Содержание к диссертации
Введение
Глава I Муниципальное образование и местное самоуправление в системе государственного устройства и регулирования общественных отношений в Российской Федерации 27
1 Муниципальное образование, его роль и место в государственном устройстве Российской Федерации 27
2 Местное самоуправление и его особенности в Российской Федерации 37
Глава II Формирование системы социального партнёрства на уровне муниципальных образований 71
1 Предпосылки и необходимость становления и развития социального партнёрства в Российской Федерации на уровне муниципальных образований 71
2 Практика становления и развития социального партнёрства в муниципальных образованиях Калужской области 115
Заключение 144
Список использованных источников литературы 153
Приложения 164
- Муниципальное образование, его роль и место в государственном устройстве Российской Федерации
- Местное самоуправление и его особенности в Российской Федерации
- Предпосылки и необходимость становления и развития социального партнёрства в Российской Федерации на уровне муниципальных образований
Введение к работе
Современная Россия переживает коренные политические, экономические и социальные перемены. Ключевое значение при этом имеют процессы, происходящие в сфере социально-трудовых, экономических и иных непосредственно связанных с ними отношений. Здесь складываются новые формы общения, новые стереотипы трудового поведения.
Начатое в России движение к рынку, сопровождаемое внутренними противоречиями, сделало наиболее важной и актуальной проблему достижения гражданского мира и общественного согласия.
Разрушив прежние отношения, рождённые в период господства государственно - монополистического социализма, реформаторы оказались перед множеством новых проблем, к решению которых они не были готовы.
Социально - экономическая неустроенность, снижение уровня и качества жизни большинства населения, резкое расслоение общества по доходам, рост преступности, проявления экстремизма в разных формах привели к возникновению антагонистических противоречий и разрушительных конфликтов.
Решение вопросов о собственности и власти, о выборе путей развития России, как социального государства создало в обществе сильное социальное напряжение.
В то же время менталитет населения воспринимал сами реформы как движение вспять, возврат в прошлое, в котором отношения конкуренции и неравенства вызывали социальные конфликты и противоречия, объясняемые в парадигме классовой борьбы.
Анализ процесса реформ позволяет сделать вывод о невозможности риверсии к директивной экономике с уравнительным распределением, непомерными военными расходами, одномерным общественным сознанием.
Возникла необходимость обеспечения общенационального согласия в вопросах стратегии и тактики преобразований, методов их осуществления.
Как показывает практика реформ в России, добиться такого
согласия очень сложно. Построение гражданского общества с
социально - ориентированной экономикой, многообразной
духовной жизнью требуют и соответствующих методов
регулирования отношений между обществом и государством, классами и социальными слоями, работодателями и наёмными работниками.
Не лучшим оказался метод разрешения конфликтов интересов субъектов общественных отношений за счёт игнорирования или даже подавления интересов одного из них.
В развитых странах в последние десятилетия успешно используется не конфронтационный способ регулирования общественных, социально - трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, получивший название «социальное партнёрство», который нашёл своё применение и в России.
Социальное партнёрство имеет ключевое значение для регулирования процессов в сфере социально - трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношений.
«Социальное партнёрство - это идеология цивилизованного общества рыночной экономики. Оно возможно лишь в обществе рыночной экономики, находящемся на определённом уровне зрелости - экономической, социальной, правовой, т.е. в современном цивилизованном обществе. Одновременно социальное партнёрство —
основа и необходимый инструмент строительства социально -ориентированной рыночной экономики»1.
Такое определение социального партнёрства направлено на обеспечение взаимной заинтересованности наёмных работников и предпринимателей в эффективности производства, повышении его конкурентоспособности, в социальной защищённости работников, достижении гражданского мира и укреплении демократии.
В статье 23 Трудового Кодекса Российской Федерации (далее -
ТК РФ) определяется, что «социальное партнёрство — система
взаимоотношений между работниками (представителями
работников), работодателями (представителями работодателей),
органами государственной власти, органами местного
самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Органы государственной власти и органы местного
самоуправления являются сторонами социального партнёрства в тех
случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их
представителей, уполномоченных на представительство
законодательством или работодателями, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.2
Из данного определения следует, что органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают на себя в социальном партнёрстве обязательства в основном посреднического характера и содействуют регулированию взаимоотношений между
1 См. Киселёв В.Н., Смольков В.Г. Социальное партнёрство в России. Специфика и
основные проблемы становления в период рыночных реформ. Академия труда и социальных
отношений. Москва. Экономика. 2002. С. 55.
2 См. Трудовой Кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 30.12.2001 года
(в ред. Федеральных законов от 24.07.2002 № 97 - ФЗ, от 25.07. 2002 № 116 - ФЗ, от
30.06.2003 № 86 - ФЗ, от 27.04. 2004 № 32 - ФЗ, от 22.08. 2004 № 122 - ФЗ), Ст. 23.
работниками и работодателями.
Произошедшие в России общественные преобразования повысили актуальность одного из ключевых вопросов развития Российской государственности - проблемы территориального и организационного устройства местного самоуправления.
