Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретико-методологические основы анализа взаимодействия государства и гражданского общества 24
1.1 Сущность и содержание взаимодействия государства и гражданского общества 25
1.2 Взаимодействие государственной гражданской службы и институтов гражданского общества современной России как социальный процесс 57
1.3 Открытость государственной гражданской службы — основа активизации взаимоотношений государства с институтами гражданского общества демократической России 85
ГЛАВА 2 Развитие взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества 103
2.1 Условия и факторы развития взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества 104
2.2 Правовое обеспечение взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества 127
2.3 Основные направления развития взаимодействия государственной гражданской службы и институтов гражданского общества в условиях модернизации России 146
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 167
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ и ЛИТЕРАТУРЫ 175
ПРИЛОЖЕНИЕ
- Сущность и содержание взаимодействия государства и гражданского общества
- Взаимодействие государственной гражданской службы и институтов гражданского общества современной России как социальный процесс
- Условия и факторы развития взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В третьем тысячелетии успешность развития российской государственности связана со способностью общества быстро адаптироваться к «сверхбыстрым» изменяющимся условиям и следовать правилам взаимосодействия, основанным на демократических принципах. Как заявил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев «В XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии».
Глобальная конкуренция в современном мире вызывает качественное изменение институциональной среды, «раскрепощение энергии общества»2. Поэтому современный этап функционирования российского социума предполагает использование более демократичных и эффективных форм взаимодействия общественных и государственных структур, опирающихся на преимущества соединения субъектной воли государства и самоорганизационного потенциала гражданского общества.
В связи с этим государство как политический институт власти, выбрав модель «государство на службе у граждан», в условиях институциональных изменений модифицирует свои функции, усиливая возможности и повышая конкурентоспособность. Существенно меняется роль государственного управления. На первый план выдвигаются проблемы государственного регулирования общественных процессов, «расширения степени свободы и горизонта возможностей для каждого гражданина». Приоритетным направлением деятельности органов власти и управления становится создание условий для самореализации личности, актуализации ее деятельности в общественных интересах с возрастанием ответственности взаимодействующих сторон за избранные стратегии развития, эффективность сотрудничества, открытость деятельности.
Складывающаяся в условиях реформирования система государственного управления все в большей степени базируется на горизонтальных межинституциональных связях участников взаимодействия. Реализуясь посредством переговоров между государственными и общественными структурами, имеющими общий интерес, она способна более эффективно удовлетворять общественные потребности и вырабатывать социально значимые решения. При этом главными параметрами в процессах взаимодействия государства и гражданского общества становятся договор, компромисс, согласительные процедуры, сторонами которых все чаще выступают государственная гражданская служба и институты гражданского общества, ориентированные на совершенствование процедур публичного администрирования, включение в процесс взаимодействия технологий и механизмов активизации кадрового потенциала.
В то же время проблемы становления зрелого гражданского общества и формирование цивилизованных взаимоотношений в системе «власть- общество» определяют необходимость теоретико-методологического осмысления состояния и перспектив развития взаимодействия институтов государства с институтами и структурами гражданского общества. Характерной чертой складывающейся реальности становится формирование модели современного гражданского участия в делах государства, которая ориентирована на активность, толерантность, согласие, взаимопомощь, доверие. Все это вызывает необходимость теоретико-методологического осмысления состояния и перспектив развития взаимодействий в данной сфере социальных отношений.
Движение к качественному обновлению взаимодействия государства и гражданского общества возможно, когда его необходимость станет аксиомой, как для власти, так и для институтов гражданского общества. Поэтому необходима стратегия модернизации, широкая дискуссия в обществе в определении основных ее направлений, исследование влияния процессов взаимодействия институтов государства, институтов и структур гражданского общества не только на обеспечение устойчивости, управляемости, стабильности современного российского общества, но и его инновационного прорыва. В то же время качественное обновление содержательной основы деятельности института государственной гражданской службы как важнейшей структуры в системе социальных институтов современного российского общества, обеспечивающей взаимосвязь государства и институтов гражданского общества, видится важнейшим направлением модернизационных преобразований современной России.
Финансово-экономический кризис 2008 г. показал, насколько ненадежен запас прочности развития российского государства. Реформирование базовых институтов не достигло в настоящее время желаемого результата. Об этом свидетельствует недоверие граждан к властным институтам, неудовлетворительное качество предоставляемых государственных услуг, отсутствие системы контроля и влияние этого фактора на ответственность государственных служащих, низкая результативность деятельности при выполнении государственных функций, коррупция и низкий уровень нравственности государственных служащих. В контексте выявленных проблем усиливается внимание к развитию системы государственной службы России как целостного социального института с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей, действующего в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, формирующего качественно новые отношения между государственными служащими и гражданами.
