Содержание к диссертации
Введение
Глава! ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИЗУЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПОРЯДКА РЕГИОНОВ ФЕДЕРАЦИИ 23
1.1. Регион как нормативное пространство федеральной конституции 23
1.2. Теоретические подходы к изучению проблемы конституционного порядка регионов 34 федерации
1.3. Основание легитимности конституционного порядка регионов федерации 50
Глава II ТИПЫ ЛЕГИТИМНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПОРЯДКА РЕГИОНОВ ФЕДЕРАЦИИ 61
2.1. Типология конституционного порядка в регионах федерации 61
2.2. Нормативный конституционный порядок 70
2.3. Номинальный и символический конституционный порядок 81
Глава III ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО ПОРЯДКА В РЕГИОНАХ... 92
3.1. Понятие федерального контроля конституционного порядка 92
3.2. Классификация стратегий федерального контроля конституционного порядка в регионах 108
3.3. Критерии эффективности стратегий федерального контроля конституционного порядка в регионах 123
Глава IV. ЗАРУБЕЖНЫЕ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПОРЯДКА 130
4.1. Система судебного контроля конституционного порядка в США 130
4.2. Опыт примиренческого контроля конституционного порядка в Швейцарии 140
4.3. Принудительная система контроля конституционного порядка в Индии 150
Глава V. СПЕЦИФИКА ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПОРЯДКА В РЕГИОНАХ РОССИИ 160
5.1. Трансформация федерального контроля при переходе от советского конституционализма к конституционализму демократического типа 160
5.2. Стратегия подавления политического экстремизма на Северном Кавказе 174
5.3. Конституционный судебный контроль в регионах России 188
5.4. Примиренческий контроль аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе 206
Заключение 223
Список литературы 231
Приложение 250
- Регион как нормативное пространство федеральной конституции
- Типология конституционного порядка в регионах федерации
- Понятие федерального контроля конституционного порядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное российское общество, ставшее на путь модернизации своей экономической и политической систем объективно испытывает потребность в устойчивой организации социальной жизни. Многие прогрессивные начинания в экономике и политике, личная безопасность и защита собственности, инвестирование производства и развитие многонациональной культуры народов России напрямую зависят от установленного в обществе и поддерживаемого властью конституционного порядка. Периоды смены конституционного строя всегда отмечены ростом надежд и иллюзий относительно будущей социальной жизни. Радикальная трансформация российского общества привела к переменам, которые оказали влияние на все стороны социальной жизни. В связи с углубленным социальным расслоением заметно изменилась повседневность различных групп населения и повысилась социальная конфликтность.
В условиях социальной напряженности и непредсказуемости происходящих в обществе событий объективно возросло значение федеральной власти как института, упорядочивающего социальные отношения. В настоящее время эта функция государства еще ослаблена. Поэтому не случайно решение проблемы контроля конституционного порядка в регионах федерации выступает одним из главных факторов преодоления социальной нестабильности. Ресурсы властного принуждения и контроля девиантного поведения в любом типе общества ограничены. Оптимальное использование властных ресурсов, тем более необходимо федерации, перешедшей от советского к демократическому конституционализму. Особую важность в этих условиях приобретает гражданская приверженность новому конституционному порядку.
Сегодня Россия ведет поиск способов соединения интересов государства и его территориальных частей. К этим способам относится федеральный контроль конституционного порядка в регионах федерации. Как бы не обеспечивало федеративное государство самостоятельность своих регионов, оно не может уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за развитие территорий как среды жизнеобеспечения многонационального народа. Контроль
конституционного порядка в регионах - привычная норма каждой федерации в относительно устойчивый период развития. Эта норма становится приоритетной в условиях коренной ломки и утверждения новых общественных устоев. Федерация подвергается самым сильным межнациональным напряжениям. Слабо контролируемые
дезинтеграционные процессы в регионах оборачиваются неисчислимыми бедствиями для народа.
Федеративные отношения в 90-х годах оказались фрагментарными и неустойчивыми. Это вело к размыванию российской государственности, создавало угрозу безопасности страны. Поэтому становится актуальным изучение федерального контроля, от которого зависит устойчивость федеративных отношений регионов.
Особую актуальность приобретает анализ федеративного контроля конституционного порядка на Юге России. Переплетение трудно разрешимых национально-территориальных, конфессиональных и политических интересов субъектов Федерации вызвало высокую конфликтность отношений, которая проявилась в многочисленных правонарушениях федеральной Конституции. Для восстановления единого нормативного поля отношений федеральные органы государственной власти применяет совокупность стратегий, требующих изучения и оценки.
Социологическое осмысление проблемы конституционного порядка в регионах федерации и его контроля предполагает расширение таких
областей знания как теории социальных структур, социальных институтов и процессов. Не случайно многообразные аспекты этой проблемы оказались в центре внимания II Всероссийского социологического Конгресса «Российское общество и социология в XXI: социальные вызовы и альтернативы».1 С позиций теории модернизации социальных систем, успех экономических и политических преобразований общества зависит, в первую очередь, от устойчивости конституционного порядка в регионах федерации. Поскольку демократическая традиция в России новая и еще достаточно неустойчивая, то первостепенное значение приобретает федеральный контроль порядка. Развитие теории социальных институтов связано с выявлением тенденции ослабления властной вертикали. Это ослабление вызвано стремлением Центра действовать инновационно и одновременно сохранять конституционный порядок. Усилению властной вертикали в российских условиях способствует функционирование институтов федерального контроля. Порядок будет устойчивым по мере увеличения средних социальных слоев многонационального региона. С ростом среднего слоя, гражданская приверженность Конституции РФ будет увеличиваться и в перспективе станет уменьшаться потребность принудительного контроля порядка. Этими соображениями и определяется наше обращение к данной теме.
