Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологический анализ сравнительной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья 17
1.1. Концептуальный анализ теорий инвалидности 17
1.2. Конструирование концепций национальных социальных политик в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья 42
1.3. Методологические принципы компаративного кросс-национального исследования 59
Глава 2. Кросс-национальный анализ западных моделей государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья 72
2.1. Международные стандарты социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья 72
2.2. Государственная социальная политика в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в США: основные приоритеты и правовые акты 83
2.3. Государственная социальная политика в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в Великобритании 90
2.4. Об использовании опыта государств всеобщего благосостояния в органы социальной защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья в России 100
Глава 3. Государственная социальная политика в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации: социологический анализ 106
3.1 .Функции и приоритеты государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья 106
3.2. Организация соц иальной защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья в 1991-2004 годах в РФ „115
3.3. Социаль ная реформа и положение лиц с ограниченными возможностями здоровья
в России в оценках субъектов социальной политики 131
Заключение 148
Список использованных источников.; 152
- Концептуальный анализ теорий инвалидности
- Международные стандарты социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья
- .Функции и приоритеты государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена растущей сложностью и остротой социальных проблем лиц с ограниченными возможностями здоровья в современном обществе. Социальная реальность ставит теоретическую и эмпирическую социологию перед необходимостью теоретического осмысления и эмпирического изучения данной проблемы. Методологический поиск и разработка новых подходов к анализу государственной социальной политики инвалидности в России, путем сравнения ее со странами с высокими стандартами и значительными достижениями в области государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, может помочь определить наиболее социально оправданный и экономичный путь движения в этом направлении.
Проблематика сравнительного исследования государственной социальной политики инвалидности пока не получила адекватной теоретической и эмпирической интерпретации в научной социологической литературе. Это происходило как из-за методологической и эмпирической сложности подобных сравнений, так и сложившейся привычки интерпретировать происходящее в нашей стране как специфический «российский путь».
Но вклад компаративных социологических исследований государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья не следует недооценивать. Сравнительные межстрановые исследования могут стать необходимым фундаментом для разработки передовых технологий государственной социальной защиты и формирования Российской социальной политики инвалидности.
Особую значимость в этой связи приобретает сравнительный социологический анализ концептуальной основы социальной политики и мер практической реализации государственной социальной защиты, которые становятся тем более актуальными, чем более инновационные реформы планируются к реализации в социальной сфере в России.
Социальные реформы последних лет, проведенные в России, показали: прямого заимствования зарубежных моделей в области социальной политики быть не может.
Это делает актуальной задачу содержательного анализа концептуальных основ формирования тех или иных направлений социальной политики в области инвалидности, принятых в развитых странах. Не менее важной является оценка того, насколько предложенные зарубежные концепции и сопровождающие их правовые законы и акты работают в реальности, как реализуемая система мер в области поддержки инвалидности воспринимаются в этих странах теми, на кого она направлена.
Сегодня есть полное основание для того, чтобы отнести проблему инвалидности не просто к российской, но и к глобальной проблеме, значимой для всего мирового сообщества. По данным ООН, каждый десятый человек на планете имеет инвалидность. Положение инвалидов является серьезной проблемой и для России, где примерно 7,8% граждан составляют люди с ограниченными возможностями здоровья1.
Разные периоды российской истории рождали свои модели социальной политики в области инвалидности. До 1990-х годов, в так называемый советский период, государственная политика в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья носила преимущественно патерналистский характер и сводилась к предоставлению компенсаций - денежных выплат и натуральных услуг. Инвалидность была одним из немногих приемлемых оснований для того, чтобы взрослый человек мог не работать. Инвалидность при этом рассматривалась только с узко-медицинской точки зрения. Дети - инвалиды помещались в государственные стационарные учреждения, поскольку считалось, что эти учреждения могут лучше справится с организацией ухода и воспитания детей с ограниченными возможностями здоровья, чем это могли бы сделать их родители. Дети-инвалиды, не помещенные в государственные учреждения, как правило, учились отдельно от других сверстников в специальных школах либо не учились вовсе. Из-за отсутствия соответствующих условий объекты социальной инфраструктуры и среда обитания были практически недоступны для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Подрастая, инвалиды работали на специализированных предприятиях для инвалидов и жили в специальных поселках при этих предприятиях, и фактически были изолированы от советского общества. Советская система работала на создание до сих пор широко распространенного мнения о том, что «советский человек здоров и счастлив и в СССР нет инвалидов».
Идеологические, культурные и социально-экономические трансформации российского общества, последовавшие в 90-х годах прошлого века, и предопределившие переход к новому, постсоветскому периоду, наложили свой отпечаток на государственную политику в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья и оказали значительное влияние на их положение в этот переходный временной отрезок истории.
Время постсоветских трансформаций не сопровождалось уменьшением числа инвалидов. Согласно действующей статистической оценке Минздравосразвития России,
Брейтуэйт Ж. Россия: справка о положении инвалидов. Человеческое развитие - Европа и Центральная Азия. Всемирный банк, 29 апреля 2005. С. 2.
5 численность инвалидов увеличилась с 6,3 млн. в 1995 г. до 11,4 млн. в 2004 году^Это являлось следствием воздействия различных факторов, где ведущими оставались: резкое ухудшение показателей здоровья населения (особенно среди мужчин), развал системы здравоохранения, изменение правил учета инвалидности3. Одновременно в этот период были сделаны важные правовые шаги в области инвалидности4.
В. 21 веке Правительство Российской Федерации объявило в качестве приоритетной цели - сокращение бедности. Поскольку в России инвалидность населения в значительной мере ассоциируется с бедностью, то новый век для России фактически должен был стать веком поиска новых направлений работы по борьбе с инвалидностью5. В какой то мере эти ожидания частично оправдались.
Начиная с 2003 года реформаторская деятельность в социально-правовой сфере инвалидности начала приносить свои первые результаты. Одновременно она вскрыла ряд проблем, связанных с необходимостью преодоления целого ряда институциональных, социально-экономических, идеологических и культурных ограничений ради достижения поставленных гуманных целей.
Политикам и ученым со всей очевидностью стало ясно - общая, системная картина социального государства пока не готова6. Но следует двигаться дальше, одновременно переосмысливая возникающие проблемы и находя наиболее адекватные пути их решения. Сегодня вопрос о национальной государственной социальной политике (далее - СП) в отношении инвалидов для России приобретает особую актуальность. В первую очередь, требуется тщательная концептуальная проработка основ новой политики в области инвалидности. Социальные эксперименты в этой сфере могут иметь слишком большую социальную цену для российского общества.
КОНЦЕПЦИЯ федеральной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы» (Минздравсоцразвития России).
