Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Социальная сущность коррупции в органах государственной власти 12
1.1.. Коррупция как социальное явление 13
1.2. Особенности социологического подхода к исследованию коррупционных проявлений в органах государственной власти современной России 30
ГЛАВА II. Причины распространения и пути противодействия коррупции в органах государственной власти Российской Федерации 55
2.1. Факторы распространения коррупции в современных российских условиях
2.2. Социологический анализ отношения населения и государственных служащих к коррупции в органах государственной власти 72
2.3. Основные направления борьбы с коррупцией на современном этапе 96
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 119
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И
ЛИТЕРАТУРЫ 127
- Коррупция как социальное явление
- Особенности социологического подхода к исследованию коррупционных проявлений в органах государственной власти современной России
- Факторы распространения коррупции в современных российских условиях
Введение к работе
Актуальность исследования.
Коррупция в органах государственной власти в современной России является одной из наиболее острых проблем, без кардинального решения которой невозможно эффективное развитие российского общества. Негативные последствия коррупции можно поставить в центр всех нынешних социальных коллизий в России. Социально-деструктивные последствия коррупции проявляются во всех без исключения сферах общественной жизни. Поэтому государство, где власть в высокой степени коррумпирована, не может считаться ни демократическим, ни правовым, ни социальным.
Коррупция в органах государственной власти однозначно представляет собой большую социальную угрозу, так как она прямо или опосредованно влияет на общественные ценности, мораль и устои государственности. По масштабам распространенности коррупции в том или ином обществе и государстве делаются выводы о вероятности политических, экономических и социальных рисков, а также степени развития гражданского общества.
Из этого вытекает главное социальное противоречие, связанное с коррупционными проявлениями в органах государственной власти: общество испытывает жизненную потребность в дееспособной, обладающей достаточным высоким уровнем доверия со стороны граждан, различных социальных групп, предпринимателей, общественных организаций и объединений, других институтов гражданского общества, а государство в современных условиях пока не может обеспечить преодоление коррупции, не проявляет достаточной политической воли. Все это в высокой степени влияет на эффективность государственной власти. Это социальное противоречие требует
4 системного, комплексного изучения и научно обоснованных методов, технологий и механизмов его преодоления.
Исследования проблемы коррупции в органах государственной власти сегодня актуализировались и охватывают различные направления - институционально-правовое, организационно-управленческое, аксиологическое, этико-культурное и др.
Сложность изучения проблемы коррупции заключается в том, что она носит до определенного времени скрытый характер: относительная закрытость статистики; необходимость судебного доказательства наличия действий, носящий коррупционный характер, попадающих в разряд преступных; существенное отставание реакции общественности на противоправные действия чиновников и т.п. Кроме того, в научно-практическом плане актуальной является социальная оценка размеров коррупции и ее последствий, в том числе и с использованием результатов массовых и экспертных социологических опросов.
Названные обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость исследования проблемы коррупции в органах государственной власти Российской Федерации и пути ее преодоления.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы коррупции в органах государственной власти, ее истоки
и формы, направления и методы борьбы с нею в современной России
занимают достаточно большое место в работах современных ученых.
Многогранность коррупционных проявлений определяет
множественность направлений исследования с различных позиций -социально-управленческих, социально-философских, социально-экономических, социально-правовых и т.п. В методологическом аспекте эти направления опираются на многие теоретические положения и практические выводы таких исследователей проблем государства и
5 власти, бюрократии и ее влияния на процессы управления обществом, как П. Блау, М. Вебер, Р. Мертон, Т. Парсонс и др.1.
Значительный опыт борьбы с коррупцией наработан зарубежными
учеными и практиками государственного управления. Он нашел свое
отражение в многочисленных публикациях, монографиях, выступлениях
и докладах2. В России за последние годы также вышло значительное
число работ, посвященных непосредственно проблеме коррупции и
возможным путям ее решения. Серьезному анализу проблемы коррупции
были подвергнуты в трудах В.В. Бакушева, И.Я. Богданова,
А.И. Кирпичникова, И.М. Клямкина, В.О. Рукавишни-кова,
Г.А. Сатарова, Л.М. Тимофеева, А.В. Цаплина и др.3.
Ценные идеи по практической реализации антикоррупционных мероприятий, основанные на анализе как отечественного, так и зарубежного опыта, содержатся в докладе, подготовленном совместными усилиями Совета по внешней и оборонной политике и Регионального общественного фонда «Информатика для демократии» (Фонда ИНДЕМ).
