Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт чрезвычайного положения как социальное и правовое явление
1. Понятие чрезвычайного положения как правового и социального института 14-29
2. Классификация чрезвычайных ситуаций 30-42
3. История развития и современное состояние правовой базы института чрезвычайного положения в России 43-76
Глава 2. Механизм реализации института чрезвычайного положения
1. Порядок и способы введения чрезвычайного положения 77-101
2. Режим чрезвычайного положения и средства его обеспечения 102-129
Глава 3. Правовое регулирование института чрезвычайного положения и пути его совершенствования
1. Проблемы совершенствования конституционно-правовых основ института чрезвычайного положения 130-149
2. Зарубежный опыт правового регулирования чрезвычайного положения. Возможности его использования в отечественной практике 150-173
Заключение 174-179
Список использованной литературы и нормативных актов 180-208
Приложения
- Понятие чрезвычайного положения как правового и социального института
- Классификация чрезвычайных ситуаций
- Порядок и способы введения чрезвычайного положения
- Проблемы совершенствования конституционно-правовых основ института чрезвычайного положения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Ни одно государство мира не застраховано от периодического возникновения различного рода экстремальных ситуаций, конфликтов, волнений, катастроф и т.п. Поэтому в России, как и в любой другой стране, может возникнуть ситуация, при которой необходимо введение чрезвычайного положения.
До недавнего времени применение чрезвычайных мер считалось возможным лишь в капиталистических странах. В стране «развитого социализма», как известно, господствовала идеологическая установка, что чрезвычайных ситуаций, особенно связанных с социальными конфликтами, быть не могло, как не могло быть и самих конфликтов. Это сказалось на отсутствии теоретических исследований, связанных с институтом чрезвычайного положения. Но развитие общественно-политических процессов в странах социалистического лагеря, приведшее к крушению тоталитарных режимов, способствовало тому, что в ряде стран общественная ситуация стала выходить из-под контроля властей. Это, в свою очередь, привело к необходимости применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в этих странах. Необходимость введения чрезвычайных мер возникла в ряде регионов бывшего Советского Союза, где начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения.
В связи с этим Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 года был принят Закон СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР", в соответствии с которым, наряду с военным положением, была предусмотрена еще одна мера - объявление
чрезвычайного положения. А в апреле 1990 года был принят Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения". Еще до внесения изменений в Конституцию (Основной Закон) СССР и принятия указанного Закона чрезвычайное положение в Советском Союзе (тогда оно называлось «особым положением») впервые было установлено 22 сентября 1988 года, когда Верховным Советом СССР было введено особое положение и комендантский час в Нагорно-Карабахской автономной области и Агдамском районе Азербайджана. 23 ноября 1988 года Указом Президиума Верховного Совета СССР "О неотложных мерах по наведению общественного порядка в Азербайджанской ССР и Армянской ССР" особое положение было распространено на Баку, ряд других городов и районов Азербайджана, а также на Ереван. С названием «чрезвычайное положение» это положение было введено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 января 1990 года на территории Нагорно-Карабахской автономной области и прилегающих к ней районах Азербайджанской ССР и Армянской ССР.
В последующие годы правовой режим чрезвычайного положения вводился союзными и республиканскими органами власти не менее 25 раз, постепенно превращаясь в повседневную реальность многих регионов Советского Союза.
Общие принципы введения чрезвычайного положения регулируются Конституцией Российской Федерации. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.
В настоящее время федерального конституционного закона о чрезвычайном положении нет, а Закон РСФСР "О чрезвычайном положении", принятый еще 17 мая 1991 года, во многом не соответствует Конституции Российской Федерации, и при практическом применении
показал свою недостаточную эффективность. Поэтому складывается ситуация, при которой, во-первых, чрезвычайное положение может быть введено без достаточных правовых оснований, и, во-вторых, действовавший режим чрезвычайного положения не обеспечивал в полной мере реализации целей его введения (что наглядно продемонстрировано более чем двухлетней практикой существования режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики).
