Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Институциональный характер взаимодействия политической элиты и государственной службы 12
1.1. Институциональный анализ взаимодействия политической элиты и государственной службы 12
1.2. Политическая элита как социально-управленческий институт 25
1.3. Государственная служба как социально-управленческий институт 43
ГЛАВА II. Взаимодействие социально-управленческих институтов политической элиты и
государственной службы 65
2.1. Взаимодействие как социальная форма связи политической элиты и государственной службы 65
2.2. Влияние политической элиты на государственную службу 83
2.3. Воздействие государственной службы на политическую элиту 102
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 123
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И
ЛИТЕРАТУРЫ 135
- Институциональный анализ взаимодействия политической элиты и государственной службы
- Политическая элита как социально-управленческий институт
- Взаимодействие как социальная форма связи политической элиты и государственной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется рядом обстоятельств.
Во-первых, изучение взаимодействия социальных институтов является одной из важнейших задач социологии. Выявление его особенностей в условиях переходного периода от одного социально-экономического и политического устройства к другому имеет большое теоретическое значение.
Во-вторых, система государственного управления в Российской Федерации, несмотря на внешнюю демократичность и освоение правовых форм деятельности, не обеспечивает достижения социально значимых результатов в развитии российского общества и государства. В итоге остаются низкими темпы экономического роста, снижаются реальные доходы большей части населения, увеличивается масштаб коррупции и преступности. Важнейшими субъектами государственного управления являются социальные группы политиков и государственных служащих. Выявление причин, мешающих им работать эффективно, способствовало бы разработке мер по более полному удовлетворению потребностей общества в качественном современном государственном управлении.
В-третьих, неэффективность государственного аппарата в значительной степени связана с тем, что политики и государственные служащие в процессе управления руководствуются устаревшими принципами и нормами взаимоотношений. Сохраняется влияние жесткой иерархии, личных связей, стремление к доминированию корпоративных интересов. Разработка новых принципов взаимодействия между двумя основными компонентами системы государственного управления является непременным условием приведения его в соответствие с потребностями дальнейшего развития общества и государства.
В-четвертых, при проведении социальной и кадровой политики государства, а также в правовых нормах, касающихся элиты и государственной службы, не учитывается необходимость институционального подхода к данным группам управленцев. Вследствие этого не уделяется должного внимания институционализации политической элиты и государственной службы, выработке соответствующих целей, норм, ценностей.
Таким образом, актуальность темы исследования связана с противоречием между потребностью общества в эффективном государственном управлении и неспособностью соответствующих институтов государства обеспечить эту потребность.
Степень научной разработанности проблемы. В научной литературе редко встречаются работы, рассматривающие тему взаимодействия политической элиты и государственной службы как социальных институтов сквозь призму социологии. В большинстве своем исследования политической элиты и государственной службы осуществляются без учета их взаимовлияния. Внимание исследователей сосредоточивается на внутренних вопросах их организации и футжционирования.
В то же время в трудах, посвященных разработке проблем политической элиты и государственной службы в 90-е гг., сделан ряд теоретических выводов, которые позволяют глубже раскрыть избранную тему исследования.
Проблемы формирования элиты и ее трансформации, смены элит в современной России были проанализированы в трудах Г.К. Ангина, В. Березовского, О.В. Гаман-Голутвиной, Р. Галлямова, О.В. Крышта-новской, Е.В. Охотского, А.А. Паутова и Т.П. Вернигоровой, А.В. Понеделкова и др.1.
Отдельные проблемные вопросы, связанные с функционированием и деятельностью политических элит, освещены в работах М.Н. Афанасьева, Д.В. Бадовского, А.Ю. Шутова, И.Е. Дискина и др.
Другую группу литературных источников составляют научные труды, посвященные изучению различных аспектов государственной службы Российской Федерации. Для исследования избранной в
1 Ашин Г.К. Рекрутирование элиты // Власть. 1997. № 5; Ашин Г.К., Охотский Е.В. Курс элитологии. М, 1999; Березовский В. Два политических лагеря федеральных элит России // Свободная мысль. 1994. № 9; ГаманТолутвина О.В. Политические элиты России: процессы формирования и тенденции развития. Автореферат дисс. ... докт. полит, наук. М., 1998; ГаллямовР. Политические элиты российских республик: особенности трансформации в постсоветский период//Полис. 1998. №2; Крыштановская О.В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. № 1; Паутов А. А., Вернигорова Т.П Элита и элитогенез. М., 2000; Понеделков А.В. Элита. (Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры). Ростов-на-Дону, 1995 и др.