Ключевая задача «реконструкции» институтов российского социума — приведение их в соответствие с целями и задачами развития России в современных условиях. Это означает в первую очередь признание социального управления как науки, отказ от неконституционных практик в деятельности государственных органов, формирование политической и коммуникативной свободы, развитие результативного взаимодействия с институтами власти, понимание в обществе, что лучшие инвестиции государственной власти — уважение достоинства граждан.
Инициатива, креативность, творчество, конкуренция во взаимодействии институтов государства и гражданского общества и в то же время ориентация на достижение общественно полезного результата - единственно возможная основа инновационного роста страны, нацеленного на повышение качества жизни российских граждан, позволяющая России выйти из «матрицы догоняющего развития».
Такая постановка вопроса вызывает необходимость постоянного мониторинга текущего состояния взаимодействия институтов государства (прежде всего государственной гражданской службы) и гражданского общества в России, обращения к поиску современных подходов к его оптимизации, оценки эффективности применяемых методов и форм, их дальнейшего совершенствования.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, необходимостью качественного обновления общей стратегии взаимодействия института государственной гражданской службы с институтами и структурами гражданского общества, адекватного современным социальным реалиям, что предполагает: обращение к социологическому знанию для анализа состояния и перспектив реформирования и развития института государственной гражданской службы, процессов формирования зрелых институтов и структур гражданского общества, корректировку приоритетных направлений их взаимодействия в новых социальных условиях жизнедеятельности российского социума; модификацию функций социальных институтов, их ориентацию на интеграцию, прогнозирование, координацию, воспитание, обеспечение безопасности социальных процессов; развитие инновационных механизмов, технологий взаимного влияния институтов государства и институтов гражданского общества, направленных на широкое привлечение граждан к решению государственных и общественных задач и взаимному обогащению государственных и общественных институтов; - создание эффективной, целостной системы государственной службы Российской Федерации, открытой высокопрофессиональной системы «служения гражданам», нацеленной на развитие правового, демократического российского государства в исконном понимании значения этих слов.
Эти и другие обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследование, его цель и задачи.
Степень научной разработанности проблемы.
В методологическом плане тема диссертационного исследования охватывает область научных проблем государственного управления, государственной кадровой политики, организации и функционирования институтов государства и гражданского общества, научного сопровождения административной реформы, организации и функционирования государственной гражданской службы как государственно-управленческого и социального института, деятельности различных государственных, общественных и смешанных государственно - общественных структур, представляющих, в том числе, и некоммерческий сектор: некоммерческих организаций (НКО), общественных объединений, религиозных организаций, политических партий и др., то есть, наиболее значимых и влияющих на развитие российской государственности акторов, участвующих в общественном процессе.
Научные исследования в рамках проблемного поля диссертации, создающие теоретико-методологическую базу для анализа ее основной проблематики, отражены как в классических трудах общетеоретического плана, так и в современных работах известных российских и зарубежных ученых. Это связано с тем, что взаимоотношения государства и общества интересуют человечество с давних времен, но в последние годы это - наиболее востребованная научная проблема. Такое положение обусловлено не только поиском новых концептуальных подходов к наиболее важным сферам человеческой деятельности, но и изменениями общемирового порядка, вызванными глобализационными процессами, экологической, кадровой безопасностью, усложнением межинституциональных взаимодействий. Нарастающий динамизм развития, представляющий собой «интеграцию универсализации мировой системы, с одной стороны, и обособление его отдельных частей и областей индивидуально (личностной) активности — с другой»3 неизбежно порождают соответствующие процессы и перемены в системе взаимоотношений государства и общества, в системе взаимодействий государственных и общественных институтов. Важными теоретическими предпосылками исследования процессов взаимоотношений институтов государства и гражданского общества явились труды классиков по проблемам социальных взаимодействий. Исторически теория социального взаимодействия восходит к работам М. Вебера, Э. Дюркгейма, Г. Зиммеля, О. Конта, Р. Мертона, П. Сорокина, Т. Парсонса, Дж. Хоманса и др., ориентирующих на изучение социальной жизни как системы взаимодействий», среди современных ученых вклад в развитие теории социального взаимодействия вносят В.Э. Бойков, Л.А. Василенко, В.Д. Граждан, С.Г. Кирдина, М.С. Халиков8 и др.
Современный анализ тенденций развития общества и государства основывается на положениях работ по теории государства, теории управления, теории организации, общей социологии, социологии управления и т. д., содержащихся в трудах П. Блау, П. Бергера, П. Бурдъе, М. Вебера, Т. Веблена, Э. Гидденса, М.К.Горшкова, В.И. Добренькова, Э. Дюркгейма, М. Кастельса,
И. Кравченко, Н. Лумана, Р. Мертона, Т. Парсонса и др. Значителен вклад таких российских ученых, как Г.В. Атаманчук, В.Э. Бойков, В.Д. Граждан, C. Карпичев, А.И. Кравченко, B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотский, Г.В. Осипов, А.И. Пригожин, B.JI. Романов, Е.П. Тавокин, А.И. Турчинов,
С. Фролов, A.A. Хохлов, В.А. Ядов и др.
