Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические подходы к исследованию функций государственной службы как социального института 14
1.1. Структурно-функциональный метод исследования государственной службы
1.2. Типология функций института государственной службы 33
1.3. Взаимодействие функций и структуры в системе государственной службы 54
ГЛАВА 2. Функционирование гражданской государственной службы в условиях ее реформирования 77
2.1. Оптимизация функций гражданской государственной службы в ходе ее реформы 78
2.2. Управленческая функция государственной службы 106
2.3. Факторы и последствия дисфункций в процессе функционирования государственной службы 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 138
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И
ЛИТЕРАТУРЫ 151
- Структурно-функциональный метод исследования государственной службы
- Типология функций института государственной службы
- Оптимизация функций гражданской государственной службы в ходе ее реформы
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, изучение функций социальных институтов представляет значительный интерес для социологической науки. В условиях демократизации государства и становления гражданского общества претерпевают трансформацию общественные потребности, что влечет за собой изменение функций социальных институтов. Исследование функций государственной службы как социального института, играющего важную роль в общественных процессах, способствует углублению научных представлений о них.
Во-вторых, проводимая в стране административная реформа требует пересмотра структуры и функций государственных органов. Решению этой задачи способствовало бы более активное применение структурно-функционального анализа, дальнейшая разработка этого научного метода.
В-третьих, реализация задач по повышению эффективности государственной службы требует оптимизации ее функций, более полного учета факторов и последствий функционирования.
В-четвертых, исследование темы позволило бы активнее преодолевать сложившиеся дисфункции в государственной службе, что в немалой степени будет способствовать успеху ее реформирования, достижению качественно более высокого уровня.
Степень научной разработанности темы исследования.
Научные работы, посвященные изучению функций социальных институтов, можно классифицировать по ряду направлений.
Первую группу составляют труды ученых, посвященные развитию теории функционализма. К ним можно отнести исследования Э.А. Капитонова, В.А. Карташева, В.И. Шаленко и др., в которых
4 подняты некоторые вопросы функциональных отношений, формирования системно-функциональных идей, развития общества с точки зрения функционализма1.
Во вторую группу отнесены работы, освещающие функции власти и управления, в частности: социального управления2; теории управления ; государственного управления4, организации5. Этому посвящены труды А.В. Атаманчука, А.А. Беляева, К.С. Вельского, В.Д. Граждана, СВ. Калашникова, С.Н. Князева, СЕ. Коробова, Э.М. Короткова, А.Е. Лукьяненко, В.И. Лукьяненко, А.В. Новикова, В.И. Мухина, В.И. Патрушева, В.А. Столяровой и др.
К третьей группе относятся публикации, в которых содержатся научные подходы к анализу функций государственной службы. Речь идет
Капитонов Э.А. Системно-функциональные идеи // Социология XX века: история и технологии. Ростов-на-Дону, 1996; Карташев В.А. Некоторые особенности функциональных отношений // Карташев В.А. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 199; ШаленкоВ.И. Общество в «зеркале» социологического детерминизма и функционализма // Шаленко В.И. Социология. Учебник. М., 2003.
2 Граждан В.Д. Функции социального управления // Социальное управление.
Курс лекций. М., 2000; его же: Теория управления. М, 2004; Лукьяненко А.Е.,
Лукьяненко В.И., Новиков А.В. Управление персоналом государственных органов:
система организации и функционирования. М., 1999; Основные функции социального
управления // Основы современного социального управления. Теория и методология.
Учеб. пособие / Под ред. В.Н. Иванова. М., 2000.
3 Калашников СВ. Функциональная теория социального государства. М., 2002;
Коробов СЕ. Социальная функция государства. Автореф. дисс. ... канд. юр. наук. М.,
2000; Чиркин В.Е. Функции государства // Чиркин В.Е. Государственное управление.
М., 2002.