диссертации' проблематики оказались полезными результаты исследований Л.А. Василенко, В.Д. Ґраждана, B.C. Карпичева, К.О. Магомедова, В.А. Михеева, Б.Т. Пономаренко, В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, В.Л. Романова, В.М. Соколова, А.И. Турчинова, А. А. Хохлова и др.1.
Третью группу исследований, которые учтены в диссертационном исследовании, составляют отдельные положения научных работ А. Лоутона и Э. Роуз, Е.В. Охотского, в которых затрагиваются вопросы взаимодействия политической элиты и государственной службы2.
Изучение трудов по теме диссертации убеждает в необходимости развития научного направления, посвященного институциональному подходу к социологическому анализу политической элиты и государственной службы в целом и изучению социальных аспектов их взаимодействия. Это и предопределяет выбор объекта и предмета исследования.
Объект исследования - политическая элита и государственная служба Российской Федерации.
Предмет исследования - взаимодействие политической элиты и государственной службы как социально-управленческих институтов.
Цель исследования - вскрыть внутренние механизмы и обобщить тенденции развития процессов взаимодействия политической элиты и
Василенко Л. А. Интернет в информатизации государственной службы России
(социолого-методологический анализ). М, 2000; Граждан ВД Государственная служба
как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Карпичев B.C. Социальный вектор
государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги
и перспективы. М, 1997; Магомедов К.О. Социология государственной службы. Учебное
пособие. М., 2000; Мельников В.П, Нечипоренко B.C. Государственная служба в России:
отечественный опыт организации и современность. М., 2000; Михеев В А,
Пономаренко Б.Т. Государственная служба: регулирование конфликтов и социальное
партнерство. М., 1996; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность.
М., 2000; Соколов В.М Система городского управления Москвы в оценках населения.
1991-2001 гг. Анализ, тенденции, проблемы. | М, 2002; ТурчиновАЛ
Профессионализация и кадровая политика: проблемы\развития теории и практики. М.,
1998; Хохлов А А Кадровые процессы в системе государственной власти.
Социологический анализ. М., 2000 и др. \
2 Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993; Охотский Е.В. Административно-управленческая элита и государственные служащие в системе властных отношений // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998.
государственной службы в ходе осуществления ими задач государственного управления. Задачи исследования:
обосновать необходимость институционального анализа взаимодействия политической элиты и государственной службы;
раскрыть особенности политической элиты как социально-управленческого института;
выявить характеристики современной государственной службы как социально-управленческого института;
изучить основные направления взаимодействия политической элиты и государственной службы как социальной формы их связи;
исследовать формы и методы влияния политической элиты на государственную службу;
проанализировать направления воздействия государственной службы на политическую элиту.
Методологической основой исследования послужили идеи М. Вебера о рациональной бюрократии, Г. Моска, В. Парето - о роли меньшинства, принимающего основные решения, В. Вильсона, Ф. Гудноу, Т. Лассуэла - о дихотомии государственного управления, разделении его на политическое и административное, Г. Спенсера - об изучении взаимодействия социальных институтов как главной задаче социологии, П. Блау, С. Липсета, Ч. Милсса - об использовании в социологии институционального подхода, П.А. Сорокина - о взаимодействии как универсальной единице социологического анализа, С.С. Фролова - о взаимодействии как системе взаимообусловленных социальных действий, связанных циклической причинной зависимостью, А.И. Кравченко - о социальной стратификации, Ж.Т. Тощенко - о политических институтах общества и др.
В диссертации использованы социологический, структурно-функциональный, системный, синергетический, сравнительно-исторический методы анализа.
Источниковой базой исследования явились нормативные правовые акты органов государственной власти о лицах, занимающих государственные должности Российской Федерации, о государственной
службе. Важнейшие из них - Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.) и «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (1999 г.), Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», уставы субъектов Федерации, другие нормативные правовые акты.