3 Немаловажную роль здесь сыграло внесение изменений в пенсионный учет для включения лиц с
ограниченными возможностями здоровья, которые раньше считались пенсионерами по возрасту; Это
объяснялось стремление работодателей избежать выплат выходных пособий уволенным работникам. Вместо
этого выгоднее было поставить работников на инвалидность;
4 В 1991 г. был принят закон «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР», в
котором впервые были представлены принципы социальной политики в отношении лиц с ограниченными
возможностями здоровья и дано определение инвалидности. Принятый в 1995 г. Федеральный закон «О
социальной защите инвалидов Российской Федерации», официально закрепил цели государственной
социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, новые понятия
инвалидности и реабилитации инвалидов, а также изменения институциональной основы государственной
политики. За ним последовала Первая Национальная программа социальной поддержки инвалидов на 1996-
1999 гг. и Вторая Национальная программа социальной поддержки инвалидов на 2000-2005 гг.
К последним изменениям относится решение Правительства Российской Федерации упразднить систему льгот для отдельных категорий граждан, включая лиц с ограниченными возможностями здоровья, заменив ее денежными выплатами, с 1 января 2005 года
5 Брейтуэйт Ж. Россия: справка о положении инвалидов. Человеческое развитие - Европа и Центральная
Азия. Всемирный банк, 29 апреля 2005. С. 1-3.
6 Наберушкина Э.К. Политика в отношении инвалидов / Э.К. Наберушкина // Социальная политика и
социальная работа в изменяющейся России. М.: ИНИОН РАН, 2002. С.205.
В основе концептуальной проработки новой СП должны лежать ответы на целый перечень важных для государства вопросов: как должна строиться новая модель социальной политики, отвечающая современным российским реалиям? Какие концепции, идеологические приоритеты и культурные ценности должны быть положены в ее основании? Насколько эта политика должна быть уникально российской или формироваться в рамках глобальных тенденций, существующих в экономически развитых странах мира?
Для поиска концептуальных рамок поставленной проблемы особое значение приобретает изучение эволюции формирования антидискриминационной социальной политики инвалидности в США и Великобритании. Осознание того, как строится антидискриминационная политика в этих странах, может способствовать выработке мягких и наиболее адекватных стратегий политики в области инвалидности в России, с учетом существующей специфики.
Степень научной разработанности проблемы. Концептуальные основы исследования социальной политики представлены трудами о государственном управлении и государственной политике, о власти, справедливости, порядке и законе философов Античности (Аристотель, Платон, Цицерон) и средневековыми мыслителями (Фома Аквинский, Августин Блаженный). Европейские философы эпохи Просвещения и Нового Времени продолжили начатую мыслителями Античности тему о государстве и государственной устройстве (А. Токвиль), о нравственности в политике (Н. Макиавелли), правах человека и общественном договоре (Т. Гоббс, Ж-Руссо), природе отношений граждан и государства (И.Кант). Важную роль в понимании природы социальной политики сыграли работы мыслителей и общественных деятелей, развивающих объяснение гражданского общества, идеи личной свободы и ответственности (Т. Джефферсон, Т. Мор, Р. Оуэн, С. Сен-Симон, Ш. Фурье, Б. Франклин). Базовое значение для анализа социальной политики имеют социологическая теория социального статуса (М. Вебер, В.И. Ильин, Н.К. Иконникова, Г. Маршалл, Б. Тернер), социологическая теории государства, общества и прав человека, современные концепции социальной и публичной политики. В работах таких классиков социологии как М. Вебер, Г. Зиммель, П. Сорокин были сформированы методологические основы научных исследований социальной политики.
Социальную политику как отличительную особенность государств-наций в исторической и политической перспективе рассматривали Г. Эспинг-Андерсен, Т. Маршалл, Б. Дикон, Дж. Хэррис. Классическая концепция Т.Х. Маршалла, оказавшая
7 сильное влияние на формирование теории социальной политики и ее практическое воплощение, включало рассмотрение социальной политики как социального гражданства7. Теоретические основания исследования социальной политики как структурирующего и структурируемого социального института были заложена трудами П. Бурдье. Общие закономерности исследования социальной сферы представлены в работах Г. Осадчей; типы социального государства определены Г. Эспинг-Андерсеном., И. Григорьевой; принципы социальной политики, закономерности ее развития в сфере здравоохранения и в связи с социальной работой раскрываются в работах Н. Григорьевой, В. Попова, Ш. Рамон, А. Чириковой, Е. Холостовой и Т. Шанина. Системный анализ существующих концепций социальной политики в рамках структурно-функционального и социетального подходов с попыткой выстраивания социологической концепции социальной политики с опорой на основные классические и современные социологические парадигмы были осуществлены в работах саратовского социолога Л. Константиновой. Сравнительный анализ систем здравоохранения был проделан Н.Григорьевой.
Подходы к исследованию социальной стратификации представлены работами Э. Гидденса, В. Радаева, О. Шкаратана. Вопросы социального неравенства и эксклюзии анализируются П.Абрахамсоном, Ф. Бородкиным, М. Елютиной, И. Ильиным, Н. Тихоновой, Э. Чекановой, В. Шмидт.
Существует в России и критическая традиция исследования социальной политики в отношении инвалидов (С. Васин, О. Голодец, С Бесфамильная, Т. Малева, О. Синявская), которая пока только формируется.
Исследования эволюции социальной политики в отношении инвалидов в России, ее идеологии, структуры и содержания проводят С. Васин, Т. Малева, Э. Наберушкина.
Также учеными разных стран исследуются различные модели инвалидности, среди которых выделяются так называемые традиционные концепции, включающие религиозную, медицинскую, экономическую, реабилитационную модели инвалидности8, и
Социальная политика как социальный аспект категории гражданства рассматривается в новейших исследованиях социального гражданства (Дж. Буссмейкер, А. Грешнова, В, Ильин, С. Оукин, П. Романов, X. Шрадер).
8 Согласно медицинской модели инвалидность идентифицируется как медицинская патология, неполноценность, а лицам с ограниченными возможностями здоровья приписывается статус больных, девиантов, что неизбежно приводит их к изоляции от здорового большинства (К. Барнс, Е. Гофман, Парсонс, Л. Семенова, Т. Шекспир). Экономическая и реабилитационная версии традиционной модели предполагают функциональную ограниченность и нетрудоспособность инвалидов, которым требуется процесс реабилитации. Идеология этих моделей оставляет инвалидам шанс восстановления возможности трудиться или выполнять другие социально значимые функции (Н. Гурвич, И. Камаев, М. Поздняков, Н. Польская), являясь основой социальной политики многих государств.
посттрадиционные или социальные, включающие британские материалистические и американские идеалистические модели инвалидности9.
