Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Институциализм подход к государственной службе
1. Институциализм как этап в развитии социологической и управленческой мысли
2. Государственная служба как социальный административный институт реализации функций государства
3. Формирование государственной службы как института государственных социальных услуг
ГЛАВА II Социальные потребности граждан и рынок социальных услуг: проблемы соотношения и развития
1. Анализ формирования рынка государственных социальных услуг
2 Анализ социальных ожиданий граждан
3. Перспективы взаимодействия государственной и муниципальной служб как институтов
социальных услуг
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ
ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Институциализм как этап в развитии социологической и управленческой мысли
- Государственная служба как социальный административный институт реализации функций государства
- Анализ формирования рынка государственных социальных услуг
Введение к работе
Актуальность проблемы исследования определяется необходимостью реформирования и развития государственной службы в условиях выхода страны из кризиса. Многие процессы, происходящие в экономической, политической, духовной и социальной сферах российского общества, характеризуются нечеткостью целевых установок, несогласованностью действий. В результате этого снижен экономический потенциал страны, ухудшилось качество жизни населения, сохраняется социальная напряженность, то есть назрела необходимость в эффективном государственном управлении. В рамках поставленной проблемы целесообразным является изучение функционирования института государственной службы.
Согласно Консгитуции РФ, «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»1. Основной конституционный принцип состоит в том, что носителем суверенитета и единственным носителем власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Государственная служба, прежде всего, основана на принципах законности, гласности, приоритетах прав человека и гражданина, соблюдать и защищать которые входит в обязанности государственных служащих. Однако декларируемые принципы невозможно обеспечить без эффективной системы государственной службы, ориентированной на служение гражданам.
Продолжает оставаться актуальным решение вопроса о том, кому «служит» государственная служба: обществу, государству, политическим объе- 1 Конституция Российской Федерации. - М., 1993. - С. 3. динениям, политическим лидерам, гражданам, то есть - осмысление сервисной функции государственной службы.
В качестве политической установки руководством страны была сформулирована мысль о том, что «власть родилась из воли народа и должна служить его интересам»1, что государственные учреждения должны заниматься оказанием «государственных услуг»2. Структурам федеральной службы вменяется в обязанность обеспечение государственных стандартов, к которым относятся и социальные стандарты. Все это является, на наш взгляд, первым шагом к пониманию государственной службы как института государственных социальных услуг, ее ориентации на гражданина России.
Поворот государственной службы в сторону населения превращает гражданина из «управляемого» объекта в своего рода «клиента» государственных структур, из статуса «подопечного», «просителя» он переходит в статус реализующего свои права потребителя предоставляемых ему государством услуг3. Государство же из тоталитарного, патерналистского превращается в истинно демократическое, социальное.
В научной литературе и законодательной практике закрепился деятельно-стный подход к государственной службе. Это положение закреплено в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", где государственная служба определена как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Однако в условиях упрочения российской государственности, реформирования государственной службы начинает заявлять о себе новый - институциальный подход, пока не получивший достаточно широкого распространения в общественном соз- 'Россия на рубеже эпох. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. - М., 1999. - 2Общими силами - к подъему России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. -
М., 1998. - С.56. 3 См.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - М, 1999. - С.ЗО. нании, а тем более в законодательных и нормативных документах. Многие позиции этой концепции лишь обозначены в научных публикациях.
Институциальный подход, дающий новые эвристические возможности, в определенной степени - альтернативный, приобретает ценность как для научного анализа, так и для практической реализации социальной функции государственной службы в обществе. Понимание государственной службы как социального института (системы социальных институтов) позволит рассмотреть ее как своеобразный инструмент реализации потребностей граждан, более глубоко осмыслить предметную область взаимоотношений между государственной службой, другими социальными институтами и социальными группами гражданского общества, а также граждан по поводу социальных услуг.
Состояние научной разработанности проблемы исследования. Концепция рассмотрения государства как организации, предоставляющей услуги, по мнению Е. Баркера1, сложилась во Франции уже в начале ХГХ века. Мы не ставим целью рассмотреть литературу о «теории сервисного государства», дискуссии по этому вопросу в отечественной литературе2, что не входит в предмет нашего исследования, однако подчеркнем значимость рассмотрения сервисной функции государственной службы как социального института.
В зарубежной литературе проблема социальных институтов сформулирована в процессе оформления социологии в научную дисциплину3.
