Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ КАК СОЦИАЛЬНАЯ СИСТЕМА, ИХ РОЛЬ И МЕСТО В УКРЕПЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА 16
1.1. Социальная сущность механизмов реализации кадровой политики в государственном аппарате 16
1.2.социальная модель системы механизмов реализации кадровой политики в
Органах государственной власти и управления..48
ГЛАВА П, СОЦИАЛШНОТЕХНОЛОГИЧЕСКОЕ ОБЕСШІЧЕІШЕ ЛШСАНИЗМОВ РЕАДЩЗАЩШ ГОСУДАРСТВЕІШОИ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ 82
2.1. Деятельность кадровых служб государственных органов по обеспечению кадровой политики. 82
2.2. Кадровые технологии, их место и роль в механизме реализации государственной кадровой политики. 109
Заключение 147
Список источников 155
Законодательно-нормативные документы 155
Информапдонно-статистическиематериальі 156
Монографии, книги, статьи 156
Приложения. . 167
- Социальная сущность механизмов реализации кадровой политики в государственном аппарате
- Деятельность кадровых служб государственных органов по обеспечению кадровой политики.
- Кадровые технологии, их место и роль в механизме реализации государственной кадровой политики.
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что в современных условиях в российском обществе кадровая политика становится всё более важным фактором эффективного социального управления. Её роль постоянно возрастает вместе с ростом влияния человеческого фактора на решения государственных проблем. Для того, Ф чтобы кадровая политика стала действенной и результативной, необходимы соответствующие механизмы её реализации.
Понятие механизма реализации государственной кадровой политики (далее МРГКП) представляет собой сложную теоретическую проблему, слабо разработанную в социологической науке . В теоретическом обосновании нуждаются практически все аспекты избранной проблемы: механизмы формирования кадровой политики и механизмы её реализации, приводящие её в функциональное состояние.
Основой МРГКП служит теоретико-методологическая сторона ^ кадровой политики (её концепция), отсутствие которой как целостной системы в сфере государственного управления весьма негативно сказывается на формировании и современном состоянии механизмов реализации ГКП, то есть перевода теории, замыслов, концепций, программ кадровой политики в область практической деятельности.
В настоящее время начинают складываться необходимые объективные предпосылки, которые обусловливают потребность в разработке социальной модели механизмов реализации государственной кадровой политики. В Указе Президента Российской Федерации «О реформировании государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» как одна (Щ) из первоочередных поставлена задача «разработки эффективных механизмов
Механизм - с англ. mechanism - система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности. Применительно к предмету кадровой политики это система, предназначенная для преобразования движения кадровых процессов в заданном направлении. В исследовании понятия «механизм реализации государственной кадровой политики» и «механизмы реализации государственной кадровой политики» рассматриваются как равнозначные, однопорядковые, всё зависит от того, в какой плоскости они раскрываются.
проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих»1.
Проблема это чрезвычайно сложная, так как в демократически ориентированном в своем развитии обществе ГКП и механизмы её реализации могут строиться только на приоритете идей деятельностного подхода, то есть привлечении к активной деятельности профессионалов, на Ф основе надежной правовой базы, что следует учитывать в процессе теоретической разработки темы и в практической деятельности органов управления для обеспечения оптимальности взаимодействия органов власти федерального и регионального уровня в реализации государственной кадровой политики.
Все это свидетельствуй что целостной системы знаний, которая может составить теоретико-методологическое основание для выявления сущности механизма реализации кадровой политики в государственном аппарате, пока не существует, что и побудило автора избрать в качестве исследования данную тему.
Степень научной разработанности проблемы.
Механизм реализации государственной кадровой политики представляет собой весьма сложный объект научного анализа. Его изучение должно идти в рамках комплексного, системного подхода и требует использования различных методов и, прежде всего, социологических. В этом автор видит новизну данной работы.
С учетом неразработанности исследуемой проблемы внимание автора привлекли труды Н.А. Бердяева, Н.А. Ильина, П.А. Столыпина, П.А. Флоренского и других. В них содержится немало плодотворных идей и Щ положений, не утративших своей актуальности и в современных условиях. Так, представляет интерес для нашего исследования позиция Н.А. Бердяева, который считал естественным для каждой нации стремление к образованию и
О федеральной программе «Реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.). Указ Президента Российской Федерации. 19 ноября 2002 г. № 1336//Российская газета, 2002, 23 ноября.
укреплению своего государства. Государство, по мнению учёного, должно иметь национальное ядро, национальную идею, подчиняться национальному началу1.