За прошедшее десятилетие в России режим чрезвычайного положения вводился неоднократно (в 1992 - 1995 г.г. в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 г. в г. Москве), так как возникали ситуации, которые реально требовали введения подобного рода режима особого государственного управления. Естественно, что на этом фоне последние годы предпринимались попытки теоретического анализа правового режима чрезвычайного положения в современных условиях. Появлялись исследования, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях. Можно констатировать, что складывается достаточно самостоятельное научное направление, связанное с исследованием проблем государственного управления в экстремальных (особых) условиях. Анализ подобного рода исследований показывает, что основной акцент при этом делается на изучение действий правоохранительных органов. Вместе с тем, режим чрезвычайного положения предполагает существенное изменение компетенции, форм и методов работы органов государственной власти и органов местного самоуправления. В такой постановке вопроса эта проблема фактически не исследовалась.
Степень разработанности темы исследования
Внимание правовым проблемам института чрезвычайного положения уделено в работах А.В.Грязнова, А.Н. Домрина, О. Л. Дубовик, А.Э.Жалинского, Н.М.Касаткиной, Д.А.Ковачева, A.M. Ларина, В.И.
Лафитского, Н.С.Малеина, Б.Н.Порфирьева, И.Л. Петрухина, А.Н.Пилипенко, И.Г.Тимошенко, Н.Ю.Трещетенковой и других ученых.
Однако теоретико-правовые основы института чрезвычайного положения в России разработаны недостаточно полно. Более того, единственная по сути монография, посвященная данному правовому институту, принадлежит перу видного отечественного правоведа В.М.Гессена и была издана в Санкт-Петербурге еще в 1908 году.
До настоящего времени самостоятельного исследования проблемы развития института чрезвычайного положения в Российской Федерации, прежде всего социального и организационно-правового аспекта, не проводилось. Таким образом, неразработанность темы чрезвычайного положения в ее социальном и государственно-правовом аспектах, необходимость разработки федерального конституционного закона в этой области предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его направленность и содержание.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения, связанные с введением чрезвычайного положения в Российской Федерации. Данное социальное явление в силу его многоплановости можно изучать в различных аспектах. В настоящей работе предметом исследования является институт чрезвычайного положения в Российской Федерации и механизм его реализации.
Цель и задачи исследования
Цель данной работы заключается в комплексном исследовании института чрезвычайного положения как особого правового режима деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций и разработке на этой основе предложений по
совершенствованию законодательства о чрезвычайном положении в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели в диссертации были решены следующие задачи:
1) раскрыты исходные теоретические положения института
чрезвычайного положения как социального и правового явления;
2) определены особенности развития института чрезвычайного
положения в истории России, включая практику его применения;
3) уточнены и систематизированы основания и способы введения
чрезвычайного положения;
4) предложены пути совершенствования применения режима
чрезвычайного положения в случае его введения;
5) исследована коллизия норм права, обоснована необходимость
внесения изменения и подготовлена новая редакция части 3 статьи 56
Конституции Российской Федерации; также подготовлена авторская
редакция проекта федерального конституционного закона "О чрезвычайном
положении";
6) раскрыты возможности использования в отечественной практике
зарубежного опыта правового регулирования режима чрезвычайного
положения.
Методология и методики исследования Методологической основой исследования служат общенаучные методы познания, в частности, исторический, системно-структурный, логический, сравнительно-правовой анализ.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области чрезвычайного положения, правовые источники России начала XX века, законодательные акты бывшего СССР, а также зарубежное законодательство о чрезвычайном положении.
Исследование базируется на научной литературе по конституционному праву, общей теории государства и права, теории государственного управления, истории государства и права России и зарубежных государств, научных трудах юристов дореволюционного и российского периода, работах зарубежных ученых, специальной литературе и архивных материалах.
В работе рассмотрен опыт правового регулирования чрезвычайного положения на различных исторических этапах развития России, а также практика решения этого вопроса в ряде зарубежных государств.
Обоснованность и достоверность результатов исследования предопределяется избранной методологией и методикой исследования. В диссертации широко использовались методы сравнительного правоведения, контент-анализа документов, связанных с практикой введения режима чрезвычайного положения.
Работа опирается на положения Конституции Российской Федерации и законодательство, регламентирующие институт чрезвычайного положения, а также труды ученых в области конституционного и государственного права, социального и государственного управления, конфликтологии и социологии.