В последние годы проблемы коррупции стали объектом конкретных социологических исследований, особенно обращенных к
См.: Вебер М. Избр. произв. - М, 1990; Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социология преступности. - М., 1966; Парсонс Т. Система современных обществ. — М., 1998; Blau P. The Dynamic of Bureaucrecy. — Chic, 1955 и др.
См.: Джонсон М. Что может быть предпринято по отношению к укоренившейся коррупции: Пер. доклада на Ежегодной конференции Мирового банка по проблемам развития экономики. - Вашингтон, 1997; Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. -М., 2003; Государственная служба за рубежом. Борьба с коррупцией: проблемы, решения. Реф. бюлл. № 2. - М., 2002 и др.
См.: Богданов И.Я., Калинин А.П. Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты.-М., 2001; Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование.-М., 2000; Рукавишников В.О. и др. Политические культуры и социальные изменения. Международные сравнения. - М., 1998; Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция. - М., 2000; Цаплин А.В., Бакушев В.В. Коррупция: тенденции в мире и России. - М., 2000 и др.
вопросам организации и функционирования органов государственной власти в Российской Федерации .
Острейшие вопросы коррупции волнуют многих современных ученых, как отечественных так и зарубежных, что нашло свое отражение в проведении специализированных конференций, публикациях в различных научных сборниках, дискуссиях на страницах периодической печати и т.п.2.
Однако следует отметить, что теоретическими вопросами о коррупции до последнего времени занимались в основном правоведы и экономисты. До сих пор бытует такой подход, при котором коррупция рассматривается лишь как отдельные проявления, как поступки некоторых вороватых и нечестных чиновников. В настоящей работе сделана попытка исследовать коррупцию как многоплановое негативное социальное явление, поразившее российские органы государственной власти.
Объектом исследования являются государственные органы власти Российской Федерации.
Предмет исследования - коррупция в органах государственной власти Российской Федерации.
Цель работы состоит в разработке теоретических и практических вопросов коррупции, причин ее распространения в органах государственной власти и определение направлений борьбы с ней.
Достижение основной цели диссертационной работы предполагает решение следующих задач:
рассмотреть коррупцию как социальное явление и источник социальных угроз для государства и общества;
1 См.: Коррупция в современном обществе/ Аналитическая записка по рез. соц.
исслед../Под рук. В.Л. Романова. - М., РАГС, 1998; «Серая» экономика:
(Социологический анализ) / Рук. В.Э. Бойков. Социология власти. Инф.-аналит. бюлл.
№3.-М.,2001идр.
2 См.: Социология коррупции. Материалы науч.-практ. конф. 20 марта 2003 г.,
ИНИОН РАН. -М., 2003 и др.; Россия и мировой опыт противодействия коррупции.
Материалы конференции. - М., 2000; Коррупция в России: состояние проблемы.
Материалы науч.-практ. конф. МВД России 26-27 марта 1996 г. - М.:, 1996. Вып. 1 и
др.
изучить особенности социологического подхода к исследованию ее проявлений в органах государственной власти современной России;
выявить факторы распространения коррупции в современных российских условиях;
провести социологический анализ коррупции в органах государственной власти современной России;
определить основные направления и задачи борьбы с коррупцией на современном этапе.
Теоретико-методологическую основу работы составили общенаучные принципы познания социальных явлений, такие, как диалектический метод, конкретно-исторический и системный подходы, структурно-функциональный анализ, социально-философская теория власти и др.
Особую роль в исследовании играет социологический подход в изучении происходящих в органах государственной власти Российской Федерации социальных процессов и современного феномена коррупции государственных служащих. Использование в ходе исследования указанных методов позволило провести всесторонний, комплексный анализ коррупции как многогранного деструктивного социального явления в современном российском обществе.
Источниковой базой диссертационной работы стали Конституция и федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных и региональных органов власти и другие документы, регламентирующие деятельность и поведение государственных служащих, в том числе: Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.), указы Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (2002 г.), «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (2004 г.) и др.
Важными источниками при разработке темы диссертационного исследования были опубликованные с начала 90-х гг. XX в. сборники нормативных документов о борьбе с коррупцией и ее проявлениями в органах государственной власти, данные Российского статистического агентства, материалы научно-практических конференций, а также фундаментальные научные труды и публикации в периодических изданиях по проблемам коррупции в России.
