Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические основы изучения института муниципальной службы в Российской Федерации 16
1.1 Понятие и структура института муниципальной службы 16
1.2 Социальная природа муниципальной службы 36
1.3 Институт муниципальной службы и государственная власть (проблемы взаимодействия) 48
2 Социальный институт муниципальной службы в системе местного
самоуправления 65
2.1 Механизм организации социального института муниципальной службы 65
2.2 Социально-профессиональный статус муниципальных служащих.. 94
3 Развитие муниципальной службы в современном российском обществе 113
3.1 Исследование основных проблем и тенденций развития муниципальной службы 113
3.2 Направления институционализации муниципальной службы 126
Заключение 166
Библиография 177
- Понятие и структура института муниципальной службы
- Механизм организации социального института муниципальной службы
- Исследование основных проблем и тенденций развития муниципальной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Современное общество представляет собой общество с высокой степенью институционализации, которое не может существовать без социальных связей и взаимодействий. Особую роль в этом играют институционализированные (огражденные от влияния случайностей) взаимодействия, которые обеспечивают удовлетворение самых важных потребностей общества или индивида. Социальные институты в системе социальных связей — это основа, на которой держится общество. РІначе говоря, общество можно представить как множество социальных институтов. Расположенные как бы на поверхности общественной жизни, они, благодаря своей организационной форме, доступны для наблюдения и управления ими.
Сложность и многогранность такого социального института, как муниципальная служба, закономерно'делает его объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления, психологии, философии, юриспруденции и др. Социологи особое внимание обращают на изучение муниципальной службы как социального института и, в первую очередь, общественных потребностей, воздействующих на характер отношений муниципальных служащих, типов и мотивов их поведения, норм и ценностей муниципальной службы в разных условиях страны - этнокультурных, экономических, политических, социальных и других механизмов изменения этих норм и ценностей, различных видов взаимодействий с социальными общностями, группами, организациями.
Как социальный институт, муниципальная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе в органах местного самоуправления.
На протяжении всей истории организации власти в обществе шел социальный процесс поиска институциональной «ниши» для местного самоуправления в системе государственного устройства каждой страны и происходил он, как правило, на фоне кризисов управления, связанных с концентрацией власти у государственных структур. Россия, богатая традициями управления, с древних времен на различных этапах своего развития в той или иной мере утрачивала самоуправленческую составляющую в организации системы власти. Результатом системного кризиса государственности в конце 90-х гг. стали общественные преобразования, которые дали начало формированию местного самоуправления, в рамках которого и организуется муниципальная служба как принципиально нового для России социального института.
Муниципальная служба может быть представлена в нескольких аспектах: в социальном аспекте - это профессиональное осуществление общественно полезной деятельности служащими; в политическом - как деятельность по реализации муниципальной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве. От стабильности и эффективности деятельности муниципальных органов власти зависит устойчивость общественных отношений. В правовом аспекте эта служба определяется как юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Эта служба является сложным социально-правовым институтом. Основой данной работы является исследование муниципальной службы как социальной категории и социального явления.
Потребность в изучении муниципальной службы как социального феномена обусловлена необходимостью создания теоретических основ для разработки и реализации научно обоснованной государственной политики по отношению к местному самоуправлению; формирования муниципального сознания российских граждан; повышения культуры муниципальных
служащих и освоения ими новых технологий муниципальной политики, содействующей вовлечению граждан в дела местных сообществ. Следует подчеркнуть, что от успешного решения проблем становления новой службы общества и государства - муниципальной, во многом зависит судьба продвижения России к правовому государству и гражданскому обществу.
Степень научной разработки проблемы
Тема самоуправления стала исследоваться в отечественной науке со второй половины XIX в. в связи с началом земской реформы 1864 г.
Западный опыт функционирования институтов самоуправления анализировался в работах русских ученых - В.П. Безобразова [43], А.И. Васильчикова [175], Н.М. Коркунова [102]. Эти ученые рассмотрели основные базовые положения и принципы, касающиеся местного самоуправления. Представленные ими теоретические модели легли в основу деятельности земских учреждений.
В" центре внимания научной мысли в начале XX в. оказались проблемы городского самоуправления. Среди классиков зарубежной социологии особо можно отметить работы немецкого социолога М. Вебера [58]. Анализом структуры и функций государственного аппарата занимались Б. Гоулднер, Р. Бендикс, М. Крозье, Р. Мертон, Ф. Селзник [83].