«В теории и на практике в нашей стране постоянно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление должно быть особым, самостоятельным звеном в системе управления обществом, отличной от государства формой осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении государственной власти от власти местного самоуправления».1
Анализ состояния социального партнёрства в Российской
Федерации показывает, что определённый опыт его развития имеется
на федеральном и региональном уровне. Действуют Российская
трёхсторонняя комиссия по регулированию социально - трудовых
отношений2, принимаемые комиссией Генеральные соглашения
между общероссийскими объединениями профсоюзов,
общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации. В большинстве регионов Российской Федерации созданы аналогичные региональные комиссии и приняты ими соответствующие соглашения на региональном уровне.
Действуют отраслевые соглашения на федеральном и региональном уровнях.
1 См. Смольков В.Г. Муниципальное образование. Монография. Академия труда и
социальных отношений. Москва. 2001. С. 75.
2 См. Федеральный закон от 01.05.1999 № 92 - ФЗ «О Российской трёхсторонней
комиссии по регулированию социально - трудовых отношений».
3 См. Приложение № 1. Закон Калужской области от 14.11.2000 № 62 - 03 «О
социальном партнёрстве в Калужской области (в ред. Законов Калужской области от
07.06.2002 № 122 - 03 и от 26.08 .2004 № 339 - 03); Приложение № 2. Региональное
соглашение между областными объединениями профсоюзов, областными объединениями
работодателей и Правительством Калужской области на 2004 - 2006 годы.
На уровне же муниципальных образований социальное
партнёрство в Российской Федерации находится в стадии
становления.
Типичным примером социальных изменений в ходе реформирования местного самоуправления и возникших в связи с этим проблем становления и развития социального партнёрства на уровне муниципальных образований является Калужская область.
Становление и развитие социального партнёрства в Калужской области идёт по инициативе «сверху».1
На региональном уровне в Калужской области сформировалась
система социального партнёрства, включающая Калужскую
областную трёхстороннюю комиссию по регулированию социально -трудовых отношений, региональные отраслевые комиссии по разработке и заключению отраслевых соглашений и принятые ими соглашения, а также Центр социального партнёрства в рамках международного сотрудничества в соответствии с проектом ТАСИС «Трудовое законодательство и арбитраж», определившим Калужскую область в качестве пилотного региона в Центральном федеральном округе Российской Федерации по развитию социального партнёрства и социального диалога.
В Калужской области 24 района и 45 муниципальных
образований. Муниципальные трёхсторонние комиссии по
регулированию социально — трудовых отношений созданы в 17 муниципальных образованиях, а трёхсторонние соглашения заключены только в трёх муниципальных образованиях. На уровне муниципальных образований в Калужской области социальное
1 См. Приложение № 3. Положение об отделе по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнёрства управления социального развития министерства здравоохранения и социального развития Калужской области; Приложение № 4. План мероприятий по развитию системы социального партнёрства на отраслевом и муниципальном уровнях и коллективно - договорной работы в организациях Калужской области от 27.11.2003.
партнёрство наиболее развито в отрасли образование, где количество заключенных соглашений больше, чем в других отраслях.
Исследование ситуации о возможностях дальнейшего развития
системы социального партнёрства на уровне муниципальных
образований в Российской Федерации на примере муниципального
образования «Город Калуга» и пяти муниципальных образований
Дзержинского района Калужской области: «Дзержинский район»,
«Город Кондрово», «Посёлок Полотняный завод», «Посёлок
Товарково», «Угорская волость» выявило необходимость
предварительного решения общих для Российской Федерации
проблем территориального и организационного устройства
местного самоуправления, координации его деятельности на
межмуниципальном уровне, и именно только на этой основе -
разработка системы и моделей социального партнёрства на
уровне муниципальных образований и неизбежно - на
межмуниципальном уровне (при наличии на территории одного
муниципального района нескольких муниципальных
образований).
К числу основных проблем, от которых зависит развитие социального партнёрства в муниципальных образованиях, можно отнести следующие:
первоочередная необходимость решения вопросов
оптимального территориального и организационного устройства местного самоуправления в регионах Российской Федерации в условиях его реформирования в соответствии с федеральным законом от 06.10.2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон), без реализации которых невозможно правильно решать вопросы становления и развития системы социального
партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне;1
необходимость разработки концептуальных подходов и рекомендаций, в соответствии с которыми можно определить оптимальные варианты создания нескольких муниципальных образований на территории одного муниципального района и соответственно, разработка на этой основе концептуальных подходов, на основании которых можно выбрать оптимальные варианты системы социального партнёрства на уровне муниципального образования и межмуниципальном уровнях;
необходимость разработки механизма взаимодействия органов местного самоуправления между собой по горизонтали, что особенно важно для муниципальных районов, в которых имеются поселения, являющиеся и могущие стать муниципальными образованиями, и соответственно, механизма взаимодействия органов социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне, а так же с органами социального партнёрства других уровней.
Именно решение обозначенных выше проблем открывает возможности для становления и развития социального партнёрства в муниципальных образованиях и на межмуниципальном уровне.
И так, в целях решения проблемы правильности выбора соответствующей модели социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне в муниципальных районах субъектов Российскорй Федерации, необходимо окончательное решение вопроса о территориальном и организационном устройстве местного самоуправления в конкретном муниципальном районе.