Методологические основы исследования проблемы самоорганизации и синергетики находят отражение в трудах В.Г. Афанасьева, A.A. Богданова, H.H. Моисеева, B.C. Карпичева, А.И. Пригожина, B.JI. Романова, Г. Хакена и др. Значительную помощь в освоении темы диссертационного исследования оказали работы отечественных ученых, посвященные изучению трансформационных процессов в современной России, прежде всего З.Т. Голенковой, Т.И. Заславской, Г.И. Осадчей. Отметим особую роль A.A. Богданова в развитии научного знания об общих законах организации (тектологии), одного из основателей системного подхода в науке, а также JI. Берталанфи, К. Боулдин- га, B.C. Егорова, включая, в частности, и исследование учеными одной из самых существенных особенностей социальных систем — ее открытости, которая проявляется в обмене системы с окружающей природной и социальной средой, подчеркивая при этом, что в социальной сфере не может быть ни абсолютно открытых, ни абсолютно закрытых систем. Важным представляется изучение трудов П. Блау (его идеи нашли отражение в теории социального обмена), который, наряду с Дж.К. Хомансом, стремится придать постулатам теории обмена социологический аспект, «комбинируя их с категориями структурного функционализма и теории конфликта» . Необходимо также отметить научные выводы Ф. Фукуямы о роли сильного государства, теорию изменений П. Бергера, К. Майнцера, П. Штомпки, теорию конструирования социальной реальности П. Бергера, теорию Н. Лумана, представляющего современное общество как «самовоспроизводящуюся коммуникативно-смысловую систему».
Определенный интерес представляют выводы С. Хантингтона . В книге «Политический порядок в развивающихся обществах» он делает вывод о том, что рационально институционализированному государственному устройству обычно присущ высокий уровень адаптации, согласованности и взаимодействия с обществом. Такое государство способно приспосабливаться к постоянно меняющимся социальным целям, адекватно отвечать на современные вызовы общества и эпохи.
Среди работ российских исследователей, изучающих процессы становления и развития социальных институтов, их сущностные характеристики, структуру, механизмы функционирования выделяются труды В.И. Добренькова,
А.И.Кравченко, С.Г. Кир диной, Ж.Т. Тощенко, С.С.Фролова и др.15, которые позволили в процессе исследования обосновать восприятие института государственной гражданской службы как многопланового социального явления, призванного не только удовлетворять общественную потребность в упорядочении социальной жизнедеятельности (это предназначение любого социального института), но, объединяя значимые общественные ценности, согласовывать государственные, общественные и личные интересы для достижения общего результата.
Особое значение для теоретического осмысления проблем диссертации придавалось изучению подходов в понимании сущности феномена «гражданское общество», процессов развития его институтов, их взаимодействия с государством и его институтами, роли государственных институтов в развитии общества, которые были заложены в трудах Платона, Аристотеля, Т. Гоббса, Г. Гегеля, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Н. Макиавелли, Т. Пейна, Ж.-Ж. Руссо,
Токвиля, С.Л. Франка, А. Фергюсона и др., а также в работах современных ученых: Л.А. Василенко, К.С. Гаджиева, З.Т. Голенковой, К.О. Магомедова,
А. Резника, B.C. Комаровского, В.Г. Смольковаи др.
Особо следует отметить родоначальника теории «заинтересованных групп» А. Бентли. Главным тезисом его работы «Процесс осуществления правительственной власти: изучение общественных давлений» (1908) стало утверждение о том, что деятельность людей всегда предопределена интересами и направлена на их обеспечение. Люди объединяются в группы на основе общности интересов и оказывают давление на власть с целью заставить ее подчиниться воле и влиянию групп. Среди российских ученых, изучающих феномен «заинтересованных групп, в том числе групп давления» следует выделить В.Д. Граждана. Как замечает В.Д. Граждан, «действительное влияние на формирование политики государства оказывают только организованные группы интересов», поэтому «выявление и учет особенностей их деятельности составляет важнейший элемент гражданского управления».