Среди отечественных исследователей философ Н.П. Анциферов [39] и историк Л.А. Велихов [59] наиболее полно и комплексно обобщили накопленные знания по проблемам самоуправления, выделили городскую общину в качестве основного субъекта самоуправления.
Основного внимания заслуживает книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в которой он рассматривает вопросы теории местного самоуправления и городского управления [59]. Причем теория города и местного самоуправления, входящая частью в муниципальную науку,
должна быть основана, по его мнению, на социологии; городское управление должно базироваться на государственном и административном праве. Л.А. Велихов и его единомышленники фактически сформировали отечественную муниципальную школу. Щей этой школы были развиты во вре*ме-на новой экономической политики (нэпа), но затем были отвергнуты и забыты.
В 30-е гг. проблемы местного самоуправления в России перестали обсуждаться и исследоваться. Российская социологическая наука не стала исключением.
Местное самоуправление стало трактоваться как часть системы советского государственного управления (государственное управление на местах), а термин «муниципальная служба» вообще не употреблялся в научном и практическом оборотах. Муниципальная служба тогда рассматривалась в литературе с двух позиций: как аппарат местных советов (исполкомов) либо как специализированные коммунальные службы.
Практическое возвращение к идеям и принципам отечественного местного самоуправления с учетом общемировых ценностей произошло благодаря деятельности Союза российских городов (СРГ), образованного в 1991 г. Многие представители СРГ были участниками Конституционного совещания, итогом которого стали положения Конституции Российской Федерации (РФ) о местном самоуправлении.
В 90-е гг. местное самоуправление стало активно рассматриваться в различных аспектах: финансово-экономических основ, генезиса, смысла конституционных положений, кадровых проблем.
Целый ряд авторов исследуют проблемы изменения принципов социального строительства в совре*менном российском обществе на муниципальном уровне. Особо следует выделить работу Р.Г. Маннапова и В.М. Рябова «Современный механизм муниципального управления», в которой поднят целый комплекс социально-управленческих проблем мест-
ного уровня и практического внедрения соответствующих социальных технологий [119]; публикации П.А. Ореховского, где ставятся и решаются практические проблемы управления на муниципальном уровне [143]; исследования Е.С. Шугриной, где рассмотрен целый ряд социальных и со-циоструктурных аспектов проблемы [201].
Значительное увеличение объема литературы и периодики по проблемам муниципальной службы, муниципальной власти и местного самоуправления произошло в конце 90-х гг.
Правовые аспекты становления новой системы местного са*мо-управления рассматриваются в работах О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева [111], М.А. Васильева [56], Ю.А. Дмитриева [74] и ряде других исследований. В.В. Гошуляк рассматривает конституционно-правовые основы Россий-. ской Федерации и местное самоуправление как одну из этих основ [70]. Проблемы формирования и отбора кадров местного самоуправления исследуются в трудах Ю.Н. Аксененко и Б.И. Шумратова [91], В.А. Гневко [67]. В научных исследованиях В.А. Мальцева изучен количественный и качественный состава служащих [118].
В.В. Маркин в монографии «Социальное программирование: теоретико-методологические проблемы» рассматривает местное самоуправление в контексте социального програхМмирования, уделяет особое внимание проблеме взаимодействия местного самоуправления и системы государственной власти [121]. Анализу проблем муниципального управления, вопросам социальной модернизации местного самоуправления посвящена работа В.А. Сологуба «Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства» [169].
Социальные и правовые аспекты становления и развития муниципальной службы были рассмотрены Г.А. Наквасиной [134], В.В. Кушнере-вым [112], Л.А. Калиниченко [92], Н.В. Колесниковым [99]. Среди них
особо можно отметить работу Г.А. Наквасиной «Организация работы местной администрации», где рассмотрен комплекс проблем становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования - вопросы муниципальной службы рассматриваются с юридической точки зрения [134].