Социальный подход к интерпретации инвалидности фиксирует внимание на взаимодействии между инвалидом и окружающим социумом (К. Барнс, М. Горельникова, Д. Завиржек, Д. Зайцев, Э. Зола, Дж. Мерсер, Э. Наберушкина, Д. Россидес, Т. Шекспир, Е. Ярская-Смирнова). В рамках данного подхода проводятся исследования социальной стратификации инвалидности, позволившие дать социокультурное объяснение неравенства. Социальный подход является ключевым в пространстве изучения положения дискриминируемых меньшинств (М. Елютина, В. Ильин, Э. Наберушкина, Э. Чеканова). В рамках данного подхода ведется анализ форм и способов социальной интеграции инвалидов (Д. Зайцев); социальной дистанции, существующей между обществом и инвалидами (Т. Добровольская, Н.Шабалина); доступность высшего образования для инвалидов (Д. Зайцев, Е. Мартынова, П. Романов, Е. Ярская-Смирнова).
Социально-психологические особенности взаимоотношения здоровых людей и инвалидов, потенциал социальной интеграции исследуется в трудах Ю. Баусова, Т. Добровольской, Н. Шабалиной. Концепцию независимой \ интегрированной жизни разрабатывают Г. Альбрехт, Д. Брадок, К. Денсон, Е. Ким, С. Пешкова, М. Пристли, Фуджура, Т. Шекспир, Ю. Элланский, деятели инвалидного движения США, Великобритании и России. Г. ДеДжонг проанализировал рост уровня независимости жизни среди инвалидов США.
Методология и философия социальной работы с инвалидами раскрываются в трудах Е. Смирновой, Е. Студеновой, М. Фирсова, Е. Холостовой, Б. Шапиро, В. Ярской. Образование в качестве фактора социальной интеграции лиц с ограниченными возможностями исследуют Д. Зайцев, Э. Чеканова, В. Ярская. Коллективные действия инвалидов в контексте государственной социальной политики изучают Н. Данилова и П. Романов.
Кросс-национальный анализ законодательства в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья дается в трудах С. Гудинга и В. Доуаля. Юридической интерпретации законодательства и судебных решений, влияющих на социальную политику в отношении инвалидов, посвящены работы С. Гуддинга, В. Доуаля, Д.
Социальная модель, в противовес традиционной, интерпретирует инвалидность как следствие несправедливого устройства общества. Она базируется на публикации британских ученых-лидеров инвалидного движения (К. Барнс Дж. Кэмпбелл, М. Оливер, В. Финкельштейн,), а также на американских исследованиях социальных движений, Данные исследования убедительно показали несостоятельность патерналистских установок, свойственных социальной политике в отношении лиц с ограниченными возможностями (Р. Дрэйк, Р.С. Парлин, К. Ричард, П. Рэмрилл, Хан, К. Шринер).
Дриммера, К. Коатес, С. Ласки и Д. Флакуса. Права лиц с ограниченными возможностями здоровья американские исследователи законодательства изучают в контексте истории и интерпретации законов, касающихся прав детей-инвалидов на образование (К.Коатес, С. Ласки), трудового законодательства, предохраняющего лиц с ограниченными возможностями от дискриминации (Ричарде, Б. Тукер), законов, защищающих права специфических групп инвалидов, например, лиц с умственной отсталостью (С. Халпелн), ментальными (С. Проктор) или сенсорными проблемами (Е. Чилтон).
Компаративное исследование по осуществлению социальной политики в отношении инвалидов, сфокусированное на изучении борьбы социальных движений инвалидов за принятие более прогрессивной политики равных прав проделала Е. Лайдфут. Анализ современных концепций социальной политики в отношении людей с инвалидностью дан в работах Л. Вадингтона, М. Диллера, И. Золы и Е.Лайдфут.
В целом можно сказать, что проблема инвалидности в зарубежной и отечественной литературе исследована достаточно разносторонне. Однако множественность используемых в исследованиях методологических подходов указывает на сложность решения данной проблемы в контексте какой-либо одной исследовательской парадигмы.
Анализ отечественных работ позволяет убедиться в том, что проблема социальной политики имеет свою постсоветскую специфику. Лица с ограниченными возможностями в этих исследованиях представлены как объекты или адресаты социальной политики (Г. Багаева, Н. Дементьева, Т. Исаева, Е. Николаенко, С. Ойнонен, А. Осадчих, С. Смирнов, Э. Устинова). Доминирование подобного подхода объясняется как наследием социалистических принципов управления экономикой, социальной защитой и культурой, так и традиционно высокой ролью государства в различных секторах общественной жизни. Однако признать данный подход единственно возможным в современной России не представляется возможным. Требуется переход от объектного к субъектному подходу не только при изучении проблем в области инвалидности, но и при конструировании новых моделей СП, которые могли бы быть адекватными для российских условий.
В качестве основной проблемы исследования мы выделяем противоречие между объектным и патерналистским характером проводимой СП в области инвалидности в России, являющейся продолжением советских традиций, и постепенно формирующимся запросом со стороны общества на социо-субъектный подход к инвалидности, при котором инвалиды становятся активными творцами своей социальной жизни в обществе Гипотеза исследования.
Мы предполагаем, что, если государство, исходя из своих социально-экономических приоритетов, формирует особую социальную политику в отношении лиц
с ограниченными возможностями здоровья, которая является динамичным социальным конструктом, то общий фон'не только социально-экономических, но и культурных и политических процессов в государстве будет обуславливать социальное положение инвалидов в нем. Тогда та или иная интерпретация инвалидности в обществе будет базовым фактором, определяющим содержание социальной политики в конкретный момент времени. В этом случае социальная политика предстает как совокупность социальных отношений в обществе по поводу социального положения лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Также можно предположить, что, несмотря на некоторые национальные отличия, государственная социальная политика инвалидности в Великобритании, США и Российской Федерации ориентирована на достижение равенства прав и свобод с другими гражданами и направлена на социальную интеграцию лиц с ограниченными возможностями здоровья, что свидетельствует о доминировании в этой политике предположительно общих, а не специфических трендов.
Цель исследования - методологический и эмпирический кросс-национальный анализ государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в России, США и Великобритании. Реализация данной цели обусловила постановку следующих задач:
провести расширенный концептуальный анализ теорий инвалидности, обобщить существующие в отечественной и зарубежной социологии методологические подходы к исследованию инвалидности, переосмыслить понятийный аппарат и основные проблемы, актуальные на современном этапе для инвалидов различных стран;
провести анализ концепций национальных социальных политик в отношении инвалидов в США, Великобритании и России, описать общие принципы и типологизировать подходы к СП в разных странах, вскрыть возможности и ограничения используемых концептуальных положений для реализации социальной политики;
обобщить существующие в отечественной и зарубежной социологии методологические подходы к проведению компаративных исследований.