1 См. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Выбранная оптимальная из возможных модель социального партнёрства должна соответствовать определённой модели местного самоуправления.
Окончательное решение о выборе и реализации модели социального партнёрства влечёт необходимость решения вопросов о формировании институтов социального партнёрства: представителей работников (объединений организаций профсоюзов), представителей работодателей (объединений работодателей), органов местного самоуправления на уровне муниципальных образований и/или на межмуниципальном уровне.
При этом требуют решения проблемы определения количества
муниципальных трёхсторонних комиссий по регулированию
социально - трудовых отношений в муниципальных образованиях и на межмуниципальном уровне в рамках муниципального района и вопросы развития межмуниципального сотрудничества в социальном партнёрстве.
Именно эти вместе взятые обстоятельства определили актуальность и практическую значимость исследования, выбор темы и структуру диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.
По проблеме диссертации научную литературу можно классифицировать по следующим группам.
Первая группа исследований посвящается местному самоуправлению, как институту народовластия и демократии, форме самостоятельной публичной власти, отделённой от государственной власти и являющейся обязательным атрибутом демократического государства рыночных отношений.
В этой группе исследуются общие теоретико -
методологические вопросы развития местного самоуправления в контексте парадигмы местного самоуправления, гарантом и
проводником которой является Европейская хартия местного
самоуправления, а так же вопросы организации и
функционирования местного самоуправления в Российской Федерации с учётом Российской специфики.
В первой группе можно отметить глубокие и содержательные исследования Бабуна Р.В., Бакушева И.В., Барабашева Г.В., Васильчикова А.В., Выдрина И.В., Газаряна А.В., Жабрева В.В., Кокотова А.Н., Кружкова А.В., Кутафина О.Е., Роя О.М., Смолькова В.Г., Фадеева В.И. и др.1
Изучение исследований данной группы позволяет сделать вывод о том, что вопросы территориального и организационного реформирования местного самоуправления, путей выбора его оптимального устройства являются наименее изученными и разработанными применительно к специфике Российской Федерации и Калужской области.
Важным обстоятельством является выявление в данных исследованиях общих для субъектов Российской Федерации закономерностей, имеющих место и в Калужской области. Эти закономерности можно использовать в других регионах
См. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. - Кемерово.
Кузбассвузиздат. 200; Бакушев В.В. Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское
управление и самоуправление в России: Эволюция столичного опыта. - М., 1998; Барабашев
Г.В., Шеремет К.Ф. Муниципальные органы современного капиталистического государства.
- М., 1971; Васильчиков А.В. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и
иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1870; Выдрин И.В., Кокотов
А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2003;
Газарян А.В. Создание законодательной среды для развития местной демократии и
основные принципы формирования муниципальных структур // Город как
самоорганизующаяся система. — Обнинск: институт муниципального управления, 1997; Жабрев А.А. Местное самоуправление в современной России // Труд и социальные отношения. № 4. 2002; Кружков А.В. Социальная роль местного самоуправления в России. Трудовые отношения и социальные конфликты в современной России. - М. Современная экономика и право, 2004; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. -2-е изд., переработанное и дополненное. - М.: Юристъ. 2003; Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2003; Смольков В.Г. Муниципальное образование. Монография. Академия труда и социальных отношений. Москва. 2001 и др.
Российской Федерации с учётом специфики их административно -территориального устройства, социально - экономического развития муниципальных образований, их географического положения, исторически сложившихся местных традиций и других специфических факторов местного сообщества, проживающего на реформируемой территории.
При этом можно констатировать, что имеющаяся практика реформирования местного самоуправления в Калужской области в современных условиях до сих пор не была подвергнута достаточному научному анализу и отражению в научной литературе.
Данные обстоятельства актуализируют выбранную тему диссертационного исследования с точки зрения обеспечения возможностей развития социального партнёрства в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации.
Вторая группа исследований посвящена развитию социального партнёрства, его роли как особой формы обеспечения социальной стабильности, регулирования социально - трудовых отношений.
Эти исследования позволяют раскрыть социальное партнёрство как социальный процесс, направленный на согласование социально -экономической политики в обществе рыночной экономики, как систему регуляции трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
О социальном партнёрстве написано немало научных работ, которые можно условно сгруппировать следующим образом.
Во - первых, ряд научных публикаций, в которых
анализируются общие, методологические проблемы социального
партнёрства, его сущность, содержание, принципы
функционирования, субъекты системы социального партнёрства, его различные аспекты. Среди работ данной группы следует отметить исследования Барташёвой М.А., Гриценко Н.Н., Киселёва В.Н.,
Смолькова В.Г., Крестьянинова А.Н., Митрохина В.И., Семигина Г.Ю и др.1
Во - вторых, работы, анализирующие механизм социального партнёрства, проблемы функционирования трипартизма в регионах, а также проблемы обеспечения данного процесса.2
В - третьих, публикации по вопросам развития социального партнёрства на территориальном уровне.
Следует отметить, что комплексного исследования процесса становления социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне в Калужской области в научной литературе не имеется.
В научной литературе не исследовано развитие социального партнёрства как в городе Калуге, так и в других муниципальных образованиях Калужской области.