Заслуживают внимания труд Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой «Местное самоуправление: проблемы становления. Опыт социологического анализа» [182], монография Л.С. Аникина «Становление местного самоуправления в Российской Федерации» [36]. Эти работы позволяют увидеть сложный и противоречивый процесс институционализации местного самоуправления в современной России. А.Н. Ершов исследует теоретико-методологические основы социологического анализа местного самоуправления как социального института, социально-сущностного генезиса местного самоуправления [78]. В работе К.А. Антипьева «Местное самоуправление как социальный институт современного российского общества» рассматривается процесс оформления местного самоуправления как социального института [37]. Г.П. Зинченко уделяет внимание анализу муниципальной службы как социального института и особенностей ее функционирования в современном российском обществе. В своем труде «Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция» автор рассматривает социологические проблемы институционализации государственной и муниципальной службы [83].
Несмотря на наличие литературы по пробле*мам управления и развития муниципальной службы, следует отметить, что муниципальная служба практически всегда рассматривается наряду с иными вопросами местного самоуправления, причем на первом плане оказывается местное самоуправление в целом, а не муниципальная служба конкретно.
Данному институту не уделяется должного внимания, как он того требует в силу своей многогранности. Муниципальная служба еще не ис-
следована как сложный и неоднозначный феномен, как системное социальное образование. Поэтому представляется целесообразным осуществить отдельное специальное исследование, в той или иной степени охватывающее круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования социального института муниципальной службы.
Цель диссертационного исследования состоит в анализе муниципальной службы как социального института в условиях современного российского общества.
Основные задачи диссертационного исследования Реализация поставленной цели осуществляется путем решения следующих основных задач:
Определение значения и роли муниципальной службы в жизни российского общества; выявление социальной сущности муниципальной службы.
Анализ процесса становления и развития муниципальной службы с позиций институционального подхода; оценка института муниципальной службы как одного из социальных институтов общества, целью которого выступает направленность на оказание услуг населению.
Исследование механизма организации и структуры социального института муниципальной службы.
Рассмотрение места и роли социально-профессионального статуса и имиджа муниципальных служащих в системе социальных отношений.
Выработка положений и рекомендаций по разрешению различных противоречий и конфликтов, возникающих в системе управления на муниципальном уровне и тормозящих становление, мешающих эффективному действию социального института муниципальной службы.
Объектом исследования в данной работе является местное самоуправление в современном российском обществе.
В качестве предмета исследования выступает муниципальная служба как социальный институт.
Теоретическая основа исследования — труды отечественных и зарубежных ученых в области социологии, в частности общей социологии, социологии управления, а также государствоведения, правоведения, философии, истории, муниципального права и других областей знаний.
Методологическая основа исследования В исследовании использовались системный, институциональный и структурно-функциональный подходы, на основе которых проведен комплексный анализ социального института муниципальной службы.
Исследуемые источники, на основе которых была написана работа:
нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, а также результа
ты судебной практики в сфере местного самоуправления и муниципальной
службы;
труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам местного самоуправления, муниципальной и государственной службы;1
материалы периодической печати.
Эмпирической базой исследования послужили данные общегосударственной и региональной статистики; результаты социологических исследований, проведенных с участием диссертанта: экспертных опросов муниципальных служащих г. Пензы (кадровый состав местной администрации), 2002 г., опрошено 55 чел., и опросов общественного мнения отдельных групп населения г. Пензы (студентов, преподавателей вузов, работников одного из предприятий г. Пензы - ФГУП ПО «Электроприбор»), 2003 г., опрошено 122 чел.
В большинстве стран органы местного самоуправления входят в систему государственной власти и муниципальные служащие приравниваются к гос. служащим.
Были использованы материалы, полученные в рамках проекта Tasic «Развитие местной демократии и самоуправления в России» — экспресс-опрос жителей с. Сумы Колышлейского района Пензенской области об отношении населения к местной политике, всего было опрошено 100 чел. (2003 г.). Данные материалы сопоставлялись с результатами социологических исследований, опубликованными в периодической научной печати (журнале «Социологические исследования» за 2001 - 2002 гг.).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что дана институциональная характеристика муниципальной службы как социального явления.
Новизна включает следующее:
Выявлена сущность муниципальной'службы как развивающегося социального института в современном российском обществе.
Определены и описаны институциональные характеристики муниципальной службы.
Введено и проанализировано понятие «клиентская ориентация» муниципальной службы, раскрывающее сущность социальных отношений с местным сообществом, отдельными группами населения, организациями и гражданами.
Раскрыто содержание социально-профессионального статуса муниципальных служащих.