осуществить содержательный анализ опыта проведения социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья и ее институтов в США, Великобритании и России, путем сравнения действующей законодательной базы и институтов, поддерживающих социальное движение инвалидов;
провести интерпретацию современной государственной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в России, Великобритании и США на материалах качественных интервью и фокус-групп с российскими, английскими, американскими, французскими и шведскими экспертами в области социальной политики;
проанализировать мнение людей с инвалидностью в России и Великобритании о положении лиц с ограниченными возможностями здоровья в вышеназванных странах на материалах фокус-групп и писем-обращений в федеральные органы исполнительной власти;
провести анализ возможностей использования опыта США и Великобритании при проведении антидискриминационной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья для конструирования Российской национальной концепции социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Объект исследования - государственная социальная политика в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в России, США и Великобритании. Предмет исследования - принципы, закономерности, ожидаемые и неожидаемые последствия социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в России, США и Великобритании, которые анализируются в сравнительной перспективе. Эмпирическую и информационная база исследования Информационная база диссертационной работы представлена:
результатами эмпирического исследования, проведенного автором, целью которого
стал сравнительный анализ мнения экспертов и самих людей с инвалидностью о
государственной социальной политике в отношении лиц с ограниченными возможностями
здоровья. Исследование было проведено в трех городах Великобритании: Лидсе,
Брэдфорде, Ланкастере; также в Париже (Франция) и Осло (Норвегия). В географию
исследования вошли два российских города: Москва и Курган. В целом было проведено
34 интервью, из них 20 интервью за рубежом (в Великобритании, Франции и Норвегии) и
14 интервью в России (Москве и Кургане). Помимо этого было проведено 3 фокус-группы
в Лидсе (Великобритания), включая 1 фокус-группу с английскими экспертами, 1 фокус-
группу со шведскими экспертами и 1 фокус-группу с лицами с ограниченными
возможностями здоровья, и 2 фокус-группы с лицами с ограниченными возможностями
здоровья в Кургане (Россия). За рубежом интервью проводились с учеными,
занимающимися изучением социальной политики в области инвалидности, специалистами
по социальной работе с инвалидами, лидерами инвалидного движения и
12 благотворительных организаций. В России интервью проводились в Государственной Думе, Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Независимом институте социальной политики, Московской высшей школе социальных и экономических наук, Всероссийском обществе инвалидов;
сравнительным анализом законодательства, официальных и программных документов, федеральных программ, посвященных реализации социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации, США и Великобритании;
проблемным анализом 50 писем-обращений в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, руководителей исполнительных органов субъектов Федерации, общественных организаций инвалидов и самих лиц с ограниченными возможностями здоровья;
анализом статистических данных (Минздравсоцразвития России) по инвалидности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в постановке,
обосновании и решении задач сравнительного социологического анализа современной государственной социальной политики в отношении инвалидов в России, США и Великобритании.
Новизна работы определяется следующими положениями:
В работе с позиций современных подходов к инвалидности обобщены существующие в отечественной и зарубежной социологии подходы к сравнительному исследованию социальной политики, осуществлен концептуальный анализ методологии компаративных кросс-национальных исследований социальной политики.
Осуществлена расширенная типологизация моделей инвалидности и концепций социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья. По-новому переосмыслены существующие в отечественной и зарубежной социологии методологические подходы к исследованию инвалидности и к социальной политики различных государств.
Расширены исследовательские рамки нормативно-правового контекста инвалидности в России, США и Великобритании.
Впервые обоснованы выводы о возможности использовании опыта осуществления антидискриминационной модели социальной политики Великобритании и США для реализации социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в России.
Проведена научная интерпретация современной государственной социальной политики в отношении людей с инвалидностью в разных странах, на основании оценок, полученным по материалам фокус-групп и качественных интервью с экспертами и лицами с ограниченными возможностями в России и Великобритании.
Сформулированы авторские рекомендации по повышению эффективности государственной политики в области предоставления социальных услуг и решения социальных проблем лиц с ограниченными возможностями здоровья в России.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы составил методологический аппарат и теоретические принципы, сформулированные в теориях сравнительной социальной политики (Марш, Оуэн, Хагу, Харрон, Елдер), теории инвалидности (К. Барнес, В. Финкелыптейн, Э. Зола, Т. Шекспир, М. Пристли, Э. Стоун). Кроме того, в основу исследования легли работы, посвященные феминистскому анализу социальной политики (К. Паскаль) и проблем инвалидности (А. Харрис, Д. Видеман, М. Файн). В диссертации применяются объяснительные возможности социокультурного анализа нетипичности (Е. Ярская-Смирнова), концепции социальной политики как структурируемого и структурирующего социального института (П.Бурдье).
В основе методологии сбора эмпирических данных лежат разработки К. Барнеса, Д. Меркера, М. Пристли об эмансипаторском исследовании инвалидности, В. Ядова, С. Белановского (метод качественного интервью и фокус-групп), мультидисцишшнарности предмета исследования (В.Ярская).
В ходе проведения теоретического и прикладного социологического исследования получены следующие основные результаты, формулируемые автором диссертации как положения, выносимые на защиту:
Концептуальный анализ теорий инвалидности
Концептуальный анализ различий традиционной и посттрадиционной парадигм инвалидности, будет включать, в первую очередь, рассмотрение причин инвалидности, определяющих положение лиц с ограниченными возможностями здоровья в обществе.
Определяющим в анализе также будет подход, согласно которому национальные концепции социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья не являются раз и навсегда определенными и статичными конструктами. Наоборот, скорее можно говорить о постоянно изменяющейся природе социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, потому что фокус ее приоритетов и интересов изменяется во времени.
Это два базовых основания, которые обусловили выбор направления анализа теорий инвалидности.
Конструирование национальной концепции социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья прежде всего зависит от принятой в данном обществе политической идеологии как системе идей, находящихся в основе и поддерживающих экономическую рациональность выбора той или иной концепции, и культурных ценностей, в основе которых лежат предположения о природе инвалидности, приоритетности решения проблем инвалидов и взаимообязательств как общества в целом, в лице его социальных институтов, так и людей с ограниченными возможностями здоровья10.
Исследователи социальной политики выделяют двенадцать различных исторических и современных моделей инвалидности, повлиявших или влияющих на конструируемую социумом социальную политику в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья11. Они условно разделяются исследователями на две парадигмы инвалидности - «старую», традиционную или индивидуальную и «новую», посттрадиционную или социальную, хотя не исключают с дальнейшим развитием общества и появление третьей, «новейшей» парадигмы инвалидности12.