Изучение имеющихся работ позволяет сделать вывод о том, что наименее разработанным направлением является становление и
См. Барташева М.А.Социальное партнёрство - идеология цивилизованного общества // Народонаселение. - 2000. - № 2; Будько В.И. Социальное партнёрство в России: теория и реалии // Труд и социальные отношения. Спец. выпуск. 2001; Гайнуллина Ф.И. Межгосударственные аспекты социального партнёрства // Труд и социальные отношения. Спец. выпуск. 2000; Политические аспекты социального партнёрства в России. М.: Профиздат, 2001; Гриценко Н.Н. Социальному государству - эффективную социальную политику // Социальная политика в период осуществления рыночных реформ. - М, 1994; Киселёв В.Н. Социальное партнёрство в Российской Федерации. Состояние, проблемы, перспективы // Труд и социальные отношения. — 1994. № 4; Российская модель социального партнёрства. (Сущность, проблемы, факторы становления) // Труд и социальные отношения. Спецвыпуск. - 2001; Киселёв В.Н., Смольков В.Г. Социальное партнёрство в России. - М, 1998; Социальное партнёрство в России. Специфика и основные проблемы становления в период рыночных реформ. Москва. Экономика. 2002; Крестьянинов А.Н. Социальная напряжённость: роль профсоюзов в её регулировании. Монография. - М.: Русская новь. 2003; Митрохин В.И. Социальное партнёрство. Учебно - методическое пособие - М., УИЦ МФП. 1998; Михеев В.А. Основы социального партнёрства: теория и политика: Учеб. для вузов. -М.: Экзамен. 2001; Семигин Г.Ю. Социальное партнёрство в современном мире. Москва. Мысль. 1996; Социальное партнёрство. Словарь - справочник. Академия труда и социальных отношений. Москва. 2002. и др.
2 См. Кубицкий СИ. Социальное партнёрство в России: состояние и перспективы. М. 1999; Михеев В.А. Политика социального партнёрства. М., 1999; Нетеребский О.В. Становление и развитие системы социального партнёрства (региональный аспект). - М.: Издательство «Палеотип», 2003 и др.
развитие социального партнёрства в современных условиях на уровне муниципальных образований1.
Реформирование местного самоуправления в России привело к необходимости неизбежного решения вопросов развития социального партнёрства, формирования институтов социального партнёрства на межмуниципальном уровне, что особенно актуально для муниципальных районов. В научной литературе вопросы развития социального партнёрства на межмуниципальном уровне не освещаются.
В - четвёртых, исследования, которые посвящены анализу зарубежного опыта становления и развития социального партнёрства.2
Объектом исследования в диссертации являются
муниципальные образования в Российской Федерации на примере муниципального образования «Город Калуга» и пяти муниципальных образований Дзержинского района Калужской области: «Дзержинский район», «Город Кондрово», «Посёлок Полотняный завод», «Посёлок Товарково», «Угорская волость».
Выбор для исследования муниципального образования «Город Калуга» обусловлен необходимостью разработки модели
См. Комаровский В.В. Формирование институтов представительства интересов сторон социального диалога на региональном и местном уровнях. Трудовые отношения и социальные конфликты в современной России. - М: Современная экономика и право. 2004; Садовая Е.С. Построение и функционирование системы социального партнёрства на территориальном уровне (районы, малые города) с учётом положений Трудового Кодекса Российской Федерации. Социально - трудовые исследования. Выпуск XY. Трудовые отношения как фактор социально - экономической трансформации постсоциалистического общества. Москва. ИМЭМО РАН. 2004 и др.
2 См. Бонвичини Роберто. Вопросы социального партнёрства и трудовых отношений в Европе. Проект ЕС «Трудовое законодательство и арбитраж». EuropeAid/113649/C/SV/Ru/ Москва. Май 2004; Канаев Г.Е. Международная организация труда: структура и принципы деятельности. Москва. Профиздат. 1994; Киселёв В.Н. Тарифное соглашение ФРГ // Труд и социальные отношения. 1992. №1); Можаев В.Е. Социальное партнёрство в европейских странах // Труд и социальные отношения. 1992. № 1; Принципы трипартизма в решении социально - трудовых споров. Практика Международной организации труда // Труд и социальные отношения. 1997. № 2 и др.
социального партнёрства для городского поселения, являющегося областным центром, который в условиях реформирования местного самоуправления может получить статус городского округа.
Исследование именно Дзержинского района Калужской области вызвано наличием на территории данного района наибольшего числа муниципальных образований по сравнению с другими районами Калужской области и необходимостью разработки системы социального партнёрства для муниципальных районов.
Предметом исследования в диссертации является процесс становления и развития социального партнёрства на уровне муниципальных образований в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования - на основе определённой модели территориального и организационного устройства местного самоуправления разработать модели социального партнёрства на уровне муниципальных образований.
