Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Приграничное сотрудничество как объект социологического исследования 13
1.1. Концептуальные основы определения социального феномена приграничного сотрудничества 13
1.2 Генезис и особенности формирования приграничного сотрудничества 29
1.3. Система факторов развития приграничного сотрудничества в современной России 44
Глава 2. Процессы институционализации приграничного сотрудничества на местном уровне 60
2.1. Основные тенденции развития местных сообществ и муниципальных образований в современной России 60
2.2. Использование возможностей приграничного сотрудничества в развитии муниципальных образований 76
2.3. Становление организационной структуры приграничного сотрудничества на местном уровне 91
Глава 3. Социологический анализ практики осуществления приграничного сотрудничества в муниципальньіх образованиях СЗФО РФ 106
3.1. Анализ приграничного сотрудничества в муниципальных образованиях СЗФО РФ (по материалам социологического исследования) 106
3.2. Проектный подход в организации приграничного сотрудничества на местном уровне 122
3.3 Объединение муниципальных образований с элементами партнерства как инновационная форма приграничного сотрудничества 139
Заключение 152
Список использованной литературы 157
- Генезис и особенности формирования приграничного сотрудничества
- Использование возможностей приграничного сотрудничества в развитии муниципальных образований
- Анализ приграничного сотрудничества в муниципальных образованиях СЗФО РФ (по материалам социологического исследования)
- Объединение муниципальных образований с элементами партнерства как инновационная форма приграничного сотрудничества
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что реформирование местного самоуправления в России, его укрепление в качестве первичного уровня публичной власти обусловливает необходимость выработки новых подходов к решению вопросов развития муниципальных образований и местных сообществ, к максимальному использованию имеющихся ресурсов для улучшения качества жизни различных социальных групп местного населения. В этой связи особое значение приобретает ориентация органов местного самоуправления на инновационные способы решения повседневных проблем, их «открытость» для использования успешного опыта управления на местном уровне. Значительные потенциальные возможности развития местного самоуправления связаны с выявлением и использованием внутренних ресурсов муниципальных образований, таких как близость к национальным транспортным коридорам и другим точкам роста, развитая инфраструктура, наличие достопримечательностей, выступающих базой для туристического бизнеса, выгодное географическое положение.
Для многих муниципальных образований Российской Федерации географическое положение, с одной стороны, предоставляет дополнительные возможности для развития, с другой - часто обусловливает низкие показатели их социально-экономического развития. С подобной ситуацией сталкиваются около 8 тыс. приграничных муниципальных образований России.
Известно, что пограничный периметр Российской Федерации является самым протяженным в мире и составляет 60 933 км, в том числе 38 807 км морских. Из 83 субъектов РФ у 43 одна из границ совпадает с государственной, причем у 21 субъекта межгосударственные границы старые, унаследованные с советских времен, у остальных - они являются новыми, возникшими вследствие распада СССР или представляют собой сочетание старых и новых границ.
Приграничное положение оказывает особое влияние на группу муниципальных образований, границы которых частично совпадают с государственной границей. Причем муниципальные образования, имеющие «старые границы», испытывают не меньше проблем, чем муниципальные образования, ставшие приграничными сравнительно недавно. Проблемы последних в основном заключаются в том, что потребности в контактах, имевших место до разделения границей двух местных сообществ, теперь следует удовлетворять при помощи специальных юридических действий (получение виз для пересечения границы, особых разрешений и проч.). Кроме того, возникновение и закрепление межгосударственных форм взаимодействия на местном уровне (в отличие от прежних внутригосударственных) также требует значительных временных и ресурсных затрат.
Проблемы муниципальных образований, пребывающих в статусе приграничных несколько десятков лет, как правило, связаны с необходимостью постоянного совершенствования исторически изменчивых механизмов приграничного взаимодействия, а также постоянного пополнения финансовых и—N
организационных ресурсов для обеспечения нормального функционирования системы отношений.
Кроме того, в настоящее время в условиях возникновения глобальных социальных конфликтов, усиления взаимозависимости государств приграничные территории становятся средоточием социальной напряженности. В случае возникновения угроз национальной безопасности местные сообщества приграничных территорий оказываются наиболее уязвимыми и незащищенными. Несмотря на то, что угрозы экспансии давно перестали восприниматься только как физические военные действия, государственная граница до сих пор остается источником повышенной потенциальной опасности.
Вместе с тем, усиление контактности границ приводит к тому, что приграничное сотрудничество постепенно становится повседневной практикой современных российских приграничных муниципальных образований. Необходимость изучения становления приграничного сотрудничества в качестве социального института и его роли в развитии муниципальных образований и местных сообществ определяется растущей взаимозависимостью сопредельных местных сообществ, необходимостью налаживания устойчивых связей в различных сферах деятельности органов местного самоуправления по обе стороны границы.
