Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственная служба как социальный институт 14
1. Институциональный подход к исследованию государственной службы 14
2. Особенности государственной службы как социального института 41
ГЛАВА 2. Реализация социальной политики государства как функция социального института государственной службы -
1. Место государственной службы в реализации социальной политики государства 70
2. Государственные служащие как субъекты
деятельности по осуществлению социальной политики государства. 95
ГЛАВА 3. Социальный статус государственных служащих как компонент социального института 111
1. Роль и условия развития статуса государственных служащих в структуре социального института государственной службы 111
2. Основные направления развития социального статуса государственных служащих в ходе реформы государственной службы
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 152
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И
ЛИТЕРАТУРЫ : 157
- Институциональный подход к исследованию государственной службы
- Место государственной службы в реализации социальной политики государства
- Роль и условия развития статуса государственных служащих в структуре социального института государственной службы
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, данная тема представляет значительный интерес для социологической науки. В условиях трансформации общества и государства назрела необходимость дальнейшей разработки институционального подхода к изучению социальных структур, связанных с властью и управлением, как приоритетными общественными ценностями. Среди таких структур важное значение имеет государственная служба, поскольку она непосредственно удовлетворяет особо значимые общественные потребности в управлении и власти.
Во-вторых, в ходе социально-экономических и политических преобразований в стране возросла актуальность исследования деятельности социальных институтов по повышению уровня жизни населения, обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Государственная служба как социальный институт играет важную роль в решении этих задач, составляющих главное содержание социальной политики государства.
В-третьих, успешное функционирование любого социального института в решающей мере зависит от активности членов института, что во многом определяется их статусом. В связи с этим возросла необходимость проведения исследований статуса государственного служащего в системе социального института, разработки более эффективных направлений его формирования.
Актуальность исследования вытекает также из необходимости научного анализа процесса развития государственной службы Российской Федерации на современном этапе, осмысления сути происходящих в ней перемен и потребности в обоснованных рекомендациях по реформированию института государственной службы в целях повышения ее эффективности.
Степень научной разработанности темы исследования. Работы, посвященные исследованию государственной службы и ее взаимосвязи с обществом, содержат ряд научных положений, создающих теоретическую базу для углубленного анализа проблемы формирования социального
н^Г
института государственной службы1 с учетом воздействия внешней среды и ее потребностей, и классифицируются по четырем основаниям.
Первую группу составляют труды, в которых исследуются социальные институты. В работах М. Вебера, Т. Веблена, В.И. Добренькова, А.И. Кравченко, С.С. Фролова2 рассматривается сущность социальных институтов, их функции, структура, механизмы влияния. Ряд аспектов становления и развития социального института государственной службы рассмотрен в исследованиях Л.А. Калиниченко, B.C. Карпичева, С.Г. Кирдиной, Б.В. Лытова, К.О. Магомедова, B.C. Нечипоренко, В.Л. Романова3, в кандидатских диссертациях О.С. Аюшеевой, В.В. Бочманова, Т.В. Монаховой, З.С. Поповой4. В трудах Г.В. Атаманчука, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и др. получило развитие правовое направление в исследовании института государственной службы .
1 Прим.: Понятия «государственная служба как социальный институт» и
«социальный институт государственной службы» в данном исследовании
рассматриваются как идентичные.
2 Вебер М. Избр. произв. М, 1990; ВебленТ. Теория праздного класса.
Институциональная экономика. М, 1984; Добренькое В.И., Кравченко АИ.
Социология. В 3-х тт. Т. 3: Социальные институты и процессы. М, 2001; Фролов С.С.
Структуры социальных институтов // Социология: Учебник. М, 2001.
Калиниченко Л.А. Социальная организация государственной службы. М, 2000; Карпичев B.C. Социальный вектор государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М, 1997; Кирдина С.Г. Социокультурный и институциональный подходы как основа позитивной социологии в России // Социологические исследования. 2002. № 12; Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Магомедов К.О. Социология государственной службы: Учебное пособие. М., 2000; Нечипоренко B.C. Государственная служба как социальный институт//Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000.