Данная цель обусловливает постановку следующих задач:
определить место и роль муниципального образования в системе государственного устройства Российской Федерации; проанализировать определения, признаки и содержание муниципального образования;
осуществить анализ определения, содержания, общих принципов местного самоуправления; определить основные направления реформирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации на примере муниципального образования «Город Калуга» и муниципальных образований Дзержинского района Калужской области;
разработать модели территориального и организационного
устройства местного самоуправления и концептуальные подходы к
правильности их выбора; обосновать необходимость
межмуниципального сотрудничества;
проанализировать развитие законодательной базы
муниципального образования и местного самоуправления и разработать предложения по её совершенствованию;
осуществить анализ специфики социально - трудовых отношений на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне; обосновать необходимость становления и развития социального партнёрства в Российской Федерации на уровне муниципальных образований;
исследовать элементы системы социального партнёрства и обосновать их роль и значение на муниципальном, межмуниципальном уровнях;
проанализировать практику, эффективность и направления развития социального партнёрства на примере Калужской области; разработать модели социального партнёрства в муниципальных районах и концептуальные подходы к правильности их выбора в условиях реформирования местного самоуправления;
разработать выводы и рекомендации по развитию социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне в условиях реформирования местного самоуправления;
Научная новизна исследования.
В диссертации исследованы следующие проблемы, не получившие до настоящего времени достаточного научного изучения и анализа:
обоснованы место и роль муниципального образования и местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации как формы публичной власти, не являющейся государственной и сформулирован вывод, что муниципальное образование является субъектом, основой народовластия,
субъектом местного самоуправления и стоит в одном понятийном ряду с понятиями «субъект Российской Федерации» и «Российская Федерация»;
раскрыты предпосылки и необходимость становления и развития системы социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне в условиях реформирования местного самоуправления, как необходимого атрибута развития демократии, приближения местной власти к народу, как институциональной формы достижения общественного согласия;
обоснованы ключевая роль и место элементов системы социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне во всей системе социального партнёрства в Российской Федерации (муниципальных и межмуниципальных трёхсторонних и двухсторонних комиссий по регулированию социально — трудовых отношений, принимаемых ими соглашений, порядок их взаимодействия между собой и со всеми уровнями социального партнёрства);
раскрыта инициирующая роль региональных объединений
профсоюзов в создании муниципальных координационных советов
организаций профсоюзов и муниципальных объединений
работодателей; сформулированы положения по созданию
координационных советов организаций профсоюзов и объединений
работодателей на межмуниципальном уровне; разработаны
рекомендации по совершенствованию действующего
законодательства для обеспечения возможности создания межмуниципальных объединений работодателей;
разработан порядок формирования представителей органов местного самоуправления в элементах социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне;
сформулированы положения по порядку создания муниципальных и межмуниципальных органов социального партнёрства;
введены в научный оборот понятия «социально - правовое
поле социального партнёрства», «межмуниципальный уровень
социального партнёрства», как необходимые источники
юридического права, являющиеся основой решения вопроса
организационно - территориального устройства системы
социального партнёрства в муниципальных районах; разработаны
концептуальные подходы к понятию «социально — правовое поле
социального партнёрства» для решения принципиально важного для
муниципальных районов вопроса - определения количества, уровня
и территориальной распространённости сферы действия институтов
социального партнёрства на муниципальном и/или
межмуниципальном уровнях;
выявлены пробелы в федеральном законодательстве,
регулирующем социально - трудовые отношения; разработаны предложения по его совершенствованию применительно к территориальному уровню социального партнёрства1;
проанализирована практика развития социального партнёрства в Калужской области на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне.
Теоретическая значимость исследования обусловливается тем, что полученные результаты могут быть использованы не только для решения концептуальных, методических и технологических задач управления социальными процессами, социальными институтами на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне, но и для дальнейшего углубления анализа методологических и
' См. Коленков И.И. Муниципальное образование как основа территориального уровня системы социального партнёрства. Труд и социальные отношения. Спецвыпуск научных работ докторантов, аспирантов и соискателей. №1. 2005. С. 34 - 43.
теоретических проблем развития системы социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне, как нового актуального направления отечественной социологии.
Практическая значимость исследования заключается в возможности практического применения результатов и выводов диссертационного исследования для развития социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне в любом регионе, субъекте Российской Федерации с учётом его специфики и социально - экономического развития муниципальных образований.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы
как средство обратной связи между муниципальными и
межмуниципальными органами социального партнёрства,
принимаемыми ими соглашениями на органы социального
партнёрства на региональном, региональном отраслевом,
федерально - окружном уровнях, на уровне Российской Федерации.
Это особенно важно для повышения эффективности коллективно - договорного регулирования социально - трудовых отношений, достижения баланса реализации интересов работников и работодателей, усиления социальной защищённости работников.
Материалы диссертации, практический опыт деятельности
каждой из сторон социального партнёрства в Калужской области по
становлению и развитию социального партнёрства на уровне
муниципальных образований и межмуниципальном уровне,
сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть
использованы при проведении учебных занятий по курсу
«Социальное партнёрство», что особенно актуально с учётом того,
что в Генеральном соглашении между общероссийскими
объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями
работодателей и Правительством Российской Федерации на 2002 -2004 годы в п. 7.4.1 предусмотрено «ввести в государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования дисциплину «Регулирование трудовых отношений на принципах социального партнёрства».