Таким образом, исследование практики приграничного сотрудничества, способов его более эффективной организации и институционализации, возможностей муниципальных образований в этих процессах является актуальным и практически значимым.
Степень научной разработанности проблемы.
Изучение вопросов приграничного сотрудничества в России имеет непродолжительную историю и приобрело существенные научные очертания только в 1990-х гг. Вместе с тем современные исследования рассматриваемого явления опираются на фундаментальные разработки в области теории международных отношений, политической географии, геополитики, социологии и политологии.
Исследование приграничного сотрудничества в качестве социального института осуществляется в рамках социологического подхода и опирается на работы Э. Дюркгейма, Т. Парсонса, Р. Мертона, Н. Лумана, Н. Смелзера, Э. Гидденса, Я. Щепаньского. Сотрудничество как тип социального взаимодействия рассматривается сквозь призму социальной феноменологии и основывается на трудах А. Шюца. При институциональном анализе использованы положения таких зарубежных исследователей-политологов, как Дж. Хертлезер, Ф. Чэпин, Л. Баллард, Г. Барнз, Дж. Фейблман, У. Гамильтон, Г. Гилман, Дж. Найт, Г. Питере, О. Янг. В отечественной социологической литературе теоретические исследования социальных институтов немногочисленны и представлены работами таких ученых, как И. И. Лейман, Н. Б. Костина, М. Б. Глотов, С. С. Фролов, Т. И. Заславская, Р. В. Рывкина, В. И. Добреньков, А. И. Кравченко.
Анализ приграничного сотрудничества невозможен без опоры на исследования по мировой политике и теории межрегиональных взаимодейст-
вий, где особое внимание уделяется процессам мирового развития, обусловливающим появление рассматриваемого вида сотрудничества и его основных акторов. К числу таких исследований относятся работы О. Ю. Бакиной, И. М. Бусыгиной, С. А. Глотова, Ю. С. Дерябина, Т. В. Зоновой, И. Д. Иванова, Ю. В. Косова, М. М. Лебедевой, А. В. Левашовой, Н. А. Ковальского, В. С. Крылова, А. С. Макарычева, П. А. Цыганкова,
A. П. Цыганкова и др., а также работы представителей скандинавской школы:
О. Вевера, Ю. Кекконена, К. Лехтенмеки.
Собственно социологические исследования приграничного сотрудничества следует разделить на две группы: исследования социального феномена сотрудничества и исследования, посвященные влиянию границы на приграничные сообщества. Первая группа представлена работами социологов-специалистов в области международных отношений: классиков — Р. Арона, Дж. Бертона, Р. Боска, X. Булла, Г. Бутуля, М. Бэнкса, М. Уайта - и современников - Б. Бади, Д. Биго, Б. Бузана, А. Вендта, М.-К. Смуте и др. В их работах подчеркивается значимость для сотрудничества и международной политики в целом систем социальных ценностей, а не только заинтересованности субъектов сотрудничества во власти или материальном благосостоянии.
Вторая группа исследований, посвященных влиянию феномена государственной границы на приграничные сообщества, связана, в основном, с социальной идентичностью жителей приграничных территорий. К данному социологическому направлению относятся работы Ф. Барта, О. Мартинеца, X. Донана, Т. Вильсона. В России подобные социально-антропологические исследования проводятся О. Н. Бредниковой, В. М. Воронковым,
B. А. Колосовым, С. К. Королевым, Е. А. Никифоровой, О. В. Паченковым и
др.
В качестве отдельного направления при изучении взаимосвязи приграничного сотрудничества и развития российских местных сообществ можно выделить работы, затрагивающие теоретические аспекты и практику функционирования Европейского Союза, а также вопросы взаимоотношений России и ЕС. Это работы Н. К. Арбатовой, О. Н. Барабанова, О. А. Балтенковой, Ю. А. Борко, И. М. Бусыгиной, Е. Ю. Винокурова, С. А. Голубева, Ю. В. Косова, Л. В. Разумновой, О. Ч. Реута, К. К. Худолея и др.
Ряд практических вопросов приграничного сотрудничества регионов и муниципальных образований Северо-Запада Российской Федерации и Европы, а также особенностей его влияния на развитие экономического, правового, социального и политического пространства рассматривается в работах А. А. Баландина, Д. А. Болотова, Е. В. Гриценко, С. А. Гуровой, П. Е. Дорониной, А. П. Клемешева, Г. Б. Козырева, В. С. Корнеевеца, Н. М. Межевича, Т. В. Морозовой, Б. В. Периля, О. Ч. Реута, М. В. Сухарева, Г. М. Федорова, В. А. Шлямина.