Многогранность темы потребовала анализа большого количества монографических работ зарубежных и отечественных авторов. В теоретико-методологическом плане ценным было использование работ Ф. Бекона, А.А. Богданова, М. Вебера, В. Вильсона, В.И. Ленина, Н. Макиавелли, К. Маркса, Ж.Ж. Руссо, А. Токвиля и других.
Социологический подход к проблеме потребовал от автора рассмотрения кадрового потенциала органов власти и управления как социального явления (с точки зрения его природы, сущности, технологий и форм развития).
Социологические аспекты исследуемой темы получили освещение (хотя и частичное) в трудах таких исследователей, как А.А. Хохлов, А.Е. Лукьяненко, В.А. Малышев, П.А. Марченков, Т.Г. Калачева, А.И. Турчинов, Н.Й. Пицик и другие2.
Так, кандидат социологических наук Н.И. Пицик считает, что важной причиной, сдерживающей формирование и развитие кадрового потенциала органов государственной власти, является рыхлость системы механизмов, обеспечивающих реализацию государственной кадровой политики, что в современных условиях недостаточно используются формы и методы оптимизации кадровых процессов, связанных с обогащением содержания и структуры управления, с повышением квалификации сотрудников, овладением ими новыми технологиями, методами работы и средствами
Бердяев H. А. Философия неравенства. Письма к недругам по социальной философии Берлин, 1918. С. 85. 2См.: Хохлов А.А. Социология кадрового обеспечения органов власти. Орёл, 1998; Его же. Государственная кадровая политика и механизм её реализации. Орёл, 2002; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997; Мальцев В. А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. М., 1996; Турчинов А.И Профессионализм и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998; Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта федерации: методологический и методические подходы. Н Новгород, 1998; ПицикН.И. Проблемы формирования и развития кадрового потенциала органов власти и управления. М, 2002 и др.
коммуникации .
Механизм реализации государственной кадровой политики представляет собой кадровый процесс. Среди работ, опубликованных в годы советской власти о проблемах развития кадровых процессов в советском обществе, следует назвать работы В.И. Ленина, Б.Д. Лебина и М.Н. Перфильева, успешно применивших статистический и сравнительно-исторический методы анализа кадровых процессов 20-х и 60-х годов.
Перемены конца 80-х - начала 90-х годов прошлого столетия повлекли за собой ревизию основных подходов к исследованию кадровых процессов, прежде всего в трудах М.С. Восленского, О.Т. Джавланова, В.М. Михеева, В,П, Пашина2 и др.
В работах ЮЛ. Аверина, К5И8 Варламова, АЛ, Деркача*
Q.b/L Омарова" и других ученых были предложены новые методологические подходы к анализу кадровых процессов и, прежде всего, социологический, психологический, гуманиторологический, а также обосновывалась необходимость изучения взаимосвязи кадровой деятельности и социального управления.
Существенно обогащают научное знание о кадровом составе как социальном явлении, о протекающих в государственном аппарате процессах и возникающих при этом социальных связях работы В.Э. Бойкова, Т.П. Зинченко, П.Г.Забродина, Е.В. Охотского, В.М. Шмарковского, В.М. Шепеля и других. Проведение настоящего исследования в рамках социологической специальности потребовало более глубокого изучения методологических и теоретических проблем социологии, овладения
1 См.: Пицик Н.И. Проблемы формирования и развития кадрового потенциала органов власти и управления. M., 2002. С. 12.
Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991; Джавланов O.T., Михеев B.A. Номенклатура: эволюция отбора. М., 1993; Пашин В.П. Страна номенклатурия. Курск, 1992 г. и др.
См.: Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического анализа. М., 1996; Варламов К.И. Кадры и социальное управление // Проблемы теории и практики управления. 1992. №4; Деркач А.А., Ситников А.П Формирование и развитие профессионального мастерства руководящих кадров: социально-психологический тренинг и прикладные психотехнологии. М, 1992: Омаров О.М. Предприимчивость руководителя. М., 1990 и др.
методикой и техникой социологических исследований. В этом плане значительную пользу принесло изучение трудов Г.В. Осипова, В.Н. Иванова, Ж.Т. Тощенко, В.Г. Гречихина, В.А. Ядова и ряда других известных социологов1. Их подходы были использованы в выборе методик измерения, в осуществлении социальной диагностики кадровых процессов, при анализе данных социологических процессов, в проведении тестирования кадров.