Эмпирическая база диссертационной работы основывается на материалах социологических исследований, в которых автор принимал непосредственное участие:
социологическое исследование «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения» (сентябрь 2003 г.); опрошено 1 202 респондента из числа населения 17 субъектов Российской Федерации; руководитель исследования д.с.н., проф. Магомедов К.О. Индекс в диссертации: АПГС ОН-2003;
социологическое исследование «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках государственных служащих» (октябрь 2003 г.); опрошено 964 респондента из числа государственных служащих федеральных и региональных органов государственной власти; руководитель исследования д.с.н., проф. Магомедов К.О. Индекс в диссертации: АПГС ОГ-2003.
Помимо этого, автором для решения диссертационных задач были использованы материалы ряда социологических исследований, проведенных учеными РАГС и других организаций:
> «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти». Проведено в апреле-мае 2001г. Опрошено 1434 респондента среди населения
9 17 субъектов Российской Федерации. Руководитель д.с.н., проф. Турчинов А.И. Индекс: ТО ГКП-2001;
«Аномальные явления в системе государственной службы в Российской Федерации». Проведено в феврале 1998 г. Опрошено 509 респондентов из числа населения г. Москвы и 149 экспертов из числа государственных служащих. Руководитель д.м.н., проф. Романов В.Л. Индекс: АЯ ГС-1998;
«Серая» экономика». Проведено в феврале 2001 г. Опрошено 1 040 работников массовых профессий и 264 руководителя предприятий. Руководитель исследования д.ф.н., проф. Бойков В.Э. и др.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их новизна состоят в следующем:
коррупция рассмотрена как негативное социальное явление, являющееся источником национальных угроз для государства и общества, что проявляется в сращивании коррумпированной части государственных служащих с теневыми криминальными структурами, снижении авторитета государственной власти у населения, размывании духовно-нравственных основ общества, опасности закрепления псевдогосударственных и квазигражданских типов социальных отношений в современной России и т.п.;
раскрыта социальная природа коррупции, ее негативное влияние на развитие социально-политических, социально-экономических, социально-культурных отношений, на трансформацию их нравственных норм и ценностей, корпоративную культуру государственной службы и др. Показаны особенности социологического подхода к исследованию конкретных проявлений коррупции в органах государственной власти в современной России: интегративность по отношению к теоретическим и прикладным методам других наук; системность и полифункциональность в изучении социальных явлений и процессов;
практические результаты могут быть использованы в научно-методической и учебной работе.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Отдельные теоретические выводы были представлены в выступлениях и научных сообщениях автора на:
межвузовской конференции «Творческое наследие В.Г. Афанасьева и современность» (Москва, РАГС, апрель 2004 г.);
научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы Российской Федерации» (С.Петербург, СЗАГС, июнь 2003 г.);
межвузовской научно-практической конференции «Идеи А.А. Богданова и современность» (Москва, РАГС, апрель 2003 г.);
научно-практической конференции «Социология коррупции» (Москва, ИНИОН, март 2003 г.).
Коррупция как социальное явление
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, человек и его права являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Исходя из этого, а также на основе ст. 18 Конституции Российской Федерации государственный служащий служит в первую очередь гражданам. Однако реальная практика взаимоотношений государственных органов власти и граждан показывает наличие различных интересов субъектов управленческих отношений в обществе, которые часто приводят к значительным социальным противоречиям.
Одно из таких социальных противоречий - это смещение целей и интересов представителей государственных органов власти, облеченных властными и управленческими полномочиями государственных служащих, в сторону извлечения из своего служебного положения личной выгоды. Причем выражение этой выгоды из чисто экономического по содержанию понятия, незаконного и криминального по своей сути, получает сегодня распространение и на область политических интересов заинтересованных групп, на присвоение социальных преимуществ, на культурный и духовный диктат в обществе, направленный на создание благоприятных условий существования самого феномена коррупции. И в этом заключается важная особенность современной коррупции, а также ее особая социальная опасность для общества и государства.
Если рассматривать социальную природу коррупции на личностном уровне, то необходимо прежде всего обратиться к истокам коррупционной мотивации в среде государственных служащих. Следует отметить, что первичной предпосылкой такой мотивации, ее источником, как правило, становится искажение принципов государственной службы в индивидуальном сознании государственных служащих. Свою службу они начинают рассматривать как источник реализации личных целей, не всегда совпадающих с общественными и государственными потребностями и интересами в сфере управления. Справедливости ради необходимо отметить и то, что государство не всегда может обеспечить достаточно высокий уровень экономической мотивации государственных служащих к честному служению, что является предпосылкой поиска ими дополнительных, часто незаконных источников повышения своего материального благополучия.