Проблемы развития муниципальных образований стали привлекать внимание исследователей сравнительно недавно, начиная с 1970-х гг. Однако актуальность этого направления обусловила формирование достаточно широкого спектра подходов к пониманию сущности местного развития и инст-
рументов его организации. В этой связи следует отметить работы таких зарубежных ученых, как Д. Бромли, Д. Коллинс, Дж. Кристенсен, Б. Пауэре, Дж. Робинсон, Э. Хален, Р. Шафер, Й. Шумпетер и др. Методологические подходы к исследованию социально-экономических проблем развития муниципальных образований в России были заложены в трудах Л. А. Велихова, М. Д. Загряцкого, П. Гензеля, И. X. Озерова, В. Н. Твердохлебова, которые достаточно подробно освещают предмет и содержание деятельности российских муниципалитетов, их специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.
Значительный научный вклад в разработку проблем развития муниципальных образований внесли такие авторы, как Т. Т. Авдеева, Р. В. Бабун, А, Г. Воронин, А. Г. Гранберг, С. Ф. Жилкин, В. Б. Зотов, В. Н. Лексин, Н. Н. Михеева, О. М. Рой, Ю. В. Филиппов, А. Н. Швецов, А. Н. Широков, С. Н. Юркова и др.
Вместе с тем недостаточно изученным остается процесс институциона-лизации приграничного сотрудничества в России, а также вопросы о влиянии приграничного положения и приграничного сотрудничества на социальное развитие сопредельных муниципальных образований и местных сообществ, о характере и направленности процессов приграничного сотрудничества в России, о его механизмах и формах. Это определило цель, объект и предмет диссертационного исследования.
Объект исследования - приграничное сотрудничество как вид социального взаимодействия местных сообществ муниципальных образований, разделенных государственной границей.
Предмет исследования - процесс институционализации приграничного сотрудничества в России.
Цель настоящей работы - анализ социального взаимодействия приграничных муниципальных образований. На достижение поставленной цели направлено решение следующих задач:
Систематизировать основные теоретические подходы к пониманию приграничного сотрудничества в современных социологических и социально-политических теориях.
Определить этапы развития, формы и модели приграничного сотрудничества в странах Европы и Российской Федерации.
Осуществить анализ факторов, способствующих развитию приграничного сотрудничества в Северо-Западном федеральном округе Российской Федерации.
Выявить специфику и проблемы развития приграничных местных сообществ на Северо-Западе России.
Раскрыть особенности организационной структуры приграничного сотрудничества, осуществляемого северо-западными муниципальными образованиями РФ.
Выработать рекомендации по организации и совершенствованию приграничного сотрудничества и использованию его российскими северо-
западными муниципальными образованиями в качестве дополнительного ресурса социально-экономического развития.
Методологическую основу диссертационной работы составили общенаучные принципы познания: системный, сравнительный, междисциплинарный, конкретно-исторический. Важное методологическое значение для изучения проблемы имеет институциональный подход, который является традиционным для изучения социальных структур и процессов. Также важное значение для диссертационного исследования имели теоретико-методологические положения лимологии и социологии международных отношений. Для проведения эмпирического исследования использовались такие методы, как анкетирование, экспертное интервью, анализ документов, сравнительный метод.
Эмпирическую базу исследования составили документальные отчеты по 126 проектам приграничного сотрудничества, представленные Региональными бюро поддержки (занимающимися вопросами технической помощи в осуществлении проектов по программам ЕС) Петрозаводска, Калининграда и Санкт-Петербурга, а также результаты анкетного опроса муниципальных служащих, проведенного в рамках реализации Совместной программы Совета Европы, Конгресса муниципальных образований РФ и Северо-Западной академии государственной службы «Профессиональная премия Совета Европы в области приграничного сотрудничества на Северо-Западе России за 2005 г.» 22-23 июня 2005 г. и результаты экспертного опроса (экспертами выступили руководители и специалисты областных и местных администраций и муниципальных учреждений, ученые).
На защиту выносятся следующие положения:
Приграничное сотрудничество - это особый вид социального взаимодействия, который призван удовлетворять потребности местных сообществ, разделенных государственной границей и расположенных в относительной близости друг от друга, в безопасности и комфортной среде обитания. Основной целью данного вида социального взаимодействия является социально-экономическое развитие населяемой территории.
Развитие приграничных муниципальных образований и местных сообществ должно осуществляться на основе принципа самоорганизации.
Ключевым фактором успешности приграничного сотрудничества выступает заинтересованное участие в данном процессе высших органов государственной власти.
Доминирующей формой приграничного сотрудничества российских и сопредельных местных сообществ на данном этапе его развития является проект.
Наиболее перспективными сферами приграничного сотрудничества в России на современном этапе являются такие сферы, как туризм, образование и локальные рынки труда, развитие малого и среднего предпринимательства.
Успешность процессов институционализации приграничного сотрудничества в России зависит от уровня развития приграничных муниципалитетов.
Научная новизна исследования.