Преимуществом использования модельного подхода состоит в том, что он дает возможность изучать информацию в четко указанном направлении, позволяет понять механизм конструирования концепций социальной политики в отношении инвалидов, выступает в качестве генератора новых, подвергающихся проверке гипотез. Рассмотрение моделей инвалидности, существующих в мире, в кросскультурной проекции, особенно полезно для конструирования российской национальной государственной концепции социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Важное место в описываемых моделях отводится так называемой «старой» или традиционной парадигме инвалидности, включающей в себя индивидуальные модели инвалидности:
моральную (религиозную) модель вытекающую из базовых
постулатов практически всех мировых религий
медицинскую модель, вытекающую из научного рационализма и в качестве методологической базы опирающейся на биологический детерминизм
экономическую модель, опирающуюся на экономическую теорию и социологию функционализма
реабилитационную модель, в качестве методологической базы использующую социологию функционализма
Под политической идеологией мы понимаем особое духовное образование, специально предназначенное для целевой и идейной ориентации политического поведения людей.
Несмотря на то, что исследователи часто артикулируют эти Модели для объяснения инвалидности, стоит отметить, что они не являются академической классификацией в чистом виде. Скорее всего, они представляют собой различные точки зрения на инвалидность, существующие в мире и влияющие на формирование официальных национальных концепций социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья. модель функциональной ограниченности, в качестве методологической базы использующей социологию функционализма. Моральная (религиозная) модель инвалидности, являющаяся исторически самой древней и наименее преобладающей в наши дни, определяла инвалидность, во-первых, как религиозное наказание за грехи, искупление, позор или как знак причастности к злым духам. Например, английское слово «больной» -«ill» первоначально означало «нравственно вредный». Во-вторых, религиозная модель инвалидности считала лиц с ограниченными возможностями святыми, мучениками, отмеченных особой благосклонностью Господа (например, если посмотреть на значение слова «убогий», каким называли на Руси инвалидов, то оно уже имеет указание на особый статус -находящийся уже у бога, пострадавший). И, в-третьих, она определяла инвалидность как особое испытание, карму (« эти вещи посланы нам для того, чтобы испытать нас»).
Так, Исследование канадского антрополога Али Б. выявило, что пакистанские матери детей с ограниченными возможностями здоровья рассматривают инвалидность своих детей как особую благосклонность - «подарок» Аллаха, которую они должны выдержать, чтобы искупить грехи и продемонстрировать истинную материнскую любовь13. Если брать западные страны, то такая точка зрения на инвалидность корнями уходит в библейские времена. Моральная модель инвалидности предполагает, что недуги в некотором роде заслужены людьми, поскольку они грешны перед Господом.
Дуализм религиозного восприятия людей с ограниченными возможностями здоровья порождал дуализм их положения в социуме - с одной стороны, это означало для них тотально низкий статус и пренебрежение, а с другой стороны, почитание их как «мучеников Господних». Обеспечение им помощи и обслуживания рассматривалось, например, в православном христианском обществе как акт особой христианской любви и сострадания к нуждающимся.
Это отношение часто вело к тому, что людей с физическими недостатками либо избегали, боялись и расценивали их как «убогих», «калек», «наказанных богом», либо стыдились, поскольку низкий статус инвалида переносился и на его семью, или оказывали ему необходимую помощь, рассчитывая, главным образом, замолить собственные грехи и попасть в рай, однако в любых случаях это означало низкий статус лиц с ограниченными возможностями, а наиболее приемлемым образом жизни подобных «грешников» были их заточение, изоляция, изгнание из местного сообщества (средневековые «корабли дураков»), а не участие в работе и нормальной жизни общества. Стоит отметить, что и в наши дни в мире существуют многие культуры и субкультуры, особенно в традиционных обществах, которые часто ассоциируют инвалидность с чувствами религиозного наказания или же вины, стыда, низким социальным статусом и эксклюзией как для самого инвалида, так и для всей его семьи, даже если подобные чувства уже не базируются на религиозной доктрине14.
Для людей с ограниченными возможностями здоровья данная модель является особенно тягостной, поскольку способствует самоидентификации, которая является тяжелой ношей и испытанием для родственников. Такой подход порождает социальный
Там же. остракизм и самоненависть у лиц с ограниченными возможностями здоровья. Поскольку моральная модель инвалидности распространяла позор на всю семью с инвалидом, то, чтобы избавиться от стигмы, семьи пытались дистанциироваться от него, помещая в изолированные стационарные учреждения, лишая возможности играть когда-либо значимую роль в обществе 15.
Моральная модель инвалидности косвенно способствовала появлению и развитию институциональных форм ухода за людьми с ограниченными возможностями. В качестве теоретической базы для концепции социальной политики в области инвалидности она в настоящее время открыто не используется.
Но даже сейчас можно встретить отдельные примеры подобной точки зрения на инвалидность, выражаемые, например, религиозными деятелями16 или даже официальными представителями Администрации США17 (период Рейгана)18.
Современная социальная политика в отношении инвалидов в развитых западных странах напрямую не опирается на моральное понимание инвалидности. Но некоторые факты свидетельствуют о том, что подобные аттитыоды в отношении лиц с ограниченными возможностями оказывают некоторое косвенное влияние на формирование социальных политик разных стран.
Медицинская модель инвалидности в течение длительного времени была доминантной и претендовала на особую научность, объективность и гуманность. Иногда данную модель назьшают еще «административной моделью»19, поскольку зародилась она в недрах системы здравоохранения и социального обеспечения20.
Медицинская модель инвалидности рассматривает физические и психические отличия между людьми в терминах патологических отклонений и дефектов, то есть , что телесный или ментальный недуг связан с безнравственностью, все еще присутствует в современной Католической церкви. Так, епископ Джавер Ечварна, глава влиятельной католической организации в США Oris Dei, например, в 1997 сделал замечание в официальной речи о том, что большинство инвалидов имеют «нечистых родителей», имевших сексуальные контакты перед супружеством. Им было сказано буквально, что, «согласно научным исследованием, 90% инвалидов родились от родителей, начавших супружество нечестным образом» .
7 Елен Гарднер, специальный помощник руководителя Департамента США по образованию, в 1985 утверждала, что «те, кто имеет недуги и нуждается в помощи других, на самом деле самоустраняются от работы над центральным вопросом своей жизни. Они ошибочно думают, что жизненная лотерея якобы случайно наказала их. Однако ничего просто так не приходит к индивиду...». ,8Тамже,С38.Данный подход к пониманию инвалидности, который еще можно назвать «Моделью социальной патологии», сливается с Медицинской моделью. Модель социальной патологии понимает инвалидность как девиацию, а Медицинская модель рассматривает инвалидность как медицинскую девиацию. Важно то, что оба эти Модели порождают единый тип социальной политики в отношении инвалидов. «неполноценности»21. При этом здоровье определяется как «норма», а физический или психический недуг рассматривается как девиантность, то есть отклонение от «нормы».