Эмпирическую базу исследования составляют реальные события, связанные с введением режима чрезвычайного положения в бывшем СССР и России, а также решение подобного рода вопросов в ряде зарубежных стран.
Научная новизна диссертации
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование чрезвычайного положения как определенного социального и правового института на основе анализа развития законодательства о чрезвычайном положении в России и некоторых зарубежных государствах с учетом современного уровня правовой науки. В результате решена важная научная и практическая проблема.
Конкретные признаки научной новизны проведенного исследования выражаются в следующем:
сформулирован и уточнен ряд базовых понятий, входящих в предмет диссертационного исследования (чрезвычайное положение; факторы, обусловливающие его введение, способы введения чрезвычайного положения и т.д.);
раскрыта компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в случае введения чрезвычайного положения;
определены в комплексе средства обеспечения режима чрезвычайного положения;
- в научный оборот введены новые данные по проблеме обеспечения
режима чрезвычайного положения в зарубежных странах;
- исследована коллизия норм права, обоснована необходимость
внесения изменения и подготовлена новая редакция части 3 статьи 56
Конституции Российской Федерации; также подготовлена авторская
редакция проекта федерального конституционного закона "О чрезвычайном
положении".
Основные положения, выносимые на защиту: 1. В теории современного российского права чрезвычайное положение необходимо рассматривать как один из видов особого правового режима деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах. Понятие чрезвычайного положения следует разграничивать с понятием военного положения, как другой формы особого правового режима, также применяющегося в Российской Федерации.
2. Новый подход к пониманию чрезвычайного положения как
определенного социального института, который имеет не только свои
особенности в правовом регулировании, но и в деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления. Чрезвычайное
положение следует вводить исключительно в интересах обеспечения
безопасности граждан и защиты конституционного строя и рассматривать в
качестве фактора, стабилизирующего обстановку на определенной
территории.
3. Важное теоретическое и практическое значение имеет
классификация чрезвычайных ситуаций, которые являются основанием для
введения чрезвычайного положения. Данную классификацию целесообразно
проводить с учетом источника возникновения, масштаба, сферы проявления
чрезвычайных ситуаций.
4. Введение чрезвычайного положения должно осуществляться в
соответствии с определенными принципами: действительного наличия
чрезвычайной для государства и общества ситуации; процедура объявления
чрезвычайного положения должна быть закреплена в Конституции
государства; все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны
быть изложены в специальном законе и др.
В условиях федеративного устройства государства важное значение имеет разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам порядка и способов введения чрезвычайного положения. Исключительное право на его введение должно принадлежать Президенту Российской Федерации. Следует признать неконституционным принятие субъектами Российской Федерации законов, регламентирующих чрезвычайное положение.
В федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении могут быть предусмотрены ограничения отдельных прав граждан
Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством на время введения чрезвычайного положения. Одновременно на граждан, а также организации и их должностных лиц в условиях чрезвычайного положения могут накладываться дополнительные обязанности. Однако подобные ограничения допускаются только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения безопасности населения и защиты конституционного строя и должны соответствовать требованиям Конституции Российской Федерации. В целях устранения коллизий норм права предлагается новая редакция части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации.
7. Режим чрезвычайного положения предполагает существенное
изменение полномочий органов государственной власти и органов местного
самоуправления. На территориях, где введено чрезвычайное положение,
может быть предусмотрена возможность создания временных специальных
органов управления.
8. Анализ Конституции Российской Федерации, Закона РСФСР "О
чрезвычайном положении", проекта федерального конституционного закона
"О чрезвычайном положении", находящегося на рассмотрении в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации,
позволил выявить определенные недостатки этого законопроекта. На основе
данного анализа подготовлена авторская редакция проекта федерального
конституционного закона "О чрезвычайном положении", которая
прилагается к настоящему исследованию.