Как направление социально-философской и управленческой мысли ин-ституциализм напрямую связан с именем Т. Веблена, рассматривавшего про-
См.: Мартин Д. В. Классические теории управления и концепции производительности в государственном секторе. Эффективность государственного управлення. - М., 1998. - С. 100. 2 См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально- функциональный анализ. - М., 1999, С- 328-329; Мальцев Г.В. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. - М, 1997. - С.42. 3 См.: Дюркгейм Э. Социология. - М, 1985; Конт О. Дух позитивной философии. - СПб.,1910; Спенсер Г. Ос нования социологии. - СПб, 1876; Поппер К. Открытое общество и его враги. В 2-х т. - М., 1992.
6 цессы возникновения и развития социальных институтов, как институтов удовлетворения потребностей граждан1.
Немецким социологом М. Вебером социальные институты, прежде всего -государственная служба, впервые были рассмотрены при помощи сравнительно-исторического анализа, исследованы феномены бюрократии, сформулировано понятие «рационального социального действия», рациональной организации общества2. Л. Эрхард обосновал концепцию «сформированного общества», исходя из идеи сильного государства, способного «формировать общество». В связи с этим был поднят вопрос о качестве жизни, социальных потребностях граждан как приоритетных для социального государства3.
Значительный вклад в институциальньш подход внесли ученые, занимающиеся проблемами организации, поскольку значительная часть социальных институтов представляет собой института-организации4.
Необходимо также отметить работы социальных психологов, в частности А. Маслоу, по мнению которого человеческая природа представляет собой непрерывное удовлетворение внутренних потребностей. Этим ученым была сформулирована шкала человеческих потребностей, что представляет значительную ценность для нашего исследования5.
Значительным этапом в осмыслении качеств жизни стали работы ученых, занимающихся глобальными проблемами существования и развития человечества, устойчивого состояния общества (материалы «Римского клуба»)6. 1 См.: Веблен Т. Теория праздного класса. Институциональная экономика - М., 1984. 2 См.: ВеберМ. Избранные произведения. - М., 1990. 3 См.: Эрхард Л. Полвека размышлений. - М., 1993. 4 См.: Богданов А. Текгология: Всеобщая организационная наука. В 2-х т. - М., 1989; Гвишиани Д.М. Органи зация управления. Проблемы перестройки - М., 1987; Пригожий А. Современная социология организаций. - М., 1995; Пригожий И. Порядок из хаоса. Новый диалог с природой. -М., 1986; Хайек Ф. Пагубная самонадеян ность - М., 1992. 5 См.: Маслоу А. Психология бытия. - М., 1997. 6 См.: Печчеи А. Человеческие качества - М., 1985; Лсйбин В.М. «Модели мира» и образ человека: Критиче ский анализ идей Римского клуба. - М., 1982; Лейбин В.М. Зарубежная глобалистика: проблемы и противоре чия.-М., 1998.
В трудах отечественных социологов, созданных на основе прикладных социологических исследований, поднимается ряд реальных проблем социального взаимодействия, социальной организации и эффективности государственной службы, социальных ожиданий граждан, повышения уровня и качества жизни .
Значительный блок специальной литературы посвящен правовому регулированию рынка, рыночных отношений, правовому обеспечению организации функционирования государственного аппарата, деятельности институтов гражданского общества в сфере обслуживания2.
Представляют интерес работы зарубежных и отечественных экономистов, а так же управленцев, в которых рассмотрены современные проблемы рынка, рынка услуг, его структуры, взаимодействия субъектов рынка3. Особо отметим значимость адаптации понятийного аппарата рыночной экономики для разработки концепции рынка социальных услуг.