4 АюшееваО.С. Государственная служба как духовно-культурный институт.
Дисс. ... канд. социол. наук. М., 2001; Бочманов В.В. Взаимодействие политической
элиты и государственной службы как социально-управленческих институтов. Дисс.
... канд. социол. наук. М., 2003; Монахова Т.В. Взаимодействие социальных
институтов государственной службы и предпринимательства в России. Дисс. ... канд.
социол. наук. М., 2001; Попова З.С. Государственная служба как институт
государственных социальных услуг. Дисс.... канд. социол. наук. М., 2000.
5 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Гришковец АА
Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской
Федерации. Монография. М., 2002; Овсянко ДМ. Государственная служба Российской
Федерации. М., 1996; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской
Федерации. Воронеж, 1996; его же: Служебное право: Учебник. М., 1996 и др.
Вторую группу составили работы, посвященные социальной политике государства. Среди них выделяются труды С.А. Анисимова, B.C. Барулина, Т.П. Лысенко, Г.И. Осадчей, Н.М. Римашевской, Р.В. Рыбкиной, С.Н. Смирнова , материалы научных конференций , коллективные работы российских авторов3 и материалы о зарубежном опыте формирования и
реализации государственной социальной политики .
В третью группу автор включает труды, раскрывающие социальный статус индивида в целом и государственного служащего в частности .
Для анализа избранной темы значительный научный интерес и ценность представили публикации по проблемам моделирования социальных процессов6, составляющие четвертую группу научных источников диссертации.
На основании изучения обширного круга работ автор пришел к выводу о том, что в опубликованных научных трудах недостаточно
1 Анисимов С.А Психология и педагогика профессиональной деятельности
кадров государственной службы. М, 2002; Барулин B.C. Социальная философия. Изд.
2-е. М, 1999; Лысенко Т.П. Управление социальной сферой региона. Тула, 2001;
Осадчая Г.И. Социология социальной сферы. М, 1999; Римашевская ИМ. Социальное
обеспечение в процессе перехода России к рынку// Народонаселение. 2000. № 3;
Рывкина Р.В. Экономическая социология переходной России. Люди и реформы. М,
1998; Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999.
2 Социальная политика государства. По материалам Всероссийской конференции.
М, 1997; Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт,
проблемы, перспективы. Москва, РАГС, 13-14 марта 2001 г. М., 2001.
3 Социальная политика: Учебник / Под ред. НА. Волгина. М., 2002.
4 Социальная политика стран ЕС. Приоритеты, механизмы
совершенствования // Реферативный бюллетень. М., 1999. № 3.
5 Волгин Н.В. Оплата труда: производство, социальная сфера, государственная
служба. М., 2003; Голивкина Н.И. Социально-статусные факторы формирования
профессиональной культуры государственного служащего. Дисс. ... канд. социол.
наук. М., 2003; Граждан В.Д. Статус государственного служащего //Государственная
служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Казанцев Н.М. Публично-
правовое регулирование государственной службы: институционально-
функциональный анализ. М., 1999; Наумов С.Ю., Масленникова Е.В., Марченко О.И.
Социальный статус государственного служащего. Саратов, 2001; Социология труда:
Учебник. М., 1993. и др.
6 Бергер П, ЛукманТ. Социальное конструирование реальности. М., 1995;
Дзядуков К.А Должность как социальное явление. Автореферат дисс. ... канд. социол.
наук. М., 2000; Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. М., 2001;
Тихомиров Н.П и др. Моделирование социальных процессов. М., 1993; ТощенкоЖТ.
Социальное предвидение // Социология. М., 1999; ЯковецЮ.В. Предвидение будущего:
парадигма цикличности. М., 1992 и др.
освещаются вопросы формирования социального института государственной службы, определения ее места в реализации социальной политики государства, изменения социального статуса государственных служащих в соответствии с трансформацией общества и социальными функциями данного вида службы. Этим предопределены методологические ориентиры, объект, предмет, цель и задачи данного исследования.