9. При разработке законодательства Российской Федерации о
чрезвычайном положении целесообразно использовать существующую в
западноевропейских государствах и США практику заблаговременного
правового регулирования основных вопросов введения и поддержания
чрезвычайного положения.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется прежде всего тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с организацией государственного управления в кризисных ситуациях. Определенной научной новизной являются положения, выводы и практические рекомендации, включающие рассмотрение сущности и содержания чрезвычайного положения (его понятия, признаков и места в системе мер обеспечения безопасности страны), определение основных принципов чрезвычайного положения, предложений и рекомендаций об условиях осуществления режима чрезвычайного положения, а также задачах органов государственной власти и органов местного самоуправления в период чрезвычайного положения.
Теоретическая значимость работы заключается также и в том, что в ней систематизирован круг субъектов государственного управления, которые обеспечивают режим чрезвычайного положения.
Практическое значение исследования определяется тем, что конкретные выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы, регулирующей введение и осуществление чрезвычайного положения в Российской Федерации.
В ходе работы над диссертацией автором:
- исследована коллизия норм права, обоснована необходимость внесения изменения и подготовлена новая редакция части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации;
подготовлена авторская редакция проекта федерального
конституционного закона "О чрезвычайном положении".
Апробация и внедрение результатов исследования
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялось в различных формах. Прежде всего предложения автора по совершенствованию законодательных основ института чрезвычайного
положения реализованы в проекте федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". По итогам диссертационного исследования сформулированы рекомендации по уточнению компетенции органов государственной власти в условиях режима чрезвычайного положения.
Ряд предложений и выводов диссертационного исследования может быть использован в случае реального введения режима чрезвычайного положения.
Материалы диссертации используются в учебном процессе Академии управления МВД России.
Понятие чрезвычайного положения как правового и социального института
Важным условием формирования правового государства является совершенствование и развитие законодательства, направленного на обеспечение прав человека. Реализация гражданами принадлежащих им прав возможна в полной мере только при наличии соответствующего законодательства и действующих гарантий его реализации.
Конституция Российской Федерации гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина. Так, согласно статье 2 Конституции Российской Федерации «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Этим же вопросам посвящена и часть 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...».
Вместе с тем, в соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции России осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Это обычная мировая практика. Более того, Всеобщая декларация прав человека1, Международный пакт о гражданских и политических правах2, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод3, а также конституции и законы многих стран устанавливают, что в отдельных исключительных случаях права и свободы граждан могут частично ограничиваться. Эта норма есть и в Конституции Российской Федерации, часть 3 статьи 55 которой предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
При этом ограничение прав может быть непосредственно связано как с обеспечением безопасности государства (пограничная полоса, военные городки, территория, где введено чрезвычайное или военное положение), так и с защитой здоровья, прав и законных интересов других лиц (экологическое бедствие, опасность распространения инфекционных и иных заболеваний и отравления людей), если это отвечает конституционным требованиям.
Также следует обратить внимание на доклад Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации «О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 1996 - 1997 годах»1, из которого следует, что фундаментальные права и свободы должны соблюдаться в любой ситуации, в том числе во время войны или чрезвычайного положения. Отступление от некоторых из этих прав правомерно лишь в том случае, если опасность является реальной или неминуемой, ее последствия угрожают государству и обществу в целом, а кризис носит исключительный характер.
Одной из форм такого ограничения прав и свобод граждан является институт чрезвычайного положения.
В рамках заявленной темы диссертационного исследования необходимо рассмотреть и определить содержательное значение понятия «чрезвычайное положение».
Термин «чрезвычайное» - согласно С.Ожегову - означает «исключительное». Соответственно, чрезвычайное положение - это положение исключительной, неизбежной опасности, представляющее угрозу существования нации и государства. Причем это положение может быть вызвано различными причинами, но последствия его таковы, что для поддержания общественного порядка или для сведения к минимуму кризисной ситуации и ее последствий необходимо применение чрезвычайных мер. Эти чрезвычайные (или исключительные) меры должны соответствовать степени опасности сложившейся ситуации и не превышать необходимых пределов.
В России определение чрезвычайного положения впервые было дано видным отечественным правоведом В.М.Гессеном, которому принадлежит первая в России фундаментальная работа, посвященная институту чрезвычайного положения и изданная в Санкт-Петербурге в 1908 году. Гессен под «исключительным положением» понимал «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих извнутри или извне существованию государства»2.