Дано определение приграничного сотрудничества как социального института, в котором субъектами социальных взаимодействий выступают местные сообщества.
В качестве доминирующей цели приграничного сотрудничества как социального института выделено социально-экономическое развитие территории.
Выявлены структура, элементы и функции приграничного сотрудничества как социального института в северо-западных муниципальных образованиях РФ.
Определены основные этапы развития приграничного сотрудничества на Северо-Западе РФ: 1991-1995 гг., 1996 - 2003 гг., 2004 г. - настоящее время. Каждый из выделенных этапов охарактеризован с точки зрения содержания взаимоотношений и преследуемых целей взаимодействия.
Обосновано, что успешная институционализация приграничного сотрудничества оказывает позитивное влияние на качество жизни населения приграничных муниципальных образований.
В целях оптимизации приграничного сотрудничества на Северо-Западе РФ предложена новая форма его организации - объединение приграничных муниципальных образований, основанное на принципах партнерства.
Теоретическая значимость исследования заключается в систематизации методологических подходов к исследованию приграничного сотрудничества как социального феномена, в обосновании необходимости институционального анализа процесса приграничного сотрудничества, а также в выявлении детерминированности становления приграничного сотрудничества в качестве социального института политическими, экономическими и социокультурными факторами. Проведенный в диссертационном исследовании анализ основных этапов институционализации приграничного сотрудничества в России позволяет теоретически обосновать новую форму его организации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его основные результаты могут быть использованы органами государственной власти и органами местного самоуправления при планировании развития приграничных территорий, для экспертной и аналитической работы при организации и развитии приграничного сотрудничества, а также для совершенствования проектной деятельности его участников. Положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных курсов по политической социологии, социологии международных отношений, муниципальному управлению, управлению проектами, а также специальных курсов и семинаров по приграничному сотрудничеству для государственных и муниципальных служащих в рамках системы переподготовки и повышения квалификации.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и результаты исследования были изложены в докладах на 6 конференциях, проводимых Российской академией государственной службы при Президенте РФ, Северо-Западной академией государст-
венной службы, ИНИОН (2004 - 2008 гг.). Результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры социологии и социальной работы СЗАГС, а также на заключительном семинаре для муниципальных служащих «Профессиональная премия Совета Европы в области приграничного сотрудничества на Северо-Западе России за 2005 г.».
Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 печатных работ общим объемом 3,1 п. л., в том числе 1 - в журнале, рецензируемом ВАК РФ.
Объем и структура работы.
Диссертация изложена на 176 стр. и состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы и 5 приложений.
Генезис и особенности формирования приграничного сотрудничества
Современное общество представляет собой сетевую структуру, поддерживающую движение глобальных потоков1, ввиду чего ни место, ни актор (как действующий и влиятельный субъект) в настоящее время не имеют того радикального значения, какое имели прежде. Вместе с тем ни то, ни другое не прекратило своего существования и продолжает оказывать значительное воздействие на мировые социальные и политические процессы . В этой связи особое значение приобретают исследования местных сообществ, их поведения и действий, устойчивых социальных практик, роли инноваций и традиционализма в этих сообществах.
Вовлеченность того или иного государства в упомянутые глобальные потоки во многом отражает уровень активности приграничных местных сообществ. При этом существует целый ряд терминов, характеризующих их взаимоотношения (например, международное сотрудничество, трансграничное сотрудничество, межтерриториальное сотрудничество, сотрудничество приграничных областей, приграничное сотрудничество и др.) Для обозначения отношений приграничных местных сообществ и органов местного самоуправления наиболее адекватным представляется термин «приграничное сотрудничество». Надо признать, что различное понимание данного термина не позволяет выработать его единое определение. Однако обращение к мировому опыту позволяет сделать вывод о том, что независимо от формы государственного устройства (конфедерация, федерация, унитарное государство) приграничное сотрудничество не выходит за рамки сотрудничества на уровне органов местного самоуправления или их объединений. Ученые также сходятся во мнении о том, что сотрудничество на уровне государств или в случае федерации - на уровне субъекта федерации будет соответственно межгосударственным сотрудничеством или международным сотрудничеством субъекта федерации, которые непосредственного отношения к самому процессу приграничного сотрудничества не имеют3.
Для того чтобы понять специфику взаимоотношений приграничных территорий, то есть специфику приграничного сотрудничества, необходимо выявить его содержательные характеристики. Сам термин «приграничное сотрудничество» предполагает изучение двух категорий: «сотрудничество» и «граница».
Методологически сотрудничество может быть рассмотрено в рамках социологических и политических теорий.