4 Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-
функциональные вопросы. М., 2003; Вельский К.С. О функциях исполнительной
власти//Государство и право. 1997. №3; Василенко Л.А. Интернет в
информатизации государственной службы. Социологические аспекты. М., 2000;
Князев С.Н. Основные функции и методы управления // Князев С.Н. Управление:
искусство, наука, практика. Учеб. пособие. Минск, 2002; Мухин В.И. Функции
управления//Мухин В.И. Основы теории управления. Учебник. М., 2002;
Патрушев В.И. и др. Основные функции социального управления // Основы
современного социального управления: теория и методология. Учеб. пособие/Под
ред. В.Н. Иванова. М., 2000; Столярова В.А. Функции и оценка результатов труда
работников аппарата управления. М., 1995 и др.
5 Беляев А.А., Короткое Э.М. Системология организации. М., 2000.
5 о работах Л.А. Василенко, Н.Е. Дмитриевой, А.В. Илышева, Н.М. Казанцева, Т.И. Разумовской и др.1.
В четвертую группу включены труды, в которых рассмотрены
отдельные аспекты становления и развития социального института
государственной службы. Эти проблемы исследованы в работах
Л.А. Калиниченко, B.C. Карпичева, С.Г. Кирдиной, Б.В. Лытова,
К.О.Магомедова, B.C. Нечипоренко, Б.Т.Пономаренко, В.Л.Романова2, в
кандидатских диссертациях О.С. Аюшеевой, В.В. Бочманова,
Т.В. Монаховой, З.С. Поповой3. В трудах Г.В. Атаманчука, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и др. получило развитие правовое направление в исследовании института государственной службы4.
Василенко Л.А. Интернет в информатизации государственной службы России (социолого-методологический анализ). М., 1998; Дмитриева Н.Е. Социально-профессиональная адаптация государственных служащих к изменениям в институте государственной службы. Автореф. дисс. ... канд. соц. наук. М., 2003; Илышев А.В. Социальные функции государственной службы Японии: опыт реализации и возможности его адаптации в регионе. Автореф. дисс. ... канд. соц. наук. М, 1999; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Институционно-функциональный анализ. М, 1999; Разумовская Т.И. Особенности государственной службы как социального института и ее функция реализации социальной политики. Автореф. дисс. ... канд. соц. наук. М., 2003.
2 Калиниченко Л.А. Социальная организация государственной службы. М.,
2000; Карпичев B.C. Социальный вектор государственной службы//Государственная
служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; КирдинаС.Г.
Социокультурный и институциональный подходы как основа позитивной социологии
в России//Социологические исследования. 2002. № 12; ЛытовБ.В. Государственная
служба как социальный институт//Государственная служба: теория и организация.
Ростов-на-Дону, 1998; Магомедов К.О. Социология государственной службы. Учеб.
пособие. М., 2000; Нечипоренко B.C. Государственная служба как социальный
институт//Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба России:
отечественный опыт организации и современность. М., 2003; Романов В.Л.
Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000.
3 АюшееваО.С. Государственная служба как духовно-культурный институт.
Дисс. ... канд. социол. наук. М., 2001; БочмановВ.В. Взаимодействие политической
элиты и государственной службы как социально-управленческих институтов. Дисс.
... канд. социол. наук. М., 2003; Монахова Т.В. Взаимодействие социальных
институтов государственной службы и предпринимательства в России. Дисс. ... канд.
социол. наук. М., 2001; Попова З.С. Государственная служба как институт
государственных социальных услуг. Дисс.... канд. социол. наук. М., 2000.
4 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Гришковец А.А.
Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской
Федерации. Монография. М., 2002; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской
Федерации. М., 1996; СтариловЮ.Н. Государственная служба в Российской
Федерации. Воронеж, 1996; его же: Служебное право. Учебник. М., 1996 и др.
Изучение этих и других работ позволяет сделать вывод о необходимости усиления внимания ученых к развитию теории функционализма в целом и социальных институтов, в частности. Этим предопределяется методология изучения темы, формирование объекта, предмета, цели и задач данного исследования.