Термин «чрезвычайное положение» употребляется обычно в двух своих основных значениях. В первом он соответствует английскому emergency, которое в фундаментальном толковом «Новом Бентамском словаре английского языка» толкуется как «внезапное или неожиданное событие, требующее немедленных действий». Синонимы: крайняя необходимость (exigency), кризис (crisis), настоятельная потребность (necessity), критическое состояние (pass), стечение обстоятельств (conjunctyre). Во втором значении рассматриваемый термин соответствует английскому словосочетанию a state of emergency, что означает состояние (или режим) чрезвычайного положения.
Как правило, для законодательной практики предметом правового регулирования является чрезвычайное положение во втором своем значении. По определению А.Н.Домрина1, например, чрезвычайным положением называется конституционно установленное положение, при наличии которого осуществление государственной власти происходит в чрезвычайном конституционном порядке. Соответственно государственно-правовой (конституционный) институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих: а) основания для введения режима чрезвычайного положения; б) государственный орган (или органы), уполномоченный вводить режим чрезвычайного положения; в) порядок его введения; г) временные и пространственные границы действия; д) особый режим деятельности органов государственной власти и организаций, допускающий ограничения прав и свобод граждан, а также прав организаций, и возложение на них дополнительных обязанностей; е) в федеративных государствах - временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; ж) а также регулирующих иные изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения.
Данное определение достаточно полно и точно отражает формально-правовую составляющую данного института. Вместе с тем, содержание института чрезвычайного положения весьма противоречиво. Противоречие это заключается в следующем. С одной стороны, поскольку развитие кризисных, чрезвычайных ситуаций невозможно предусмотреть в деталях, то часто приходится предоставлять исполнительной власти весьма широкие и недостаточно определенные полномочия. С другой стороны, такое недостаточно четко определенное расширение полномочий исполнительной власти крайне опасно, поскольку у нее естественно возникает искушение быстро «положить конец» чрезвычайной ситуации силовыми, а не правовыми методами, ограничивая тем самым в угоду целесообразности юридические и социальные права населения без достаточных на то законных оснований.
Классификация чрезвычайных ситуаций
Любая чрезвычайная ситуация усиливает потребность в четком, жестко определенном поведении, направленном на преодоление и ликвидацию ее отрицательных сторон.
Согласно статье 3 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» «чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер». То есть введение чрезвычайного положения требует, чтобы обстоятельства представляли собой чрезвычайную и неизбежную опасность для государства, угрожающую существованию нации, чтобы опасность ситуации достигла такой степени, когда меры и ограничения, допускаемые в обычное время, были бы недостаточны для поддержания общественного порядка (принцип исключительной угрозы), а чрезвычайные меры, предпринимаемые государством, должны быть соразмерны с требованиями момента. Они должны соответствовать степени опасности кризисной ситуации и не могут выходить за те пределы, которых требует создавшееся положение (принцип соразмерности (пропорциональности).
Чрезвычайность ситуации в широком смысле слова должна устраняться, преодолеваться, т.е. целенаправленно, с помощью дополнительных усилий удерживаться в некоторых рамках и на этой основе трансформироваться в нормальную, естественную ситуацию. В то же время чрезвычайность означает перераспределение средств на осуществляемую деятельность и, соответственно, деформацию самой этой деятельности. В наиболее острых чрезвычайных ситуациях власть, как способность и возможность отдавать те или иные команды и добиваться их исполнения, переходит от одних структур и субъектов к другим и, собственно говоря, сам характер управления становится иным, как правило, более авторитарным.
Социальная ситуация в традициях правовой науки, всегда широко использовавшей это понятие, отражает специфическую, уже сложившуюся в обществе данность. Ее анализ обычно привязывается к некоторому исследуемому объекту: ситуация действия права, социально-экологическая ситуация, ситуация совершения преступления, чрезвычайная ситуация и т.п.