Вопросы организации, функционирования и развития современной системы государственной службы Российской Федерации отражены в работах Г.В. Ата- манчука, И.Н. Барцица, JI.A. Василенко, В.Д. Граждана, А.И. Горбачева, И.Н. Панина, Б.Т. Пономаренко, А.И. Турчинова, Г.И. Осадчей, Е.В. Охотского, B.C. Карпичева, B.C. Комаровского, С.Г. Киселева, Б.В. Лытова, Е.А. Литвинце- вой, К.О. Магомедова, В.М. Соколова, С.С. Фролова, B.C. Нечипоренко, В.Л. Романова, Т.С. Иларионовой, Г.И. Осадчей, A.B. Понеделкова, Ю.Н. Старилова, A.M. Старостина, В.А. Сулемова, Е.П. Тавокина и др. Важнейшие концептуальные идеи о становлении и развитии государственной службы Российской Федерации как высокопрофессионального института находят отражение в работах А.И. Турчинова и Б.Т. Пономаренко, а развитие ценностных ориентации в институте государственной службы как основы взаимодействий в системе социальных институтов и деятельности государственных служащих в рабо- тах A.B. Оболонского, В.М. Соколова, H.H. Шуваловой . Определенное внимание в процессе исследования придавалось работам молодых ученых.
Проведенный автором анализ научных трудов по теме исследования свидетельствует о том, что проблемы эффективности государственного управления, тенденции развития гражданского общества и формирование его институтов в современных российских условиях, анализ процессов взаимодействия институтов государства и гражданского общества занимают значимое место в проблемном поле российской науки и социологии в том числе. В то же время, проблемы взаимного влияния институтов государства (прежде всего государственной гражданской службы как связующего звена между обществом и государством) с институтами и структурами гражданского общества для достижения общественно полезного результата и их взаимного обогащения в интересах их качественного обновления исследованы недостаточно, остается нерешенным ряд научных задач. В этой связи рассматриваемые в диссертации проблемы представляются важными в контексте формирования теоретико- прикладной базы исследования процессов повышения эффективности государственного управления и его дальнейшей демократизации, создания социальных условий, обеспечивающих его результативность и открытость для граждан.
Объект исследования - государственная гражданская служба и институты гражданского общества.
Предмет исследования - взаимодействие государственной гражданской службы с институтами гражданского общества современной России.
Цель работы — выявить состояние и тенденции взаимного влияния государственной гражданской службы и институтов гражданского общества в интересах их модернизации в современных российских условиях.
Задачи исследования: рассмотреть сущность и содержание взаимодействия государства и гражданского общества; охарактеризовать взаимодействие государственной гражданской службы и институтов гражданского общества как социальный процесс; обосновать открытость государственной гражданской службы как основу взаимоотношений государства с институтами гражданского общества демократической России; показать условия и факторы развития взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества; осуществить социологическую оценку состояния правового обеспечения взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества; выявить основные направления развития взаимодействия государственной гражданской службы и институтов гражданского общества в условиях модернизации России.
Основная гипотеза исследования заключается в том, что современные требования к институту государственной гражданской службы, выдвигаемые в процессе его реформирования и модернизации, в том числе по вопросам его позиционирования в обществе как социально-управленческого института государственного служения народу, объединяющего значимые общественные и нравственные ценности, вызывают необходимость его взаимодействия с институтами гражданского общества при решении государственных и общественных задач. Равноправное взаимодействие конгруэнтных институтов власти и гражданского общества, с учетом взаимных интересов способствует повышению эффективности государственного управления, влияет на оптимальность принимаемых управленческих решений и качество кадрового состава государственных и общественных институтов, выступает действенным фактором в борьбе с коррупционными проявлениями в системе государственного управления, прежде всего, в системе государственной гражданской службы. При этом открытость государственных органов власти и управления и общественных структур для граждан как важнейший принцип организации и функционирования институтов государства и гражданского общества, а также развитие различных форм общественного контроля выступает основой повышения результативности государственного управления, способствующей дальнейшей демократизации российского государства.
Автор исходит из понимания того, что в современных социальных условиях развитие России как демократического, правового, конкурентоспособного, открытого, эффективного и стабильного государства возможно только при целенаправленном взаимном влиянии равноправных по своему статусу в общественном процессе институтов государственного управления и институтов зрелого гражданского общества, ориентированных на достижение общих целей и взаимного обогащения в интересах их качественного обновления. Это обеспечит не только реализацию конституционных прав граждан на участие в принятии управленческих решений, но создаст основу для инновационного роста России. При этом будет развиваться не только «стыковочная зона» между государством и гражданским обществом, а сложится качественно новый тип общественной системы, в основе которой преобладающей станет эффективность собственности, а соблюдение и защита прав и свобод граждан, повышение качества жизни — неотъемлемым условием деятельности государственных органов власти и управления.