Определённое внимание изучаемой проблеме уделяется в работах историков2. В них раскрывается богатое историческое наследие в России, её сложный, противоречивый, но вместе с тем поучительный опыт строительства и развития государственности, разработки государственной кадровой политики и её реализации посредством управления персоналом государственных органов. Критически оценивая этот опыт, автор считает, что его позитивные элементы вполне могут быть использованы в современных условиях в формировании механизма реализации государственной кадровой политики.
Анализируя накопленный научно-теоретический потенциал, автор рассматривает проблему механизмов формирования и реализации государственной кадровой политики, опираясь, прежде всего на разработки отечественных исследователей. В первую очередь следует назвать В.М. Анисимова, А.И. Горбачёва, И.П. Литвинова, В.И. Лукьяненко, B.C. Нечипоренко, В.И. Никонова, Б.Т. Пономаренко, В.Г. Смолькова, В.А. Сулемова, В.В. Черепанова3 и других. В содержательном плане они
'Осипов Г.В. Теория и практика социологических исследований в СССР. М. 1998; Тощенко Ж.Т. Социология: Общий курс. М., 1998; Гречихин В.Г. Лекции по методике и технике социологических исследований. М, 1998; Ядов В.А. Социологические исследования: методология, программа, методы. Самара, 1995 и др.
2См.: Демидов Н.Ф. Служилая бюрократия в России и её роль в формировании абсолютизма. М, 1987;
<їШ' Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в ХГХ в. М., 1978; Мельников B.IL
Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования, Новгород, 1995; Троицкий СМ Русский абсолютизм и дворянство в ХУШ в. М., 1997 и др. АнисимовВ.М Сущность механизма формирования и реализации государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизмы её реализации. Материалы методологического семинара. 30 октября 2001 года. М., 2002; Горбачёв А.И. Системность государственной кадровой политики//Государственная кадровая политика: проблемы формирования и реализации. Материалы «круглого стола», M., РАГС, Сыктывкар СРАГСиУ, 2001; Литвинов И.П. Стиль управленческой деятельности: теоретические аспекты, методы диагностики и оптимизации. Элиста, 1997; Лукьяненко В.И.
раскрыли такие аспекты изучаемой проблемы, как концепция кадровой политики, её" цели, приоритеты, объекты и субъекты, принципы, механизмы и технологии, проанализировали состояние кадров, стиль управления персоналом, уровень их профессионализма,
Анализ литературы свидетельствует о том, что в настоящее время пока не выработано целостного и системного представления о механизмах реализации ГКП. Нет научно обоснованной социальной модели этих механизмов, системы их нормативно-правового обеспечения. Соискатель пришёл к выводу о том, что различные, зачастую альтернативные взгляды, идеи, позиции, связанные с механизмами реализации ГКП, нуждаются в переосмыслении и систематизации. Это направление только оформляется в качестве социологической концепции, и многие принципиально новые теоретические и методологические проблемы нуждаются в разработке1.
Все перечисленные обстоятельства обусловили выбор проблемы, объекта и предмета исследования, определили его цель и задачи.
Объектом исследования является государственный аппарат Российской Федерации.
Предмет исследования - механизмы реализации кадровой политики в государственном аппарате Российской Федерации.
Цель исследования - выявление состояния и основных тенденций
-Принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии её реализации. М,, 1995; Её же. Принципы государственной кадровой политики//Служба кадров. 2002. №7; Никонов В.И. Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления и пути его укрепления//Государственная кадровая политика и механизм её реализации. Под. Ред. Е.В. Охотского. М., 1998; Нечипоренко B.C. Кадровый потенциал России: состояние и основные тенденции изменений//Государственная кадровая политика и механизм её реализации. M., 2002; Пономаренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала Российской Федерации // Государственная кадровая политика и механизма её реализации. М., 2002, СмольковВХ. Кадровый менеджмент в системе государственной службы зарубежных стран М, 2000; СулемовВ.А. О социальной природе и целеустремлённости государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика: проблемы формирования и развития. Материалы «круглого стола». М., Сыктывкар, 2001, его же. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм её реализации М., 2001;Черепанов В.В. Основные механизмы реализации государственной кадровой политики//Государственная кадровая политика и механизм её реализации. Материал методологического семинара. 30 октября 2001 г., М., 2002.
См.: Государственная кадровая политика и механизмы её реализации. Материалы методологического семинара. 30 октября. М., 2002; Программа и механизмы реализации государственной кадровой политики в Российской Федерации. Отчёт о научно-исследовательской работе. Заключительный. ВТК №Б-14-02 М 2002.
развития механизмов реализации государственной кадровой политики, определение их роли и места в укреплении государственного аппарата.