Проведенные автором эмпирические исследования можно использовать в качестве методической основы для дальнейших социологических исследований и в Калужской области, и в других регионах - субъектах Российской Федерации по проблемам становления и развития социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне в условиях реформирования местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту:
рыночные преобразования и реформирование местного самоуправления в России обусловили становление и развитие социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне;
становление и развитие системы социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне предполагает предварительное решение вопросов территориального и организационного устройства местного самоуправления;
формирование институтов социального партнёрства на
территориальном уровне является ключевым звеном в становлении
и развитии социального партнёрства в муниципальных
образованиях;
стороны социального партнёрства на региональном уровне являются инициаторами развития системы социального партнёрства на территориальном уровне;
повышение роли сторон социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне в
развитии социального партнёрства в организациях;
необходимость совершенствования российского
законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам межмуниципального сотрудничества, становления и развития социального партнёрства на уровне территорий и коллективно -договорного регулирования социально - трудовых отношений в организациях;
основные технологии формирования системы социального партнёрства на территориальном уровне базируются на принципах социального партнёрства и наиболее полно соответствуют достижению баланса реализации интересов и социального мира между работниками и работодателями при участии органов местного самоуправления.
при формировании системы социального партнёрства на территориальном уровне возможно использование зарубежного опыта с учётом специфики российской действительности.
Теоретико - методологическую основу исследования составляют общеметодологические положения и принципы познания действительности, её анализа, основные положения социологической науки и её различных социальных теорий.
Автор придерживается общенаучных концептуальных подходов и методов научного познания, которые используются на всём протяжении исследовательского процесса.
В исследовании использованы структурно — функциональный метод, предусматривающий необходимость изучения социальных явлений и процессов, как систем, в которых каждый элемент имеет определённое назначение и функцию, а также методы системного анализа и синтеза и методы моделирования.
Теоретико - методологическую базу исследования дополняют
материалы Европейской хартии местного самоуправления.
В исследовании использованы документы Международной организации труда.
Теоретико - медологическую базу исследования составили также теоретические труды и исследования ведущих отечественных учёных.
Для исследования взяты документы и материалы Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально - трудовых отношений, IV Съезда, Генерального Совета и Исполкома Федерации независимых профсоюзов России.
Эмпирическая и информационная база исследования. Исследования дополнены официальными документами и материалами комитета по труду министерства здравоохранения и социального развития Калужской области, органов местного самоуправления, органов и сторон социального партнёрства разных уровней в Калужской области.
Аналитическую базу исследования составили также официальные статистические материалы регионального уровня.
Автор дополняет эмпирическую и информационную базу исследования материалами, социальной информацией, полученной в результате социологического опроса шестидесяти респондентов.
Опрос проведен автором в июле 2004 г. среди руководителей отраслевых объединений организаций профсоюзов Калужской области и первичных профсоюзных организаций муниципального образования «Город Калуга» по вопросам эффективности работы Калужской городской трёхсторонней комиссии по регулированию социально - трудовых отношений (См. Приложение № 5).
Результаты опроса обозначили проблемные направления развития социального партнёрства на уровне муниципальных
образований, разработанные в диссертации.
Обобщение ответов респондентов позволило сделать выводы о
необходимости повышения роли и разработки механизмов
взаимодействия муниципальной трёхсторонней комиссии по
регулированию социально - трудовых отношений с представителями
работников и работодателей в организациях, повышения активности
представителей работников в инициировании заключения
коллективных договоров, необходимости изучения и
использования сторонами трудовых отношений цивилизованных методов ведения социального диалога.
Выявлена необходимость повышения активности
взаимодействия стороны комиссии от объединений работодателей муниципального образования «Город Калуга» с работодателями по вопросам инициирования заключения коллективных договоров.
Большинство респондентов считают необходимым создание межмуниципальных органов социального партнёрства в муниципальных районах.
Апробация результатов исследования
Основные положения и результаты исследования
рассматривались на заседаниях Калужской областной трёхсторонней комиссии по регулированию социально - трудовых отношений, на семинарах - совещаниях, проводимых комитетом по труду министерства здравоохранения и социального развития Калужской области, областных совещаниях, проводимых территориальным объединением организаций профсоюзов «Калужский областной совет профсоюзов».
Необходимость становления и развития социального
партнёрства, социального диалога на уровне муниципальных образований обоснована на межрегиональной научно - практической конференции, организованной и проведенной в апреле 2004 года в г.
Калуге департаментом образования и науки Калужской области и филиалом Всероссийского заочного финансово - экономического института;1
Проблемы становления и развития социального партнёрства на уровне муниципальных образований и межмуниципальном уровне с учётом российской специфики раскрыты на региональной научно — практической конференции «Состояние и проблемы развития гуманитарной науки в Центральном регионе России», организованной и проведенной в мае 2004 года Российским гуманитарным научным фондом и Калужским научным центром. На конференции предложены модели социального партнёрства на уровне муниципальных образований, межмуниципальном уровне, в организациях в их взаимосвязи.2
Результаты исследований учтены автором при разработке плана мероприятий по развитию системы социального партнёрства на отраслевом, муниципальном уровнях и коллективно - договорной работы в организациях Калужской области от 27 ноября 2003 года.3 План содержит конкретные мероприятия сторон социального партнёрства в Калужской области по становлению и развитию системы социального партнёрства на уровне муниципальных образований.