По существу, в таком же смысле, в таких же целях используется законодателем и понятие «чрезвычайная экологическая ситуация», которое дополняется понятием «зона экологического бедствия» (статьи 5, 59 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»1), а также понятия «чрезвычайная ситуация» (статья 15 Закона Российской Федерации «О безопасности»2, статья 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»3.), «чрезвычайное положение» (Закон РСФСР «О чрезвычайном положении»), «угроза безопасности» (ст. 3 Закона Российской Федерации «О безопасности») и некоторые другие (например, бедствие, стихийное бедствие, авария, радиационная авария и т.п.).
Указанные термины используются для описания специфических, чрезвычайных социальных ситуаций, с помощью различных их признаков, указания на последствия, разноуровневых и различных по значению качеств. Единого подхода к определению этих понятий, как и их иерархии, в законе нет. Это вызывает или может вызвать негативные последствия для правотворческой и правоприменительной практики. А.Ларин обращал внимание в частности, на то, что термин «чрезвычайное положение» понимается законодателем в двух смыслах: как «ситуация, которая возникает, складывается, изменяется, и положение, которое может быть введено, продлено или отменено, т.е. положение-режим»1.
Рассмотрим содержание указанных выше понятий и их соотношение. Согласно статье 3 Закона Российской Федерации «О безопасности» «угроза безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». В этой же статье законодатель различает реальную и потенциальную угрозу объектам безопасности, внутренние и внешние источники опасности. В статье 1 этого Закона так расшифровывается понятие «безопасность»: это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы -совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества, государства. А к основным объектам безопасности относятся личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
В статье 3 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» угроза безопасности граждан или конституционному строю республики понимается как обстоятельства, представляющие собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Далее, в статье 4 указанного Закона перечисляются основания введения чрезвычайного положения: а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.
Реестром угроз для личной и общественной безопасности населения, которые вероятны в Москве и могут создать чрезвычайные ситуации1, определяется понятие чрезвычайной ситуации как обстановки, реально угрожающей жизни значительного числа людей и их здоровью, с необратимыми последствиями для трудоспособности, с существенным материальным ущербом. Закон Российской Федерации «О безопасности», не определяя понятия чрезвычайной ситуации, указывает на ее последствия; социально-политические, экономические, военные, экологические и иные2.
Характеристика чрезвычайных ситуаций содержится в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Так, зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных (часть 1 статьи 58), а зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (часть 1 статья 59).
Порядок и способы введения чрезвычайного положения
В России, как и в любой другой стране мира, может возникнуть ситуация, при которой необходимо введение чрезвычайного положения. Общие принципы введения чрезвычайного положения регулирует Конституция Российской Федерации. Право введения чрезвычайного положения отнесено к компетенции Президента Российской Федерации. К ведению Совета Федерации относится утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Пожалуй, именно эти нормы наглядно свидетельствуют о реализации в Конституции России общепризнанного принципа: исполнительная власть не может быть стеснена в возможности быстрого реагирования на возникновение чрезвычайных ситуаций; законодательная власть должна четко регулировать объем исполнительных полномочий главы исполнительной власти.
Дополнительной гарантией сохранения баланса властей в период действия на всей территории России чрезвычайного положения служит запрет на роспуск Государственной Думы (часть 5 статьи 109 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 56 Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.
Именно в федеральном конституционном законе, развивающем положения Конституции России, должны быть предусмотрены условия, основания и порядок введения чрезвычайного положения, меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения.
В настоящее время федерального конституционного закона о чрезвычайном положении нет, а действующий Закон РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении" во многом не соответствует Конституции Российской Федерации, и при практическом применении показал свою недостаточную эффективность. Поэтому складывается ситуация, при которой, во-первых, чрезвычайное положение может быть введено без достаточных правовых оснований и, во-вторых, действующий режим чрезвычайного положения не обеспечивает в полной мере реализации целей его введения (что наглядно продемонстрировано более чем двухлетней практикой существования режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики).