Задачи исследования.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
обоснование концептуальных основ механизмов реализации
государственной кадровой политики как системы, направленной на
Ш' укрепление и стабилизацию государственного аппарата;
разработка социальной модели системы механизмов реализации государственной кадровой политики;
раскрытие деятельности кадровых служб государственных органов по обеспечению кадровой политики в органах государственной власти и управления;
выявление роли и места кадровых технологий в механизме реализации государственной кадровой политики;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию механизмов реализации кадровой политики в государственном аппарате
органов власти и управления. —
Теоретико-методологической основой исследования выступают концепции: М. Вебера - о рациональной бюрократии, Т. Парсонса - о социальном порядке, характеризующем социальные системы как внутренне
взаимосвязанные и «самоподдерживающиеся», А. А. Богданова — о роли
организационных связей и механизмов в поддержке «подвижного взаимодействия», А.И. Пригожина - о социальной организации и её функционировании как целостной системы1 и другие научные теории.
Источниковая база исследования. В качестве источников базы
Ф исследования выступают Конституция Российской Федерации, законы
1 См.: Вебер M. Избранные произведения. М., 1990; ВебленТ. Теория праздного класса. М., 1984; ПарсонсТ. Структура социального действия. М., 2000; ХайекФ. Пагубная самонадеянность. М, 1992; Пригожий И., СтенгерсИ. Порядок из хаоса. Новый диалог человека с природой. М., 1986; Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. М., 1989; Пригожий А.И. Современная социология организаций. М., 1986.
Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные документы, отражающие кадровые процессы и отношения в МЧС России, мэрии Москвы, администрации Самарской области и других субъектов власти и управления, а также материалы государственной статистики.
Эмпирическая база работы основывается на материалах проведённых ^ кафедрой государственной службы и кадровой политики конкретных социологических исследований, в которых диссертант принимал личное участие:
«Актуальные проблемы функционирования и развития
государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос
проведён аспирантами кафедры государственной службы и кадровой
политики РАГС при Президенте РФ, Опрос проведён в центральных
аппаратах федеральных органов власти (министерствах, ведомствах,
комитетах, законодательных и судебных органах), а также в 19 субъектах РФ.
Всего опрошено 1180 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту,
стажу работы. Руководитеі[ь_ііссдедования-дхд.^^агомедов4С^07-№здекс~^
АПГС-2001.
«Государственная кадровая политика и механизм её реализации».
Социологический опрос, проведённый среди населения Российской
Федерации и экспертов учёными кафедры государственной службы и
кадровой политики в августе-сентябре 2002 г. Опрос проведён в 20 субъектах
Российской Федерации. Всего опрошено 1325 человек. Выборка
репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов
выступили государственные служащие, предприниматели, руководители
Ф/ государственных предприятий и учреждений, общественные деятели, учёные. Всего опрошено 280 человек. Руководитель проекта — дх.н., профессор Турчинов А.И. Индекс ГКП и MP - 2002.
Для вторичного анализа автором использованы следующие материалы социологических исследований:
«Проблемы становления и перспективы развития
государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос
проведён в июле-сентябре 1999 г. Всего опрошено 1200 государственных
служащих. Опрос проводился в 11 министерствах, ведомствах,
законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации.
Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям
т> власти. Руководитель исследования — д.и.н., профессор Нечипоренко B.C. Индекс СПГС-99.
«Государственная служба и государственные служащие глазами
населения». Социологический опрос проведён в сентябре-октябре 1999 г.
Опрошено 1254 респондентов из числа населения в 12 регионах Российской
Федерации по квотной выборке, рассчитанной на основании статистически
зафиксированных пропорций социальной структуры населения из регионов.
Руководитель исследования - к.ф.н., доцент Магомедов К.О. Индекс ГСГН —
99.
«Становление и развитие государственной службы в условиях её
реформирования». СоциолоЕический-опрос-т^юведён^-августе=сентябрё_2000
г. Опрошены 1038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах,
законодательных и судебных органах, 12 регионах Российской Федерации
Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности.
Руководитель исследования - д.и.н., профессор Нечипоренко B.C. Индекс:
СРГС-2000;
«Становление и перспективы развития кадрового корпуса
государственной службы Российской Федерации». Опрос проведён в
сентябре-октябре 2000 г. Опрошены 1210 государственных служащих в 11
ША министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководители исследования — д.с.н., профессор Турчинов А.И., профессор Романов В.Л. Индекс: СПРКК - 2000.