Объект исследования — государственная гражданская служба
»
Российской Федерации.
Предмет исследования — функции государственной гражданской службы как социального института.
Цель исследования — выявить сущность функций государственной службы Российской Федерации и разработать предложения по их оптимизации.
Задачи исследования:
обосновать необходимость структурно-функционального подхода к исследованию социальных институтов;
охарактеризовать типы и виды функций государственной службы;
изучить взаимосвязи функций и структуры в системе государственной службы;
определить пути оптимизации функций гражданской государственной службы в ходе административной реформы;
проанализировать управленческую функцию как специфическое направление деятельности государственных служащих;
определить факторы и последствия дисфункций государственной службы в процессе ее функционирования.
Теоретико-методологической основой исследования являются идеи крупнейших социологов: О. Конта — о функциональной зависимости социальных институтов; Г. Спенсера — о структурно-функциональной дифференциации и законе общественных ритмов; Э. Дюркгейма — о
. 7 функциональной зависимости как интегрирующей силе; Р. Мертона — о функциональности и дисфункциональности частей социального института; Г.В. Осипова - о сближении и дифференциации функций социальных групп как факторе социального прогресса; П.А. Сорокина - о взаимосвязи функций и структур социального института; Дж. Хоманса -о единстве личностного и социального в функциональном анализе.
В работе использованы социологический, институциональный, структурно-функциональный, статистический методы анализа.
Источниковую базу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты по вопросам государственной службы и направлениям государственного реформирования, прежде всего федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.) и «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.), Федеральная программа реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.), послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В диссертации использованы также материалы государственной статистики.
Эмпирической базой диссертации являются результаты конкретных социологических исследований, проведенных с участием автора на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ:
«Функционирование и развитие государственной службы в современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 г. в 6 аппаратах федеральных органов власти и 19 субъектов Российской Федерации. Опрошено 1180 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Научный руководитель исследования—д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс исследования в диссертации: ГС ФР-01;
«Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации» (август-сентябрь 2002 г.). Социологический опрос проведен
8 в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступили государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий и учреждений, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКП-2002.
Автором проведен также вторичный анализ следующих материалов социологических исследований кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС:
«Состояние и тенденции развития формирования социально-организационного механизма функционирования государственной службы». Экспертный опрос проведен в мае 2002 г. Опрошено 300 человек. Руководитель проекта — д.с.н., профессор К.О.Магомедов. Индекс: СФ ГС-02;
«Технологии управления персоналом государственной службы». Экспертный опрос проведен в мае 2003 г. Опрошено 180 государственных служащих высшего и среднего звена государственных органов власти и управления федерального и регионального уровней трех ветвей власти. Руководитель исследования -д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГС-03;
«Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2000 г. Опрошено 1038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Научный руководитель исследования-д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000;
«Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации». Социологический
9 опрос проведен в сентябре-октябре 2000 г. Опрошено 1210 государственных служащих в 11 аппаратах федеральных органов власти, а также в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Научные руководители исследования —д.с.н., профессор В.Л.Романов, д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: СПРКК-2000;
«Государственная служба и государственные служащие глазами населения». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 1999 г. Опрошено 1254 респондента в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, социальному положению и образованию. Научный руководитель исследования —д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ГС ГН-99;
«Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 респондентов в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Научные руководители исследования — д.с.н., профессор В.Л. Романов и д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: ОКГС-99;
«Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирования кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах власти». Комплексный социологический опрос проведен в мае 2001 г. Выборочная совокупность составила 2707 человек, из них 1434 респондента из числа населения, 1183 - государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и 90 экспертов. В качестве экспертов выступили руководители кадровых служб соответствующих министерств и ведомств,
10 руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие с большим стажем работы в органах исполнительной ветви власти, ученые, специализирующиеся в области государственного управления и кадровой политики. Опрос проводился в 17 субъектах Федерации и 8 центральных аппаратах министерств и ведомств Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду занятий. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКПИВ-01.
Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:
Обоснованы необходимость и возможности использования структурно-функционального подхода к исследованию государственной службы. При этом выявлен ряд характерных черт государственной службы как социального института: зависимость между ее составными частями; особенности функций каждой части института; функциональные предпосылки; государственная служба как интегрирующая сила общества; условия ее функционирования; дифференциация института государственной службы в соответствии с требованиями социальной среды; баланс функциональных и дисфункциональных последствий государственной службы; особое значение ее стабилизирующей функции; функциональная интеграция и др.
В государственной службе выделены три группы функций — регулятивные (прежде всего управленческие), обеспечивающие и технологические. Их объединяет социологическое понимание функций государственной службы как совокупности ее черт: социальной роли, формы связи и социального действия. Социальная роль государственной службы состоит в удовлетворении потребностей общества в государственном управлении, достижении целей государственной службы, интеграции для их достижения всех частей социального института. Функция как форма связи государственной службы с
государством и обществом, а также между компонентами государственной службы отражает их взаимозависимость, когда изменения в одних компонентах и институтах вызывают изменения структуры и действий других. Социальное действие государственной службы характеризует обязанности, круг и процесс деятельности, ее направление и последствия для социальной среды.
Раскрыта взаимосвязь функций и структуры государственной службы. Изменения в функциях вызывают соответствующие перемены в строении социального института государственной службы, расположении его элементов и компонентов. В условиях перемен социальной жизни это вызывает неустойчивость института государственной службы, непредсказуемость направлений его деятельности. Раскрыто особое значение организационной структуры государственной службы, посредством которой ее функции отражаются в обязанностях и правах государственных служащих. Выразительность и значительность функций способствует укреплению функциональных структур, прежде всего органических, дивизиональных, проектных, матричных, горизонтальных, а также неформальных.
Оптимизация функций и структуры государственной службы определена как важнейшее условие ее функционирования и развития. Среди направлений оптимизации выделены: выбор перспективной модели государственной службы; определение сфер социальной жизни, где необходимо влияние государственной службы; освобождение от дублирующих и несвойственных функций; типизация управленческих функций; повышение уровня профессионализма государственных служащих; активизация их организационно-исполнительской деятельности; расширение социального контроля процесса реализации функций государственной службы. При этом внимание акцентировано на соблюдении принципов оптимизации: совместимость содержания и форм реализации функций; координации и субординации, функциональных
12 зависимостей компонентов и элементов государственной службы; субсидиарности; наполнения существующих функций реальным содержанием.
5. В качестве основного звена оптимизации функций
государственной службы рассмотрено исполнение управленческих
функций как ее основного содержания. Обоснована
многофункциональность государственной службы, ее приоритетность,
высокая значимость, где обслуживание является лишь одним из
направлений этого социального института. Раскрыты управленческие
функции: управление функционированием системы социальных
институтов государственной службы; реализация государственной
политики в части социальных услуг, развития социального слоя
государственных служащих, обеспечения их социального статуса.
Выявлено, что основными направлениями оптимизации функций
государственной службы являются: децентрализация полномочий;
развитие разделения и кооперации управленческого труда; смягчение
иерархии должностей; внедрение прогрессивных структур.
6. Раскрыты факторы дисфункций в социальном институте
государственной службы: отставание государственной службы в
реагировании на изменения общественных потребностей; слабая ее
организация; сужение роли государства в регулировании общественных
процессов. Среди организационных факторов выделяются: цели и функции
государственной службы; правовые нормы и правила; традиции; критерии
определения функций и оценки труда государственных служащих;
персонализация служебной деятельности; престиж государственной службы.