Наконец, большие эвристические возможности для нашего исследования заключены в работах ученых, изучающих и рассматривающих государственную службу как организацию, ее назначение и функции, процессы, которые в ней происходят4. Особый интерес представляют те работы, в которых государст- 1 См.: Андреенкова Н.В. Проблемы России: как их видит население // Власть. - 1996, №1; Бойков В.Э. Полити ческие ценности и гражданские позиции россиян // Ежегодник' 98: Государственная служба России. - Мц 1999; Расходы населения России на медицинские услуги и лекарства // Социальные права российских граждан и их реализация: Инф.-анал. бюллетень: Социология власти. № 1 - М., 1999; Бетанели Н.И. Власть и народ: что по казал всероссийский опрос // Российская Федерация. - 1994, №18; Возжеников А.В., Прохожее А.А. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность содержание, классификация, механизм согласо вания и формирования: Учеб. Пособие. - М., 1998; Государственная служба России: диалог с обществом. - М., 1998; Лапин Н.И., Беляева Л.А., Наумова Н.Ф., Здравомыслов АХ. Динамика ценностей населения реформи руемой России. - М, 19%; Образ жизни в условиях перестройки. Сб. ст. - М., 1992. 2 См.: Кабалкин А.Ю. Гражданский закон об услугах населению. - М., 1980; Кабалкин А.Ю., Хинчук В.М. Удовлетворение потребностей граждан и закон. - М, 1980; Атаманчук Г.В. Теория государственного управле ния. - М., 1997. 3 См.: Макконел К, Брю С. Экономикс: принципы, проблемы и практика. - М, 1992; Менеджмент в сфере ус луг. - М., 1995; Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия. Реф. бюл. № 6 - М.,1999; Социальный менеджмент: Учебник. - М.. 1999; Современный город: инвестиции, инфраструктура, услуги: Пробл.-темат.сб. - М., 1999 -№ 5; Экономика сквозь призму качества. - Л., 1990; Эффективность государственного управления. - М., 1998; Радаев В.В. Рынок как объект социологического исследования // Социологические исследования. - 1999-№3. 4 См.: Бабич А.М., Жильцов Е.Н., Егоров Е.В. Социальная сфера в условиях перехода в рынку. - М., 1993; Го сударственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - М., 1999; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997;Гражданское общество. - М.,1993; Елчев В.А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. - М., 1999; Магомедов КО. Регулятивные механизмы воз действия гражданского общества на государственную службу // Становление государственной службы в Росса» венная служба рассматривается как социальный институт или система социальных институтов1.
Таким образом, проведенный анализ состояния данной проблемы дает основания полагать, что намечаются некоторые подходы для понимания государственной службы как социального института. Тем не менее это направление не оформилось в качестве специальной социологической концепции государственной службы, не получило достаточно убедительной аргументации, не включило в себя рассмотрение государственной службы как института производства государственных социальных услуг.
Объект исследования: государственная служба в системе федеральных органов исполнительной власти.
Предмет исследования: взаимоотношения между государственной службой, другими социальными институтами и гражданами по поводу социальных государственных услуг.
Цель исследования: осмысление специфики и тенденций развития государственной службы как института государственных социальных услуг.
Задачи исследования. - проанализировать характерные черты институциального подхода, как методологического основания исследования государственной службы; и подготовка высшего административно-управленческого персонала. Мат-лы конф. - М., 1998.; Нечипоренко B.C. Государственное управление как основная функция государственной службы // Власть и управление. Мат-лы. конф. - Вып.1.- Ростов-на-Дону, 1997.; Общая теория управления. Курс лекций. П- изд. - М., 1994; Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. - М., 1996.; Романов В.Л. Государственная служба как системная проблема // Государственная служба в контексте государственного строительства. - М., 1995; Российское государство и государственная служба на современном этапе: Мат-лы конф. - М., 1998; Социальная политика: парадигмы и приоритеты. - М., 2000. 1 См.: Атаманчук Г.В. Реалии и иллюзии государственного управления // Социальная работа и социальное управление: тезисы докладов YI Соловецкого форума. - Архангельск, 1994; Карпичев B.C. Социальный вектор государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. - М., 1997; Карпичев В. С. Государственная служба как институт реализации функций государства // Власть и управление. Вып.З., Мат-лы конф. - Ростов на Дону, 1997.; Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. - Ростов-на-Дону, 1998.; Хартанович К.В. Экономические функции института государственной службы и профессиональная подготовка кадров для их реализации // Ежегодник 97: Государственная служба России: Научные труды. - М., 1998. выявить сущность, особенности государственной службы как социального института, ее место среди других социальных институтов; раскрыть процессы дифференциации и функциональной специализации государственной службы как системы институтов, формирования и самоорганизации государственной службы как института государственных социальных услуг; подвергнуть анализу рынок социальных услуг, рассмотреть возможности и перспективы взаимодействия государственной и муниципальной служб на рынке социальных услуг; показать степень соответствия развития государственной службы как института государственных социальных услуг общественным ожиданиям и собственным целям государства.