Объект исследования — государственная служба Российской Федерации.
Предмет исследования - особенности государственной службы как социального института и ее функция реализации социальной политики.
Цель исследования - представить теоретическую модель государственной службы как социального института в период ее развития.
Задачи исследования:
— обосновать возможности институционального подхода к
исследованию государственной службы;
- изучить особенности государственной службы как социального
института;
— раскрыть реализацию социальной политики государства как
функцию социального института государственной службы;
исследовать функциональное положение государственных служащих как субъектов деятельности по осуществлению социальной политики государства;
установить роль и условия развития статуса государственных служащих в структуре социального института государственной службы;
— выявить основные направления развития социального статуса
государственных служащих в ходе реформирования государственной
службы.
Теоретико-методологической основой исследования являются идеи А. А. Богданова-о роли организации в общественных процессах; М. Вебера - о государственной службе как рациональной бюрократии; Т. Веблена - о создании, особенностях функционирования социальных институтов; Э. Дюркгейма, Р. Мертона - о структуре, функциях, роли социальных институтов; П. А. Сорокина-о вертикальной и горизонтальной
7 мобильности индивидов; Г. Спенсера - об изучении взаимодействия социальных институтов как главной задаче социологии; П. Блау, С. Липсета, Ч. Милсса - об использовании в социологии институционального подхода; Т. Парсонса - об общей теории и структуре социального действия; П. Штомпки - о социальных изменениях; Л. Эрхарда - о социальном государстве.
Исследование основывается на общих принципах научности, объективности, системности, связи с практикой и др.
Для исследования применены социологический, институциональный, сравнительно-исторический, статистический, структурно-функциональный методы анализа.
Источниковую базу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты по вопросам государственной службы и направлениям государственного реформирования. Важнейшие из них - Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.), Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.), ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, другие нормативные правовые акты, а также материалы государственной статистики.
Эмпирической базой диссертации являются данные конкретных социологических исследований, проведенных с непосредственным участием автора кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ:
- «Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации» (август-сентябрь 2002 г.). Социологический опрос проведен в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступили государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий и учреждений, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые,
8 преподаватели. Научный руководитель исследования -д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс исследования в диссертации: ГКП-2002;
— «Функционирование и развитие государственной службы в
современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре-
декабре 2001 г. в 6 аппаратах федеральных органов власти и 19 субъектов
Российской Федерации. Опрошено 1180 человек. Выборка репрезентативна
по полу, возрасту, стажу работы. Научный руководитель исследования -
дх.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ГС ФР-01.
Для вторичного анализа автором использованы следующие материалы социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС:
«Государственная служба и государственные служащие глазами населения». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 1999 г. Опрошено 1254 респондента в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, социальному положению и образованию. Научный руководитель исследования-д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ГС ГН-99;
«Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 респондентов в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Научные руководители исследования-д.м.н., профессор В.Л.Романов и д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: ОКГС-99;
«Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2000 г. Опрошено 1038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Научный руководитель исследования-д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000;
— «Становление и перспективы развития кадрового корпуса
государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос
проведен в сентябре-октябре 2000 г. Опрошено 1210 государственных
служащих в 11 аппаратах федеральных органов власти, а также в
12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу,
возрасту, стажу работы. Научные руководители исследования -д.м.н.,
профессор В.Л. Романов, д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: СПРКК-
2000;
- «Оценка состояния теоретических основ государственной
кадровой политики и формирования кадрового корпуса государственных
служащих в федеральных органах власти». Комплексный социологический
опрос проведен в мае 2001 г. Выборочная совокупность составила
2707 человек, из них 1434 респондента из числа населения, 1183-
государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и 90 экспертов. В качестве экспертов выступили руководители кадровых служб соответствующих министерств и ведомств, руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие с большим стажем работы в органах исполнительной ветви власти, ученые, специализирующиеся в области государственного управления и кадровой политики. Опрос проводился в 17 субъектах Федерации и 8 центральных аппаратах министерств и ведомств Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду занятий. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКПИВ-01.
Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:
1. Обоснована необходимость использования институционального подхода к исследованию государственной службы, который позволяет изучить ряд свойств государственной службы: общественную потребность в государственной службе; ее миссию; социальные функции; ценности; правовые нормы; обряды; социальные статусы и роли. Показано, что учет этих составляющих социального института - непременное условие разработки новой модели государственной службы, с реализацией которой
10 связано ее реформирование, взаимодействие с другими социальными институтами.
Выявлены особенности государственной службы России как социального института, которые могут быть включены в ее современную модель: связующая роль между государством и обществом; демократизация порядка формирования состава исследуемого социального института; учет общественных потребностей при определении миссии, целей и функций государственной службы; использование в модели государственной службы социальных норм всех трех, открытых М. Вебером, форм легитимного господства, создание соответствующей статусно-ролевой системы; включение в модель норм, отражающих управленческий характер государственной службы, гуманизацию взаимоотношений государственных служащих и граждан; уточнение ограничений конституционных прав и компенсирующих их гарантий; определение места общественного мнения (социального контроля) как важного компонента системы оценки эффективности государственной службы.
Реализация социальной политики государства раскрыта как одна из функций государственной службы. В связи с этим выявлены основные направления деятельности социального института государственной службы: обеспечение прав, свобод и интересов граждан; эффективное решение социальных задач; производство государственных социальных услуг; разрешение социальных конфликтов. Эти направления выступают индикаторами социальной направленности современной модели государственной службы.
Раскрыто функциональное положение государственных служащих как членов социального института государственной службы и субъектов реализации социальной политики государства: ориентация на гражданина (клиента); децентрализация обязанностей и ответственности кадров государственной службы; возросшая роль имиджа государственного служащего; учет динамики изменяющихся общественных потребностей, особенно в защите от жесткого воздействия формирующегося рынка наиболее уязвимых слоев населения и содействии экономической активности граждан; создание рынка социальных услуг; разграничение
функций управления и оказания социальных услуг; усиление значимости деятельности работников бюджетной сферы и необходимость приравнивания их по статусу к государственным служащим; придание государственной службе черт «прозрачности» и отзывчивости; повышение роли целерациональных и ценностно-рациональных действий по сравнению с традиционными и аффективными; «коммерциализация» государственной службы, побуждающая ее кадры бороться за снижение стоимости и улучшение качества обслуживания населения. Эти особенности следует включить в модель современной государственной службы.
5. Исследована роль статуса государственных служащих в структуре
и, соответственно, в модели социального института государственной
службы: средство установления объема прав, обязанностей и
ответственности государственных служащих; регулятор равновесия
ограничений для них и гарантий; индикатор отношения общества к
государству и государственной службе; показатель общественной ценности
профессии государственного служащего. Выявлены условия изменения
роли статуса государственного служащего от положения «винтика» в
бюрократической системе административного управления до его главного
действующего лица. Установлены факторы, вызвавшие эту тенденцию:
демократизация государства; расширение функций государственной
службы; возрастание ее значимости в оказании социальных услуг
населению; решающая роль активности государственных служащих в
достижении миссии государственной службы как социального института.
Неравномерное изменение этих условий порождает противоречия в
формировании статуса государственных служащих, требующие учета в
модели государственной службы, между: широкими обязанностями
государственных служащих и консервацией их прав; ростом ограничений и
отсутствием положительных изменений в гарантиях положения
государственного служащего; потребностью в денежном содержании
государственного служащего за службу и фактически выплатой обычной
заработной платы; высокой общественной потребностью в труде
государственных служащих и во многом отрицательной оценкой этого
труда общественным мнением.