Степень научной разработанности темы. Проблема конституционного порядка рассматривается в контексте более широкой проблемы - социального порядка в обществе, изучаемой в классической теории социологии. При ее изучении социологи исходят из двух допущений: во-первых, общество не есть хаос; оно представляет собой относительно устойчивое целое, охватывающее совокупность жизненных функций достаточных для самосохранения индивидов и групп,
взаимодействующих между собой и со средой. Во-вторых, взаимодействия индивидуальных и коллективных членов общества, а также поведение среды поддается определению и предвидению.
Объяснение устойчивости социального порядка в обществе относится к главным задачам социологической теории, в рамках которой существуют три основные подхода.
Согласно утилитаристскому подходу, поддержание порядка отвечает интересам всех членов социума, особенно в обществах с высокой степенью разделения труда и взаимозависимостью индивидов. Утилитаризм в значительной мере повлиял на экономическую интерпретацию проблемы порядка, и в меньшей - на социологическую теорию. Идея разумного эгоизма И. Бентама практически не фигурирует в социологических концепциях порядка.
При аксиологическом подходе подчеркивается роль общих правовых норм и метаюридических ценностей. Согласно этому подходу, устойчивость нормативного порядка зависит от гражданской приверженности конституции. Влиятельными проводниками идеи ценностного консенсуса в социологии являются Э. Дюркгейм и Т. Парсонс.
Кратологический подход подчеркивает значение власти и господства, а также способность к поддержанию порядка теми, кто находится у власти. Представителями этого подхода среди социальных теоретиков являются К. Маркс и М. Вебер, хотя они не отрицали роль ценностей людей в поддержании порядка. Именно развитие идей в рамках этого подхода позволило изучать устойчивость нормативного порядка в обществе с позиций социального контроля.
В отечественных социальных науках распространено легалистское понимание конституционного порядка в регионах федерации с позиций принципа законности. В работах Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Н.Л. Гена,
В.В. Горшуляк, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, В.Е. Крутских, А.Я. Сухарева, И.А. Умновой конституционный порядок определяется соответствием конституции (устава) и нормативных актов региона конституции федерации. Устойчивость конституционного порядка в регионах ставится исследователями А.И. Бобылевым, Ж.И. Овсепян, И.А. Умновой в зависимость от федерального правового контроля -правоохранительной деятельности федеральных органов власти по защите интересов граждан, социальных групп и федеративных принципов.
Исследование конституционного порядка регионов федерации в рамках социологического подхода осуществляется учеными посредством выявления качественного критерия анализа - принципа легитимности. Разработке содержания, а также отличий понятий легитимности и легальности посвящены работы Ю.Г. Волкова, А.В. Лубского, В.П. Макаренко, В.Ю. Шпака.
Авторы высказывают различные точки зрения о причинах заинтересованности субъектов федерации и населения территории в конституционном порядке. Внутрирегиональному подходу следуют экономисты - В. Горегляд Ю.С. Ершов, Н.М. Ибрагимов, В.И. Клисторин, В.Н. Лексин, В.Е. Селиверстов, В.И. Суслов, А.Н. Шевцов, - объясняющие заинтересованности субъектов федерации в конституционности порядка социально-экономическими причинами. В.И. Бутов, В.Г. Игнатов отмечают, что регионы заинтересованы в федеральных программах развития в обмен на свою конституционную лояльность. Г.С. Денисова, Куропятник А.И., СВ. Лурье, М.Р. Радовель М.Р., А.П. Садохин, З.В. Сикевич, Л.Л. Хоперская объясняют региональную заинтересованность в конституционном порядке культурным плюрализмом полиэтнических территорий. В.А. Авксентьев, А.В. Дмитриев, Н.С. Слепцов отмечают другую причину региональной заинтересованности в конституционном порядке: внутри- и межтерриториальные споры, которые могут быть
урегулированы в едином нормативном пространстве. Н.И. Блинов, К.С. Гаджиев, В.И. Добреньков избирают внешнерегиональный подход, подчеркивающий значение безопасности региона. В перспективе оба подхода могут быть совмещены с учетом комплексности регионального саморазвития. Регионы заинтересованы в конституционном порядке как механизме решения внутри- и межтерриториальных споров и гарантии помощи федерации в решении региональных адаптационных проблем социально-экономического, культурного и геополитического характера.
Привлекает внимание неодназначность выявления типов конституционного контроля и многообразие исследовательских аспектов и подходов. Ж.И. Овсепян, В.В. Маклаков, И.А. Умнова, Ю.А. Юдин, В. Е. Чиркин выявляют типы конституционного порядка в зависимости от критериев содержания, источника, процедур изменения конституционного текста. По мнению Ю.А. Агафонова, это свидетельствует о легальности конституционных изменений, а не значимости для населения регионов конституционного порядка. Проводимые в политологической литературе авторами В.Г. Игнатовым, В.Н. Лексиным, А.В. Понеделковым, В.В. Черноусом различия между политическими режимами, уместны в изучении региональных типов конституционного порядка федераций, поскольку позволяют учитывать актуальные способы поведения регионов в отношениях с федеральным центром.
Значительный интерес представляют исследования в области федерального контроля конституционного порядка в регионах федерации. В работах А.И. Коваленко Ж.И. Овсепян Ю.Л. Шульженко в качестве основного его принципа рассматривается правовая охрана федеральной конституции, осуществляемая государственно-правовыми институтами, которые обеспечивают юридическими средствами соответствие конституций субъектов федерации общефедеральной конституции.