Кроме этого, в диссертационном исследовании использованы
материалы других социологических исследований, а также:
Контент-анализ основных индикаторов кадрового потенциала органов государственно власти России на 1 января 2002 г., проведённого автором на основе материалов ПС РФ по статистике.
Контент-анализ численности работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти по занимаемым должностям на 1 января 2002 г., по материалам ПС РФ по статистике, проведенного автором в 2003 году.
Контент-анализ официальных документов по государственной службе в Российской Федерации, проведённого автором в 2003 году.
Основные научные результаты, полученные автором и их новизна состоят в следующем:
L Данное диссертационное исследование является одной из первых работ, в которой поставлена проблема социологического анализа механизмов реализации кадровой политики в государственном аппарате Российской Федерации. Работа носит новаторский характер; в ней выявлены концептуальные 0^H0jBH^ie2(aiffl3Ma_pe-aflH3anHH—государетБенной-^садровой" политики, как институционального средства субъекта кадровой политики, обеспечивающего достижение целей укрепления и стабилизации государственного аппарата.
Уточнено понятие «механизм реализации государственной кадровой политики» как системы кадровой деятельности, совокупности форм, методов и воздействий, которые применяются для решения задач развития кадрового потенциала общества и, прежде всего, государственной службы, реализации кадровых программ и стратегий осуществления перспективных направлений в кадровой сфере.
2. Разработана социальная модель системы механизмов
реализации государственной кадровой политики. Выявлены механизмы, обеспечивающие формирование государственной кадровой политики и механизмы, обеспечивающие развитие ГКП. К первым относятся: механизм
определения и наделения полномочиями субъектов формирования (выработки) ГКП; механизм создания концептуальных основ ГКП; механизм установления компетенции ГКП и её ограничений применительно к субъектам Российской Федерации и др. Ко второй группе относятся: механизмы управления кадровыми процессами в государственной службе; механизм оптимизации и регулирования кадровых отношений; система практической кадрово-управленческой деятельности и др.
Раскрыто содержание и социальная сущность элементов системы механизмов реализации ГКП, такие как: нормативно-правового, организационного, научного, учебно-методического, материально-финансового, функционально-распорядительного и информационного обеспечения, показано, что только целостность проявления данных элементов системы механизмов позволяет эффективно реализовать ГКП на федеральном, региональном и местном уровне.
3. Обоснована необходимость повышения роли кадровых служб в
сфере совершенствования организационного механизма реализации ГКП,
доказана потребность коренным образом изменить их функции, преобразуя
из учетно-оформительских в организационно-аналитические. Кадровые
службы государственных органов должны иметь более высокий статус и
иметь возможность влиять на формирование структуры аппарата, штатов,
вносить предложения руководству органов власти по совершенствованию
деятельности аппарата и прохождению службы государственными
служащими. В кадровых службах государственных органов необходимо
иметь наиболее опытных специалистов в области государственной службы и
работы с кадрами. Их качественный состав должен соответствовать
требованиям времени.
4. Проведена классификация кадровых технологий по видам
деятельности, раскрыта их социальная сущность как совокупности
устойчивых связей и отношений между элементами системы, которые
обеспечивают ее целостность и поступательное движение. Обоснован вывод
о том, что процесс внедрения кадровых технологий должен быть всеохватывающим, состоящим из: профессиональной подготовки исполнителей, организации их работы, координации различных субъектов внедренческого процесса, оказание методической помощи специалистам, контроля деятельности субъектов внедрения кадровой технологии, социальной диагностики, её результатов, анализа процесса технологизации, организации информационного обслуживания процесса внедрения. Показано, что механизм реализации ГКП не адекватен технологиям, используемым в кадровой сфере, они являются составной частью такого механизма, что необходимо учитывать в реальной практической деятельности органов власти и управления.
Практическое значение результатов исследования определяется, прежде всего, широтой их возможного применения как на федеральном, так и на региональном уровне. Оно вооружает научных и практических работников методологией и методикой эффективного применения механизмов реализации государственной кадровой политики в государственном аппарате.
Результаты исследования могут быть использованы при:
разработке концепции и мероприятий по административной реформе, включающей реформирование системы государственных органов и государственного аппарата;
совершенствования программ для системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по курсам «Государственная кадровая политика и механизмы её реализации», «Управление персоналом государственной службы», «Теория и организация государственной службы».
в процессе консультирования работников кадровых служб органов власти и управления по вопросам повьппения их роли и места как субъектов в системе механизмов реализации государственной кадровой политики.