С другой стороны, представление, в том числе и теоретическое, о сущности и содержании современной бюрократии, о ее роли в управлении общественными процессами носит неоднозначный характер. В условиях либерализации общественной жизни, прежде всего в сфере экономики и в политике, органы государственной власти в определенной мере должны становиться субъектами предоставления различных управленческих услуг. Вместе с тем представлять современное государство только институтом, оказывающим гражданам социальные, политические и иные услуги, слишком однобоко и методологически неверно.
Развивая эту мысль, можно придти к выводу, что если государство способно и должно оказывать гражданам только услуги, то в современных рыночных условиях «лучшие» услуги могут получать отдельные потребители за особое вознаграждение. Торговля государственными услугами приводит, в свою очередь, к коммерциализации государственного аппарата, при которой сама система государственной службы перестает существовать как публично-правовой институт, а становится обычным сектором общественной жизни с частными отношениями, торговлей, обменом и прочими атрибутами рынка. В этом случае коррупция предстает в общественном сознании всего лишь системой стимулов и вознаграждений, представляемых относительно небольшой группе состоятельных клиентов в обмен на услуги чиновников.
Государственный служащий по своему общественному положению и профессиональному предназначению должен отстаивать интересы государства и общества, а не отдельных лиц или социальных групп, и извлечение им корыстной выгоды из своего положения всегда должно расцениваться не как дополнительная оплата клиента за его услуги, а именно как преступная, незаконная деятельность.
В исследовании актуальной проблемы, имеющей социальную значимость, важная роль отводится понятийному аппарату, раскрытию сущности основных определений и терминов, основных характеристик. В данной работе, ввиду необходимости исследовать многообразие аспектов феномена коррупции как социального явления целесообразно не останавливаться на каком-либо одном толковании его определения, а использовать различные подходы в его трактовке, рассматривать различные основания для его идентификации в системе социальных отношений и на их основе выработать комплексное рабочее определение.
Понятие «коррупция» - сегодня одно из наиболее часто употребляемых в отечественной научной и публицистической литературе. Хотя еще совсем недавно его можно было встретить в основном только в отношении анализа социальных процессов, происходящих в других странах (коррупция-«... в буржуазных странах: подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей ...» , « ... характерна для буржуазного государства и общества (подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, дача взяток ...»2 и т.п.).
Особенности социологического подхода к исследованию коррупционных проявлений в органах государственной власти современной России
В самом общем виде коррупция - это социальное явление, несущее в себе угрозу обществу и государству, связанное с незаконным использованием властных полномочий или должностных возможностей (прав, компетенций и т.п.) в корыстных целях. Оно проявляется в нескольких основных типах:
собственно в качестве социальных отклонений от общепринятых этических и правовых норм должностного поведения публичного лица в целях получения им незаконных социальных и экономических благ или преимуществ (это можно считать социально-институциональной особенностью и основой коррупции);
прямое, осознанное, целенаправленное нарушение закона публичным лицом с использованием своего должностного статуса для незаконного приобретения личных материальных и нематериальных выгод, а также действия или бездействия выполняющего властные полномочия лица в пользу других заинтересованных лиц, готовых предоставить ему взамен определенные выгоды и преимущества;
квазиинституциональный порядок отношений власти, основанный на подкупе и продажности публичных лиц, который начинает замещать институциональные нормы, установленные Законом.
В данном случае публичным лицом может выступать любой человек, уполномоченный (временно или постоянно) выполнять обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, а также в организациях, учреждениях и предприятиях, относящихся к их прямому ведению или находящихся в совместном управлении с другими собственниками, то есть практически все лица, облеченные властью или от ее имени — управленческо-распорядительными функциями.