Положения диссертации рассматривались на заседании совета по промышленной политике при Губернаторе Калужской области.
1 См. Коленков И.И. Социальное рартнёрство в сфере труда: влияние на развитие
экономики региона. Сборник научных статей по материалам межрегиональной научно -
практической конференции «Теория и практика развития экономики региона». Под ред.
Сергеева Н.И., Зельникова О.И., Зельникова Ю.И. - Калуга: ИД «Эйдос». 2004, С. 87 - 90.
2 См. Коленков И.И. Становление и развитие социального партнёрства на уровне
муниципальных образований - российская специфика. Труды 6-й Региональной научно -
практической конференции «Состояние и проблемы развития гуманитарной науки в
Центральном регионе России», г. Калуга. 26 - 29 мая 2004 г. С. 113 -116.
См. Приложение № 4. План мероприятий по развитию системы социального партнёрства на отраслевом и муниципальном уровнях и коллективно - договорной работы в организациях Калужской области от 27 ноября 2003 года.
На основе выводов и предложений, сделанных в диссертации, создан межмуниципальный координационный совет организаций профсоюзов Дзержинского района Калужской области.1
Результаты исследований применены при внесении изменений и дополнений в закон Калужской области «О социальном партнёрстве в Калужской области»2.
При личном участии и под непосредственным руководством автора рекомендации диссертационного исследования апробированы при разработке Регионального соглашения по регулированию социально - трудовых отношений между областными объединениями профсоюзов, областными объединениями работодателей и Правительством Калужской области на 2004 - 2006 годы.
Положения диссертации использованы в решениях Калужской
областной трёхсторонней комиссии по регулированию социально -
трудовых отношений, секретариат которой возглавляет автор
исследования, длительное время работая в качестве начальника
отдела по урегулированию коллективных трудовых споров и
развитию социального партнёрства, вошедшего в состав комитета по
труду управления социального развития министерства
здравоохранения и социального развития Калужской области.
Выводы и рекомендации исследования применены при разработке автором положения об отделе по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнёрства комитета по труду управления социального развития министерства здравоохранения и социального развития Калужской области и применяются при планировании работы отдела и некоммерческого
1 См. Приложение № 6. Протокол собрания председателей профсоюзных комитетов
организаций Дзержинского района Калужской области № 1 от 27.11. 2003 г.
2 См. Приложение № 1 - закон Калужской области от 14.11.2000 № 62 - 03 «О
социальном партнёрстве в Калужской области (в ред. законов Калужской области от
07.06.2002 № 122 - 03, от 26.08.2004 № 339 - 03).
партнёрства «Центр социального партнёрства», созданного в городе Калуге в рамках международного сотрудничества в соответствии с проектом ТАСИС «Трудовое законодательство и арбитраж».
Структура и объём диссертации
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Муниципальное образование, его роль и место в государственном устройстве Российской Федерации
«Государственное управление - это процесс регулирования внутри государства отношений посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти».1
Следовательно, основой системы государственного управления в России, как и в любом демократическом государстве, являются два основания: принцип разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная) и принцип комплектарности, согласно которому государство разделяется на уровни управления федеральный, региональный и муниципальный.
Принцип комплектарности предполагает недопущение дефицита легитимной власти по всей территории страны и характеризуется установкой на непрерывность власти. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления.
Мировая цивилизация сформировала две основные стратегии территориального управления: государственное управление и местное самоуправление. Практика реализации каждой из стратегий воплотилась в определении отдельных единиц административного деления государства, в которых сконцентрировались органы государственной и муниципальной власти, являющиеся проводниками утверждённых стратегий1.
Согласно статьи 12 Конституции Российской Федерации, в России признаётся и гарантируется местное самоуправление. «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».2
В России ещё не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, которая обеспечивала бы установку на сбалансированное и полное отражение элементов, составляющих систему государственного управления и местного самоуправления, которое своим существованием, в свою очередь, должно способствовать созданию условий для более эффективного государственного управления. Наличие этой обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, способствует установлению конструктивного для субъекта характера взаимоотношений. В зарубежной литературе данный феномен получил название партиципации и стал проявлением гражданской самоорганизации населения, ставшей основой общественного самоуправления.
Статья 12 пункт 1 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 устанавливает, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, посёлков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований -устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учётом исторических и иных местных традиций». Часть 3 пункта 1 статьи 12 указанного закона предусматривает, что «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления».
В статье 4 пункт 2 Устава Калужской области установлены следующие типы поселений и территорий:2 поселение - город, посёлок, село, деревня, хутор, иные поселения; территория — район, волость, сельсовет, иные территории». Процессы жизнедеятельности муниципального образования, как и каждой системы любого уровня (масштаба) складываются из множества различных явлений и процессов - экономических, социальных, духовных, которые должны быть управляемыми, то есть испытывать на себе регулирующее воздействие со стороны социальных институтов и организаций, призванных выполнять соответствующие функции, следовательно, выступающих субъектами управления.
Из изложенного выше следует вывод, что муниципальное образование является субъектом, основой народовластия, субъектом местного самоуправления и стоит в одном понятийном ряду с понятиями «субъект Российской Федерации» и «Российская Федерация».