Выводы и предложения диссертационного исследования позволят
обогатить научно-методическую базу подготовки специалистов по работе с персоналом, а также открыть возможность широкого применения его результатов в целях повышения эффективности кадровой работы в процессе подбора, расстановки государственных служащих.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседании кафедры государственной службы и кадровой политики Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на научно-практической конференции молодых ученых, посвященной творческому наследию П.А. Сорокина, на научно-практической конференции «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке», на междисциплинарной межвузовской аспирантской конференции «Государственность России и государственная служба: пути развития»э а также отражены в научных публикациях по рассматриваемой проблеме.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Социальная сущность механизмов реализации кадровой политики в государственном аппарате
Создание механизмов реализации государственной кадровой политики в условиях модернизации общества - весьма сложная теоретическая и практическая проблема, Цель таких механизмов состоит в достижении нового, более высокого качества государственного управления. Являясь , средством государственных органов, механизмы реализации государственной кадровой политики непосредственно реализуют кадровый потенциал государственной службы, превращают кадровый корпус в мощный эффективный ресурс государства. Их эффективность во многом определяется степенью научной обоснованности кадровых процессов, образующих контур данного механизма.
Наше исследование показало, что результативность механизмов
реализации государственной кадровой политики во многом зависит от уровня и состояния общества, органов власти и управления. К сожалению, на современном этапе приходится констатировать, что реформы последнего десятилетия и, в том числе, затянувшаяся административная реформа, только усугубили дистанцирование власти от человека, породили невостребованность кадрового потенциала страны, привели людей к дезориентации относительно общественных ценностей, когда достоинство человека определяется его "близостью" к большому капиталу и властным кругам, когда теневая экономика становится надежнее легальной, а справедливость и закон рискуют стать противоположными понятиями.
Вполне очевидно, что решающим фактором преодоления негативных процессов в экономике и социальной жизни страны является способность власти эффективно управлять, обеспечивая стабильность и возрождение экономической и политической мощи государства, создание благоприятных условий для жизни его граждан, открытие новых возможностей для развития человеческого потенциала России. Президент России в своём очередном Послании Федеральному Собранию (2002 г.) подчеркнул настоятельную необходимость консолидации и повышения эффективности государственной власти1.
Вместе с тем становится совершенно очевидным то, что никакие реформы, никакие, даже самые чётко проработанные законы, жёсткие указы, предметные распоряжения, умные концепции и долгосрочные проекты - всё это не будет претворено в жизнь и останется на бумаге, если не будет выработаны и реализованы механизмы ответственности кадров всех уровней за порученное дело.
Это закономерно: любые государственные решения воплощают в жизнь конкретные люди и от того, насколько они профессиональны, независимы и порядочны, насколько они преданы интересам своей страны, насколько соизмеряют трудности сегодняшней жизни граждан России со своими собственными проблемами, зависит "качество" власти, её способность к позитивным преобразованиям, готовность служить обществу. Этот вывод подтверждают данные социологического опроса «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации», проведённого в сентябре-октябре 2000 года2. На вопрос: «Чем Вы руководствовались, поступая на работу в государственные учреждения?» более трети респондентов (30,19 %) объяснили это желанием
Деятельность кадровых служб государственных органов по обеспечению кадровой политики
Кадровая служба - структурное подразделение, отвечающее за разработку кадровой политики и формирование механизмов её реализации.
Кадровая служба - это отдел (управление) кадров, департамент государственной службы и кадровой работы, служба управления персоналом, отдел подготовки и распределения кадров и т.п. Так, в настоящее время называется подразделение, занимающиеся реализацией кадровой политики, кадровой работой, управлением персоналом в различных государственных структурах . Кадровая служба, как бы она ни называлась, должна нести всю полноту ответственности за решение задач, стоящих перед учреждением в области обеспечения механизмов реализации государственной кадровой политики.
Кадровая служба органа государственной власти должна обеспечивать механизмы реализации кадровой политики на основе создания эффективной системы управления кадрами наиболее полного и рационального использования способностей сотрудников, обеспечивая условия инициативной и творческой деятельности работников с учетом их индивидуальных особенностей и профессиональных навыков. Она должна Ш выполнять функции центра по управлению кадрами органов власти и управления. Этому учит отечественный опыт развития служб кадров и трудоустройства .