Выявлены также последствия дисфункций: придание функциям
«символического», «ритуального» характера; возникновение нормативно
нерегулируемых видов деятельности; ослабление связи государственной
службы с государством и обществом; снижение уровня удовлетворенности
государственных служащих своей работой. Положительной стороной
13 некоторых дисфункций является их сигнализация о необходимости проведения мер по изменению функций и структуры.
Практическая значимость проведенного исследования
определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций:
при разработке нормативных правовых актов о реформировании государственной службы;
в деятельности государственных органов по осуществлению государственного управления;
в работе средств массовой информации по формированию объективного общественного мнения о социальном институте государственной службы;
в исследованиях по изучению проблем функционирования социального института государственной службы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке» (февраль 2001 г., г. Москва), методологическом семинаре, проведенном Российской академией государственной службы и Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, по теме «Государственная служба России: проблемы становления и развития» (январь 2001 г., г. Москва), на заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой теме.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Структурно-функциональный метод исследования государственной службы
Социологический анализ института государственной службы предполагает использование разнообразных методов исследования, в том числе функционального анализа. Функционализм представляет собой одно из ведущих направлений современной социологии, объясняющее один вид социальной деятельности посредством анализа её последствий в отношении какого-либо другого вида социальной деятельности, института или общества в целом1. «Центральная идея функционализма, выраженная в практике объяснения фактов путем установления их значения для больших структур, частью которых они являются, может быть найдена, по существу, во всех науках о человеке», — считает Р. Мертон . Логика функционального анализа прочно установилась в биологических науках, и исследователи в данной области обладают операциональной процедурой и строго установленными правилами изучения. В социологии же в настоящее время еще нет единого мнения о том, какой должна быть схема функционального подхода. При этом структурно-функциональную теорию Т. Парсонс еще в 60-е гг. XX в. рассматривал как значительный этап общего развития теоретической мысли в социальных науках3.
В целом функционализм как методологический принцип анализа общественной жизни основывается на вычленении исследуемого объекта (социального процесса, института и т.д.) в качестве целого, разложении его на составные части (элементы, факторы, переменные) и выявлении функциональных зависимостей, как между этими составными частями, так и между этими частями и целым. Каждый элемент данной целостности имеет определенную функцию, проявляющуюся в осуществлении конкретной деятельности, которая способствует поддержанию существующей целостности в состоянии динамического равновесия.
С точки зрения функционализма, социальный институт есть некоторая устойчивая система, элементы которой тесно взаимосвязаны и образуют единое целое. И хотя в современной социологической теории накоплен немалый опыт в изучении социальных институтов, точки зрения ученых на природу и функции институтов не совпадают. Не ставя перед собой задачу оценки этих позиций, обратимся к их рассмотрению с целью выявления возможностей структурно-функционального подхода к изучению социальных институтов.
Изначально понятие института было заимствованно социологией из юридических наук, где его использовали для характеристики определенного комплекса юридических норм, регулирующих социально-правовые отношения в некоторой предметной сфере. В социологии термин «институт» сохранил смысловую нагрузку, связанную с нормативной регуляцией деятельности. Однако при этом он приобрел значительно более широкое толкование в обозначении особого типа устойчивой регламентации социальных связей и различных более или менее организованных форм социального регулирования поведения субъектов.
Проведенный контент-анализ отечественной и зарубежной специальной литературы по проблеме институционализма показал, что в рамках социологической теории существует достаточно широкий набор версий и подходов к социальному институту. Так, Я. Щепаньский, указывая на возможность разных подходов к пониманию институтов, обобщил их следующим образом: 1) определенная группа людей, выполняющих общественные функции; 2) определенные организационные комплексы функций, выполняемых некоторыми членами группы от имени всей группы; 3) совокупность материальных учреждений и средств деятельности, позволяющих некоторым уполномоченным индивидам выполнять общественные безличные функции, имеющие целью удовлетворение потребности или регулирование поведения членов групп; 4) некоторые социальные роли, особенно важные для группы1.