Теоретико-методологическая основа исследования. Исследование опирается на методологические принципы историзма, системности; институциаль-ный, синергетический и структурно-функциональный подходы к государственно-управленческим процессам. В исследовании использованы следующие социологические методы: контент-анализ документов об основах деятельности федеральных министерств и ведомств, законодательно-нормативных документов, опубликованных в периодических изданиях и полученных из информационной базы Государственной Думы РФ; анкетный опрос; вторичный анализ эмпирических данных социологических и социально-психологических исследований о социальных ожиданиях граждан.
Методологическую значимость для исследования имели концепции М. Вебера о рациональной организации общества и рациональной бюрократии, идеи П. Сорокина о социальной стратификации и мобильности, Т. Веблена - о соотношении объективных и субъективных факторов развития социальных институтов, Д. Фурастье - о трех секторах экономики и динамике их развития, А. Печчеи - о гуманитарном измерении прогресса, Л. Эрхарда - о социальном ры- ночном хозяйстве, А.Н. Леонтьева, А.Г. Здравомыслова и А. Маслоу - о потребностях и их структуре, а также разработки отечественных и зарубежных авторов, раскрывающих методологические проблемы организаций, социального управления и государственной службы.
Эмпирическую базу исследования составили материалы: социологического исследования «Государственная служба и государственные служащие России глазами населения», проведенного автором (в качестве зам. руководителя исследования) в сентябре-октябре 1999 г. под научным руководством К.О. Магомедова. Исследование проводилось в 12 субъектах Российской Федерации по квотной выборке, рассчитанной на основании статистически зафиксированных пропорций социальной структуры населения по каждому из регионов. Всего приняло участие в исследовании 1254 респондента. Индекс: ГС-ГН - 99; социологического опроса «Государственная служба Российской Федерации: оценка состояния и перспективы развития», проведенного автором в июле-сентябре 1999 г. в составе аспирантов под научным руководством B.C. Не-чипоренко. Опрос проведен в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах и в 12 регионах Российской Федерации. Всего опрошено 1200 государственных служащих, в том числе: из федеральных органах власти -300, из региональных органов власти - 900. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Индекс: ГС - 99; социологического исследования «Государственная служба: общественная значимость, профессионализм и перспективы служебного роста», проведенного при участии автора группой аспирантов в ноябре-феврале 1998-1999 гг. под научным руководством B.C. Нечипоренко и К.О. Магомедова. В исследовании приняли участие 710 государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Исследование репрезентативно по основным показателям должностного и социально-
11 демографического состава, зафиксированным Госкомстатом России по состоянию на январь и сентябрь 1997 г. Индекс: ГМ -99; социологического опроса «Организационная культура государственной службы», проведенного, при участии автора, учеными кафедры государствен ной службы и кадровой политики, в октябре-ноябре 1999 года, под научным ру ководством В.Л. Романова. Опрос проведен в И министерствах, ведомствах, за конодательных и судебных органах и в 12 регионах Российской Федерации. Всего опрошено 1250 государственных служащих, в том числе: из федеральных органов - 300, из региональных органов власти - 950. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и занимаемой должности. Индекс: ОК - 99.
В исследовании были использованы для вторичного анализа материалы: опросов по программе социологического мониторинга «Государство и общество (Народ и власть)», проведенных в марте 1999 г. Информационно-социологическим центром РАГС, под научным руководством В.Э. Бойкова, по репрезентативной выборке. Опрошено 475 государственных служащих, работающих в органах исполнительной власти, и 186 представителей региональной политической элиты 19 субъектов РФ, 2109 граждан из 21 регионов России. Индекс: ГО - 99; опросов по программе социологического мониторинга «Государство и общество (Народ и власть)», проведенных Информационно-социологическим центром РАГС, под научным руководством В.Э. Бойкова, по репрезентативной выборке в июле 1998 г. Опрошено 502 государственных служащих, работающих в органах исполнительной власти, и 92 представителя региональной политической элиты 14 субъектов РФ, 1628 граждан из 16 республик, краев и областей России. Индекс: ГО - 98; комплексного социологического исследования «Нравственные основы государственной службы. Разработка свода этических правил государственного служащего», проведенного в октябре-ноябре 1997 г. группой ученых кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС под руководством Е.В. Охотского и В.