В работе широко использованы статистические данные о политиках и государственных служащих1.
Эмпирическую базу исследования составили материалы социологических исследований, проведенных с участием автора:
«Политическая и административная элита. Ценностные ориентации и организационная культура». Социологический опрос проведен в июне 1998 г. в Республике Северная Осетия-Алания. Опрошено 370 государственных служащих и политиков, работающих в государственных органах. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, группам и категориям должностей, ветвям власти. Руководитель научного проекта - д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс в диссертации - ПАЭ-98;
«Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 респондентов в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, во всех 12 регионах Российской Федерации. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Руководители исследования - д.м.н., профессор В.Л. Романов и д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: ОКГС-99;
«Функционирование и развитие государственной службы в современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре-
Состав работников, замещавших государственные и муниципальные должности по полу, возрасту, стажу работы, уровню образования на 1 января 2002 г. Статистический бюллетень. М: Госкомстат России, 2002. (Далее: Статистический бюллетень).
декабре 2001 г. в 6 центральных аппаратах федеральных органов власти и 19 субъектах Российской Федерации. Всего опрошено 1180 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Научный руководитель - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ГС ВРР-01.
Для вторичного анализа автором использованы следующие материалы социологических исследований:
«Административно-управленческая элита столицы: социально-политическое самочувствие, роль и место в системе управления рыночно-демократическими преобразованиями в Москве». Опрошено 431 человек из числа политиков, государственных и муниципальных служащих аппаратов Правительства Москвы, его департаментов и управлений, административных округов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Научный руководитель - д.с.н., профессор Е.В. Охотский. Индекс: АЭС-99;
«Государственная служба и государственные служащие глазами населения». Социологический опрос проведен в сентябре - октябре 1999 г. Опрошено 1254 респондента в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, социальному положению и образованию. Руководитель научного проекта - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ГС ГН-99;
«Региональные элиты в процессе современной российской федерализации». Экспертный опрос проведен учеными Северо-Кавказской академии государственной службы в 8 республиках и 5 областях Южного федерального округа в июне 2001 г. Опрошено 40 руководителей органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Индекс: РЭ ЮФО-011;
«Региональные элиты и власть». Экспертный опрос проведен в сентябре 2001 г. Северо-Кавказской академией государственной службы и Фондом им. Ф. Эберта (Германия). В качестве экспертов выступили депутаты Государственной Думы РФ, известные отечественные элитологи и социологи, экономисты и юристы - участники
См.: Игнатов В.Г. и др. Региональные политические элиты в зеркале социологии. Ростов-на-Дону, 2001. С. 7-8.
международной конференции по региональным элитам. Всего опрошено около 100 экспертов. Индекс: РЭВ-011;
«Становление и перспективы развития государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 1999 г. Опрошено 1200 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Научный руководитель - д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: СПР ГС-99;
«Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2000 г. Опрошено 1038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Выборка власти репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Руководитель исследования -
д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000.
Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:
Обоснована необходимость институционального подхода к исследованию политической элиты и государственной службы. Такой подход позволяет выделить стороны взаимодействий институтов; общие признаки и особенности институтов, их внутренние и внешние функции, возможности различных социальных институтов выполнять одну и ту же функцию; специфику взаимодействия институтов в зависимости от этапов их развития и др.
Раскрыта роль политической элиты как социально-управленческого института в осуществлении государственного управления. Она отвечает потребности общества в управлении, являясь центром разработки стратегии развития государства и общества. Выявлены факторы, препятствующие более полному осуществлению политической элитой своих управленческих функций: отставание от государственных служащих, занимающих высшие и главные должности, по уровню научной квалификации; конфронтационность и
См.: Игнатов В.Г. и др. Региональные политические элиты в зеркале социологии. Ростов-на-Дону, 2001. С. 10-55.
амбициозность влиятельных членов элитного института; ориентация на корпоративные, а не общественные ценности; «феодализация» государства элитой путем соединения власти и собственности.