Основные результаты и научная новизна исследования состоят в следующем:
1. Раскрыта сущность взаимодействия институтов государства и гражданского общества как социального процесса, целенаправленного влияния взаимодействующих сторон друг на друга для достижения общественно полезного результата и взаимного обогащения в интересах их модернизации, осуществляемого в рамках сложившихся культурных и ценностных стандартов и проявляющегося в различных формах (сотрудничестве, игнорировании или конфронтации). Доказано, что процесс взаимодействия демократического правового государства и гражданского общества предстает как диалектическое взаимовлияние (взаимосодействие) двух встречных взаимообусловленных процессов, в которых духовные и культурные ценности и традиции, скрепляя всю систему отношений, не дают каждой из сторон доминировать во взаимодействии вне установленных правил, что обеспечивает баланс интересов всех взаимодействующих сторон. Определено, что при изучении основных проблем взаимодействия государства и гражданского общества в контексте современных общественных процессов предметную область социологических исследований составляют феноменологическое (изучение явления взаимодействия как феномена социальной практики), институциональное (анализ современного состояния и перспектив развития сторон взаимодействия) и процессное (выявление условий и факторов, основных тенденций, субъектных стратегий, форм, методов и т. п. взаимодействий) направления.
Установлено, что, как социальный процесс, взаимодействие институтов гражданского общества с государственной гражданской службой основывается на диалектике индивидуальных, частных и общих интересов; это взаимодействие находится в центре общих проблем, решаемых в ходе модерниза- ционных преобразований в России. Развитие гражданского общества, его институтов и структур усиливает и активизирует его влияние на процессы государственного управления, формирует особое состояние социальной среды российского общества, способствующее конструктивному взаимодействию с властью, согласованию интересов, компетенций и ответственности в области регулирования общественных процессов. Осуществлена периодизация развития процесса взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества. Выявлена характерная для каждого этапа модель взаимодействия и раскрыты ее основные черты, при этом особое внимание уделено сетевой модели взаимодействия, адекватной постиндустриальному обществу.
Дано определение открытости как динамичного состояния института государственной службы, обеспечивающего свободный доступ к информации о механизмах, процессах и результатах его функционирования, включая деятельность государственных служащих, и создающего условия эффективного влияния на систему государственного управления институтов гражданского общества. В то же время под открытостью автор понимает обобщенную качественную и количественную характеристику, отражающую такие показатели демократизации управленческого процесса, как гласность в работе государственных органов, свободный информационный обмен между институтами государства и гражданского общества, в том числе свободный доступ к информации о деятельности структур в системе государственной службы либо государственных служащих, не относящейся к регулируемым специальным законодательством ограничениям по вопросам государственной или служебной тайны. Доказано, что проблема открытости института государственной службы с точки зрения ее влияния на характер и результаты взаимодействия государства и гражданского общества актуальна для всех взаимодействующих сторон; обоснован вывод о том, что открытость государственной гражданской службы является основой активизации ее взаимоотношений с институтами гражданского общества, а преодоление причин и негативных последствий ее сдерживания — важным фактором развития межинституциональных взаимодействий в условиях модернизации.
Проведен анализ условий и факторов взаимодействия государственной гражданской службы и структур гражданского общества и определено, что основные проблемы этого процесса имеют своим источником недостаточную институциональную обеспеченность функционирования взаимодействующих сторон; показано, что в современных условиях особое значение приобретают вопросы дальнейшей демократизации государственного управления и формирования социально-институциональной среды гражданского общества, а развитие их взаимодействия необходимо признать важной национальной проблемой. Автором раскрыта совокупность условий и факторов взаимодействия государственной гражданской службы и институтов гражданского общества, среди которых выделены духовно-нравственные условия, базирующиеся на гуманистических, демократических ценностях и составляющие суть конституционной идеологии о гражданском обществе и правовом государстве современной России.
Показано, что современное состояние правового обеспечения взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества пока не носит комплексного характера, не отличается последовательностью, полнотой и целостностью, но в настоящее время сложилась определенная нормативная правовая база как федерального, так и регионального уровня, касающаяся взаимодействия государства и гражданского общества. Автором отмечается определенный положительный опыт правового регулирования взаимодействия институтов государства и гражданского общества на уровне субъектов Российской Федерации и обращается внимание на необходимость его учета при разработке и принятии федеральных нормативных правовых актов по проблемам взаимодействия институтов государства и гражданского общества, подчеркивая важность анализа правовых документов с точки зрения социальных последствий их реализации. Отмечается, что правовому обеспечению взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества необходимо развиваться с учетом потребностей реформирования системы государственной власти, на основе стремления к достижению полной реализации конституционных принципов соблюдения гражданских прав и свобод, с ориентацией на повышение уровня безопасности гражданских процессов в стране. В качестве практической рекомендации предложено на федеральном уровне разработать концепцию, программу или федеральный закон взаимодействия институтов и структур гражданского общества и государства, принятие которых обеспечит комплексную реализацию данной проблемы и повысит эффективность правового регулирования.