Медицинская модель инвалидности рассматривает людей с ограниченными возможностями как некомпетентных, неспособных отвечать за себя и трудиться, нуждающихся в присмотре и, возможно, опасных для общества . Медицинское определение инвалидности в значительной мере довлеет и сегодня над самим явлением инвалидности, над всей социальной политикой и социальной работой. При таком подходе недуги, заболевания, которыми обладают инвалиды, автоматически исключают их участие в традиционной социальной деятельности. На этом основании делается вывод, что они будут в дальнейшем непригодны к полноценной работе или функционированию и социальной коммуникации в «обычном» обществе. Такой подход способствует понижению социального статуса людей с ограниченными возможностями, усиливает социальные стереотипы восприятия их как лиц социально некомпетентных. В этом случае инвалиды выступают объектом социальной политики, а не ее субъектом.
Решение всех проблем инвалидов в Медицинской модели представляется в том, чтобы сконцентрировать свои усилия на компенсации инвалидам за то, что «не так» с их организмом 23.
Для этого им устанавливаются специальные социальные льготы, пособия, предоставляются социальные пенсии по нетрудоспособности, удовлетворяющие как правило, только минимальный уровень их материального благополучия Фокус внимания при таком подходе направлен на самого инвалида. Основное ограничение данной модели - в ней не ставится проблема осознания взаимоотношений инвалида с обществом24.
Постепенно социальные теоретики и клинисты, использующие медицинскую модель инвалидности, начинают осознавать методологическую противоречивость данного подхода. Связано это с трудностью идентификации категории «норма», которая может быть различной в различных обществах. Более того, сторонники данного подхода начинают осознавать, что инвалидность является нечто большим, чем просто физический или психический недостаток.
24 Социальная политика. Учебник I Под общей редакцией Н.А. Волгина; М.: Изд-во «Экзамен», 2003. С. 150 164,691-692. В настоящее время медицинские работники широко используют Медицинскую модель инвалидности, когда они трактуют инвалидность или ведут лечение. Не только медики входят в круг сторонников данной модели. Большинство профессионалов, по долгу службы сталкивающихся с лицами с ограниченными возможностями, комфортно ощущают себя именно в рамках медицинской модели.
Широко данный подход используется в социальной политике, проводимой в США, Великобритании и России. И это не случайно. Официально инвалидность в этих странах определяется в терминах функциональной недостаточности.
Наиболее широко данный подход представлен в международном определении инвалидности.
На международном уровне были попытки разработки универсального определения инвалидности, принимая во внимание социальные барьеры, с которыми сталкиваются люди с ограниченными возможностями здоровья. Мировая Организация Здравоохранения разработала стандартные определения для инвалидности в «Классификации заболеваний, инвалидности и социальных ограничений» (ICIDH)23. Разработка стандартных определений ставила целью создание международного понимания статистических данных при сравнительном государственном анализе здравоохранения. Согласно ICIDH, при разработке терминов «заболевание-структурные нарушения» (impairment), «инвалидность» (disability) и «социальные ограничения» (handicap) была как раз сделана попытка сделать различие между индивидуальными проблемами лица с ограниченными возможностями здоровья и социетальными проблемами инвалидности.
Медицинский подход к инвалидности, лежит в основе определений ВОЗ, которая отделяет заболевания и структурные нарушения от социальных последствий для инвалида. Многие исследователи критикуют данную международную классификацию инвалидности (ICIDH), именно за то, что она базируется на Медицинской модели инвалидности26. Определение «социальных нарушений» (handicap), которое включено в международную классификацию, с нашей точки зрения, не совсем верно. Вина за неуспешную социализацию и адаптацию инвалида лежит, если придерживаться данного определения, на самом индивиде. В то время как дискриминация инвалида в социуме, за счет социетальных и физических барьеров, не способствующих участию в социальной жизни просто не рассматриваются. Весьма дискуссионным остается и используемое понятие нормальности, которое рассматривается как некая неподвижная, статистическая кондиция, что само по себе не является верным.
Несмотря на несовершенство определения инвалидности и его критику, система определения инвалидности (ICIDH) весьма активно используется как международными организациями)27, государственными структурами, так и исследователями. дает информацию, какие именно страны используют определение ICIDH ВОЗ для построения социальной политики в отношении инвалидов. Например, Италия использует данную дефиницию и в качестве Модели инвалидности и для стандартизации определений в Законе социальной интеграции. Канада также использует ICIDH ВОЗ для стандартизации определений в национальной социальной политике.Большинство национальных обследований лиц с ограниченными возможностями используют подобные дефиниции или же берут в качестве стандарта определение инвалидности, данное ВОЗ.
Например, в Великобритании недавнее всеобъемлющее обследование в отношении инвалидов было проведено Службой переписи и обследования населения (OPCS). Данное обследование определяет инвалидность как «утрату или несовершенство навыков для некоторых видов активности, считающихся нормальными для человеческого организма, вследствие заболевания или структурного телесного или ментального нарушения»29.
Идеология медицинской модели до сих пор оказывает определенное влияние на законодательство, социальную политику и организацию социального обслуживания. Более того, медицинская модель является официальной точкой зрения на инвалидность государственных институтов и среди профессионалов в таких странах, как США, Великобритания и Россия.
Из Медицинской модели инвалидности выводятся и другие определения инвалидности. Например, Социальная модель Оливера30, Модель меньшинства Хана 31и Модель независимой жизни32 описываются как большое улучшение медицинской модели.
Экономическая модель инвалидности является закономерным продолжением медицинской модели и направлена на перераспределение доходов между различными слоями общества, когда медицинское определение инвалидности принимается в качестве методологической основы. Экономическая модель рассматривает инвалидность как дефицит человеческого капитала, в результате чего возникает неспособность участия в трудовом рынке. Лица с ограниченными возможностями в рамках данной модели рассматриваются как неполноценные физически или психически. Отсюда делается вывод - они способны работать с гораздо меньшей нагрузкой, чем здоровые люди, или неспособны работать вообще . Лица, страдающие «неполноценностью», изначально рассматриваются как менее производительные и экономически ущербные, как неспособные производить достаточное количество ресурсов, чтобы обеспечивать себя. Поэтому они - обуза для общества. Дефиниция «инвалидности» напрямую связывается с тем, может ли индивид трудиться в «обычных» условиях без соответствующих приспособлений. Согласно этой модели, инвалидность - это скорее эластичный концепт,
Международные стандарты социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья
Проблема международных стандартов социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, может анализироваться в разных ракурсах. В данном случае базой для анализа выступит деятельность и правовые акты надгосударственных образований: ООН, Евросоюза, Международного интернационала Инвалидов.