6. Определены основные направления развития социального статуса государственного служащего в современном обществе: расширение границ государственной службы за счет работников бюджетной сферы, занятых реализацией социальной политики государства; усиление гласности деятельности государственных служащих на основе строгой системы общественного контроля; активизация работы по воспитанию в обществе уважительного отношения к профессии и деятельности государственного служащего; укрепление конкурентоспособности государства на рынке труда как работодателя; совершенствование критериев оценки деятельности государственных служащих с учетом роста их социальных задач; введение «пожизненного найма» для карьерных государственных служащих.
Практическая значимость проведенного исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций:
при разработке проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, связанных с реформированием государственной службы, и других нормативных правовых актов;
в деятельности государственных органов по реализации социальной политики государства;
в работе средств массовой информации, политических партий и общественных движений по формированию объективного общественного мнения о социальном институте государственной службы и его членах;
в исследованиях аспирантов, докторантов, соискателей по углубленному изучению проблем формирования социального института государственной службы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке» (февраль 2001г., г.Москва), методологическом семинаре, проведенном РАГС и Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, по теме «Государственная служба России: проблемы становления и развития»
13 (январь 2001 г., г. Москва), на заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой теме.
Результаты исследования представлены диссертантом в аналитических докладах по проблемам социальной политики, реформированию государственной службы в адрес федеральных органов государственной власти, при разработке законов Тульской области «Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Тульской области» (2000 г.), «О системе оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальные должности муниципальной службы в Тульской области» (2000 г.), «Об исчислении стажа государственной и муниципальной службы государственных и муниципальных служащих Тульской области» (2001 г.), «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Тульской области в составе Союза ССР и РСФСР» (2001 г.), а также в других нормативных правовых актах органов государственной власти Тульской области.
class1 Реализация социальной политики государства как функция социального института
государственной службы class1
Институциональный подход к исследованию государственной службы
Государственная служба как открытая система находится в постоянном обмене на входах и выходах с окружающей средой. Структуру этой системы профессор B.C. Нечипоренко предлагает анализировать, используя различные переменные: взаимосвязи, ценности, нормы, коллективы, роли и т.д.1. Институциональный подход позволяет рассмотреть социальный институт государственной службы: исходя из его объективной истории (объективной потребности в создании, становлении, развитии, совершенствовании в зависимости от общественных потребностей); исходя из только ему присущих свойств, позволяющих «быть стержнем обеспечения полномочий государственных органов», выполнять роль связующего звена между государством и гражданским обществом, служить интересам граждан2; как профессиональную сферу деятельности государственных служащих - особой социальной группы общества.
См.: Организационная культура государственной службы. М., 2001. С. 90-91. 2 Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов-на-Дону, 1998. С. 86-93. В научной литературе и законодательной практике закрепились деятельностный, системный и структурно-функциональный подходы к государственной службе. Каждый из них, имея свои специфические особенности, вносит, соответственно, свой вклад в исследование государственной службы. В то же время деятельностный подход к государственной службе играет свою позитивную роль, если удается наполнить эту «профессиональную деятельность» реальным содержанием, так как он ограничен в раскрытии потребностей, интересов, мотивов, стимулов, целей, процессов, системы, организации и т.д. Системный и структурно - функциональный подходы становятся наиболее адекватными к действительности при наполнении их статики динамическим содержанием.
Такую возможность дает социально-институциональный подход, преодолевающий одномерное понимание государственной службы, открывающий новые возможности для ее научного анализа и, главное, пути реализации ее социальной функции в обществе , поскольку институт государственной службы как общественное явление представляет собой нечто большее, чем деятельность государственных служащих и органов управления. В широком представлении государственная служба рассматривается в социологическом контексте, в ее значении социального института. Причем социологические проблемы государственной службы-это проблемы взаимодействия данного института с государством и обществом.