1 См.: Книга работника кадровой службы. Учебно-справочное пособие. М, 1998. С. 25. Исторический обзор составлен на основе следующих источников: Хохлов А.А. Регулирование воспроизводства История развития кадровых служб, то есть подразделений, занимающихся комплектованием и учётом персонала, теряется в глубине веков. Например, первое упоминание о разрядном приказе, ведавшем личным составом армии Русского государства (его комплектованием, учётом, денежным и поместным окладами), датируется 1478 г. На особых смотрах, проводимых приказом, определялись способность призываемых к воинской службе. Кроме военных функций, приказ имел административные функции по делам личного состава государственного аппарата. Он назначал наместников, воевод, послов, судей, осуществлял суд над чиновниками, не оправдавшими доверия, разбирал местнические дела и др.
История развития кадровых служб тесно связана с развитием служб организованного трудоустройства населения. Возникновение служб организованного трудоустройства в странах Западной Европы было обусловлено массовой безработицей. На первых порах они представляли собой совокупность органов трудового посредничества, осуществляемого профессиональными союзами и союзами предпринимателей. Позднее возникли государственные органы трудоустройства — биржи труда, агентства, конторы по трудоустройству. Во Франции, например, первая государственная биржа труда была создана в 1897 г., в Англии закон об организации правительственных бирж труда в городах с числом жителей 25 тыс. и более был принят в 1909 г., в царской России - в августе 1917 г.
Организация государственного распределения рабочей силы при советской власти начиналась с создания службы трудоустройства, основными звеньями которой по декрету Совнаркома являлись биржи труда. Они регистрировали всех граждан, ищущих работу, и все свободные рабочие ф места; занимались социальным страхованием и выплатами пособий по безработице; оказывали посреднические услуги по найму; вели статистику трудовой конъюнктуры; издавали бюллетени о состоянии местного рынка труда и пр., они создавались в населенных пунктах с числом жителей более 20 тыс. и более, и наём предприятиями работников мог производиться только через биржи труда. Услуги бирж были бесплатными как для населения, так и для хозяйственных органов.
Назовем основные даты и периоды истории развития государственной вдг службы трудоустройства в нашей стране:
Декабрь 1918 г. — вводится трудовая повинность, закрепленная в первом Кодексе законов о труде, организация и проведение которой возлагаются на отделы учёта и распределения рабочей силы, созданные на базе и взамен бирж труда. Введение трудовой повинности позволяло решать следующие задачи: обеспечение учета и контроля занятости населения; преодоление саботажа буржуазии путем привлечения её к общественному труду; комплектование в кратчайшие сроки кадров важнейших предприятий, прежде всего оборонной промышленности;
1921 - 1925 гг. - массовый приток в города демобилизированных рабочих и крестьян, что способствовало росту безработицы (например, в 1922 г. насчитывалось 160 тыс. безработных, а в 1925 г. - уже 980 тыс.). В связи с этим в 1921 г. отделы по учету и распределению рабочей силы преобразовываются вновь в биржи труда, осуществляющие распределение уже не всего трудоспособного населения, а только безработных. Повышается роль профессиональной экспертизы граждан, рекомендаций с прежнего места работы, практических испытаний на производстве. Реформа бирж труда 1925 г. отменила порядок обязательного найма работников только через органы по трудоустройству, что позволило сократить число «мнимых» ) безработных, освободила биржи от значительной статистической работы и обеспечила условия для проведения более тщательного профессионального отбора. О достижении высокого качества посредничества бирж труда свидетельствует тот факт, что предприятия Москвы, например, не приняли в 1925 г. только - 3-4 % общего количества направленных биржами работников;
1926 - 1932 гг. - расширение сети бирж труда (в 1927 г. их число достигло 281). С 1929 г. при биржах создаются общеобразовательные курсы подростков, а внутри бирж - секции по найму подростков. Стало шире практиковаться территориальное перераспределение безработных (только в 1927 г. в целом по стране было перемещено свыше 400 тыс. рабочих в трудовые регионы, нуждающиеся в дополнительных ресурсах);
Кадровые технологии, их место и роль в механизме реализации государственной кадровой политики
В последние годы в социологической науке всё" чаще механизм реализации государственной кадровой политики связывают с кадровыми
(Ф технологиями. В разработке и внедрении этих технологий отставание России от развитых стран Запада оказалось ещё более значительным, чем в технической и других сферах.
Известно, что кадровые технологии становятся эффективными при последовательном наращивании их наукоёмкости. В настоящее время от 20 до 80% уже известных разработок в области социологии, социальной психологии, кадроведения, физиологии и психологии труда, производственной педагогики, служебной этики остаются пока нереализованными1. В сфере социального управления сложился существенный разрыв между наличием теоретических положений и неготовностью к этому многих руководителей и работников кадровых служб государственных и муниципальных органов.