Исследовано понятие и характеристики имиджа муниципального служащего как представителя власти на местах. В зависимости от имиджа выделены основные типы служащих.
Показаны социально-правовые (в сфере совершенствования законодательства Российской Федерации) и социально-управленческие (в механизме муниципального управления) проблемы развития социального института муниципальной службы, предложены пути и способы их разрешения.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Социальный институт муниципальной службы представляет со
бой специфический механизм социальной регуляции, профессионального
управления общественными процессами в муниципальном образовании.
Он создан для решения вопросов местного значения - т. е. вопросов непо
средственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципально
го образования, исходя из его интересов, исторических и иных местных
традиций, что в совокупности определяет основную направленность дея
тельности муниципальных служащих - клиентскую ориентацию.
Понятие «клиентская ориентация» муниципальной службы можно определить как ее направленность на оказание социальных услуг, повышение уровня и качества жизни населения. «Клиентами» и партнерами выступает все население муниципального образования, являющееся потребителями оказываемых услуг. Сущность «клиентской ориентации» составляют социальные отношения в, процессе взаимодействия муниципальной службы с другими социальными деятелями (социальными общностями, группами, организациями). Их взаимодействие необходимо в качестве важного условия функционирования всего общества как социальной системы.
Социально-профессиональный статус муниципальных служащих характеризуется как социальная позиция служащего в социально-профессиональной иерархии; его положение с учетом профессиональной компетенции, наличием должного уровня правосознания и правовой культуры, связанное с выполнением должностных обязанностей и соответствующей гарантией его прав. Муниципальные служащие входят в отдельный социальный слой, поскольку образуют свою особую социально-профессиональную группу. Они занимаются управлением, обеспечивают порядок, стабильность в обществе, укрепляют о бщественно-государственный строй.
Имидж муниципального служащего — это его образ, восприятие служащего окружающими, что в целом определяет отношение населения муниципального образования к служащим органов местного самоуправления и формирует имидж муниципальной службы. Важным представляется создание положительного имиджа служащего в соответствии с престижем муниципальной службы в обществе. В зависимости от имиджа, мотивации служащих, отношения к работе с учетом критерия «профессиональной компетентности» выведены типы муниципальных служащих (харизматического типа, «профессионалы», «службисты-формалисты»; «службисты-карьеристы»). Деление на типы необходимо для понимания сущности муниципальной службы и определения статуса служащих.
Эффективность муниципальной службы определяется с помощью сравнения результатов управленческой деятельности муниципальных служащих с объективными и субъективными показателями, в качестве которых выступают уровень обеспеченности и степень удовлетворенности населения и отдельных жителей муниципального образования соответствующими услугами (с точки зрения их количества и качества); как максимально действенное решение вопросов местного значения.
К возможным направлениям решения социально-правовых (совершенствование законодательства о муниципальной службе) и социально-управленческих проблем развития института муниципальной службы относятся: улучшение кадровой обеспеченности муниципальных органов; проблемы взаимодействия государственных и органов местного самоуправления; обеспечение коммуникаций и так называемой обратной связи между населением и органа*чи местного самоуправления в рамках проводимой муниципальной политики.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке положений как теоретического, так и практического характера, направленных на повышение социальной эф-
фективности деятельности муниципальных служащих как социально-профессиональной группы в рамках института муниципальной службы с целью оказания социальных услуг населению. Основные выводы и рекомендации, а также полученные автором практические материалы могут быть использованы для диагностики развития института муниципальной службы и учтены при реформировании системы местного самоуправления.
Данные, полученные диссертантом, являются базой для формирования адекватного представления об институте муниципальной службы и его базисе, основной структурной единице - муниципальном служащем, как представителе социально-профессиональной группы, имеющим особый социально-профессиональный статус.
Материалы и выводы исследования могут быть использованы в методологическом аспекте для развития и углубления научных работ по изучаемой проблематике, а также эффективно применены в современном учебном процессе при чтении курсов при чтении курсов общей'социологии, теории управления, социологии труда, социологии организаций, муниципального права, государственного и муниципального управления.
Выработанные автором практические рекомендации направлены на решение основных правовых и социальных проблем развития института муниципальной службы.