6. Рассмотрены наиболее важные и актуальные в современных условиях направления развития взаимодействия государственной гражданской службы и институтов гражданского общества, которые распределены по нескольким основным группам задач, связанных с общей структурой проблем модернизации российского общества. Для обеспечения дальнейшего совершенствования взаимодействия необходимо развивать политические, правовые, экономические и социальные условия активизации интересов взаимодействующих субъектов, выработать принципы их партнерских взаимоотношений, установить порядок согласования интересов и соблюдения их паритетности. Автором выделены, в частности, направления, касающиеся вопросов: гармоничного сочетания прав и свобод с ответственностью взаимодействующих сторон перед обществом, формирование культуры сотрудничества на основе принципов партнерства, развитие общественного контроля в процессах взаимодействия и
Теоретико-методологическая основа исследования.
Диссертационное исследование опирается на разработки, концепции, теории и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых.
Особое внимание уделялось деятельностной теории социальных систем (М. Арчер, П. Штомпка, А. Этциони,), теории социальных взаимодействий (П. Бурдье, Р. Бейлс, М. Вебер, Э. Гидденс, И. Гофман, Г. Зиммель, Т. Парсонс, П. Сорокин, Дж. Хоманс и др.), теории социальных институтов (П. Бергер, Т. Веблен, Э. Дюркгейм, Н. Луман, Р. Мертон, Т. Парсонс, П. Сорокин, С.С. Фролов и др.), теории коммуникативного действия (Ю. Хабермас), теории информационного общества (Д. Белл, М. Кастельс, М. Маклюэн, Э. Тоффлер), теории диссипативных структур (И. Пригожин), теории социального обмена (П. Блау, Г. Хоманс), теории конструирования социальной реальности (П. Бергер, Т. Лукман), теории изменений (Н. Луман, К. Майнцер) и др. Применялись методы системного (A.A. Богданов, Л. Берталанфи, К. Боулдинг), сравнительного (М. Дюверже, С. Верба, А.Ю. Мельвиль, М.В. Ильин), структурно-функционального (Т. Парсонс, Р. Мертон) анализа, комплекс методов социологических исследований для сбора эмпирических данных, метод анализа документов и официальных порталов органов государственной власти, моделирования и прогнозирования. Исследование основывалось на общих принципах научности, объективности, связи с практикой.
Источниковую базу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты, касающиеся вопросов государственной службы и направлений ее реформирования и развития, формирования гражданского общества и его институтов. Важнейшие из них - федеральные конституционные законы: «О референдуме Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», федеральные законы: «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «Об Общественной палате в Российской Федерации», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» и др., Федеральная программа реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на 2009-2013 гг., послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Эмпирическая база. Диссертантом были использованы результаты социологических исследований, в том числе проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации, в которых автор принимал непосредственное участие: «Актуальные проблемы взаимодействия государственных органов власти и управления и институтов гражданского общества в Российской Федерации» (сентябрь 2010 г.) Опрошено 129 экспертов. Индекс в диссертации: АПВГиГО-Ю. «Духовно-нравственные проблемы государственной службы Российской Федерации» (октябре — ноябре 2009 г). Социологический опрос проведен в 23 субъектах Российской Федерации всех федеральных округов; всего опрошено 1 270 респондентов из числа населения; в экспертном опросе участвовали 197 экспертов. Руководитель проекта д.с.н., профессор А.И. Турчинов, руководитель исследования д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ДНПГС- 09. «Актуальные проблемы государственной гражданской службы в современной России» (январь 2009 г.). Опрошено 218 экспертов из числа компетентных государственных служащих высокого ранга, представляющих федеральные и региональные органы государственной власти и управления. Руководитель проекта д.с.н., профессор А.И. Турчинов, руководитель исследования д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГС-09. «Актуальные проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1 102 человека. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Руководитель исследования д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ПФРГГС-06.
Для вторичного анализа были использованы результаты социологических исследований, проводимых Общественной палатой России, социологическими центрами, в том числе социологическим центром РАГС при Президенте Российской Федерации, ВЦИОМ, ФОМ, «Циркон» и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Уточнение теоретических представлений о сущности и содержании взаимодействий и взаимозависимостей института государственной гражданской службы и институтов гражданского общества в новых социальных условиях позволяет углубить знания о процессах взаимодействия, совершенствовать методологию исследования этих процессов в условиях развития демократических преобразований и модернизации России, расширяет теоретико- методологическую базу организации современной управленческой деятельности в российском социуме на основе взаимодействия различных сторон для обеспечения ее эффективности, открытости, результативности.