В рамках проблемы федерального контроля конституционного порядка в регионах федерации осуществляется изучение различных его стратегий и особенностей их реализации в современной России. Результативно исследуется стратегия российского конституционного правосудия в работах М.К. Ажахова, Р.Е. Мамаева, И.Ш. Муксинова, В.Е. Сафонова, И.А. Умновой, А.Г. Хабибулина, СМ. Шахрая, Ю.Л. Шульженко, В.А. Черепанова, Б.С. Эбзеева. Авторы подчеркивают необходимости мер по повышению правовой ответственности за конституционные нарушения в различных регионах федерации. В последнее время возрос интерес изучению деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Л. Карапетян, В. Лысенко, СИ. Некрасов исследуют направления и перспективы деятельности аппаратов полпреда. Анализу тактических средств подавления экстремизма на Северном Кавказе посвящены работы А.Р. Аклаева, А. Верховского, Дробижевой Л.М., Коротеева В.В., А. Папп, И.М. Сампиева, В.В. Серебрянникова, Г.У. Солдатовой, В.Н. Тишкова.
Как видно из вышеизложенного, проблемы конституционного порядка регионов федерации находятся в настоящее время в центре внимания многих отечественных и зарубежных исследователей. Тем не менее, в изучении этой проблематики еще остаются определенные пробелы, обусловленные, в первую очередь, отсутствием комплексных разработок, которые бы позволили свести воедино отдельные концептуальные достижения. Недостаточно, на наш взгляд, в отечественной литературе разработана проблема оснований легитимности конституционного порядка, без решения которой существует теоретическая опасность абсолютизации роли властного принуждения в обществе и нерационального использования общественных ресурсов. Интерес представляют не изученные отечественными специалистами типы
легитимности конституционного порядка. В научной литературе преобладает легалистский подход, игнорирующий реальную значимость конституционных установлений в динамично изменяющемся обществе. В результате недооцениваются факторы, например, национализм и сепаратизм, способные привести к распаду федерации. Требуются дополнительные исследовательские усилия для изучения проблемы федерального контроля в обществах, которые стали на пути мобилизации политической и экономической систем, что сопровождается потерей способности органов государственной власти адекватно реагировать на конституционные нарушения. Игнорирование кратологического аспекта конституционного порядка может привести к дроблению федеративного государства.
Цель диссертационной работы заключается в осуществлении комплексного социологического исследования конституционного порядка в регионах федерации, устойчивость которого зависит от гражданской приверженности федеральной конституции и способности федеральной власти эффективно сдерживать конституционные нарушения.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:
• проанализировать имеющиеся юридический легалистский, экономический, культурологический, политологический, геополитический подходы к изучению проблемы конституционного порядка в регионах федерации и обосновать возможность их системного анализа;
• изучить условия устойчивости конституционного порядка в регионах федерации в зависимости от его легитимности и федерального контроля;
• выявить типы легитимности конституционного порядка, различающиеся степенью субъективной значимости и реального соблюдения конституции регионами федерации;
• рассмотреть нормативный конституционной порядок с позиций приверженности регионов верховенству федеральной конституции;
• проанализировать номинальный и символический типы конституционного порядка с позиций условий их возникновения и эмпирического проявления;
• исследовать принципы федерального контроля конституционного порядка как процесса противодействия нарушениям федеральной конституции;
• определить стратегии федерального контроля конституционного порядка в регионах и условия их эффективности;
• осуществить сравнительный анализ зарубежных систем федерального контроля конституционного порядка в классических и новых федерациях с позиций приоритета различных стратегий;
• рассмотреть процесс трансформации федерального контроля при переходе от советского к демократическому конституционализму;
• проанализировать федеральную стратегию подавления как крайнее средство борьбы с политическим экстремизмом на Северном Кавказе;
• исследовать стратегию конституционного судебного контроля в регионах России в зависимости от номинального и символического типов конституционного порядка;
• определить роль института полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе в усилении федерального контроля конституционного порядка и выяснить базовую стратегию этого института.
Объектом диссертационного исследования выступает нормативный аспект социального порядка в регионах федерации. Предметом
исследования является устойчивость конституционного порядка в регионах федерации, зависящая от уровня его легитимности и эффективности федерального контроля.
Теоретико-методологическую основу исследования составляет системный подход к проблеме конституционного порядка в регионах федерации. Этот подход предполагает рассмотрение социальной трансформации как условия устойчивости конституционного порядка регионов федерации в зависимости от двух переменных величин -легитимности порядка и федерального контроля. При изучении типов конституционного порядка в регионах федерации использовались идеи легитимности порядка М. Вебера и Т. Парсонса как характеристики субъективной значимости правовых норм в социальных отношениях людей. Анализ изменчивости легитимности конституционного порядка мотивировал обращение к теории социального контроля порядка, разработанного О. Контом, Э. Россу, Н. Смелзером, Ш. Эйзенштадтом, Л. Козером. Использование метода сравнительного анализа позволило рассмотреть принципы, исторические условия и критерии эффективности стратегий конституционного порядка как в зарубежных федерациях, так и в современной России.
Эмпирической базой исследования являются результаты конкретно-прикладных социологических исследований. Автор подверг анализу опубликованные результаты исследований субъективной значимости конституционного порядка субъектами России, Юга России, проведенные Центром социологических и межрегиональных проблем ИСПИ РАН, Фондом «Общественное мнение». В диссертации также используются результаты исследования Центра системных региональных исследований и прогнозирования ИППК при РГУ и ИСПИ РАН по современным проблемам геополитики Кавказа, роли силовых структур в
этнополитических процессах на Юге России, международной безопасности и терроризма.