Представлены характеристики современной государственной службы как социально-управленческого института: взаимодействие с политической элитой в выработке и реализации политики государства; следование социальным нормам, ценностям, образцам поведения, общим для государственных служащих и политиков; проведение в жизнь идей государственности, что способствует укреплению позиций политической элиты.
Рассмотрены основные направления взаимодействия политической элиты и государственной службы: поддержание образцов эффективного государственного управления; реализация взаимных ожиданий в оказании обществу управленческих услуг; обмен информацией и идеями на основе единых критериев и принципов управления.
Исследованы формы и методы влияния политической элиты на государственную службу: выбор модели этой службы; установление норм, правил, стандартов поведения государственных служащих; оценка их деятельности; принятие на себя арбитражных функций при рассмотрении служебных конфликтов; определение структуры государственной службы, качественных и количественных характеристик ее кадрового корпуса.
Раскрыты основные направления влияния государственных служащих на политиков: разработка проектов решений политиков на базе профессиональных знаний, умений, навыков; совместное осуществление государственных управленческих функций; реализация обратных связей в управлении; информирование политической элиты о состоянии дел и прогнозах дальнейшего развития объектов управления.
Практическая значимость проведенного исследования.
Результаты, полученные в ходе работы над диссертационным исследованием, могут быть использованы при:
- разработке концепции и мероприятий по административной реформе, включающей реформирование системы государственных органов и государственной службы;
регулировании принципов и норм взаимоотношений руководителей государственных органов и государственных служащих в процессе осуществления ими государственного управления;
совершенствовании программ для системы ПОДГОТОВКИ, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по курсам «Политическая элита и социальное лидерство»; «Теория и организация государственной службы»; «Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации».
В учебные программы предложено внести темы: «Политическая элита и государственная служба как социально-управленческие институты»; «Принципы и нормы взаимоотношений политиков и государственных служащих»; «Механизмы влияния политической элиты на государственную службу»; «Профессиональное воздействие государственной службы на политическую элиту как условие эффективности государственного управления».
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором на заседаниях проблемной группы и кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС, на Всероссийских научно-практических конференциях по темам: «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке» (февраль 2001 г., г. Москва), «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы» (март 2001 г., г. Москва), методологическом семинаре, проведенном РАГС и Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, по теме «Государственная служба России: проблемы становления и развития» (январь 2001 г., г. Москва) и отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой теме.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Институциональный анализ взаимодействия политической элиты и государственной службы
Социальные институты занимают центральное место в системно-структурном анализе социальных явлений, выявлении существенных типов деятельности и социальных отношений. Их возникновение и функционирование стало естественноисторической закономерностью. Благодаря трудам П. Блау, Дюверже, С. Липсета, Г. Милсса и других ученых институциональный подход все более активно используется при изучении устойчивых форм организации и регулирования общественной жизни. В соответствии с этой традицией анализа социальный институт описывается в понятиях стабильности, устойчивости, перманентности, длительности существования, воспроизводства тождественности и т.д. Институциональный подход позволяет глубже исследовать политическую элиту и государственную службу как общественные образования, обеспечивающие интеграцию специалистов политического и административного управления в общество, сохранение и развитие управленческой культуры, ее ценностей.
Социальные институты политической элиты и государственной службы представляют собой объединения людей, которые посредством своих особых социальных статусов, через распределение функциональных обязанностей между членами институтов обеспечивают стабильность государства и общества как социальных систем, являясь механизмами их воспроизводства.
Исследуемые институты обеспечивают разделение труда между подсистемами государства как целостности и дальнейшую его кооперацию.
Поведение политиков и государственных служащих в обществе в значительной степени носит институциональный характер, т.е. регулируется социальными нормами. Что касается неформального поведения этих категорий работников, то здесь в виде социальных норм выступают традиции и обычаи, которые не всегда совпадают с господствующей в обществе официальной системой нормативного регулирования. В сфере политического и административного управления многие традиции и обычаи достались от прошлых эпох и являются тормозом прогресса в этой сфере государственной деятельности. Социальные институты, таким образом, способствуют закреплению и воспроизводству не только прогрессивных, но и отсталых социальных отношений.