Апробация диссертационной работы
Основные положения и выводы диссертационной работы, теоретические и практические результаты обсуждались при выступлениях на всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы науки в России», «Актуальные проблемы развития современного российского общества»; на методологических семинарах кафедры «Государственное и муниципальное управление» (ГМУ) Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета, отражены в научных публикациях автора.
Диссертация обсуждена на кафедре «Управление и социология» Пензенского государственного университета (2004 г.) и рекомендована к защите.
Понятие и структура института муниципальной службы
Проблемы, стоящие сегодня перед Россией, чрезвычайно сложны и многообразны. Одной из наиболее важных в современном демократическом развитии российского государства и общества является создание эффективной и действенной системы местного самоуправления.
Общепризнанное понятие местного самоуправления отражено в Европейской Хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована Россией 11 марта 1998 года и стала таким образом частью российской правовой системы [8]. Согласно ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления (местных сообществ) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Приведенное определение - итог многовековой исторической практики организации общественной жизни на муниципальном уровне, итог поиска такой системы социального управления, которая наиболее адекватна интересам местных сообществ и общенациональным интересам государства, получающего в рамках такой системы возможность наиболее эффективно использовать свои полномочия, переложив часть своих функций на муниципальный уровень.
Здесь уместно привести высказывание Алексиса де Токвиля, который доказывает необходимость децентрализации власти: «центральная власть, какой бы просвещенной она не представлялась, не в состоянии охватить все частности жизни великого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут тщетны» [90, С. 86].
На протяжении всей истории российской государственности прослеживается процесс сочетания централизованного управления и территориального (регионального и местного) самоуправления, что объясняется значительной пространственной протяженностью России и объективной востребованностью включения самоуправленческих начал в государственное управление. По мнению А.Б. Каменского: «история местного самоуправления - это история поиска оптимальной, эффективной модели руководства страной, при которой провинция как можно лучше будет удовлетворять интересам центра» [93, С. 28]. Характерным обстоятельством является то, что государство, особенно в кризисные периоды своего развития, сознательно шло на возрождение самоуправления в той или иной форме и степени, с целью сохранения целостности российской, державы. Периоды усиления и ослабления централизации, сменяющие друг друга на протяжении российской истории доказывают всеобщую цикличность социальных процессов, открытую современной социальной наукой в лице таких ее представителей как: А. Тойнби [167, С. 1330], П. Сорокин [170]. По поэтическому выражению П. Сорокина, «великая симфония социальной жизни "исчисляется" множеством раздельных процессов, каждый из которых течет волнообразно, сменяется в пространстве и вре мени». При этом циклы означают не полное повторение, а новое воплощение лежащих в их основе принципов [170, С. 96].
Предметом социологии муниципальной службы являются публично-правовые отношения по поводу производства управленческих решений - процесса перевода социальной информации на язык нормативных актов; их реализация - трансформация юридических норм в социальное поведение людей и последствий, связанных с изменением общественной жизни. Муниципальная служба представляет собой модель управления, в которой стихийные механизмы самоорганизации дополняются прогностическими возможностями сознательных способов организации общественной жизни. Для такой «управляющей» системы определяющими являются не цели, а социальные ресурсы. Она акцентирует свое внимание на взаимодействии элементов «управляемой» системы, допускает, что они сами порождают и проблемы, и способы их разрешения [83, С. 104].
Система государственного и муниципального управления в качестве стратегических ориентиров ставит не «идеальное общество» (социалистическое или капиталистическое), а «реальное общество», поскольку именно в нем можно найти ресурсы для развития. Ведь законы государства и постановления его органов управления создаются и принимаются для того, чтобы исправить недостатки стихийных процессов самоорганизации, скорректировать и сориентировать социальные действия на максимальное использование потенциальных возможностей социума. Изучение комплекса проблем, связанных с радикальными изменениями, и есть «основное в социологии» [200, С. 12].
Жизнеспособность человеческого социума возможна лишь при условии, что все его институты исправно выполняют свои функции. От институтов государственной и муниципальной службы во многом зависит нормальное функционирование и развитие гражданского общества. Однако движение по демократическому пути развития еще не означает, что российское общество сразу окажется в новом стабильном состоянии. Для этого потребуется еще немало сил и времени в отношении создания действенной и современной системы муниципального управления. Х.И. Ибрагимов справедливо отмечает, что в настоящее время происходит процесс становления «действительно "легитимного" субъекта местного самоуправления, как целостного структурированного местного гражданского сообщества, которое приобрело внутренние структуры и процедуры, благодаря которым стала возможной выработка воли местного сообщества» [85, С. 13].