Одной из социологических теорий, объясняющих особенности взаимодействия (а, соответственно, и сотрудничества) индивидов, является социальная феноменология А. Шюца. Согласно его концепции, мышление индивидов - это система конструируемых типов. Сознательно мы обращаем внимание лишь на те объекты, которые находятся в соотношении с другими, ранее воспринятыми. То есть, работая избирательно, сознание выделяет индивидуальные и типические характеристики объектов. Предположим, что приграничное сотрудничество - это объект внешнего мира. В таком случае нам будут интересны лишь некоторые его аспекты как особенного типизированного объекта. Утверждая, что приграничное сотрудничество -это объект (О), обладающий неким свойством (п), мы утверждаем, что «О есть п». Однако такое суждение будет неполным. Потому что О (приграничное сотрудничество), независимо от того, каким оно предстает в нашем сознании, представляет собой не только п (свойство приграничного сотрудничества), но также и т, и г, и s и многое другое. И если по отношению к приграничному сотрудничеству мы утверждаем, что «О есть п», мы делаем так лишь потому, что при наличных обстоятельствах О (приграничное сотрудничество) интересует нас лишь в качестве п (свойство приграничного сотрудничества), а его бытие как m и г мы оставляем без внимания как нерелевантное4.
Релевантность, по Шюцу, это те элементы, которые соотносятся с нашей «наличной целью», то есть с будущей практической или теоретической деятельностью. Система же релевантностей определяет элементы, которые составят основу обобщающей типизации. Таким образом, изменение нашей «наличной цели», сдвиг контекста, в котором выступает для нас приграничное сотрудничество (О), может привести к изменению системы релевантностей, к утверждению, что «О есть г», а то, что О есть и п, будет в тот момент для нас иррелевантным.
Так, при дисгармоничном взаимодействии, очевидно, мы имеем дело с различным восприятием сторонами какого-либо объекта (в нашем случае -приграничного сотрудничества), то есть для одной стороны «О есть п», а для другой - «О есть г». Соответственно, для успешного взаимодействия необходимо совпадение систем релевантностей индивидов, участвующих в сотрудничестве.
Схожее восприятие объектов внешнего мира обусловлено принадлежностью индивидов к единой «мы-группе», формирование которой в свою очередь обусловлено общностью языка. Индивиды строят типичные конструкты согласно системе релевантностей, соответствующей унифицированной точке зрения той «мы-группы», которой они принадлежат. К типичным конструктам относятся способы взаимодействия со средой, рекомендации по использованию типичных средств для достижения типичных целей в типичных ситуациях, образ жизни, образ мышления. В наших отношениях с индивидами из другой ,«мы-группы» мы лишь гипотетически можем предположить их типичные конструкты и, соответственно, истинный смысл их действий. То есть «мы понимаем другого, конструируя типичный способ деятельности, типичные, лежащие в его основе мотивы, установки типа личности»5. В результате чтобы быть понятым во взаимодействии, индивид должен приспособить свое поведение и свои конструкты к образцу поведения той или иной группы (причем это может быть как «мы-группа», так и «они-группа»).
Анализируя модели действия индивидов, А. Шюц делает вывод, что чем более институционализирована и стандартизирована какая-либо поведенческая модель, чем более она типизирована и социально санкционирована с помощью законов, правил, норм, обычаев, традиции и т.д., тем больше вероятность того, что наше поведение достигнет желаемой цели.
Таким образом, для успешной реализации сотрудничества его участники должны ориентироваться прежде всего на ожидания «другого», а также стремиться к типизации моделей поведения в том или ином виде сотрудничества, то есть к созданию институтов. В случае их создания наборы конструктов взаимодействующих «мы-групп» позволят проектировать взаимные действия, что в свою очередь приблизит системы релевантностей партнеров и предопределит взаимность мотивов будущих отношений.
Использование возможностей приграничного сотрудничества в развитии муниципальных образований
В настоящее время в мировом сообществе все большее признание завоевывает тезис «все во имя человека». Многие высокоразвитые в социально-экономическом плане страны рассматривают его как альтернативу устаревшей точке зрения, ставящей знак равенства между уровнем развития государства и уровнем развития его экономики. Сегодня более развитыми считаются уже не те страны, в которых выше доход на душу населения, а те, в которых созданы более благоприятные условия для развития и самореализации граждан. В связи с этим меняются и приоритеты в социально-экономическом развитии, где на первый план выдвигаются блага людей.
Современное понятие «развитие» включает в себя 3 взаимосвязанных характеристики: изменение, рост, улучшение1. Развитие начинается с социальных изменений, которые не происходят сами по себе, а связаны с разработкой политики определенной мировоззренческой направленности. В ходе некоторых структурных изменений, вызванных подобным развитием (например, изменение структуры и функций имеющихся институтов, лучшее использование существующих ресурсов и проч.), изменяется образ жизни большей или меньшей части населения. Однако изменения, которые улучшают многое для некоторых, совсем не обязательно улучшают многое для всех. Поэтому люди подходят к их оценке по-разному, в зависимости от своего места в структуре, доступности для них ресурсов, своих способностей. Структурные изменения, которые происходят при развитии-росте, ведут к технологическому прогрессу, повышению качества продукции и улучшению распределения товаров и услуг. При этом развитие часто связывают с увеличением объемов производства. Наиболее совершенным вариантом развития считается развитие как улучшение, когда социальные перемены обеспечивают равные возможности более широкому кругу людей воспользоваться общественными благами — образованием, здравоохранением, жильем, участием в принятии политических решений и проч. Таким образом, развитие как таковое необходимо рассматривать прежде всего с позиций социального результата.