Полученные в ходе диссертационного исследования результаты могут быть использованы в практической деятельности субъектов государственного управления и структур гражданского общества, в совершенствовании форм и методов их взаимодействия по различным направлениям. Материалы диссертации также могут использоваться при подготовке специалистов при реализации программ дополнительного профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены на межвузовских научно - практических конференциях «Социальная среда государственной службы» (Москва, 2008 г.), «Социальный потенциал модернизации России». (Москва, апрель 2009 г), круглом столе «Стратегии развития институтов гражданского общества в новых социально- политических условиях» (Москва, апрель 2009 г.), ежегодных сборниках научных статей «Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы», в журналах «Этносоциум и межнациональная культура», «Социс», а также представлены на заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Сущность и содержание взаимодействия государства и гражданского общества
Повышенный интерес к проблеме взаимодействия государства и гражданского общества в настоящее время не случаен. Он обусловлен усилением влияния институтов гражданского общества на различные сферы общественной жизни, возрастанием значения демократии и в то же время актуализацией проблем эффективности государственного управления. «Современные общества в глобальном масштабе переживают эпоху инновационных социальных трансформаций...» которые охватили широкий круг перемен, направленных на системное, качественное преобразование общества, государственных и общественных структур и отношений, в том числе в системе взаимодействия государства с институтами гражданского общества. В контексте современных цивилизационных преобразований актуализируется задача, направленная на поиск новых эффективных стратегий развития, основанных на конструктивных формах сотрудничества, гармонизации отношений различных социальных институтов, социальных общностей и групп, всего структурного многообразия современного общества.
Гармонизация отношений в любой социальной системе достигается при эффективном взаимодействии всех составляющих ее компонентов, поэтому интерес к проблемам институционализации и социального взаимодействия в социологии возникает с самого ее зарождения. Этот факт объясняется тем, что функционирование любой системы и, в частности, общества, как «самого сложного вида организации социальной жизни, включающего в себя все ин- статуты и общности, все многообразие социальных взаимодействий» , зависит в большей степени от того, какое влияние компоненты, входящие в ее состав, оказывают друг на друга. Именно характер связи между элементами задает и целостность системе, и то возникновение эмерджентных свойств, которое является самым характерным ее свойством как единого целого. Соглашаясь с позицией B.C. Карпичева в его понимании социума как «самоорганизующейся неравновесной системы социальных систем, которая характеризуется встречным движением (континуумом) институтов государства, общества и рынка, является высшей социальной реальностью, единством социальных взаимодействий, отношений и сознания» , подчеркнем, что от характера взаимного влияния и возникающих связей между базовыми институтами социума-государства и гражданского общества-зависит эффективность функционирования российского общества. Восприятие социума как метасистемы, по П.К. Анохину, делает ее эффективной, если ее анализировать как «...комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношение приобретает характер взаимосодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата» . Таким образом подчеркивается, что эффективное взаимодействие институтов государства и гражданского общества возможно, если исходить из субъект-субъектной логики их взаимодействия, где институты гражданского общества становятся равноправными субъектами государства, его институтов.
В социологической мысли Э. Дюркгейм выдвигал идею общественной солидарности как характера тех связей, которые объединяют, притягивают людей друг к другу, т. е. в данном случае делается акцент на взаимное влияние друг на друга взаимодействующих сторон. По мнению М.Вебера, индивиды осуществляют социальное взаимодействие, исходя из собственных, личных интересов. Любое социальное действие как одномоментный поведенческий акт наделено смыслом, именно социальное действие неизбежно порождает социальное взаимодействие. Социальное взаимодействие и образующие его социальные действия представляют собой простейшие проявления социальности, составляющие его основу, фундамент. Исходя из такого понимания сути взаимодействия, оно воспринимается как система взаимообусловленных социальных действий, связанных взаимной (циклической) зависимостью, в которой действия одного субъекта являются и причиной, и следствием ответных действий других субъектов .
Взаимодействие государственной гражданской службы и институтов гражданского общества современной России как социальный процесс
Анализ взаимодействия государства и гражданского общества позволяет сделать вывод, что государство как институт политической власти, государственное управление, государственная служба и гражданское общество современной России - взаимосвязанные и взаимообусловленные социальные явления. Взаимоотношения этих элементов социальной и политической структуры на первый взгляд представляется простой, однако от расстановки акцентов зависит определение места и роли государственной гражданской службы в системе власти и управления, что имеет важное не только теоретическое, но политическое и практическое значение. Важно еще раз подчеркнуть, что государственная гражданская служба, с одной стороны, выступает как механизм государственного управления, который непосредственно претворяет в жизнь цели и задачи государства, с другой стороны, является частью государственной власти - не политической, а административной. Это концепция дихотомии власти, ее раздвоения, которая послужила основанием для выделения государственной службы как административной власти в вид профессиональной деятельности. Деятельность органов государственной власти и управления осуществляется через систему государственных учреждений, организаций или служб, созданных в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Г.В. Атаманчук справедливо отмечает, что «государственная служба вплетена в ткань государственного управления (в широком смысле) и выступает необходимым элементом практически всех управленческих процессов. Там, где человек совершает управленческие действия, всегда обнаруживает себя государственная служба» .