Полученные в ходе исследования результаты содержат научную новизну, которая состоит в следующем:
• проанализированы экзогенный и эндогенный подходы к проблеме конституционного порядка регионов федерации и обоснована возможность их социологического синтеза с позиций региональной заинтересованности в устойчивом нормативном порядке;
• изучены условия устойчивости конституционного порядка регионов федерации как функции двух переменных величин - легитимности порядка и федерального контроля, способного противодействовать нарушениям конституции;
• выявлены типы легитимности конституционного порядка, характеризующие степень устойчивости федеративных отношений между регионами и центром, которая приближается к максимальной при нормативном конституционном порядке, означающем приверженность регионов государственному суверенитету союзному государству и разделению власти по вертикале;
• проанализированы номинальный и символический типы конституционного порядка, с точки зрения возрастания прерывности кооперации и субординации регионов и федерального центра;
• исследован федеральный контроль конституционного порядка в аспекте сдерживания и ограничения деструктивных последствий нарушения федеральной конституции в регионах;
• дана классификация стратегий федерального контроля конституционного порядка в регионах по степени авторитетного вмешательства федерального центра в нормативную жизнь субъектов федерации и определена их эффективность в зависимости от адекватности контроля типам порядка;
• осуществлен анализ зарубежных систем федерального контроля конституционного порядка в классических и новых федерациях в аспекте технологий контроля и условий его эффективности;
• рассмотрен процесс трансформации федерального контроля при переходе от советского к демократическому конституционализму в России по характеру и средствам контроля;
• проанализирована стратегия подавления политического экстремизма на Северном Кавказе, главными тактическими средствами которой стали антитеррористическая операция в Чечне, а также усиление уголовно-правового контроля и контрпропаганды;
• исследована стратегия конституционного судебного контроля в регионах России с позиций повышения правовой ответственности за конституционные нарушения и увеличение престижа института конституционного суда;
• рассмотрена примиренческая стратегия контроля аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе в обеспечении единого федерального социально-экономического и правового пространства на территории округа.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Внутрирегиональные и внешнерегиональные подходы к проблеме конституционного порядка регионов федерации можно синтезировать на основе комплексной социологической перспективы. Эндогенные и экзогенные объяснения причин региональной заинтересованности в конституционном порядке могут быть совмещены с учетом комплексности регионального саморазвития. Регионы заинтересованы в конституционном порядке как способе решения внутри-и межтерриториальных споров и гарантии помощи федерации в решении региональных адаптационных проблем социально-экономического, культурного и геополитического характера. Автономное развитие
регионов невозможно без координации и ресурсной помощи федерального центра.
2. Конституционный порядок регионов федерации означает взаимодействие с федеральной властью региональных субъектов федерации и населения, ориентирующихся на федеральную конституцию и ожидающих, что их потребности и интересы будут удовлетворены в рамках общих норм и социального контроля. Устойчивость конституционного порядка в регионах зависит от его легитимности и федерального контроля. Для легитимного порядка характерен политический конформизм субъектов федерации и населения регионов, уважительно и заинтересованно выполняющих нормативные требования федеральной конституции. Изменчивость легитимности порядка обуславливает функционирование федерального контроля, способного противодействовать нарушениям конституции, радикальным движениям юридическими и неюридическими средствами.
3. Типы легитимности конституционного порядка характеризуют степень устойчивости федеративных отношений между регионами и центром. Устойчивость приближается к максимальной при нормативном конституционном порядке, означающем приверженность регионов государственному суверенитету федерации и разделению власти по вертикале. Приверженность проявляется в отказе субъектов федерации от претензий своей суверенизации и от расширения своих компетенций, нарушающих верховенство федеральной власти; в партнерстве и сотрудничестве субъектов федерации и федеральной власти в целях развития регионов. Нормативный конституционный порядок поддерживается традицией длительного сосуществования федерации в регионах с устойчивым, сбалансированным и социально-ориентированным развитием.
4. Номинальный конституционный порядок возникает в условиях асимметричной федерации вследствие непоследовательной политики и слабости власти федерального центра. Он находит свое выражение в росте движений за региональное равноправие, а в случае отсроченности конституционной реформы получают распространение альтернативные движения сепаратизма и унитаризма. Одновременно региональные интересы лоббируются в федеральном парламенте с целью получения льгот и привилегий распоряжения ресурсами, что способствует росту коррупции. При символическом конституционном порядке субъекты федерации ставят под сомнение конституционные основы федерализма, самопровозглашается государственный суверенитет и используются договорные отношения в изменении статуса субъекта федерации, что приводит к возникновению конфедеративных связей.
5. Федеральный контроль конституционного порядка есть процесс определения федеральной властью противоправного поведения и реагирования на него санкциями, побуждающих региональных субъектов федерации, органы управления и оппозиционные движения к конформизму, действиям в соответствии с федеральной конституцией. Принципами федерального контроля конституционного порядка являются: правовая охрана федеральной конституции; аккомодация, взаимное приспособление противоречивых интересов регионов и центральной власти без изменения основ федеральной конституции; применение силы союзного государства как крайнего средства противодействия политическому экстремизму.
6. Стратегии федерального контроля эффективны, если они соответствуют типам конституционного порядка в регионах. Конституционное правосудие, как систематический федеральный надзор соответствия региональных конституций, уставов и нормативных актов конституции федерации в форме судебного определения правонарушений
и санкций к правонарушителям, преобладает при нормативном конституционном порядке. Для номинального конституционного порядка адекватна стратегия примиренческого контроля, состоящая в содействии достижению взаимоприемлемого соглашения между участниками межнационального конфликта в переговорном процессе. Стратегия подавления означает пресечение действий политического экстремизма в регионах посредством применения силы федеративного государства. Она используется при символическом конституционном порядке.
7. Судебный контроль конституционного порядка в регионах США осуществляется системой судов общей юрисдикции, основанной на иерархическом принципе институциональной подчиненности. Эта стратегия наиболее эффективна при децентрализованной конфигурации властных отношений в условиях развитых гражданских институтов, практики четкого разделения властей и полномочий и при обязательном соблюдении принципа территориальной целостности федерации. Примиренческий контроль конституционного порядка, применяемый в Швейцарии, осуществляется преимущественно внесудебными способами: через постоянные консультации и согласования вопросов между центральными и региональными властями, через процедуру одобрения региональных законов Федеральным собранием, обеспечения лояльности субъектов протекцией расширенного самоуправления территорий и финансовыми льготами, а также через институт федеральных инспекторов, надзирающих за деятельностью кантональных органов самоуправления. Стратегия принудительного порядка, реализуемая в Индийском Союзе, состоит в преимущественном применении закона о чрезвычайном положении и прямом президентском правлении в регионах, где происходят межнациональные вооруженные конфликты.