Анализ государственной службы как социологической категории позволяет очертить круг вопросов, важных для построения института государственной службы в демократическом государстве. В частности, вьщеляют следующие вопросы: каким образом потребности общества воздействуют на характер отношений государственных служащих? Какие типы поведения должны считаться дисфункциональными по отношению к общественным потребностям? Чем отличаются нормы и ценности государственной службы в многообразных этнокультурных регионах
Карпичев B.C. Социальный вектор государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 91. страны, а также при различных экономических, социальных, политических, идеологических условиях Решение этих вопросов особенно важно в условиях коренного реформирования российской государственности, в том числе в ходе обсуждения и выработки правовых основ (законодательных и нормативных актов) построения института государственной службы, адекватного общественным потребностям. Требуется комплексный всесторонний подход к его исследованию и прежде всего это касается общественной потребности в государственной службе, которая в научной литературе пока слабо аргументирована, что не способствует преодолению ошибочного взгляда на государственную службу как явление второстепенное. Данный недостаток преодолевается институциональным подходом, который направлен на выявление общественной потребности в том или ином социальном институте, считая ее первым этапом процесса институционализации.
Автор институционального подхода американский экономист и социолог Торстейн Веблен считал, что движущей силой общественного развития являются институты: социальные явления, такие, как семья, государство, монополии, профсоюзы и т.п., или проявление общественной психологии, мотивы поведения, способ мышления, ставшие привычными для определенной группы людей или всего народа, - обычаи, традиции, привычки, а также правовые, этические и другие проявления, т.е. общепринятые образцы поведения и привычки мышления. Институционализму Т. Веблена присущ, во-первых, социальный подход к экономическим явлениям: он анализировал поведение и мышление социальных групп людей, обусловленные существующими социальными мотивами; во-вторых, он стремился вскрыть причины эволюции капитализма. В работе «Теория праздного класса» Т. Веблен писал: «Жизнь человека в обществе, точно также как и жизнь других видов, есть борьба за существование и, следовательно, представляет собой процесс отбора и
Большой вклад в развитие процесса социальной институционализации внесли классики социологии Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс. Так, Э. Дюркгейм, исследуя функции разделения общественного труда, показал роль формирования институтов нравственности и права в достижении органической солидарности людей. М. Вебер подходил к процессу социальной институционализации через призму исследования условий, факторов становления и функционирования институтов современного капитализма - политических партий, аппарата власти, бюрократии, права, морали, религии и т.д. Он впервые рассмотрел социальные институты при помощи сравнительно-исторического анализа, исследовал феномены бюрократии, сформулировал понятие рационального социального действия, рациональной организации общества . Т. Парсонс видел в процессах социальной институционализации решающие факторы и условия интеграции, стабильного развития и функционирования социальной системы .
Значительный вклад в разработку институционального подхода внесли ученые, исследующие проблемы организации, поскольку значительная часть социальных институтов представляет собой институты-организации .
Особо следует отметить работы ученых Российской академии государственной службы при Президенте РФ, в которых государственная служба рассматривается как социальный институт или как система социальных институтов .
Место государственной службы в реализации социальной политики государства
На уровне общества социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что социальным является государство, которое проводит современную социальную политику по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека1.
Социальная ориентация при определении задач государственного строительства проявлялась в истории неоднократно и именно в случаях значительных трансформаций конкретных обществ. Современная российская история рассматривается большинством исследователей как период радикальной социальной трансформации страны. В то же время в работах классиков эволюционизма трансформация общества трактуется как повседневная, естественная, необходимая и неизбежная черта социальной реальности, а явления стабильности или стагнации интерпретируются как изменения, которые были заблокированы, заторможены и рассматриваются как исключения .
В связи с этим, возникает вопрос о необходимости социальной направленности для любого государства и, соответственно, о функционировании государственной службы для реализации данной установки.
Западные специалисты (в частности, профессор К. Кёниг) выделяют ряд признаков трансформации1, которые в значительной степени определяют качественные изменения и в России: трансформация есть комплексное изменение системы, изменение всего экономического, общественного, государственного строя и, следовательно, всей системы государственного управления; она связана со сменой режима как совокупности средств и методов осуществления экономической и политической власти; трансформация - результат активной политики сил, выступающих за изменения и добивающихся необратимости преобразований; она связана с преобразованиями в области права, характеризуется определенными толчками соприкосновения старой и новой систем, «сфокусирована» на изменение аппарата и кадрового состава2.