Государственная служба в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» определена, как «профессиональная служебная деятельность... по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации...» . Таким образом, государственная служба является особым видом социальной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. Являясь механизмом государства, государственная служба как совокупность деятельности и отношений во всех государственных органах и организациях осуществляет функции государства. Следовательно, государственная служба в своих сущностных характеристиках - социальный институт реализации функций государства. Государственная служба возникает вместе с государством; развитие государства в государство социальное детерминирует превращение государственной службы в один из основных социальных институтов российского социума. Государственная служба является сложным социальным институтом, системой социальных институтов, слаженная работа которых вследствие си- нергетического эффекта позволяет регулировать общее положение в экономической, политической, духовной и социальной жизни общества и удовлетворять социальные потребности граждан.
Для государственной службы деятельность государственного аппарата (администрации) является той объективной реальностью, эмпирические закономерности которой составляют основное содержание всех ее интересов. Государственная служба имеет конкретную прагматическую направленность: добиваться большей внутренней слаженности в деятельности государственного аппарата. В настоящее время государственная служба характеризуется как один из ведущих социальных институтов государства, обусловленный естественно-историческими закономерностями и самоорганизационными процессами социума на основе разделения труда, в соответствии с иерархией потребностей. Государственная служба является «институтом-организацией», имеющей в основании своего возникновения удовлетворение социальных потребностей граждан, которые они сами (непосредственно) удовлетворить не могут, с одной стороны, и потребностей государства в механизме реализации своих функций по удовлетворению потребностей граждан .
Условия и факторы развития взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества
Подчеркнем, развитие взаимодействия государственной гражданской службы и институтов гражданского общества предполагает переход из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому качественному состоянию; от низшего к высшему. Характеристиками развития являются качественные изменения, новизна, усложнение, движение вперед, изменчивость, преобразование. Наряду с этим, развитие отличают направленность, связанность, поступательность, системность, нелинейность, противоречивость, саморазвитие системы, повторение в пространстве и времени . Развитие взаимодействия государственной гражданской службы и гражданского общества осуществляется посредством возникновения новых социальных институтов, совершенствования деятельности, структуры и функций уже существующих институционализированных структур, формирования новых механизмов взаимодействия. Развитие государственной гражданской службы как социального института происходит в условиях трансформации старой социальной системы и изменения социального порядка, то есть изменения поля взаимодействия, социальных позиций прежних акторов, появление новых акторов, изменения практик и атрибутов. В самом общем виде «развитие» рассматривается как необратимое направленное закономерное изменение объектов, в результате которого возникает их новое качественное состояние. Институциональное развитие государственной гражданской службы представляет собой социальный процесс формулирования видения будущего и реализации запланированного изменения социального института, осуществляемого через изменения в отношениях, в поведении и в результатах работы служащих и влекущий за собой изменение качества профессиональной деятельности.
Проблемы развития гражданского общества в России, равно как и условия и факторы взаимодействия его институтов с государственной гражданской службой как одного из важнейших институтов государственного управления, не так давно стали предметом социологического анализа. Авторы одного из фундаментальных исследований последних лет по этой тематике подчеркивают: «Гражданская сфера, нисколько не уступая другим сферам общественной жизни по своей значимости, в настоящее время далеко уступает им с точки зрения эмпирической изученности» . Тем не менее, можно отметить, что за прошедшее десятилетие обращений к различным сторонам формирования и развития гражданского общества, его институционализации, отношениям с институтами государства и т. д., достаточно много. Например, Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в своих исследованиях постоянно обращается к тематике гражданского общества. Так, согласно данным, полученным в 2003 г. (К = 1 600 человек), для утверждения в России демократии и формирования гражданского общества необходимо: чтобы люди были избавлены от материальной нужды (44%), чтобы власть считалась с интересами граждан, шире привлекала их к решению важных общественных проблем (30%), чтобы сами граждане активнее принимали участие в общественной и политической жизни, боролись за свои права (19%), чтобы люди чувствовали свою причастность и ответственность за то, что происходит в стране (17%). Лишь 5-8% респондентов считали необходимым для утверждения демократии и гражданского общества наличие в России эффективно действующих институтов гражданского общества (партии, профсоюзы, общественные организации и др.), чтобы россияне имели высокий уровень политической культуры. Каждый двенадцатый респондент полагал, что в России наших дней нет никаких условий для утверждения подлинной демократии и гражданского общества . Эти данные ВЦИОМ свидетельствуют, что общественные трансформации в России 90-х гг. XX в. мало затронули гражданскую сферу. И хотя различные институциональные и структурные элементы гражданского общества формировались, они не смогли создать его «критическую массу», вывести на уровень полноправного партнера во взаимодействиях с государством. Следует также отметить, что и государство было не готово к равноправному диалогу с гражданским обществом, для этого не было соответствующих условий — медленно «протекал» процесс замены старой государственной системы управления на новую.