В каждом из рассматриваемых случаев речь идет о развитии той или иной части населения, как правило, населения муниципального образования, или, используя современную терминологию, местного сообщества. Под местным сообществом в данном случае понимается группа людей в природной окружающей среде, обладающая географическими, политическими, социальными границами и развитым общением друг с другом. Это общение может быть не всегда активным, но оно должно быть явным. Группы взаимодействуют на определенной территории для достижения совместных целей. В качестве основных признаков местных сообществ выделяют: 1) население, или общность людей (историческая, культурная, соседская и т. п.); 2) территория, или пространство в пределах определенных границ (географических, административных, информационных т др.); 3) социальное взаимодействие (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общие властные структуры, общественные услуги, организации, взаимосвязь в производственной деятельности и т. д.); 4) чувство сообщества, или психологическая идентификация с сообществом (общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в сообществе, чувство ответственности перед сообществом и т. п.) . В практике развития местных сообществ существуют 2 направления, которые различаются решением вопросов возникновения и распространения импульсов развития: развитие «сверху» и развитие «снизу».
Более устоявшаяся и часто используемая в России модель развития местных сообществ «сверху» основывается на предположении, что развитие исходит из центра - сердцевины сообщества всего государства. Затем мультипликативный эффект, по мнению сторонников данного направления, концентрически распространяется на периферию, к менее крупным сообществам, находящимся вдали от центров развития. При использовании данной модели особое внимание, по-видимому, должно быть уделено мощности возникающих в центре волн развития. С учетом масштабов российского государства (по сравнению с масштабами других государств) можно предположить, что даже самая мощная волна развития вряд ли достигнет окраин страны, а если и достигнет - то ее эффект будет ничтожно мал. Соответственно, подобное развитие оказывает на приграничные местные сообщества такое влияние, которое оказывается необходимым лишь для поддержания их общего стабильного состояния. Очевидно, что модель развития «сверху» не может быть признана перспективной.
Исходя из предпосылки, что каждое местное сообщество управляется своими собственными институтами, которые инициируют развитие независимо от поведения центра, можно использовать модель развития «снизу». Использование данной модели предполагает, что само население муниципальных образований активно включается в решение местных проблем, получая для этого необходимые властные полномочия, материальные и финансовые ресурсы, гарантии государства. При этом решающим фактором повышения благосостояния местного населения является глубина и развитость социальных и деловых связей между людьми.
Анализ приграничного сотрудничества в муниципальных образованиях СЗФО РФ (по материалам социологического исследования)
Динамика данных показателей, на наш взгляд, будет свидетельствовать не только о социально-экономическом развитии приграничного муниципального образования, но и об успешном использовании приграничного положения и эффективном сотрудничестве с соседними зарубежными муниципалитетами.
Помимо прочего, особого внимания заслуживает еще один способ территориального развития муниципальных образований, который некоторые исследователи относят к социальным технологиям9, - создание объединений и ассоциаций муниципальных образований различного уровня. Данный способ ориентирован, прежде всего, на регулирование общих целей и задач в средне- и долгосрочной перспективе развития местных сообществ. Его эффективность определяется тем, что деятельность подобных ассоциаций объединяет руководителей органов местного самоуправления для рассмотрения общих вопросов, связанных с направлениями местной политики, экономикой, финансами и другими повседневными проблемами. Кроме того, на их заседаниях апробируются некоторые законодательные документы, происходит обмен опытом, обмен мнениями с вышестоящими уровнями власти. В этом отношении перспективным представляется
Цветкова Г. А. Социальные технологии на муниципальном уровне // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления: сб. науч. тр. - Майкоп - Ростов/н/Д.: СКАГС, 1999. - С. 699. создание ассоциации приграничных муниципальных образований (прежде всего, городов) по типу Союза городов-наукоградов или Межведомственной ассоциации закрытых административно-территориальных образований. Создание подобной ассоциации позволило бы приграничным муниципальным образованиям объединить усилия для совместной работы и диалога с государством, например, в части формирования особой местной налоговой базы (имеются в виду многочисленные предложения местных властей приграничных муниципальных образований об отчислении определенного процента от таможенных платежей и сборов местной казне), по созданию условий для сотрудничества с соседними зарубежными муниципалитетами и налаживания с ними долгосрочных связей (не ограничивающихся однажды реализованным проектом) и т. п. Кроме того, такая ассоциация стала бы подходящей «площадкой» для апробации создаваемых стратегий местного развития или введения инструмента мониторинга местных социально-экономических процессов.