К. Поппер выделял два подхода к изучению институтов. Первый — выявление происхождения и предназначения, чтобы определить истинную роль в историческом развитии. Второй - рассмотрение институтов с точки зрения социально-инженерного подхода, т.е. исследование путей повышения эффективности инструментов, которые служат достижению тех или иных целей2.
Типология функций института государственной службы
Становление государственной службы, представляющей собой сложное социальное явление, это длительный и неоднозначный процесс, который охватывает многие области и идет по разным направлениям, включая экономическое, политическое, правовое, социальное, организационное, кадровое и др. Поэтому при исследовании функций института государственной службы недостаточно использовать один какой-либо аспект, а необходимо провести множественное членение функционального континуума государственной службы.
Полифункциональность и комплексность как принципиальные положения структурно-функционального подхода, в свою очередь, дают возможность представить развернутую характеристику и состав функций государственной службы. Исходя из этого, проблему типологии функций института государственной службы мы условно разделим на два исследовательских блока: 1 — классификация функций; 2 — спецификация функций. Проанализируем каждый их блоков отдельно.
Рассмотренные в первом параграфе возможности структурно-функционального анализа позволяют проводить классификацию функций по различным основаниям, что подтвердил проведенный контент-анализ специальной литературы. Мы предлагаем классифицировать функции института государственной службы по двум основаниям: первый-исходя из значения термина «функция» и второй —на основе институционального понимания государственной службы.
В рамках социологической традиции начнем с определения самого понятия функции. Образованное от латинского functio (исполнение, совершение) оно не имеет однозначной трактовки в исследованиях. Однако его значение емко было определено Т. Парсонсом, назвавшим
понятие функции важнейшим критерием для определения уместности и значимости выбора из бесконечного разнообразия свойств . Опираясь на контент-анализ специальной литературы, мы выделили три основных группы определения феномена «функция».
Первое значение — социальная роль, которую выполняет тот или иной элемент системы в её функционировании. При этом в данном значении встречаются следующие варианты определения функции: а) роль, выполняемая определенным субъектом социальной системы в её организации как целого, в осуществлении целей и интересов социальных институтов ; б) «роль, которую выполняет определенный общественный институт, или процесс по отношению к целому»3; в) роль, которую данный институт выполняет относительно потребности общественной системы более высокого уровня организации или интересов составляющих её социальных групп и индивидов4.
Второе значение — вид, форма связи между двумя или более социальными переменными. В этом смысле функция определяется как: а) устойчивый способ активного взаимоотношения, при котором изменение одних объектов приводит к изменению других; зависимость, которая наблюдается между различными социальными процессами в рамках общественной системы; б) отношение, посредством которого одна сторона переносит свою сущность (силу, потенциал) на другую5; в) взаимозависимость, взаимное отношение, взаимосвязанные изменения6.
Третье значение — социальное действие, ставшее стандартизированным. Это значение объединяет такие понимания исследуемого феномена: а) способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью общества, объективно необходимая деятельность, воздействие, наполненное конкретным содержанием в пространстве и времени1; б) совокупность действий относительно однородных по некоторому признаку социальных явлений, направленных на достижение частной цели и подчиненных общей цели ; в) обязанность, круг деятельности, работа .
В соответствии с представленной группировкой значений феномена функции мы предлагаем следующую содержателъно-деятелъностную классификацию функций государственной службы. На основании первой группы значений выделяем обеспечивающие функции государственной службы; второй —регулятивные; третьей - технологические.
Перечисленные группы функций, конечно же, не исчерпывают всего многообразия государственной службы, но выделяют наиболее существенное и общее, что характерно для ее разных видов и форм. Они осуществляются во всех государственных органах, независимо от их принадлежности к той или иной ветви или уровню государственной власти. Естественно, при этом в каждом из этих органов государственная служба имеет и другие, специфические для данного органа функции. Сначала проанализируем каждый из выделенных типов функций в представленной содержательно-деятельностной их классификации.