8. В период советского конституционализма федеральный контроль конституционного порядка имел авторитарный характер и
осуществлялся репрессивными средствами, что вело к скрытому накоплению потенциала межнациональных конфликтов в регионах федерации. Переход от советского к демократическому конституционализму России происходил в условиях модернизации экономической, политической систем и распада СССР. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года привело к появлению институционального федерального контроля. Его основными конституционными средствами являются судебная защита федеральной конституции, согласование интересов региональных субъектов федерации и Центра, применение силы федерации как крайнего средства борьбы с экстремизмом.
9. В целях противодействия общественной опасности политического экстремизма на Северном Кавказе федеральная власть применила стратегию его подавления. Главными тактическими средствами стали антитеррористическая операция в Чечне, а также усиление уголовно-правового контроля и контрпропаганды. Федеральная военная и антитеррористическая операция в Чечне прервала тенденцию повышения угрозы политического экстремизма, но не покончила с терроризмом, который поддерживается извне. Участие России вместе с мировым сообществом в борьбе с международным терроризмом служит в перспективе ослаблению угрозы терроризма на Юге России. Этой же задачи будет способствовать устойчивое, сбалансированное и социально ориентированное развитие Юга России.
10. Анализ условий осуществления стратегии и тактики конституционного правосудия в Российской Федерации позволяет сделать вывод о необходимости мер по повышению правовой ответственности за конституционные нарушения в регионах номинального и семантического типов конституционного порядка. В Южном федеральном округе также необходимо увеличение престижа института конституционного суда, что
связано с формированием нового правосознания в Северо-Кавказских республиках, центральной идеей которого является индивидуальные и коллективные права граждан федерации.
11. Институт полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе осуществляет стратегию примирения конфликтующих сторон, снижающую межнациональную напряженность в экономической сфере, где достигается компромисс по долевому пользованию ресурсами и организации кредитов, средств из региональных бюджетов для развития промышленного и агропромышленного комплексов в регионе. Социальная сфера деятельности этого института предусматривает подготовку предложений в адрес федерального Центра о предоставлении дополнительных ресурсов для беженцев и вынужденных переселенцев. Политического сфера деятельности этого института включает достижение компромисса между территориальными органами власти и политическими движениями по статусным вопросам этногрупп. Перспективы деятельности аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе определяется в федеральной целевой программе «Юг России», основная задача которой состоит в обеспечении единого федерального социально-экономического и правового пространства на территории округа.
Научно-практическая значимость исследования предопределена тем, что в работе представлена система логически взаимосвязанных теоретических положений, характеризующих основания, типы конституционного порядка в регионах федерации и стратегии его федерального контроля. Этот анализ позволяет выработать рекомендации для управленческой и нормотворческой деятельности органов государственной власти. Содержание рекомендаций включает определения потенциала судебного, миротворческого и принудительного федерального контроля, без которого невозможно формирование многонационального
региона с единой общероссийской идентичностью его членов и реализации гражданских прав вне зависимости от этнического происхождения и места проживания.
Выводы и положения диссертационной работы могут быть использованы при подготовке учебных пособий по социологии, а также в системе повышения квалификации профессиональных конфликтологов и в преподавательской практике при чтении общих и специальных курсов по социологическим дисциплинам, конфликтологии, политологии для подготовки специалистов регионоведов.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на III Российском философском конгрессе «Рационализм и культура на пороге 3 тысячелетия» (Ростов-на-Дону, 2002), II Всероссийском социологическом Конгрессе «Российское общество и социология в XXI: социальные вызовы и альтернативы» (Москва, 2003), Международной конференции «Проблемы международной безопасности и терроризм (Кисловодск, 2002), Всероссийских конференциях «Насилие в современной России» (Ростов-на-Дону, 1999), «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (Ростов-на-Дону, 2001), «Пути формирования гражданского общества в полиэтничном Южно-российском регионе» (Ростов-на-Дону, 2001), «Цивилизация и человек: проблемы развития» (Ростов-на-Дону, 2001), «Становление нового социального порядка в России» (Краснодар, 2001), «Социальный порядок и толерантность» (Краснодар, 2002), «Федеративные отношения на Юге России» (Ростов-на-Дону, 2003), на региональных научных конференциях в 2000-2004 гг. Полученные результаты исследования были апробированы автором при чтении спецкурсов для аспирантов, слушателей ИППК при РГУ, студентов отделения регионоведения РГУ. Результанты исследования также прошли
апробацию в ходе реализации научно-исследовательского проекта по грантам: Федеральная целевая программа «Формирование установок толерантности сознания и профилактика экстремизма в российском обществе» (2001-2005 гг.); Российский фонд фундаментальных исследований «Федеративные отношения на Юге России: современное состояние и перспективы развития» (2003 г.). Материалы исследования были отражены в четырнадцати научных публикациях, общим объемом 24,0 п.л.
Структура диссертации состоит из введения, пяти глав, шестнадцати параграфов, заключения, списка использованной литературы из 344 источников и приложения.