Таким образом, развитие муниципальных образований - это процесс регулируемого и управляемого изменения качества жизни местного населения. Рассматриваемый процесс испытывает влияние многих факторов, обусловленных как внутренним потенциалом муниципального образования, так и общегосударственными особенностями. Для развития приграничных муниципальных образований существенным оказывается и характер межгосударственных отношений, влияющий на возможность использования приграничного положения и потенциала приграничного сотрудничества в целях улучшения качества жизни местного сообщества. Само приграничное сотрудничество в настоящее время не может быть рассмотрено как социальная технология (так как не может быть использовано любым приграничным муниципальным образованием), но может быть сферой внедрения инноваций. Его возможности обязательно должны учитываться при составлении стратегии развития, а влияние приграничного положения -при мониторинге качества жизни местного населения
С начала 1990-х гг. взаимоотношения приграничных муниципалитетов России и Европы претерпели существенные изменения, что влечет за собой необходимость изменений самого процесса сотрудничества, в том числе и состава его участников.
Учитывая содержание, характер взаимоотношений и преследуемые цели взаимодействия, условно можно выделить следующие этапы в осуществлении приграничного сотрудничества между Россией и странами Европы: 1991 - 1995 гг., 1996 - 2003 гг., 2004 г. - настоящее время.
Главная особенность первого этапа сотрудничества приграничных территорий, образовавшихся в результате распада Советского Союза, (1991 -1995 гг.) - осуществление сотрудничества исключительно на государственном (правительственном) уровне. Последствия такого сотрудничества проявлялись, прежде всего, на региональном уровне. Однако сами регионы РФ не могли участвовать в международных отношениях из-за отсутствия соответствующего законодательства. Внимание к российским территориям со стороны соседних европейских государств в рассматриваемый период времени помимо прочего было вызвано теми угрозами стабильности, которые европейские страны усматривали в социально-экономической ситуации России (спад промышленного производства, повышение уровня безработицы, экологические угрозы, рост разрыва жизненного уровня между различными группами населения российских регионов с одной стороны и уровнем жизни в европейской части - с другой). Поэтому в качестве основной цели сотрудничества приграничных территорий в период с 1991 по 1995 гг. можно выделить обеспечение мирного и стабильного развития в регионе, что приобретало форму гуманитарного и культурного сотрудничества.
В этот период Россия и ЕС не имели общих границ, и их взаимоотношения осуществлялись, в основном, в рамках созданной в 1991 г. программы Tacis (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States) - программы поддержки процесса экономических и демократических реформ в России, в странах СНГ и Монголии. Tacis имела своей целью содействие инициативам по развитию общества, базирующегося на демократии и рыночной социально-экономической системе. В рамках рассматриваемой программы ЕС предоставлял безвозмездные средства для финансирования различных форм передачи знаний, а также для закупки оборудования. Данная программа была представлена несколькими подпрограммами, соответствующими ее приоритетным направлениям: развитие человеческих ресурсов, телекоммуникации, транспорт, развитие предприятий, энергетика, охрана окружающей среды и проч. К числу основных подпрограмм относятся: Tempus - программа сотрудничества в сфере высшего образования; Bistro - программа, направленная на предоставление оперативного и гибкого механизма поддержки маломасштабных проектов; Democracy Programme - программа «Демократия и права человека»; Программа по энергетике (Энергетические центры); Tacis Lien — программа сотрудничества некоммерческих организаций; City Twinning - программа породнения городов и проч.1
Участие в указанных подпрограммах, безусловно, позволило накопить бесценный опыт в общении с европейскими партнерами. Однако помимо очевидных результатов и материальных благ, предоставленных населению приграничных (и не только приграничных) территорий России в рассматриваемый период, сотрудничество в рамках программы Tacis не было лишено некоторых недостатков, свидетельствующих о дисфункциональности сотрудничества в рамках программ технического содействия. Прежде всего речь идет о несовместимости некоторых технологий и сложившихся в обществе традиций управления, о появлении иждивенческих настроений (надежды на «доброго дядю», уверенности в том, что «нам кто-то должен»),
Объединение муниципальных образований с элементами партнерства как инновационная форма приграничного сотрудничества
Подобное распределение ответов (54 % - «Реагирую немедленно»), возможно, обусловлено тем, что почти половина анкетируемых относится к категории «руководители». 27 % ответов «Даю документу "отлежаться", т. к. не- хватает информации для принятия решений» - сигнал о том, что отечественные муниципальные образования обделены необходимой информацией. Т. е. муниципальные служащие достаточно инициативны и исполнительны (0 % ответов «практически не реагирую, т. к. считаю, что от меня ничего не зависит»), однако отсутствие постоянной связи (в том числе с соседними российскими муниципалитетами, с региональными властями) и большая загруженность текущей работой мешают налаживать отношения с зарубежными партнерами.