Говоря о методологии исследования, вслед за П. Штомпкой, важным социологическим принципом следует признать «принцип рефлексии», означающий, что в человеческом обществе знания о социальных процессах и отношениях имеют прямые и непосредственные практические следствия: «то, что люди думают о социальных изменениях принципиально важно для того, чтобы подвигнуть их к действиям» [200, С. 15]. Исходя из этого принципа можно заключить, что взгляды людей, понимание ими природы и сущности институтов местного самоуправления и муниципальной службы непосредственным образом влияют на перспективы становления этих социальных институтов. Отсюда следует вывод о важности обогащения знаний об этих институтах, информированности людей об этих феноменах и изучении степени осведомленности о них.
Важными представляются также системный и институциональный подходы к исследованию социальных проблем института муниципальной службы.
class2 Социальный институт муниципальной службы в системе местного
самоуправления class2
Механизм организации социального института муниципальной службы
Местное самоуправление требует муниципального управления, для обеспечения последнего и существует муниципальная служба. Как социальный институт она представляет собой совокупность учреждений, выполняющих управленческую функцию, заключающуюся в оказании социальных услуг населению. Под эту функцию соответственно формируется структура, нормативная основа: правовая, этическая, процедурная, техническая, а также соответствующий механизм регулирования.
Институт муниципальной службы — это система регулирования общественных отношений в интересах населения муниципального образования в соответствии с нормами, выраженными в законах и иных источниках. Институт муниципальной службы, как и всякий социальный институт, обладает следующими общими для всех институтов признаками:
- имеет свою цель деятельности и развития;
- выполняет определенный круг социальных функций в обществе;
- имеет определенные социальные роли и статусы для лиц, участвующих в его деятельности;
- располагает определенными санкциями в отношении лиц, выполняющих институционализированные действия, и в отношении лиц, являющихся объектом этих действий.
Кроме того, социальный институт муниципальной службы включает следующие элементы:
- установки и образцы поведения (в муниципальной службе это лояльность, субординация);
- символические культурные признаки (Флаг РФ, печать, Герб). Культурным символом института может быть любой материальный или нематериальный элемент культуры, выражающий в наиболее концентрированном виде основные специфические черты данного института;
- утилитарные культурные черты (общественные здания, бланки и формы);
- кодекс устный и письменный (Конституция, законы, этические правила);
- идеология (право, демократия).
Рассмотрим подробнее признаки института муниципальной службы.
I Цель
Этот институт создан для осуществления власти населения на местах, в пределах определенной территории в результате реформы местного самоуправления, при развитии процесса становления местной власти на началах самоуправления. Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. Органы местного самоуправления -самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реализующих их полномочия. Названная деятельность - служба - понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей [42, С. 72].
В социологическом плане эта служба выступает как форма социальной регуляции и имеет своей целью социальное управление — деятельность, направленную на обеспечение упорядоченности и согласованности в действиях людей, их организаций с целью осуществления намеченных задач [146, С. 38]. В данном случае речь идет о социально-политическом управлении определенными сферами жизни населения муниципального образования в интересах населения данной территории. Муниципальная служба в системе самоуправления представляет собой, с точки зрения Ю.А. Тихомирова, такую систему управления общими делами, в которой обеспечивается активное и действенное решение вопросов общественной жизни [181, С. 8].
Основной целью муниципальной службы выступает оказание социальных услуг населению, так называемая клиентская ориентация, суть которой составляет отношение к населению как к потребителям услуг (клиентам), где муниципальная служба выступает постащиком оказываемых услуг.
В настоящее время прослеживается негативная тенденция: с одной стороны власти не заинтересованы в таком сотрудничестве, с другой - сами граждане безразлично относятся к проводимой муниципальной политике. Это приводит к выводу о том, что клиентская ориентация муниципальной службы в настоящее время не реализуется полностью в соответствии с ее основным значением. Поэтому в качестве рекомендаций можно предложить построение взаимоотношений между населением (различными социальными деятелями) и органами местного самоуправление по следующим принципам (которые и определяют сущность клиентской ориентации муниципальной службы):
1. Органы местного самоуправления должны восприниматься именно как производные от воли населения, созданные для жителей и являющиеся формой осуществления народовластия.