Регион как нормативное пространство федеральной конституции
При рассмотрении нормативного пространства союзного государства необходимо прежде всего выявить значение терминов «федерализм», «федерация», «регион федерации». Первоначально термин «федерализм» (от лат. foedus - договор) обозначал политическое движение, которое возникло в 17 вв. Деятельность этого движения была направлена на поддержание социального порядка, в основу которого был положен принцип союза. В настоящее время термин «федерализм» интерпретируется авторами различным образом. Один из известных современных западных идеологов федерализма Даниил Елизар полагает, что федерализм «рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством т составными частями федерации». Мнения отечественных исследователей относительно понятия «федерализм» расходятся. Так, Л. Карапетян полагает, что «понятие «федерализм» содержит теорию определенной формы государственного устройства, то есть составляет теоретике а методологическую основу организации федерального устройства». В свою очередь И.А. Умнова полагает, что понятие федерализма как режима, получившего развитие в реальном устройстве общества и конкретных государств, которое характеризует совершенствование взаимоотношений между государствами, а также отношения между территориальными сообществами людей внутри государства.4 В.Е. Чиркин призывает рассматривать федерализм «прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушить конфликты центра и мест, устанавливающих их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления».5
Различные интерпретации понятия федерализма, на наш взгляд, связаны с пониманием этого явления как принципа, формы и режима. Как Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и
право. 1994. № 8-9. С. 154. принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей, их образований на государственном уровне, как режим и форма государственного устройства он определяет разделение власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.
В отличие от «федерализма» термин «федерация» (от лат. foederatio -союз) обозначает союз, функционирующий на основе принципа равенства. В научной литературе федерация определяется как «единое союзное государство, созданное на основе добровольного объединения государств и национальных образований», «форма государственно-территориального устройства», «добровольное объединение государств в союзное государство на основе федеративного договора», «более демократичная форма организации государства, чем унитаризм» и т.п.6 Многозначность определения понятия «федерация» вызвана различными аспектами ее рассмотрения. Авторы, изучающие это явление в структурном аспекте (как совокупность структур и норм), предлагают определять федерацию как демократическую форму государственного устройства, созданную на основе союза, соглашения или договора между государственными или подобными образованиями. В рамках процессуального аспекта исследуются консенсусные и конфликтологические определения. В первом случае федерация интерпретируется как «соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной
Федерализм.2001. № 1. С. 69. самостоятельности в рамках единого целого».8 В другом случае подчеркивается, что федерация это объединение отдельных государств и территорий в единое государство «с применением военной силы или на основе прямого давления на враждующие стороны международных организаций. В качестве доказательств недемократических методов создания федераций используются примеры Индии, где употребляется термин «союз», но там создают, делят, реформируют штаты, изменяют границы без их согласия, на основе обыкновенного (даже не конституционного) федерального закона. Нигерия несколько раз перекраивалась даже не законами, а актами военных властей, никто никого о каком-либо союзе не спрашивал».9
Следовательно, в федеративном государстве отдельные его образования (республики, штаты и другие автономии) сохраняют определенную меру юридической и политической самостоятельности, которая выражется в праве кооперации при внесении конституционных поправок, участии в федеральном принятии решений (особенно законодательных), а также в сохранении особых полномочий субъектов федерации.
Представляют научный интерес различные признаки федерации на основании критерия всеобщей правовой системы,10 к которым принято относить верховенство федеральной конституции над конституциями (уставами) субъектов федерации; государственный суверенитет федерации; разделение государственной власти по вертикале между федерацией и ее составными частями; принцип судебного контроля конституционного порядка. современного российского федерализма. М., 2000. С. 28. Понятием региона федерации в социологии и регионоведении принято обозначать территориальное социокультурное образование, находящиеся в двойной юрисдикции федеральной власти и субъектов федерации.11 Словосочетанием «территориальное социокультурное образование» подчеркивается естественный и искусственно созданный прошлым историческим развитием потенциал населения. Регионы различаются совокупностью природных, демографических, этнических, экономических, политических и культурных потенциалов развития. Поэтому содержание понятия региона нельзя отождествлять с географическим пространством или «территорией», располагающей определенными природно-ресурсными и экологическими атрибутами. деление формируется подконтрольности центру»
Социологический смысл термина «регион» значительно шире юридического термина «административно-территориальная (региональная) автономия», применяемого для обозначения единиц местной организации власти.12 Как отмечает А. Казаков, «в мировой политико-государственной практике исходят из того, что регион есть самодостаточное государственно-политическое образование в том смысле, что он обладает экономическим, финансовым, социальным потенциалом, достаточным для выполнения возложенных на него законом функций, обязательств перед населением».13 По его э]гой схеме административно-территориальное
Типология конституционного порядка в регионах федерации
В современной юридической и политологической литературе существуют различные типологии конституционного порядка в регионах федерации. Взаимодействие федеральной власти и региональных субъектов федерации, ориентирующихся на федеральную конституцию, исследуется с позиций источника конституции.
Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, ученые выделяют два ее типа: конституционную и конституционно-договорную. Иногда понятия «конституционная» и «конституционно-договорная федерация» отождествляются в современной научной литературе, что представляется неправомерным. И.А. Кравец и В.Н. Лысенко полагают, что конституционными являются федерации, образуемые в результате принятия или изменения конституции, принятию же конституционно договорных федераций предшествует процесс заключения специального документа - договора (соглашения).!