Инвалидность, так или иначе определяемая, знакома каждому обществу. Каждое государство сообразно уровню своего развития, приоритетам и возможностям формирует собственную СП, в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья.
В течение последних тридцати лет в мире сложились свои механизмы формирования политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, формы поддержки правительств различных стран данной социальной группе, а также оказание помощи государственным и общественным институтам в определении и реализации политики, адресованной этой группе граждан государств.
Перечисленные организации провели большую организационную и концептуальную работу в направлении деятельности социальных движений инвалидов. Социальное движение в отношении прав лиц с ограниченными возможностями здоровья, в свою очередь, оказало значительное влияние на современное понимание прав людей с инвалидностью на международном уровне.
В частности, на 1970-е и 1980-е пришлось начало международного движения лиц с ограниченными возможностями здоровья и начало действий многих международных организаций, таких, например, как ООН, в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, рост социального движения в защиту прав лиц с ограниченными возможностями здоровья в западных странах, и прежде всего в США и Великобритании. Рассмотрим те международные движения, которые оказали наиболее значительное влияние на становление инвалидов, как субъектов СП в своих странах.
Интернационал Инвалидов. В начале 1980-х годов общественные объединений инвалидов на национальных уровнях начали осознавать необходимость создания специальных международных организаций для защиты своих прав. До этого ученые и профессионалы-практики, занятые в сфере услуг и исследований инвалидности, имели возможность регулярно встречаться и обсуждать проблемы лиц с ограниченными возможностями здоровья на международных конференциях, в которых, как правило, деятели инвалидного движения очень редко принимали участие. Однако в 1981 году лоббистами прав инвалидов разных стран на одной из таких конференций была сформирована первая международная организация лиц с ограниченными возможностями здоровья - Интернационал инвалидов (DPI)129.
Интернационал Инвалидов был сформирован в противовес международной организации профессионалов - Интернационалу Реабилитации для того, чтобы предоставить самим лицам с ограниченными возможностями равное право в принятии решений на подобного рода конференциях. Основной миссией DPI стала артикуляция на международном уровне нужд и интересов инвалидов самими лицами с ограниченными возможностями здоровья. В частности, указывалось, что целью Интернационала Инвалидов является борьба за равные права и интеграцию лиц с ограниченными возможностями в социум. Данная международная организация обладает консультативным статусом и входит в разные комитеты и организации структуры ООН, в частности, в ЮНЕСКО, Всемирную Организацию Здравоохранения (ВОЗ) и Международную Организацию труда (МОТ).
Первый мировой конгресс Интернационала Инвалидов послужил толчком для создания в Великобритании первого общественного объединения лиц с ограниченными возможностями здоровья на национальном уровне - Британского Совета Организаций Инвалидов (BCODP).130
Европейский Союз. В Европейском Союзе проживает более 37 млн. лиц с ограниченными возможностями здоровья, поэтому данное надгосударственное
В 1995 году он был переименован в Британский Совет Инвалидов. образование оказывает значительное влияние на формирование как международной СП в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в Европе, так и национальных политик инвалидности в европейских странах131.
Начиная с 70-х годов прошлого века Европейский Союз разработал четыре инициативы по продвижению трудоустройства лиц с инвалидностью, включая развитие сети реабилитационных центров, специальных фондов для трудовой переподготовки, проектов доступного для лиц с инвалидностью жилья и проведение научных исследований по медицинской реабилитации и «помогающим» технологиям для инвалидов. В декабре 1981 - Международного года инвалидов ООН Союз Европы утвердил новую программу широких действий в поддержку трудоустройства и независимой жизни инвалидов - «Резолюцию о социальной интеграции лиц с ограниченными возможностями здоровья», которая инициировала Первую Европейскую Программу Действий с 1982 по 1987 годы.132
Официально Европейская Программа Действий была сфокусирована на улучшении сервисного обслуживания лиц с ограниченными возможностями здоровья. По мнению ведущего сотрудника Французского национального института здравоохранения Жан Раваду, «ее уклон в сторону продвижения философии независимой жизни и создании безбарьерной среды был созвучен идеологическим установкам Британского и Американского инвалидного движения.
Европейской Комиссией была разработана и ратифицирована Стратегия Европейского Союза в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья. Ее целью было провозглашено «открытое и доступное общество для всех». Стратегия Европейского Союза в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья сфокусирована на трех базовых направлениях:
кооперация между Еврокомиссией и странами-участницами;
полное участие лиц с ограниченными возможностями здоровья в включение тематики инвалидности в политический дискурс» (муж, 45, г. Париж, Франция).
Еврокомиссия придавала большое внимание аспектам, связанным с проблемами лиц с ограниченными возможностями здоровья, при формировании социо-экономической политики, программ и проектов. При ее участии был образован Европейский Форум лиц с ограниченными возможностями здоровья, объединяющий общественные организации лиц с ограниченными возможностями здоровья в странах-участницах. В 2000 году была принята Анти-дискриминационная Директива Европейского Союза, запрещающая дискриминацию лиц с ограниченными возможностями здоровья на трудовом рьшке. Еврокомиссией была принята Программа действий «Инициатива Равенства» на 2000-2006 годы в защиту трудовых прав всех социальных групп, испытывающих дискриминацию на рьшке труда. 2003 год был объявлен Европейским годом лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Антидискриминационная направленность основных надгосударственных законодательных актов и социальной политики Еврокомиссии, в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, способствовала активному формированию антидикриминационных концепций национальной государственной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в странах-участниках, даже в том случае, если ранее у них не было традиций антидискриминационного законодательства. Это касалось не только инвалидов, но и других угнетаемых групп.
Как считает один из французских респондентов: «Национальная государственная социальная политика Великобритании ввиду своей демократической и антидискриминационной направленности служила своего рода эталоном при формировании социальной политики Евросоюза» (муж., 45 лет, г. Париж, Франция).
Организация Объединенных Наций.
В 1970-е годы на международном уровне ООН продуктивно работала над созданием новых критериев СП в отношении инвалидов. В качестве примера стоит указать на три Декларации, принятые ООН в это время:
а) Декларация о Социальном Прогрессе и Развитии от 1969 года , в) Декларация Прав лиц с ментальной инвалидностью от 1971 года134, с) Декларация Прав лиц с ограниченными возможностями от 1975 года135. Данные Декларации стали убедительным механизмом для отстаивания прав инвалидов на национальном уровне во многих странах.