Итогом проведенного анкетного опроса стали следующие выводы:
1. Приграничное сотрудничество как социальный феномен появляется в результате обоюдного желания сторон, имеющих целью решить какие-либо проблемы муниципальных образований (для муниципальных образований СЗФО РФ целью является, в основном, экономическое развитие, для европейских муниципалитетов - решение экологических проблем). В то же время российские муниципалы пока плохо представляют себе, в какой форме это сотрудничество будет более эффективным.
2. Основным препятствием северо-западные российские муниципальные образования видят отсутствие финансирования. Такая ситуация имеет двоякое объяснение: 1) муниципальные образования не способны пока использовать все имеющиеся собственные ресурсы и имеющиеся возможности получения средств для реализации сотрудничества; 2) со стороны федеральных и региональных властей не уделяется должное внимание существующим проблемам.
3. Муниципальные служащие в основном заинтересованы в сотрудничестве, т. к. в большинстве случаев оно результативно. Однако возникает вопрос о его «эффективности»: не совсем понятны критерии, по которым муниципалы оценивают «эффективность» сотрудничества.
4. Обозначенная потребность в проведении различных семинаров и конференций, посвященных рассматриваемой проблематике, свидетельствует о том, что муниципальные служащие испытывают дефицит информации, однако в основном готовы к преодолению возникающих трудностей в приграничном сотрудничестве, т. к. видят в нем реальную основу для повышения уровня развития муниципального образования.
Результаты анкетирования позволили определить круг вопросов для экспертного интервью, которое было проведено 2 декабря 2005 г. на заключительной сессии Программы «Профессиональная премия Совета Европы в области приграничного сотрудничества на Северо-Западе России за 2005 г.». Экспертами выступили руководители и специалисты облатных и 5 местных администраций и муниципальных учреждений, ученые (12 человек)5.
Основными акторами в области приграничного сотрудничества со стороны РФ, считают эксперты, в настоящее время являются органы государственной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления, региональные ассоциации местного самоуправления, муниципальные учреждения культуры и образования, некоммерческие организагщи. Местный бизнес в этой сфере деятельности, по оценкам экспертов, представлен пока слабо. Российские предприниматели, как правило, являются «ведомыми» в отношениях с зарубежными партнерами. Со стороны зарубежных стран самое активное участие в процессах приграничного сотрудничества в рассматриваемом макрорегионе принимают такие международные организации, как Совет Баренц — Евро-Арктического региона (СБЕАР), Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Совет Министров Северных Стран, а также некоторые национальные ассоциации (например, Шведская и Норвежская ассоциации органов местного самоуправления). При этом они также являются финансовыми донорами многих международных проектов.
Выделяемые экспертами формы приграничного сотрудничества условно можно разделить на краткосрочные и долгосрочные. Так, к краткосрочным мероприятиям относятся совместные акции, работа по грантам, проекты. Долгосрочной классической формой приграничного сотрудничества является еврорегион. В качестве желательных долгосрочных форм экспертами были названы коалиции местных и региональных органов МСУ, объединения, курирующие некоторые жизнеобеспечивающие направления.
Наиболее распространенной формой на данном этапе развития приграничного сотрудничества является проект.
Часть интервью со сходными вопросами была любезно предоставлена одним из координаторов Программы «Профессиональная премия Совета Европы в области приграничного сотрудничества на Северо-Западе России за 2005 г.» к. ф. н., доц. Перилем Б. В.
Основными1 направлениями совместных проектов, по мнению опрашиваемых экспертов, являются: сфера культуры и образования, область экологии и природоохранных технологий, социальная защита населения и благотворительность, сотрудничество между организациями социальной сферы, обмен опытом в сфере муниципального управления. Большинство интервьюируемых отмечает, что, в отличие от экономики, вклад проектов приграничного сотрудничества в областях культуры, образования, здравоохранения, в деятельность некоммерческих организаций является существенным. Другими словами, приграничное сотрудничество вполне очевидно выполняет свои социальные функции. Реализация экономических проектов, как отмечают эксперты, отягощена следующими трудностями: отсутствием финансирования для совместной деятельности, узким кругом полномочий органов местного самоуправления, инфраструктурными ограничениями, низкой квалификацией персонала местных администраций в области международного сотрудничества. Т. е. экономические функции приграничного сотрудничества на данном этапе проявляются слабо. На протяжении довольно длительного периода сотрудничества они остаются на втором плане, в то время как именно экономические проекты могли бы стать катализатором развития приграничных территорий.