Социальные институты политической элиты и государственной службы нормативно закрепляют определенные виды социального взаимодействия и делают их обязательными для всех политиков, государственных служащих и многих членов общества. Этим достигается большая предсказуемость действий должностных лиц государства. Граждане, благодаря данным институтам, имеют основания надеяться, что та или иная их потребность будет удовлетворена. Институциональный подход предполагает возможность обобщения, идеализации и абстрагирования из многообразных действий должностных лиц государства наиболее существенных типов управленческих отношений путем соотнесения их с фундаментальными целями и потребностями государства как социальной системы.
Обоснование политической элиты и государственной службы как социальных институтов опирается на четыре типа аргументации и объяснения социальных институтов, вскрытых Дж. Хомансом1.
Психологический тип предполагает, что любой социальный институт есть психологическое по своему генезису образование, устойчивый продукт обмена деятельностью. Во взаимоотношениях государственной службы и политической элиты такими продуктами обмена являются информация, проекты решений и планов, прогнозы и т.д.
Исторический тип рассматривает социальные институты как конечный продукт исторического развития. Что касается политической элиты и государственной службы, то они прошли длительный путь исторического развития и, несмотря на колебания линии этого развития, сохранили много ценностей, традиций и обычаев.
Особое значение имеет структурный тип объяснения и обоснования социальных институтов, предполагающий рассмотрение каждого института как следствие своих отношений с другими социальными институтами. Государственная служба и политическая элита во многом являются следствием отношений друг с другом как социальными институтами.
Функциональный тип означает, что социальные институты существуют постольку, поскольку выполняют определенные функции в обществе, способствуя его интеграции и достижению целостности. Политическая элита и государственная служба выполняют сходные функции, удовлетворяя потребность общества в государственном управлении.
Политическая элита как социально-управленческий институт
Разделение общества на управляющих и управляемых является способом воспроизводства социальной целостности. Эта позиция, обоснованная Э. Дюркгеймом в работе «О разделении общественного труда» (1893 г.), не утратила своей актуальности ив современном обществе. Целостность предполагает не одноликость, а дифференциацию индивидов, разнообразие связей и обменов. Различные социальные функции имеют в основе определенную иерархическую структуру общества. При этом каждая общественная группа, обменивая свои ресурсы и ценности на иные, соучаствует в воспроизводстве социального порядка.
Испанский философ Ортега-и-Гассет в работе «Восстание масс» (1930 г.) выявил новую важную черту современной социальной жизни «омасовление» управления, исчезновение прежней жесткой социальной иерархии. Массы стали выполнять часть управленческих функций, которые раньше предоставлялись исключительно элите.
Заслуживают внимания трактовки управленческих функций элиты «плюралистами». Они считают, что в постиндустриальном информационном обществе страной правит не какая-либо одна элита, а несколько таких элит, которые конкурируют друг с другом («полиархия» по Р. Дайю). Вследствие конкуренции и борьбы за голоса избирателей снижается опасность захвата рычагов власти и управления в государстве отдельными лицами или группировками, появляется реальная возможность выдвижения к управлению государственными делами тех, кто достиг наибольших успехов в ходе честной конкурентной борьбы, завоевал первенство, доказал правомерность своих претензий на власть и управленческие полномочия государства.
Подобные тенденции в управляющем слое требуют более глубокого анализа политической элиты как управленческого института. Это важно и в связи с тем, что, как отмечает А.С. Панарин, «особенность российского общества, ставящая его практически в полную зависимость от правящей элиты и ее решений, превращает качество элиты в одну из центральных проблем»1.
Особое значение в этом приобретает выявление внутренних и внешних функций политической элиты как социально-управленческого института.
Внутренние функции элиты играют ведущую роль, поскольку без их реализации социальный институт существовать не может. В истории было немало политических элит, которые потеряли власть, сошли «со сцены» потому, что их внутренняя организация не обеспечила выживаемости данного института. Слабые элиты, как правило, приводили к ослаблению государственного управления, наступлению периода управленческих провалов, недовольства масс, отстраненных от управления общественными делами.
Внутренние функции политической элиты призваны обеспечить высокий социальный статус элиты, совпадение их коренных интересов и идейно-политических ориентации, общность духовно-нравственных качеств, однонаправленность карьерных устремлений, чувство принадлежности к группе избранных, отборных, лучших.