Прежде всего следует отметить следующие несоответствия Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" Конституции Российской Федерации: а) этот Закон основывался на Конституции РСФСР, которая прекратила свое действие 12 декабря 1993 года в связи с принятием Конституции Российской Федерации; б) этот Закон принимался в условиях, когда РСФСР еще была республикой в составе СССР; в) согласно статье 5 этого Закона "чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РСФСР с немедленным уведомлением Президиума Верховного Совета РСФСР или указом Президиума Верховного Совета РСФСР с немедленным уведомлением Президента РСФСР. Чрезвычайное положение на всей либо на части территории РСФСР может быть введено также Президентом СССР с согласия Верховного Совета РСФСР". Данное положение противоречит принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации; г) этот Закон подразумевает особый порядок введения чрезвычайного положения на территории "республик, входящих в состав РСФСР", что нарушает принцип равноправия субъектов Российской Федерации, установленный в частях 1 и 4 статьи 5 Конституции России; д) статья 13 Закона, предусматривающая возможность введения чрезвычайного положения указом Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР, противоречит не только статье 5 этого же Закона, но и статье 88 Конституции России, согласно которой чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится Президентом Российской Федерации; е) имеется ссылка на недействующие в данный момент органы государственной власти и должностных лиц: Президент СССР, Президент РСФСР, Верховный Совет РСФСР, Президиум Верховного Совета РСФСР, народные депутаты - члены Верховного Совета РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Прокуратура РСФСР, Совет Министров РСФСР, Министр внутренних дел РСФСР, председатель КГБ РСФСР, Комитет Совета Министров РСФСР по чрезвычайным ситуациям, Председатель Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР, Президиум Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР, Председатель Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР, местные Советы народных депутатов и их исполнительно-распорядительные органы.
Принятие федерального конституционного закона о чрезвычайном положении вытекает из положений Конституции Российской Федерации и необходимости устранить недостатки и противоречия Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".
В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации на рассмотрении находится проект федерального конституционного закона о чрезвычайном положении.
Хотелось бы остановиться на основных положениях этого законопроекта. Режим чрезвычайного положения заключается в расширении круга обязанностей и пределов компетенции существующих органов государственной власти по охране общественного порядка и нормализации обстановки либо в возложении таких обязанностей и предоставлении прав на специально создаваемые для этого органы, а также в усилении ответственности граждан и должностных лиц за неисполнение обязанностей, которые возлагаются на них с введением чрезвычайного положения.
Чрезвычайное положение означает, таким образом, особый режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и их должностных лиц, допускающий определенные федеральным конституционным законом о чрезвычайном положении ограничения установленных прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей.
Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановление законности и правопорядка, нормализации обстановки на соответствующей территории.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, представляющих собой реальную и непосредственную угрозу безопасности граждан или основам конституционного строя, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.
Проблемы совершенствования конституционно-правовых основ института чрезвычайного положения
В Конституции Российской Федерации сохранена преемственность в отношении определения целей использования чрезвычайных мер как важного предела вмешательства государства в сферу личных прав и свобод.
Основную роль в правильной ориентации поведения уполномоченных государством субъектов выполняют при этом положения частей 1 и 3 статьи 56 Конституции России, обусловливающие необходимость отдельных ограничений прав и свобод (соответственно и использование чрезвычайных мер) «обеспечением безопасности граждан и защитой конституционного строя».
В этой связи следует обратить внимание на кажущееся противоречие: ограничение определенной группы прав и свобод призвано обеспечить безопасность граждан, то есть создать возможность более эффективной реализации и защиты других прав и свобод. Действительно, такое решение проблемы не в полной мере соотносится с концепцией неделимости и взаимозависимости всей совокупности прав человека, восходящей к максиме, что полное пользование какими-либо правами дает возможность в столь же полной степени пользоваться другими. Аналогичным образом ущемление каких-либо прав влечет за собой ограничение в пользовании другими, что говорит о необходимости содействия активному, комплексному и одновременному обеспечению всей совокупности прав и свобод. Однако в данном случае следует учитывать, что отдельные ограничения прав и свобод могут иметь лишь временный характер. При этом речь идет о ситуациях, когда под угрозой находится организованная жизнь общества. Использование государством "ущемляющих в правах мер, помимо цели обеспечения безопасности граждан, как отмечалось выше, имеет целью и "защиту конституционного строя". Характерно, что в основополагающих международных документах термин "защита конституционного строя" не встречается. В аналогичных случаях используются такие понятия, как "национальная безопасность", "государственная безопасность", "общественная безопасность" и др.