Но с социально-правовой точки зрения коррупция должна иметь достаточно широкую социальную базу для своего существования, сохранения в обществе и расширения сферы влияния. Коррупционные действия как акты социальной девиации нарушают различные институциональные нормы государственно-правовых, гражданско-правовых, морально-этических и других отношений. Поэтому активными участниками коррупционных действий являются не только публичные лица, использующие свои властные полномочия в корыстных целях, но и те, кто предоставляет этим лицам определенные выгоды, используя это в собственных интересах. То есть в социально-правовое понятие «коррупционер» входят:
1. коррумпанты, или публичные лица, использующие свое должностное положение в корыстных целях;
2. коррумпаторы, или лица, предоставляющие блага и выгоды публичным лицам для осуществления собственных интересов. Между этими двумя категориями коррупционеров, которые составляют социальную основу коррупционной преступности, могут возникать достаточно устойчивые связи, нарушающие или деформирующие общественные и государственные институциональные нормы, то есть формирующие социальную и квазиинституциональную среду организованной коррупции. Это способствует образованию сферы коррупции, в которую вовлекаются не только отдельные должностные лица или представители различных заинтересованных сторон (открытого и теневого бизнеса, криминальных структур и т.п.), но и целые организации как из сферы государственного управления, так и из сферы экономики, политики, культуры и т.д.
Факторы распространения коррупции в современных российских условиях
Коррупция в органах государственной власти - явление не столько уникальное для какой-либо отдельно взятой страны, сколько универсальное по своей природе и негативному воздействию на результаты общественного развития. Она появляется одновременно с формированием государственности и существует в различных формах на всем протяжении ее исторического пути. Коррупция имеет множество признаков, общих для всех государственных образований, типов организаций социума, но в каждой стране ей присущи определенные особенности, определяемые спецификой действия на данном историческом этапе ряда факторов: политических, экономических, социально-структурных, социально-культурных, социально психологических и т.п.
Рассмотрим основные характеристики ряда факторов, активно способствующих распространению коррупции в органах государственной власти в Российской Федерации.
1. Экономический фактор.
Одной из главных целей перехода к принципам функционирования народнохозяйственного комплекса Российской Федерации на рыночных принципах была демонополизация государственного влияния на сферу экономических отношений. Этот процесс начался с разгосударствления большей части общенациональной собственности, массовой приватизацией, в ходе которой не только появился класс обладателей частной собственности, но и проявились индивидуальные и групповые интересы по увеличению объемов этой собственности, по захвату лидирующих позиций в сфере производства и распределения товаров и услуг.
Следует отметить, что экономические реформы проводились «сверху», под диктат государственных чиновников, часть из которых предпочла получить весомую выгоду из своего положения, умело направляя ход приватизации. Уже первые итоги приватизационных мероприятий выявили массу нарушений действующего законодательства на всех уровнях должностной компетенции государственных чиновников. В дальнейшем эта категория должностных лиц, получив выгоду от перераспределения государственной собственности, то есть совершив коррупционные преступления и проступки, плавно переместилась во вновь образованные, обладающие большой экономической властью хозяйственные и финансовые структуры, стала представлять их интересы, решая проблемы с использованием коррупционных приемов.
Наряду с этим исполнение бюджета и распределение бюджетных средств долгое время оставалось практически бесконтрольным и не подлежащим ответственности. Это создало благодатную почву для должностных злоупотреблений, нецелевого использования финансовых и материальных ресурсов, роста взяточничества при распределении государственных кредитов даже в тех областях, которые прямо связаны с обеспечением национальной безопасности, социальной поддержки населения, ликвидацией последствий стихийных бедствий, войн и т.п.
Как уже отмечалось, одной из существенных особенностей коррупции, особенно в высших эшелонах государственной власти, является то, что чиновники фактически стремятся приватизировать процессы государственного управления, в первую очередь —в сфере экономики. Они не столько определяют «правила игры» в этой сфере в интересах государственного и общественного развития, сколько создают необходимые условия для извлечения собственной выгоды, о чем свидетельствуют результаты валютного регулирования, банковского кризиса 1995 г., дефолта 1998 г. и т.п.
Кроме того, запутанность и нерешенность многих вопросов, касающихся формы собственности, налогового законодательства, меры ответственности производителей и пр. создает условия для возникновения и развития коррупционных процессов. К этому следует добавить, что государство не перешло к открытой и понятной системе распределения между хозяйствующими субъектами различных лицензионных, экспортных, импортных, налоговых, кредитных и т.п. прав и льгот, сохраняя за собой достаточно большое влияние на экономическую жизнь. Но в действительности это влияние оказывается тем «товаром», которым обладает определенная часть работников государственного аппарата и который становится объектом коррупционных и криминальных интересов.