М. Соколова. Опрошено по репрезентативной выборке 1211 жителей субъектов РФ, 1145 государственных служащих федеральных органов власти и администраций субъектов РФ. Индекс: НО-97; социологического опроса населения «Российские граждане и власть: готовность к диалогу», проведенного в 1995-1996 гг. группой ученых кафедры политологии и политического управления РАГС под научным руководством B.C. Комаровского. Опрошено по репрезентативной для регионов выборке 2500 жителей Ставропольского края, Владимирской, Тульской, Нижегородской, Самарской областей. Индекс: РГВ -96; экспертного опроса «Отношение государственных служащих к участию граждан в управлении», проведенного учеными кафедры политологии и политического управления РАГС под научным руководством B.C. Комаровского. Опрошено 140 работников областных администраций, представляющих 32 региона России. Индекс: ГСГ-96; всероссийского исследования «Динамика ценностей населения реформируемой России», проведенного Центром исследования ценностей при Институте философии РАН, под общим научным руководством члена-корреспондента РАН Н.И. Лапина, и Центром социального прогнозирования и маркетинга, полевой этап проведен под руководством И.Е. Шереги в 1994 г. Опрошено методом интервью по всероссийской репрезентативной выборке 1062 человек. Индекс: ДНЦ-94; всероссийского исследования «Наши ценности сегодня», проведенного Центром исследования ценностей при Институте философии РАН, под общим научным руководством члена-корреспондента РАН Н.И. Лапина, полевой этап проведен в 1990г. под руководством Б.В. Григорьева, группой студентов и ас- гарантов социологического факультета МГУ. Опрошено методом интервью по всероссийской репрезентативной выборке 1518 человек. Индекс: НЦ-90.
При подготовке диссертации автор использовал также материалы других социологических исследований.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их новизна заключаются в следующем.
Данная диссертация является одной из первых работ, в которых исследована государственная служба как институт государственных социальных услуг. Диссертант полагает, что институциализм, как методология подхода и этап в развитии социологической и управленческой мысли, позволяет по-новому взглянуть на причины, вызвавшие к жизни феномен социального института государственной службы, динамику его развития. Социальный институт определен как результат естественного отбора и самоорганизации, сложившуюся на основе традиций или правовых норм устойчивую форму организации совместной деятельности людей, направленную на удовлетворение их социальных потребностей. На основе изучения данного социального феномена раскрыта сервисная функция государственной службы, расширяющей свое участие в общественном воспроизводстве услуг. Выявлена реальная тенденция институциали-зации государственной службы в сервисном аспекте.
Государственная служба в своих сущностных характеристиках есть социальный административный институт реализации функций государства, действующий наряду с политическими институтами. Разработана социологическая концепция государственной службы как системы социальных институтов (институт государственных социальных услуг, социально-правовой, организационно-управленческий, социально-экономический, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты). Представление государственной службы как системы институтов вносит существенные изменения в характеристику функционального поля государственной службы, раскры- вает ее синергийные возможности в удовлетворении социальных потребностей граждан.
В качестве особого социального института выступает рынок социальных услуг как социальный механизм обмена деятельностью, социальными услугами, идеями между социальными институтами, социальными институтами и гражданами. Рынок- государственных социальных услуг, как важнейший компонент общего рынка социальных услуг, является рынком производителя (структур государственной службы), главное отличие которого в отсутствии коммерческого успеха, диктата рынка. Пределом, границей участия государственной службы на рынке социальных услуг является определенная номенклатура и уровень социальных потребностей, удовлетворение которых делегируется данному институту.
Выявлены наиболее общие виды услуг, вырабатываемых федеральными органами исполнительной власти: обеспечение потребностей государства, физических и юридических лиц в информации; выработка стандартов, норм, требований, гарантий; методическое руководство; контроль за всеми видами деятельности; юридические услуги (нотариат); лицензирование и сертификация деятельности, товаров и услуг; представление интересов России в международных организациях; координация работы организаций.
Федеральные органы исполнительной власти производят услуги различных типов: услуги ветвям власти, структурам государственного управления, лицам, занимающим государственные должности категории «А»; услуги для производства непосредственных услуг государственными структурами (учреждениями); внутриведомственные координирующие управленческие услуги; услуги, оказываемые институтам гражданского общества; услуги, оказываемые гражданам. Услуги, вырабатываемые федеральными органами исполнительной власти, в большинстве своем носят опосредованный характер. Социальные услуги федеральных органов исполнительной власти можно условно
Институциализм как этап в развитии социологической и управленческой мысли
Институт традиционно рассматривался в рамках юридической науки как «совокупность норм права, регулирующих определенную группу обществ, отношений одного порядка и обычно составляющих часть соответствующей отрасли права например, институт наследования, собственности, семьи и брака). Данное понимание института исторически исходит из понятия институции (от лат. - institutio - наставление) сложившегося, как элемент римского частного права, институции Гая, а затем, как свод гражданского права, институции Юстиниана.