В процессе трансформации происходит изменение всего общества, а не только изменения внутри него. Но социально-экономические трансформации, в том числе и происходящие в российском обществе, создают для многочисленных групп населения неблагоприятную обстановку, ставят под сомнение настоящее и будущее благополучие, заставляют людей в корне менять привычный образ жизни. Смягчение этих последствий осуществляется путем реализации мероприятий социальной политики, причем в социальном государстве их выполнение является исключительно прерогативой государства.
В самом общем виде основной функцией социального института является удовлетворение социальных потребностей, ради чего он существует. Реализация социальной политики государства - это важнейшая функция социального института государственной службы, так как является частью его признанных целей. Определение места государственной службы в реализации социальной политики государства возможно только через уяснение сущности социального государства.
Предпосылки теории построения социального государства закладывались еще на рубеже XIX-XX в. и отразились в идеях социальной солидарности, выдвинутых О. Контом и развитых Э. Дюркгеймом, а затем воплощенных в практику Л. Эрхардом в Германии, Г. Мюрдалем в Швеции. В настоящее время большинство развитых стран мира организуют общественную жизнь на принципах социального государства в той или иной его модификации. В социальной политике развитых государств, как правило, воплощаются прогрессивные идеи от теории общественного договора Ж.-Ж. Руссо (гарантирование неотъемлемого права на личную жизнь и собственность; удовлетворение всеобщего интереса), христианства (обеспечение благополучия граждан, общее благо) до современных концепций (человек - важнейшая ценность, его развитие - основная задача государства).
Закрепление понятия «социальное государство» на уровне Конституции, юридическое определение его целей и задач происходило в странах, испытавших на себе последствия сдерживания свобод и нарушения со стороны государственных образований и политических режимов основных прав человека (Германия, Италия, Франция). При этом в понятие «социальное государство» вкладывался смысл противодействия любым формам угнетения и ограничения прав человека или отдельных социальных слоев в духе Всеобщей декларации прав человека ООН (1948 г.)1. По опыту этих стран, социальное государство - это, прежде всего, рыночная экономика, которая работает на удовлетворение потребностей людей.
В научной литературе понятие социальное государство появилось как обобщенное понимание содержания глобальных перемен. «Социальное государство возникает тогда, когда трудно и нет ресурсов, но есть забота о будущем и о коренных направлениях развития» .
Под социальным государством понимается: особый тип государства, ориентированный на человека, его потребности и запросы; гарант его основных социально-экономических прав: на труд и отдых, на образование и охрану здоровья, социальную защиту1; внутренняя ориентированность государственного устройства на удовлетворение нужд и потребностей человека во всех сферах жизнедеятельности, защиту его прав и свобод, пресечение любых форм насилия над личностью, уважение к проявлению различных форм солидарности на межличностном, групповом и всеобщем уровне (по расовым, религиозным, профессиональным и т.п. признакам), закрепленную в положениях основного закона - Конституции страны и в отдельных нормах права2.
По определению профессора Ю.В. Колесникова, реальные социальные государства достаточно разнообразны, но три принципа в них проводятся в жизнь обязательно: достойный прожиточный минимум, равные возможности, эффективная социальная защита нуждающихся в этом конкретных групп населения .