Известно, что любая социальная технология, в том числе и кадровые технологии, по сути, являются нововведением, призванным оптимизировать определённые -процессы,-Сущность социальных-технологий —справедливо определяет В.Н. Иванов, - может быть понята как инновационная система методов выявления и использования скрытых потенциалов социальной системы, получения оптимального социального результата при наименьших управленческих издержках2.
Однако практический опыт показывает, что далеко не всегда прогрессивное и перспективное новшество будет понято и принято в
1 См.: Государственная кадровая политика и механизм её реализации. Материалы методологического семинара 30 октября 2001 года. М., 2002.
2 Иванов В.Н Социальные технологии в современном мире. М., 1996, С. 4. по повседневную деятельность. Этому мешает так называемый эффект «сопротивления нововведениям». Одной из основных причин этого сопротивления большинство исследователей называют неопределённость социальных изменений, которые влекут за собой нововведения, неподготовленность и непредрасположенность членов организации к ним.
Кадровые технологии, являясь нововведениями, с неизбежностью влекут за собой необходимость тех или иных изменений в состоянии, развитии или функционировании объектов технологизации и, как следствие, встречают скрытое или открытое сопротивление их внедрению.
Это подтверждают данные экспертного социологического опроса «Государственная кадровая политика и механизм её реализации» (август-сентябрь 2002 rs) \ На вопрос, в какой степени, на ваш взгляд, владеют кадровыми технологиями (профессиональное развитие, прием и отбор персонала и др.) нижеперечисленные категории руководителей. Получены следующие ответы Данные опроса показывают, что менее половины руководителей государственных органов (49,6 %) в средней степени владеют современными технологиями, только 14 % — владеют в высокой степени, а 4 % не владеют вообще. Еще ниже эти показатели у руководителей муниципальных органов. Здесь не владеют технологиями - 6,6 %. Эти данные крайне настораживают. Для специалистов, работающих в сфере управления персоналом важно знать эти средства, их содержание, область применения и уметь грамотно
1 Индекс ГКП и MP. 2002. применять в повседневной практике. Без преувеличения можно сказать, что в XXI веке господствующее положение в структурах управления предприятиями, организациями будут занимать те специалисты, которые владеют технологиями управления возможностями человека вообще и профессиональными в частности.
В управлении персоналом важное место занимают технологии, -, применение которых позволяет решать задачи кадрового обеспечения стратегии организации, государственной службы. Эти технологии называются кадровыми.
Кадровая технология - это средство управления количественными характеристиками персонала обеспечивающее достижение целей органшации её эффективное функционирование1.
От качества управления персоналом зависит качество работы в организации. Для того, чтобы использовать способности, которыми обладают люди, в интересах организации и в их интересах, необходимо научиться управлять их возможностями. Это означает, что по отношению к способностям человека в организации необходимо производить некие управленческие действия, которые бы позволяли:
своевременно оценивать уровень его квалификации;
перемещать на должность или рабочее место, где его возможности наиболее полно могли бы быть востребованы;
обеспечивать заинтересованность в качестве и количестве труда, и ряд других.
Содержание этих управленческих действий связано с применением кадровых технологий. Кадровые технологии представляют собой 01 совокупность последовательно производимых действий, приёмов, операций, которые позволяют либо получить информацию о возможностях человека, либо сформировать требуемые для организации условия, либо изменять условия реализации.
1 Александров В.А., Кибанов А.Я., Управление персоналом. М., 2002, С. 258.
Кадровые технологии, используемые в управлении персоналом государственных органов, можно условно разделить на три большие группы. К первой группе следует отнести кадровые технологии, обеспечивающие получение всесторонней достоверной информации о человеке. Это, прежде всего методы оценки, которые в совокупности и составляют содержание технологии оценки.
Продуманная и высокоэффективная система оценки персонала государственной службы выполняет ряд важных социальных функций. Она позволяет:
снижать конфликты в коллективах, а также способствует созданию благоприятных социально-психологических отношений между сотрудниками, руководителем и подчиненными;
стимулировать работу персонала;
устанавливать справедливое соотношение между количеством и качеством труда и денежным содержанием государственного служащего;
получать информацию об уровне профессионального развития персонала государственной службы;
наблюдать динамику изменения оцениваемых показателей и производить сравнение по группам должностей, структурным подразделениям.
Подавляющее большинство методов оценки, предложенньгх отечественной и зарубежной наукой, можно разделить на две большие группы: методы, в основе которых лежат формализованные подходы (например, анкетирование, тестирование) и методы, основанные на использовании неформализованных подходов к изучению человека (собеседование, групповая дискуссия, наблюдение).