2. Отношение служащих органов власти на местах к жителям, отдельным гражданам муниципальных образований как к потребителям услуг, клиентам.
3. В определенной степени ориентация муниципальной службы на оказание социальных услуг должна включать в себя патерналистские начала - только в отношении заботы о благосостоянии жителей, защиты и опеки, но не предполагать тотальной власти над гражданами. «...Безусловно, важно создать муниципальные образования, сформировать на демократической основе органы местного самоуправления. Но если эти органы плохо выполняют или не выполняют вовсе своих полномочий, важнейшая цель которых состоит в том, чтобы удовлетворять основные, жизненные потребности и интересы населения городов, поселков, сел, деревень, их деятельность приобретает номинальный характер, самоуправление по сути становится фиктивным» [55, С. 11].
II Функции
Под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и назначения. Основной функцией местного самоуправления и муниципальной службы выступает решение и регламентация значительной части государственных дел под свою ответственность органам местного самоуправления в интересах местного населения.
Исследование основных проблем и тенденций развития муниципальной службы
Процесс становления (оформления) муниципальной службы как социального и правового института начался в России с момента законодательного признания необходимости существования в обществе на данном этапе развития органов, осуществляющих муниципальное управление на местах - на определенной территории, в муниципальных образованиях — в интересах местного сообщества и проводящих последовательную муниципальную политику по решению вопросов местного значения с учетом интересов населения, его исторических и местных традиций.
Местное самоуправление является наиболее близким к населению уровнем власти, непосредственно отражающим конкретные нужды людей. Федеральный центр не в состоянии предвидеть все возникающие на местах проблемы и предложить адекватные способы их решения - это задача местного самоуправления. Решение управленческих задач муниципального уровня (микроуровень) ведет к решению федеральных задач (макроуровень), при этом требуется, чтобы применяемые управленческие воздействия не привели к негативным качественным изменениям в обществе. Связь с социокультурными традициями народа, опора на национальный менталитет возможно именно на местном уровне [169, С. 14]. Внутрирегиональная специфика местных сообществ подтверждает создание институтов власти на местах.
Местное самоуправление представляет собой институт федерального устройства, через него население осуществляет свою власть, и, следовательно, институт местного самоуправления является институтом на родовластия несомненно представляет собой демократическую ценность [115, С. 12].
«Местное самоуправление на законных основаниях, с согласия общества участвует в распределении ценностей в обществе, осуществляет в соответствии с конституционным разделением власти между её уровнями часть властных функций, устанавливая нормы, осуществляя контроль за их исполнением и имея возможность легитимно применять силу...» [198, С. 14]. Оно представляет собой достаточно сложный и гибкий механизм, обладающий большим своеобразием. Однако местное самоуправление иногда противопоставляют местному управлению, под которым понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемое центральной властью [53, С. 106].
Институт местного самоуправления сложно переоценить. Как от- мечает А.А. Замотаев: «Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости, государственной значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики» [80, С. 14]. «Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, которая наряду с другими конституционными принципами определяет демократический институт управления в нашей стране» [111, С. 90].
Эта значимость определяется не только формальными, юридиче ски значимыми факторами, такими, как признание местного самоуправле ния одной из основ конституционного строя. Местное самоуправление является неотъемлемой частью существующей организации власти в Российской Федерации, ее базисом, позволяющим соблюдать баланс в системе сдержек и противовесов. Такое отношение к этому институту в целом определяет важность проблем, возникающих в сфере организации и деятельности муниципальной власти.
В условиях проведения реформ в России, направленных на укреп ление вертикали власти, развитие инициативы на местах, возрастает потребность в повышении эффективности работы системы местной власти. С одной стороны, реформы, проводимые сверху федеральным центром, редко учитывают интересы местного самоуправления, с другой, администрации муниципальных образований в силу глубокой исторической традиции, терпимости, коммуникационной изолированности, общего ощущения бесперспективности редко пытаются противостоять процессам централизации и выступают с инициативой снизу [199, С. 35].
Решая текущие хозяйственные проблемы, руководители местных администраций сталкиваются с колоссальным количеством специфических вопросов, от правильности решения которых в конечном итоге зависит социально-экономическое развитие территории в целом.