Однако при таком подходе возникает дилемма: обязательно ли предварительное заключение договора для образования федерации или допустимо только принятие конституции как документа, учреждающего федерацию? Большинство отечественных и западных исследователей полагает, что оптимальным вариантом является сочетание договора и конституции при учреждении федерации. По мнению В. Острома и И.А. Умновой, договор заключается именно для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора, которые в дальнейшем полежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.2
Однако образование федерации только на основе конституции тоже допустимо. Иногда этот путь является не только более рациональным для становления или укрепления государственности, но и, исходя из сложившейся конкретной ситуации, единственно возможным. Как отмечает П.И. Савицкий, этот способ характерен для создания децентрализованных федераций, когда важнейшим условием учреждения федерации на основе конституции является приход сторон федеративных отношений к согласию относительно закрепленных в конституции основ федерализма. К консенсусу в данном случае ведет особый порядок согласования и учета мнений до и в момент принятия основного закона государства. Так, Бельгия как федерация была окончательно создана в
1993 г. путем внесения поправок в Конституцию, хотя этому предшествовали полтора десятилетия переговоров между этническими общностями, прежде всего между валлонами и фламандцами.3
На практике заключение договоров достаточно распространенное явление в мировой практике. Закреплению основ американской федерации в Конституции США 1787 года предшествовал договор вначале между 13 штатами, к которым потом присоединились осваиваемые колонистами другие штаты. Путем соглашения между кантонами была образована Швейцария.4 Образованию СССР предшествовал договорной, и лишь затем, конституционный процесс.5 Воссоединение ФРГ и ГДР в 1990 году является примером использования договора в современный период как акта, выражающего волю сторон объединяющихся в единое государство и определяющего последующие изменения в Конституции.6
Таким образом, различение конституционной и конституционно-договорной федерации как двух видов легальных актов ее учреждения не свидетельствует о наличии или отсутствии легитимности конституционного порядка регионов. В частности, федерализм был навязан Германии (принятие Основного закона ФРГ в 1949 г.) странами-победителями во Второй мировой войне. Критерий легитимности конституционного порядка применим, если учитывать отношение регионов к включению норм федерального договора в конституцию федерации. Не все нормы договора могут соответствовать конституционным нормам. Так, принятию Конституции РФ 1993 года предшествовал федеративный договор 1992 года, содержащий нормы конфедеративного устройства. Конституция 1993 года означала переход от полуфедерации к федерации, поскольку отрицала государственный суверенитет субъектов федерации.7 Следовательно, в изучении типов конституционного порядка требуется учитывать отношение регионов к частичному или полному включению договора в федеральную конституцию.
Основанием другой типологии конституционного порядка в регионах федерации, рассматриваемым в научной литературе, является процедура изменения конституционного текста. В этом случае, ряд авторов - Ж.И. Овсепян, В.В. Маклаков, И.А. Умнова, Ю.А. Юдин и др. -использует классификацию жесткой и гибкой конституций, акцентирующих внимание на механизме поправок к основному закону, которые обеспечивают относительную стабильность текста конституции.
По мнению, например, Ж.И. Овсепян, гибкие конституции - это конституции, процедура изменения, дополнения либо полного обновления которых не представляет собой особой сложности, хотя она и более сложна в сравнении с процедурой принятия обычных законов. Жесткие конституции - это конституции, процедура изменения, дополнения, либо полного обновления которых не исчерпывается традиционными формами, а усложнена определенными дополнительными инициативами, утверждениями и согласованиями, особым порядком не только принятия, но введения в действие новой конституции. В подобной ситуации предусматривается несколько стадий осуществления процедуры конституционной реформы. Принятие конституции дополняется стадиями референдума (всенародного голосования) либо ратификации конституции, то есть ее одобрения.
В.В. Маклаков в качестве основных видов изменений действующих конституций выделяет два вида процедур: изменение конституций федеративных государств в учредительных собраниях и парламентах, дополняемое ратификацией - одобрением со стороны субъектов федерации.9 Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующие учета мнения субъектов федерации, содержится в конституциях большинства федеральных государств.
Более расширенную классификацию изменений конституций предлагает И.А. Умнова, которая полагает, что для федеративных государств важным является жесткость, проявляемая в том, что текст конституции федеративного государства не может меняться без согласия субъектов федерации. Исходя из этого положения, она предлагает следующие варианты признания необходимости одобрения конституции субъектами федерации: простым большинством, квалифицированным большинством и даже всеми субъектами федерации.10
Некоторые страны, например, Индия, допускают изменение конституции простым большинством субъектов федерации. В соответствии с Конституцией Индии в тех случаях, когда поправка затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие суды штатов изменение самой Конституции Индии, ее должны ратифицировать не менее половины штатов.11
В других федеративных государствах, в том числе в РФ, применяется жесткий вариант процедуры конституционных изменений квалифицированным большинством или всеми субъектами федерации. Внесение изменений квалифицированным большинством субъектов
федерации в Конституцию США предусматривает четыре варианта, в каждом из которых принимает участие законодательные органы штатов -конгресс-легислатуры, конгресс-конвенты, конвент-конвенты, конвент-легислатуры. Их объединенная резолюция содержит проект поправки к Конституции, который одобряется двумя третьими голосов обеих палат конгресса или специализированным конвентом, создаваемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях текст поправки должен быть ратифицирован 3Л законодательных собраний штатов, либо 3Л конвента штатов. Полное единогласие легислатур и федерального парламента Канады требуется по некоторым фундаментальным вопросам государственного устройства для внесения поправок в конституцию страны.12 Наиболее жесткая процедура действует в ФРГ, где конституционно запрещено изменение федеративного устройства. В Конституции ФРГ установлено, что деление Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательном процессе или принципы, изложенные в ст.1 и 20, не могут быть отменены даже в случае пересмотра Конституции.13
Понятие федерального контроля конституционного порядка
В обыденном словоупотреблении термин «контроль» применяется в двух смыслах: как надзор и реагирование1. Надзор означает инспекцию, проверку для выявления отклонений параметров деятельности объекта от нормативных стандартов. В надзоре отсутствует директивная или руководящая активность. Реагирование подразумевает эту активность: контроль не только определяет, но и сдерживает отклоняющееся от стандартов поведение.
В общей социологии понятием социального контроля принято обозначать совокупную человеческую практику определения девиантного поведения и реагирования на него в целях уменьшения причиняемого вреда или ущерба. «В изучении девиации, - пишет Н. Смелзер, социальный контроль - это усилие окружающих, направленное на наказание девиантов, предотвращение девиантного поведения или их исправление»2. Аналогичную точку зрения высказывают В. Харчева, Ю.Г. Волков и другие социологи3. Следовательно, в социологии «контроль» подразумевает единство надзора и реагирования: «Процесс определения девиантного поведения и реагирования на него санкциями и стратегиями, побуждающими людей к конформизму»4.