Основное содержание внутренних функций политической элиты состоит в обеспечении сплоченности, спаянности, стабильности состава элиты, открытости каналов ее пополнения, развитии способности к управлению социальными процессами, преодолении конфронтационности внутренних субэлит, идеологического механизма и зашоренности, чванства и корыстности.
Важнейшим внутренним условием выполнения политической элитой своего основного предназначения являются способы ее формирования. Нередко низкая эффективность деятельности элиты связана с определенной закрытостью для достойных, талантливых людей, в результате чего страдает сфера государственного управления, государственная служба и все общество. Поэтому важнейшим внутренним качеством элиты является контроль элитогенеза, т.е. механизмов ее формирования.
Разумеется, политическая элита стремится упрочить свое положение в обществе, сохранить и умножить добытые привилегии, оградить ряды от непривилегированных слоев общества. Однако преувеличение личных и корпоративных интересов не остается без плачевных последствий ни для интересов элиты, ни для государства, ни для общества.
Внутренние функции в научной литературе освещены более-менее полно. В то же время не выяснены пока внешние функции политической элиты, составляющие основу ее как социально-управленческого института.
Взаимодействия предполагают реализацию прежде всего внешних функций социального института как одного из важнейших условий его функционирования, адекватного реагирования на изменения социальной среды. Ведь политическая элита объединяет людей, осуществляющих руководство государственными органами и муниципальными образованиями. В связи с этим важнейшим признаком политической элиты является ее отношение к системе государственного управления. Это предопределяет уровни элиты, ее деление на федеральную, региональную и местную.
Внешняя функция становится главной прежде всего в социально-управленческих институтах, основное назначение которых как субъектов социального управления состоит в упорядочивании объектов управления путем властных воздействий и обратных связей. Эти связи становятся неотъемлемым атрибутом системы социального управления, обеспечивая активное взаимодействие со стороны объекта управления, который также может выполнять в обществе роль социального института. На этой основе складываются субъектно-объектные и объектно-субъектные отношения между политической элитой и государственной службой как социальными институтами. В связи с этим важно выявить и раскрыть внешние функции политической элиты как социально-управленческого института. Эта исследовательская задача особенно актуальна в связи с тем, что в научной литературе политическая элита еще не изучалась в качестве такого института и ее внешние функции в полной мере пока не выяснены. Это обстоятельство затрудняет выявление не только явных, но и латентных (скрытых) функций политической элиты по отношению к государственной службе и ее кадровому корпусу.
Положение о том, что политическая элита обладает основными институциональными признаками, подтверждается выводами, которые уже содержатся в научной литературе, но еще не обособились в определенное научное направление. Для уяснения этого сложились научные предпосылки.
Политическая элита удовлетворяет требованиям социального института - это целесообразная устойчивая форма организации социальной деятельности и социальных отношений, комплекс, представляющий собой, с одной стороны, совокупность нормативно и ценностно обусловленных ролей и статусов, предназначенных для удовлетворения социальных потребностей во власти и управлении, с другой стороны, устойчивое социальное образование, обеспечивающее реализацию данных потребностей.
Специфической социальной задачей, призванной удовлетворить важнейшие общественные потребности, предназначением политической элиты является осуществление государственной власти, выполнение функций государственного управления. Это положение характеризует, прежде всего, правящую элиту, в отличие от контрэлиты, которая только борется за право властвовать, управлять.
class2 Взаимодействие социально-управленческих институтов политической элиты и
государственной службы class2
Взаимодействие как социальная форма связи политической элиты и государственной службы
В социальной науке взаимодействие занимает особую роль. Социальная активность субъектов взаимодействий является атрибутом социальных отношений. В результате взаимодействий создаются разного рода социальные структуры, социальные институты. Это позволило П. Сорокину в работе «Система социологии» отметить, что взаимодействие -основная универсальная единица социологического анализа, ибо вся общественная жизнь и все социальные процессы могут быть разложены на явления и процессы взаимодействия всех или большего числа лиц, и обратно, комбинируя различные процессы взаимодействия, мы можем получить любой сложнейший из сложнейших общественных процессов.