Оптимизация функций гражданской государственной службы в ходе ее реформы
В первой главе было показано, что эффективность организационной структуры не может оцениваться вне исполняемых ею функций. В то же время от степени соответствия структуры возложенным на нее функциям зависит эффективность функционирования государственной службы. Данные зависимости усиливаются в процессе реформирования государственных институтов в целом и непосредственно института государственной службы. На изменение характера и конфигурации организационной структуры государственной гражданской службы влияет также ряд обстоятельств правового, организационного, экономического, ресурсного и другого характера. Существуют и объективные трудности в том, чтобы в структуре государственной гражданской службы поддерживать в изменяющихся условиях рациональность, эффективность, адекватность современному развитию государства и общества.
В связи с этим в настоящее время проблема эффективности функционирования государственной гражданской службы становится особо актуальной, что напрямую связано с совершенствованием организационной структуры государственной службы, адекватной происходящим изменениям. Обусловленность функций института государственной службы функциями государства и выбор модели организационной структуры государственной гражданской службы в зависимости от поставленных перед нею целей и задач, имеющихся ресурсов, существующих организационных структур и т.д. и является, по нашему мнению, важнейшими предпосылками для оптимизации функциональной структуры государственной службы в период её реформирования. На этом основании актуально рассмотрение проблемы оптимизации функциональной структуры государственной гражданской службы в качестве одного из способов совершенствования ее организации.
Стратегически развитие функциональной структуры государственной гражданской службы зависит от выбранной модели государственного управления. Поэтому так тесно подчас переплетены вопросы реформирования государственного управления и государственной службы.
Мировая управленческая практика сформировала два основных подхода к выбору модели государственного управления: экономический и политический. Первый вытекает из теории публичного выбора неокейнсианцев. Выбор модели управления зависит от её стоимости и расходов на государственное управление.
В таком варианте роль граждан снижается до простых потребителей государственных социальных услуг. При этом качество и доступность определяют выбор гражданами производителя услуг. Роль государственного регулирования в этой модели заключается в создании равных возможностей и условий для всех производителей. При таком подходе современный вариант государственной службы — государственный менеджмент, который строится по принципу оплаты работы администратора в зависимости от её результативности и эффективности. Подобная модель государственной гражданской службы значительно удешевляет государственное управление и сокращает расходы на него. Приоритетной функцией государственной службы в данном случае становится функция оказания гражданам государственных социальных услуг.
Второй подход - политический - направлен на создание публичного государственного управления. Управленцы в этой схеме имеют общие цели с управляемыми, при этом каждая из сторон заинтересована в сохранении созданной модели. Деятельность государственных органов рассматривается с точки зрения требований граждан к управлению и постоянному контролю с их стороны. Политическое управление, считает Н.И. Глазунова, — это воздействие на общественные процессы и отношения через согласование интересов1. В этом случае формируется публичная модель государственной службы, которая принята в ряде зарубежных стран.
В отечественной литературе и практике оба подхода имеют своих сторонников и противников. Рассмотрим названные подходы с точки зрения их возможностей в совершенствовании функциональной структуры государственной гражданской службы.
Начиная с 80-х гг. XX века, вслед за А. Лоутоном и Э. Роуз, концепция государственного менеджмента активно разрабатывается и применяется во многих странах. А. Лоутон и Э. Роуз в работе «Организация и управление в государственном учреждении», анализируя работу своих коллег Питерса и Уотермена, к основным чертам государственного менеджмента относят: приверженность к действию; максимальное приближение к запросам клиента; стимулирование самостоятельности и предприимчивости, проявления новаторства; приверженность профессиональным ценностям, ориентация на ту сферу деятельности, которая наиболее выгодна для организации . Выбор данной модели означает принятие государственной гражданской службой на себя обязанности обеспечивать качественными услугами граждан в соответствии с установленными стандартами наиболее экономным и эффективным путем.