После этого в 1980 году подструктурой ООН - Всемирной Организацией Здравоохранения было разработано новое определение инвалидности, а следующий 1981 год был объявлен ООН Международным годом инвалидов. В течение Международного года инвалидов члены-участники ООН провели ряд мероприятий на национальном уровне по стимулированию роста общественных объединений инвалидов и усилению их участия в конструировании социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями. В течение 1981 года Генеральная Ассамблея ООН стала обращать более пристальное внимание на нужды инвалидов и приняла решение о детальной разработке и принятию в декабре 1992 году ООН Всемирной программы действий в отношении инвалидов («Программы»). В 1992 году ООН приняла Всемирную программу действий в отношении инвалидов («Программы»). Генеральная Ассамблея ООН также постановила, что десятилетие 1982-1992 будет Декадой Инвалидов136.
Функции и приоритеты государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья
Российская государственная СП на современном этапе является основным публичным механизмом в определении, категоризации и легализации инвалидности.
Современная государственная СП Российской Федерации в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья понимается как составная часть социально-экономической политики государства. Государство на официальном уровне провозглашает стратегические и тактические цели снижения уровня инвалидности и предупреждение ее, содействуя максимально возможной интеграции лиц с ограниченными возможностями здоровья в общество, определяет пути достижения данных целей с использованием комплекса мер прямого и косвенного регулирования, включая повышение качества медико-социальной экспертизы и реабилитации лиц, имеющих инвалидность161.
Целью государственной социальной политики Российской Федерации в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья официально заявлена их социальная защита, включающая социальную реабилитацию и повышение качества жизни лиц с инвалидностью, обеспечение достойного уровня пенсий, охрану и восстановление здоровья, обеспечение доступности образования, рациональное трудовое устройство, предоставление социальных услуг, создание условий отдыха и
Проект КОНЦЕПЦИИ федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы" (Минздравсоцразвития России). досуга162. Ее достижение обеспечивается мерами правового характера, реформированием здравоохранения, пенсионной системы, реализацией социальных программ163. Целью реабилитации декларируется интеграция лиц с инвалидностью в общество, улучшение их материального положения, повышение уровня независимой жизнедеятельности.
Решение проблемы реабилитации лиц с ограниченными возможностями здоровья, лежит на пути создания условий для реабилитированных граждан по возобновлению их полноценного участия в трудовой деятельности. Этим достигается, в первую очередь, их экономическая независимость, что полностью соответствует приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации, поскольку реально обеспечивает снижение уровня бедности в стране 164.
Государство рассчитывает также получить экономический эффект, вследствие реализации заявленных целей социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, начиная с 2006 года. Этот экономический эффект может составить: «В среднем, 2,6-3,5 млрд. рублей ежегодно. При этом в расчет принимается экономия средств федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов, вследствие прекращения выплат реабилитированным гражданам, с которых сняты инвалидность и ограничения способности к трудовой деятельности (пенсии по инвалидности, ежемесячные денежные выплаты, компенсации, приобретение технических средств реабилитации и другие расходы»165. В связи с этим современная государственная СП РФ предполагает решение следующих основных задач: профилактика, минимизация масштабов и уровня инвалидности;
создание современной научно-методической базы деятельности учреждений медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, предприятий реабилитационной индустрии;
создание единой информационной системы по проблемам инвалидности и инвалидов;
развитие инфраструктуры учреждений государственных служб медико-социальной экспертизы и реабилитации лиц с ограниченными возможностями здоровья, предприятий реабилитационной индустрии, совершенствование их организационного, правового, информационного и кадрового обеспечения;
обеспечение доступной среды жизнедеятельности, включая жилье, транспорт, образование, работу и культуру, доступность информации и каналов коммуникации для маломобильных групп населения, включая лиц с ограниченными возможностями здоровья;
развитие качественного инклюзивного образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья;
обеспечение профессиональной подготовки, переподготовки и трудового устройства лиц с ограниченными возможностями здоровья, как одного из основных инструментов социальной интеграции лиц с ограниченными возможностями здоровья в общество, в современных социально-экономических условиях;
обеспечение на социально приемлемом уровне материальной поддержки лиц с ограниченными возможностями здоровья;
обеспечение социальной поддержки и реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы, учитывая особенности и специфику их жизни и деятельности;
обеспечение творческой и спортивной реабилитации лиц с ограниченными возможностями здоровья;
усиление государственной поддержки общественных организаций лиц с ограниченными возможностями здоровья;
повышение эффективности расходования бюджетных средств на социальную поддержку лиц с ограниченными возможностями здоровья. Цели и задачи современной государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья Российской Федерации конкретизируются применительно к каждому этапу социально-экономического развития страны и согласовываются с направлениями структурно-инвестиционной, демографической, политики финансовой стабилизации, доходов и экономического
Государственная социальная политика в отношении лиц с ограниченными возможностями базируется на нескольких базовых принципах. Они носят достаточно логичный характер. К этим принципам относятся:
соблюдение принципа адресности в социальной защите лиц с ограниченными возможностями здоровья;
поддержка региональных систем социальной защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья, особенно в кризисных по социально-экономическому развитию регионах страны;
реализация сбалансированных мер социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья на предотвращение, с одной стороны, их десоциализации (люмпенизации), а с другой стороны - социального иждивенчества.
Бедность, нищета, нуждаемость, болезни, потеря трудоспособности, недостаток базового и хорошего профессионального образования, физические страдания людей с инвалидностью - все это важные области предметного поля социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, поскольку именно с этими проблемами связаны многие причины и источники нарушения социальной стабильности в обществе. Решение вышеперечисленных проблем является важнейшим направлением деятельности Российского государства на современном этапе при решении задач социальной защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Социальную защиту лиц с ограниченными возможностями здоровья, таким образом, следует понимать как базовую функцию Российского государства по обеспечению социально-экономического положения людей с инвалидностью, соответствующего условиям, вытекающим из их неотъемлемых и общепризнанных социальных прав.
При этом государственную социальную политику в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации можно рассматривать как двухуровневую систему, включающую макроуровень и региональный уровень. Современная государственная социальная политика в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья на макроуровне. На этом уровне государство осуществляет следующие функции:
Принятие законодательных и нормативных правовых актов по вопросам социальной защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья (в том числе регулирующих порядок и условия предоставления лицам с ограниченными возможностями здоровья единого федерального минимума мер социальной защиты), и контроль за их соблюдением;
Заключение международных договоров (соглашений) Российской Федерации по вопросам социальной защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья;
Согласование долгосрочных и текущих задач государственной социальной политики в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья с приоритетами политики экономического роста, структурно-инвестиционной, кредитно-денежной и социальной политики;