Практическое значение имеет правильность толкования и применения понятия «муниципальное образование».
В глоссарии (статья 1) Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ)1 содержится определение: «Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Однако данный закон не содержит определения понятий «городское, сельское поселения».
Местное самоуправление и его особенности в Российской Федерации
Важная роль в решении вопросов оптимального устройства местного самоуправления принадлежит законодательству, которое формировалось в ходе его эволюции.
Особенно активизировалась законотворческая деятельность о местном самоуправлении в постсоветский период, когда очень сложные практические проблемы возникли в связи с тем, «что в плане территориального и организационного устройства местное самоуправление в нашей стране имеет только один уровень (в отличие от прежней многоуровневой системы Советов — сельский, районный и т.д.), формируясь в рамках так называемого муниципального образования».1
Следует подразделить следующие группы источников муниципального права с учётом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений в современной России.
Первая группа. Нормативно - правовые акты, принимаемые на международном уровне.
В 1949 году был создан Совет Европы, как союз государств, признающих и старающихся сохранить парламентскую демократию, гарантии правового государства и социальной ответственности. Совет Европы не создаёт собственного межгосударственного законодательства, а в основном разрабатывает договоры, которые впоследствии могут подписываться и ратифицироваться государствами - членами Совета Европы. После ратификации такие договоры приобретают законную силу на территории ратифицировавшего их государства. К числу таких договоров относится Европейская хартия местного самоуправления.1
На международном уровне признание муниципальных образований России состоялось в 1996 году, когда она вступила в Совет Европы.
«5 мая 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, которая устанавливает основные принципы и нормы Совета Европы в отношении местных органов власти».2
Вторая группа. Нормативно — правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Главный источник муниципального права - Конституция Российской Федерации.3 Важнейшим источником муниципального права в Российской Федерации является Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На дальнейшее развитие местного самоуправления направлен Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дающий возможность разработки и внедрения различных моделей двухуровневой системы местного самоуправления на основе реформирования территориальных и организационных основ местного самоуправления.
Предпосылки и необходимость становления и развития социального партнёрства в Российской Федерации на уровне муниципальных образований
Начавшаяся в России в 90 - е годы XX века реформа политических и социально - экономических преобразований вызвала к жизни не только новую форму осуществления публичной власти в государстве - муниципальную власть (власть местного самоуправления), но и вызвала необходимость развития российского законодательства, предметом регулирования которого являются не только муниципальные и межмуниципальные отношения в сфере местного самоуправления, и неизбежно - в сфере социально -трудовых, экономических и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Следует отметить, что в российском законодательстве вопросы развития системы социального партнёрства на уровне муниципальных образований содержат, в основном, целеполагающие установки на возможность реализации отдельных составляющих этой системы. Отсутствует законодательная и иная нормативно -правовая база, определяющая взаимосвязи системы социального партнёрства на уровне муниципальных образований в структуре всей системы социального партнёрства в Российской Федерации. Не отработан механизм создания институтов социального партнёрства на уровне муниципальных образований. Нет законодательных и иных нормативно - правовых актов, регламентирующих порядок создания и взаимодействия институтов социального партнёрства на межмуниципальном уровне.
Отрицательно сказывается на социально — экономическом развитии муниципальных образований и эффективности содействия достижению баланса интересов работников и работодателей в организациях, расположенных на территории муниципальных образований отсутствие механизма взаимодействия органов социального партнёрства на муниципальном уровне с участниками трудовых отношений и органами социального партнёрства этих организаций. В итоге страдают не только вопросы стратегического развития муниципальных образований, но и вопросы эффективности работы и развития организаций, как в производственной, так и в социальной сферах, интересы работников, работодателей и всего сообщества, всего социума, составляющего население муниципальных образований.
Перечисленные выше проблемы являются следствием несбалансированности интересов муниципальных образований, находящихся на территории одного муниципального района или пограничных районов, отсутствия реальных механизмов регулирования их взаимоотношений по всему спектру вопросов их совместной и самостоятельной деятельности, в результате чего статья 10 Федерального закона от 2 августа 1995 года № 154 — ФЗ и статья 8 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделяющие муниципальные образования правом создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, не работают. Примером является отсутствие в Калужской области таких объединений на межмуниципальном уровне по горизонтали.
На практике реализация данных положений затруднена не только из - за отсутствия у таких объединений полномочий органов местного самоуправления, но и в силу нежелания отдельных муниципальных образований, которые являются более самодостаточными, связывать себя обязательствами с другими муниципальными образованиями, имеющими более низкий уровень экономического и социального развития. Кроме того, отсутствие полномочий органов местного самоуправления у данных объединений лишает их возможности принимать прямые решения, направленные на координацию совместной деятельности на межмуниципальном уровне. Нужен более упрощённый и эффективный механизм регулирования межмуниципальных отношений. К примеру, есть идея, что таким органом может быть координационный совет муниципальных образований на территориальном уровне, который может быть создан по аналогии координационных советов организаций профсоюзов на уровне муниципальных образований. Создание координационных советов муниципальных образований не входит в противоречие со статьёй 8 пункт 3 Федерального закона от 6 октября 2003года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой с учётом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований.