Примечательно, что положения главы 1 Конституции Российской Федерации "Основы конституционного строя" сняли некую неопределенность в толковании данного термина. Более того, к основам конституционного строя статья 4 Конституции Российской Федерации относит положения о государственном суверенитете и территориальной целостности. Это создает для государства конституционную возможность в целях "защиты конституционного строя" использовать в качестве крайней меры для борьбы с экстремистскими проявлениями сепаратизма институт чрезвычайного положения.
В части 2 статьи 56 Конституции Российской Федерации определено, что чрезвычайное положение может вводится "на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях". Несмотря на то, что законодательство и других стран (Аргентины, Бельгии, Грузии, Иордании, Молдовы, США, Франции и т.п.) допускает возможность объявления чрезвычайного положения как на территории всего государства, так и на отдельной его части, по мнению признанных в этой области экспертов, такой подход не в полной мере соответствует международным стандартам. Так например, Э.-И.А.Даес, Специальный докладчик Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств ООН, считает, что "чрезвычайная ситуация по своим последствиям должна затрагивать всю страну в целом, иначе, несмотря на возможную остроту чрезвычайной ситуации в какой-либо одной части страны, она не может считаться чрезвычайной ситуацией в государстве в смысле пункта 1 статьи 4 Пакта"1.
В этой связи заслуживает внимание позиция А.Домрина в том, что "далеко не всегда введение чрезвычайного положения в какой-то отдельной провинции или районе страны является нарушением норм международного права"2. Действительно, введение чрезвычайного положения на части территории страны должно быть оправдано и в тех случаях, когда общенациональный характер угрозы (суверенитету, территориальной целостности государства), проявляясь локально, существует опосредованно. Другое дело, что подчас бывает весьма затруднительно провести четкую грань между тем, какие чрезвычайные обстоятельства могут считаться однозначно общенациональными, а какие - локальными.
Существенной конституционной гарантией прав и свобод граждан служит констатация того, что в соответствии с частью 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации в период чрезвычайного положения "не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации".
Следует обратить внимание на следующее. Во-первых, определяемый Конституцией России перечень "абсолютных прав и свобод" весьма существенно отличается в сторону гуманизации от соответствующих положений (статьи 26, 27) Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". Во-вторых, в международных документах3 и в национальном законодательстве стран мира единых подходов к установлению перечня прав и свобод, не подлежащих ограничению (т.е. "абсолютных" прав и свобод), не существует. В этом отношении российскую Конституцию отмечает не столько то, что изложенный в части 3 статьи 56 перечень соответствует в целом международным стандартам1, как то, что в качестве "абсолютных" выступают конституционные процессуальные гарантии не подлежащих ограничению прав и свобод (статьи 46-54 Конституции России). Более того, согласно части 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации "создание чрезвычайных судов не допускается". В-третьих, законодательство зарубежных стран знает и иные подходы к установлению пределов вмешательства государств в сферу личных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах. В этом отношении выгодно отличаются статья 55 Конституции Испании и Закон Испании "О состоянии угрозы, чрезвычайном и осадном положении", демонстрирующие обратный подход к проблеме, т.е. четко определяющие, какие именно права могут быть ограничены, какова процедура введения ограничений и каковы гарантии против злоупотребления властей.
Здесь следует согласиться с мнением А.В.Грязнова2, что такой подход в большей степени гарантирует обеспечение прав личности от незаконных, произвольных или дискриминационных ограничений.
Отдельные ограничения прав граждан изложены в Основном законе Федеративной Республики Германии . Это вопросы неприкосновенности тайны переписки, свободы передвижения, неприкосновенности жилища.
Абзац 1 статьи 10 Основного закона ФРГ говорит о неприкосновенности тайны переписки, а также почтовых, телеграфных и телефонных сообщений. Абзац 2 этой же статьи предусматривает, что "ограничения могут быть установлены только на основании закона. Если ограничение служит защите основ свободного демократического строя или существования либо безопасности Федерации или одной из земель, то закон может определять, что об ограничении не сообщается соответствующему лицу и что вместо обжалования в общесудебном порядке вводится контроль со стороны формируемых народным представительством специальных и вспомогательных органов".