По мнению Р. Арона, в основу понятия социального контроля положена идея О. Конта о противостоянии общества лицам, мотивированным на девиантное поведение5. Вследствие возможности для каждого участника социальных отношений помешать другому в достижении его цели, возникает внешний контроль над действиями других людей. Он является необходимым компонентом жизнедеятельности всякого общества и его социальных групп, поскольку защищает их интересы и ценности от причинения вреда. Социолог Э. Росс, применявший понятие социального контроля в контовском смысле, различал в контролирующей практике человечества несколько исторических форм - обычай, верования, религию, право6. Они образуют актуальные механизмы контроля, когда побуждают индивидов соблюдать нормативные требования общества.
М. Вебер выявил историческую тенденцию в социальном контроле, усиление его легальности. Если в традиционных обществах ведущую контролирующую роль играли обычай и религия, то в современных обществах особое место занимает социальный контроль посредством права . Значение права и его субъектов - государственно-правовых институтов - сохраняется в нынешних обществах.
Социологическое понимание контроля может быть применено в определении понятия федерального контроля: процесс определения федеральной властью противоправного поведения и реагирования на него санкциями, побуждающих региональных субъектов федераций, органы управления и оппозиционные движения к конформизму, действиям в соответствии с федеральной конституцией.
Соответственно, субъектом федерального контроля выступают все органы федеральной власти центрального и регионального уровней, правоохранительные органы - суд, прокуратура, полиция, армия. Объектом федерального контроля конституционного порядка является не только законодательная деятельность субъектов федерации, но и тех федеральных органов власти и управления, которые своими неконституционными нормативными актами ослабляют федеративные отношения. Под конформизмом понимается правомерное поведение в ситуации конфликта интересов региона и центра, либо оппозиционных федерализму движений. Если девиантное поведение участников конфликта нарушает нормы уголовного, гражданского или административного права, то они подлежат привлечению к соответствующему виду правовой ответственности. К ним применяются негативные санкции. Центральная проблема анализа федерального контроля - это определение его принципов.
Принципом федерального контроля конституционного порядка в регионах федерации является правовая охрана федеральной конституции. Данный принцип означает деятельность государственно-правовых институтов, обеспечивающих юридическими средствами соответствие конституций субъектов федерации общефедеральной конституции. Принцип правовой охраны федеральной конституции обусловлен юридическим верховенством конституции федерации. Ю.Л. Шульженко8, Ж.И. Овсепян9, А.И. Коваленко10 определяют юридическое верховенство конституции в понятиях ее высшей нормативной силы и прямого действия во всех регионах федерации. Федеральная конституция имеет приоритетное применение в иерархии правовых актов страны. Между федерацией и ее субъектами, а также между региональными субъектами федерации возможны споры, имеющие конституционное значение: относительно формы государственного устройства, территории, разделения полномочий, компетенций, статуса этногрупп в обществе. Принимаемые местными парламентами законы могут противоречить конституции федерации и рассматриваться федеральной властью противоправными действиями. Определение конституционных нарушений и применение юридических санкций образуют содержание правовой охраны федеральной конституции.
Юридические средства и органы правовой охраны федеральной конституции имеют нормативное закрепление в самой конституции. К базовым юридическим средствам относятся надзор и правосудие.
Ю.Л. Шульженко определяет конституционный надзор деятельностью «компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствия правовых актов конституции»11. Объектами конституционного надзора в регионах федерации могут быть обычные законы, поправки к конституции или уставу субъекта федерации, договоры субъектов федерации между собой и
с федеральным центром, регламенты палат, нормативные акты исполнительных органов власти. Орган, осуществляющий конституционный надзор, может признать противоречащими федеральной конституции либо весь закон, либо его часть. В случае выявления нарушений конституции, надзорные органы вправе приостановить незаконный акт, что является санкцией, понижающей политический престиж нарушителя и ставящий под сомнение его профессиональную компетентность.
Хотя в конституционном надзоре может быть задействована вся система государственной власти, органы, обладающие правом приостановить действие незаконных нормативных актов, определяются конституцией. Например, статья 80 Конституции РФ закрепляет, что Президент России является гарантом Конституции. В его присяге он обязуется соблюдать и защищать Конституцию РФ. Президент вправе приостанавливать действие нормативных актов субъектов РФ в случае противоречия их конституции. В качестве другого примера можно сослаться на деятельность прокуратуры в России по правовой охране Конституции РФ, осуществляющей ее общий надзор. Органы конституционного надзора не обладают правом отмены незаконных актов. Этим правом обладают судебные органы.
Конституционное правосудие представляет собой компетентную деятельность по выявлению и устранению несоответствия между правовыми актами и федеральной конституцией посредством отмены незаконных актов. В судебном порядке устанавливается мера ответственности депутатов, государственных органов и должностных лиц за нарушение конституционного законодательства. Поэтому центральная роль в правовой охране федеральной конституции принадлежит институту суда. В практике федераций чаще применяется последующий судебный контроль, когда проверке подвергаются законы, принятые и вступившие в силу. Возможен также предварительный судебный контроль законов, находящихся на рассмотрении парламента12.
Институт суда не только решает споры по вопросам принятия законов и применения конституции. Он осуществляет официальное толкование федеральной конституции. В юридическом аспекте конституция является сложным документом. Правоприменительные органы, субъекты федерации и граждане могут по-разному понимать и трактовать основной закон союзного государства. Путем толкования конституции достигается разъяснение, уяснение смысла и содержания ее норм. Цель толкования - обеспечение правильного понимания и воплощения заложенных в конституции норм и принципов. Особое значение имеет официальное толкование федеральной конституции, осуществляемое наиболее компетентными органами. Среди них особо выделяется специализированный орган - конституционный суд13. В одних странах, например, в РФ конституционный суд считается судом особой категории и входит в судебную систему. В других федерациях, например, ФРГ он является особым органом контроля, не относящимся к судебной власти. Во всех случаях без официального толкования федеральной конституции не может осуществляться ее реальная правовая охрана в регионах федерации.
