в госорганах, тем чаще они склонны игнорировать обязательные для служащего нормы нравственности». Данная тенденция, по мнению В.Э. Бойкова, представляет собой непростую кадровую дилемму . Вышеизложенное определило основные задачи данного этапа исследования.
Цель данного параграфа заключается в анализе ограниче-ний и перспектив карьерного роста государственных и муници-пальных служащих в контексте проходящей реформы государ-ственной службы, нацеленной на формирование эффективной бюрократии.
Ю.Н. Кукота и А.В. Сероусов выделяют внутренние и внешние ограничения карьерного роста российских чиновни-ков .
К внутренним ограничениям они относят: - неумение и неспособность чиновников управлять собой, в частности справляться со стрессовыми ситуациями, достаточно распространенные в административной деятельности; - нечеткость ценностной картины мира, в том числе отсут-ствие четкого отношения к административной карьере; - размытые личные цели, затрудняющие четкое определе-ние цели своей деятельности и перспектив продвижения по службе; - неумение работать над личностным ростом, над повыше-нием своего человеческого капитала; - слабые навыки решения проблем, встающих в процессе деятельности чиновника; - недостаток креативности в решении тех или иных слу-жебных вопросов; - невысокий уровень коммуникативной культуры; - недостаточное понимание специфики административной деятельности; - недостаточный уровень управленческой культуры; - неумение и отсутствие стремления к развитию своих под-чиненных; - низкую способность к созданию коллектива (команды). Приведенные внутренние ограничения карьерного роста чиновников обычно преодолеваются с помощью получения со-ответствующей профессиональной подготовки при наличии у них необходимого профессионального потенциала.
Список внешних ограничений включает: - низкий престиж государственной службы; - отсутствие эффективной современной системы подготов-ки и переподготовки чиновников; - низкая социально-правовая защищенность государствен-ных и муниципальных служащих; -социально-экономическое положение в стране, невысокий уровень оплаты труда; - нестабильность административных структур, подвержен-ных в переходный период частой реорганизации, смены руково-дства; - отсутствие четких критериев оценки управленческого труда, положения о порядке проведения аттестации, формиро-вания резерва на повышение. Заметим, что влияние внешних ограничений имеет тенден-цию к снижению. Так, по данным социологических опросов, все большая часть выпускников желает идти в чиновники, что сви-детельствует о повышении престижа государственной службы. Этому способствует, в том числе и существенное повышение заработной платы государственных служащих, средний уровень которой стал почти в два раза выше аналогичного среднерос-сийского показателя и разрыв с доходами служащих в коммер-ческих структурах снизился. Согласно официальной статистике, в 2010 г. средняя зарплата чиновников достигла 35,3 тыс. руб. при среднероссийской 19510 руб. Наибольший рост произошел в региональных администрациях, получивших возможность са-мостоятельно устанавливать должностные оклады государст-венных служащих. В итоге в 2010 г. максимальная средняя зар-плата чиновников составила 86,448 руб. в Ненецком АО и мини-мальная – 9,5 тыс. руб. в Чеченской Республике. . Такой стремительный рост официальных доходов российских чиновников стал возможен благодаря Указу Президента РФ
Этическое оценивание эффективности бюрократии в массовом сознании
Живучесть стереотипов в отношении бюрократии затруд-няет как установление конструктивного диалога между общест-вом и властью, так и реализацию административной реформы. Ведь если в массовом сознании преобладают негативные уста-новки и стереотипы, а также неверие в успех модернизации го-сударственной службы, то все реформы в данной сфере теряют важную социальную поддержку. Исследователи обоснованно видят одну из главных причин неудач первых трех этапов адми-нистративной реформы в отсутствии поддержки снизу. И вооб-ще демократизация бюрократии, ее ориентация на «клиента» невозможна без установления эффективной коммуникации ме-жду гражданским обществом и государством, а при наличии взаимного неприятия достижение этого необходимого условия вряд ли возможно. Панельные опросы, проведенные Фондом «Общественное мнение» в 2010 году зафиксировали живучесть стереотипов преимущественно негативного восприятия чиновников . Край-не редко встречающиеся положительные оценки представителя этой социальной группы описывают чиновника как человека, заботящегося об интересах государства и народа, образованно-го, вежливого, работящего. Любопытно, что респонденты вы-сказывают отрицательное отношение к чиновникам, но не пере-числяют их конкретные негативные характеристики. Наиболее распространенный образ чиновника – непонят-ный, неодушевленный, жестокий, иными словами «человек дру-гого мира». Этот момент представляется крайне важным в плане установления эффективной коммуникации между сторонами, которые разделяет некий барьер. Описанный образ дополняется восприятием бюрократа как «винтика» государственной маши-ны, цели которой недоступны для понимания простых людей, а сам чиновник видится уже высокомерным, оторванным от их повседневных забот, равнодушным и даже хамовитым.
В соответствии со стереотипами чиновник видится еще и бездельником либо создающим иллюзию кипучей деятельности. Даже в ситуации «решения вопроса», касающегося граждан, его работа оценивается как плохая, неспешная и неквалифициро-ванная даже при условии «дополнительного вознаграждения». Среди наиболее неприемлемых нравственных качеств рос-сийских чиновников респонденты называют казнокрадство, взя-точничество и вымогательство. Встречаются также образы чи-новника-«интервента», заинтересованного лишь в ограблении подвластных ему граждан. С.Г. Климова подчеркивает, что встречающееся в ходе па-нельных опросов «большинство литературных ассоциаций пока-зывает, что образы чиновников в произведениях Салтыкова-Щедрина, Гоголя, Чехова во многом предопределяют формиро-вание стереотипов восприятия сегодняшних чиновников». Ина-че говоря, и это исследование фиксирует неадекватность вос-приятия гражданами современных отечественных чиновников вследствие живучести негативных установок. При этом иссле-дователь испытывает трудности в объяснении этого феномена массового сознания, полагая, что то ли потому эти литератур-ные образы «органично вписываются в сегодняшнюю реаль-ность, то ли потому, что стали своего рода «матрицей», приме-ром для сравнения» . Если чиновники прошлого и настоящего оцениваются не-гативно, то посмотрим, что входит в структуру образа идеально-го чиновника. Согласно данным исследования «Бюрократия и власть в новой России», основными характеристиками идеаль-ного государственного управленца выступают честность и ком-петентность. В этом практически единодушны и граждане (74,1 % респондентов), и эксперты-чиновники (62,3 %) (см. рис. 2). Результаты всероссийского репрезентативного опроса, проведенного Исследовательской группой ЦИРКОН, позволяют увидеть более полный образ идеальной власти в массовом соз-нании россиян. Среди наиболее важных качеств идеальной вла-сти названы: забота о народе (55 % опрошенных), справедли-вость (35 %), законность (строгое соблюдение законов) (32 %), честность (25 %), некоррумпированность, неподкупность (23 %) и компетентность, грамотность (22 % респондентов). Остальные качества представляются гражданам менее значимыми. Среди наименее важных качеств идеальной власти оказались: доброта (31 % опрошенных), современность (23 %), сила