В социологии понятие «института» приобрело более широкое значение и обозначает, прежде всего, определенный спектр социально регулируемого и организованного поведения людей и их отношений.
Впервые проблема социальных институтов была сформулирована в процессе оформления социологии в научную дисциплину2, когда О.Конт и Г.Спенсер смогли выделить в обществе «общества», структурные образования, находящиеся в развитии.
Подходы О. Конта к социологии как науке, центральными понятиями которой стали социальная статика и социальная динамика, основаны на структуризации общественного организма, изучении общественного строя и процессов развития общественной жизни. По мнению Конта, все элементы общества тесно связаны между собой. В процессе развития, эволюции человеческого общества, т.е. социальной динамики, должны происходить процессы согласования интересов, на основе солидарности, единения людей, то есть фактически - привести к формированию общественного идеала.
Г. Спенсер, основываясь на биологии, характеристике различных биологических видов, рассматривает возникновение социальных организаций «из различных человеческих нужд и деятельности», как «соединение единиц в организованные группы», размножение таких групп и «их соединение в сложные группы»1.
Сопоставляя деятельность государства с функционированием человеческого организма, Спенсер выделяет управляющую систему как центральный нервный аппарат управления организмом. Проводя такое сравнение, он высказывает мысль о том, что в той и другой управляющих системах «существует взаимная зависимость частей, что и составляет зерно всякой организации», где внутренние и внешние системы деятельности в каком-то смысле аналогичны. По аналогии с человеческим организмом, Спенсер рассматривает кооперацию органов социального организма, где под кооперацией понимается соединение неких индивидов, основанное на разделении труда и выполнении определенных функций, необходимых для существования организма, а также и для удовлетворения потребностей этих индивидов. «Все организации, - подчеркивает Г. Спенсер, - к какому бы роду они не принадлежали, иллюстрируют тот закон, что успешность какой либо деятельности может идти только рука об руку со специализацией строения, так и функцией, - специализацией, которая неизбежно предполагает сопутствующее ей ограничение»2.
Государственная служба как социальный административный институт реализации функций государства
Наши рассуждения об институциализме важны с методологической точки зрения. Социологический взгляд на государственную службу, существенно обогащает ее концептуальное понимание, преодолевает стереотип традиционного «деятельностного» представления государственной службы. Рассмотрение государственной службы как социального института дает дополнительные возможности в осмыслении социальных основ государственной службы, выявлении ее места в структуре власти и социального управления.
Для осмысления государственной службы как одного из социальных институтов, выявления его специфики, необходимо прежде всего, остановиться на рассмотрении системы более высокого уровня - государства. Естественно, государство интересует нас с социологической точки зрения, то есть как социальный институт выполняющий определенные социальные функции.
Следует отметить, что государство - сложное, многомерное явление: это и «форма общества», общность территории проживания, способ объединения людей на основе института гражданства. Весьма симптоматично определение государства, данное В.Е. Чиркиным. Указанный автор определяет его как «представителя общества», главной задачей которого является выполнение «общих дел», это «такое управление обществом, чтобы наряду с саморегулированием жизнь в нем подчинялась определенным (предполагается - совместно выработанным) правилам, не допускающим анархии и распада общества»1.
Таким образом, понятие «государство» в социальном аспекте выражает общие для всех интересы и цели жизнедеятельности граждан. Объединение людей посредством государства приводит к тому, что именно через его структуры и механизмы интегрируется всеобщая воля и закрепляется различными установлениями, имеющими обязательный характер (Конституция, законы и иные нормативно-правовые акты). Для реализации своих целей и функций государство создает и поддерживает в определенном состоянии структуры, занятые выявлением общих потребностей, интересов, воли, проведением государственных установлений, норм в жизнь (управлением).
Основные признаки государства по Г.В. Атаманчуку:
1) наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти;
2) наличие права, закрепляющего определенную систему норм, санкционированных государством;
3) наличие определенной территории, на которой распространяется юрисдикция данного государства1.
В отличие от общества как совокупности отношений государство предстает, прежде всего, как социальный институт организации жизни граждан, основанный на общих интересах, в отличие от гражданского общества, основанного на частных и личных интересах. Большинство отношений гражданского общества регулируется без вмешательства государства, на основе саморегуляции в соответствии с различными социальными нормами морали.