Ряд ученых и государственных деятелей отмечают, что социальным можно считать лишь то государство, где соблюдаются:
- права человека на свободу и свободную реализацию трудового и интеллектуального потенциала, позволяющие трудоспособному гражданину обеспечить себе и своей семье материальное благополучие (а государство при этом обеспечивает адресную поддержку наиболее уязвимых слоев и групп населения);
- гарантии проведения сильной социальной политики, ориентированной на максимально возможные инвестиции «в человека», на достижение высоких жизненных стандартов для большинства граждан;
- право на наличие у любого собственника, хозяйствующего субъекта средств производства и определенной социальной нагрузки;
- гарантии создания благоприятных условий для реального участия работников в выработке и социальной экспертизе законов и решений на всех уровнях власти и управления;
Роль и условия развития статуса государственных служащих в структуре социального института государственной службы
Финал процесса институционализации - создание в соответствии с нормами и правилами четкой статусно-ролевой структуры, социально одобренной большинством участников этого социального процесса . При этом, как отмечается во многих исследованиях, важным элементом функционирования государственной службы как социального института является обеспечение, поддержание соответствующего социального статуса государственного служащего.
Во второй половине XX в. отношение к государственному служащему во многих странах коренным образом изменилось. Он стал главным действующим лицом всей системы государственной службы, что произошло не ради удовлетворения личных интересов государственных служащих, а, главным образом, в интересах общества, большего удовлетворения его потребностей2.
Статус - это положение, позиция, ранг в любой иерархии, структуре, системе; совокупность прав и обязанностей, определяющих положение субъекта. При этом социальный статус-это соотносительная позиция в соответствии с социальными признаками (экономическое положение, профессия, квалификация, образование и т.п.), природными признаками (пол, возраст и т.п.), а также престижем и местом в структуре власти1. Особенность социального статуса в том, что он определяет место индивида (группы) в иерархически организованной структуре, то есть с понятием «социальный статус» связано понятие «социальная структура», введенное в теоретическую социологию в конце 20-х - начале 30-х гг. XX в. .
Социальная структура, как опосредованная сеть отношений между социальными элементами и, через ее посредство возникающую общую связь з социального целого , отражает связь социальных явлении и существующих между ними социальных отношений и зависимостей4. Из множества определений социальной структуры для целей нашего исследования представляет интерес наиболее общее определение о том, что это организация людей в институционально упорядоченные отношения, важнейшими структурными переменными которых являются позиция, роль и статус5. При этом социальный статус определяется в рамках различных понятий: 1, а. В рамках теории стратификации статус - это более или менее высокая позиция в стратификационной иерархии какой-либо социальной системы относительно любого иерархообразующего стратификационного критерия.
1, б. Преимущественно термин статус употребляется в иерархии оценок социальных ценностей в социальной системе и, следовательно, обозначает оценку, которую получает индивидуум относительно критерия (собственность, власть, профессия) в сравнении с другими индивидуумами. В этом смысле понятие статус касается всех общественных систем ценностей, которые представляются как унифицированные иерархии ценностей.
2. В пределах ролевой теории статус является синонимом понятия «социальная позиция»: с его помощью обозначается место, которое индивид занимает в социальной системе; он указывает место в сплетении социальных отношений, с которым связаны определенные общественные ролевые ожидания.
3. Первоначально статус указывал совокупность унаследованных прав и обязанностей человека.
Под статусными признаками понимаются те изменения социальной ситуации или проявления их признаков, по которым классифицируются индивиды в системе социальных оценок ценностей (деньги, власть, образование и т. д.) .
Таким образом, под социальным статусом понимается устойчивое положение внутри системы по отношению к другим индивидам и группам, связанное с определенными правами, обязанностями, ожиданиями: это элемент иерархически упорядоченной социальной структуры общества, позиция индивида или группы в структуре общественных отношений, характеризующаяся правами и обязанностями. Деление индивидов и групп по социальным статусам происходит на основе комплекса критериев. Определить совокупность критериев для изучения социального статуса можно, лишь указав особенности социальной группы и границы, определяющие принадлежность к данной группе ; это интегральный показатель общественного положения личности, социальной группы, охватывающий профессию, квалификацию, должность, характер реально выполняемой работы, материальное положение, политическое влияние, партийную и профсоюзную принадлежность, деловые связи, национальность, религиозность, возраст, семейное положение, родственные связи и многое другое, т.е. все то, что американский социолог Роберт Мертон называл «статусным набором»3.