В социологии различают межличностные, групповые и социетальные взаимодействия. Взаимодействия политической элиты и государственной службы как институтов относятся к социетальным. Эти взаимодействия отличаются тем, что они в значительной мере опосредствованы. Многие служащие и политики могут не находиться в непосредственных контактах и иметь четкие представления друг о друге. На этом уровне взаимодействий весьма трудно фиксировать эмпирически наблюдаемые акты действий, поскольку в этом случае действуют другие закономерности. Они находят отражение в культуре, морали, правовых нормах, которые придают взаимодействиям формализованный характер. Система этих взаимодействий поддерживается законодательством и социальным контролем. Характер и уровень взаимодействий анализируются с точки зрения функциональных систем, в том числе института власти и социальных структур.
Система взаимодействия политической элиты и государственной службы выполняет ряд функциональных задач:
- содействие достижению целей государства;
- создание возможностей интеграции институтов политической элиты и государственной службы в общество; - поддерживание ценностных образцов культуры государственного управления;
- интеграция политиков и государственных служащих в целостность.
Взаимодействия политической элиты и государственной службы удовлетворяют важные индивидуальные и общественные потребности. Политики и государственные служащие удовлетворяют их, вступая в многочисленные контакты. Этим они воздействуют на других людей, в том числе друг на друга, реагируют на их действия, оказываясь включенными в социальные институты, которые регулируют их деятельность и поведение.
В результате взаимодействия политиков и государственных служащих формируется структура органов государственной власти и управления как единство полномочий, статусов, функций, взаимосвязей. Совокупность взаимодействий государственных служащих и политиков образует социальный процесс управления. Механизм взаимодействия политической элиты и государственной службы обычно является скрытым от постороннего наблюдателя. Однако он имеет свои «винтики» и «сцепления». В связи с этим особое значение приобретает социологический анализ механизмов власти, проведенный М. Вебером, на основе конкретного анализа реально обнаруживаемых социальных явлений. Подобный подход целесообразно использовать и при анализе механизмов социальных взаимодействий политической элиты и государственной службы. Их социальная связь предполагает взаимные ожидания управленческих услуг, материальных и идеальных ресурсов, которые необходимы обоим социальным институтам. Подобная связь на первичном («молекулярном») уровне представляет в определенном смысле обмен деятельностью (материальными, информационными, моральными, эмоциональными и другими услугами, ресурсами).
Теория обмена, выдвинутая в свое время Г. Зиммелем и Т. Парсонсом и развитая Д. Хомансом и П. Блау, способствует выработке убедительной, ясной концепции взаимодействия. Отношения обмена предполагают получение вознаграждения как плату за издержки2. Необходимость продолжения подобного обмена, взаимные ожидания являются «пусковым механизмом» социального взаимодействия политической элиты и государственной службы, формой их взаимного социального «притяжения». Гарантии взаимности обычно содержатся в правовых нормах, т.е. оговорены заранее.
Социальные взаимодействия как обмен между политиками и государственными служащими в значительной степени могут основываться на договоренностях, которые оформляются в виде законов о государственной службе, указах Президента, постановлениях Правительства, контрактах государственного органа и государственного служащего и др.
Наряду с этим между политиками и государственными служащими может иметь место диффузный (нежесткий) обмен, когда точная плата за услуги, форма и сроки оплаты специально не оговариваются. Государственный служащий или политик приходит на выручку партнеру по собственной инициативе, основываясь не только на ожиданиях взаимности, но и на доверии. Такие отношения широко распространены в клиентелах (командах), объединяющих политиков и государственных служащих на основе личных связей, личной взаимозависимости. Как отмечал П. Блау, подобные типы обмена вовлекают «факторы, создающие диффузные» (жестко не обозначенные ни по срокам, ни по форме услуги) будущие обязательства, не специфицированные четко, при которых природа возврата не может оговариваться, и по большей части ставлена на усмотрение того, кто его осуществляет»3. Диффузность (нежесткость) в большей мере проявляется в обменах, имеющих моральную основу: дружба, соседство, взаимоотношения родителей, партнерство, национальные, клановые отношения и др.