В научной литературе выделяют две границы государственного регулирования в жизни общества - верхнюю (границу возможного, пределами которого служат: а) законы природы; б) законы общественного и экономического развития; в) невозможность вмешательства определяется уровнем духовной, правовой, политической и нравственной культуры населения; г) правами человека и гражданина) и нижнюю (границу необходимого или целесообразного.
Анализ формирования рынка государственных социальных услуг
В общественном воспроизводстве в XX веке воспроизводство услуг стремительно расширяет свою долю. В развитых странах и в России по статистике системы национальных счетов услуги занимают преобладающую долю в структуре внутреннего валового продукта1. По данным юристов с начала 90-х годов удельный вес судебных конфликтов по услугам неуклонно возрастает, что так же косвенно подтверждает развитие и увеличение самой системы услуг. Хотя, при этом, необходимо заметить, что скорость развития рыночных отношений в сфере услуг неадекватна ее законодательному регулированию.
В специальной литературе о рынке отмечается: «Институциональный подход предполагает также, что рыночное пространство не является единым открытым полем, оно разгорожено на множество неоднородных сегментов. При этом институциональные перегородки подвижны, они находятся в процессе непрерывной трансформации под живым воздействием хозяйственных агентов»2.
Так, в 50-х годах XX века К. Кларком и Д. Фурастье была основана теория «третичного» сектора экономики. Согласно этой теории, сфера услуг, вырастая из сферы промышленности, становится ее значимой отраслью, что связывается с переориентацией спроса в ходе промышленного развития, с особенностями развития потребностей. Фурастье отмечал, что спрос в одной отрасли сопровождает рост спроса в другой, насыщение в потреблении первичных и вторичных благ является кратковременным, а стало быть остается всегда востребованным, независимо от технического прогресса производства третичных благ1.
Заметно увеличение категорий и видов услуг, появившихся на рынке. Разработанный Госстандартом Общероссийский классификатор услуг населению включает множество видов платных услуг, оказываемых гражданам. Приведем следующие выделенные в классификаторе основные виды платных услуг: бытовые, пассажирского транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, по содержанию детей в дошкольных учреждениях, культуры, туристско-экскурсионные; физической культуры и спорта; здравоохранения, санаторно-курортные и оздоровительные; правового характера; банковских учреждений и другие услуги2. Однако в него не входят услуги, оказываемые предприятиями друг другу (банковские, информационные и т.д.). Также в него не входят и услуги, оказываемые на безвозвратной основе, т.е. бесплатно, гарантированные социальные государственные услуги и вообще все социальные услуги.
Расширение деятельности в сфере услуг аргументируется следующим: увеличение объема услуг, основанное на изменении спроса, означает увеличение числа занятости работников в этой сфере; остается постоянной угрозой безработица в сфере услуг, а поэтому важным является постоянное слежение за занятостью; занятость определяется не только увеличением спроса на услуги, но и изменением в разделении труда; наблюдается тенденция «отчуждения» как высокотехнологичных услуг (информатика, дизайн, маркетинг и т.д.), так и низкотехнологичных услуг (ремонт домов, доставка товара и т.д.) от производства; увеличение сферы услуг связано с увеличением частичной занятости, и доли женской занятости в этой сфере. Особо актуальной остается проблема стандартизации и сертификации услуг. Наличие стандартов, прежде всего, обеспечивает безопасность жизни, здоровья потребителя. Если качество услуг, направленных на удовлетворение индивидуальных потребностей граждан или бытовых услуг, хоть как-то законодательно оформлено (законами о правах потребителя , стандартизации и сертификации услуг), то большая часть социальных услуг, а в особенности - государственных не имеет полного нормативного оформления. Наблюдается и явная нехватка внимания хотя бы к их классификации.
Нельзя не отметить разворачивающуюся на рынке услуг тенденцию добровольной сертификации. Некоторые фирмы просят о выдаче сертификатов качества, т.е. соответствия производимых ими услуг высоким требованиям, чтобы потребитель знал об этом. Такой сертификат свидетельствует о наличии системы качества на предприятии, что гарантирует стабильность уровня оказываемых услуг. Наличие сертификата качества защищает потребителя от недобросовестности изготовителя (продавца, исполнителя), дает возможность контроля безопасности продукта.
