Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПРОЦЕСС СТАНОВЛЕНИЯ ВНОВЬ ОБРАЗОВАННЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ОСОБОГО СОЦИАЛЬНОГО ИНСТИТУТА 16
1.1 Особенности институционализации местного самоуправления в России 16
1.2 Специфика субъекта управления вновь образованным муниципальным образованием 44
1.3 Характеристика факторов и условий влияющих на процесс институционализации вновь образованных муниципальных образований 72
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ПРОБЛЕМ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВНОВЬ ОБРАЗОВАННЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ 95
2.1 Оценка хода реформы местного самоуправления главами вновь образованных муниципальных образований 98
2.2 Социально-экономические условия функционирования вновь образованных муниципальных образований как важнейший фактор развития МСУ ПО
2.3 Проблема формирования управленческой компетентности глав вновь образованных муниципальных образований 123
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 155
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ... 164
ПРИЛОЖЕНИЯ 180
- Особенности институционализации местного самоуправления в России
- Специфика субъекта управления вновь образованным муниципальным образованием
- Оценка хода реформы местного самоуправления главами вновь образованных муниципальных образований
Введение к работе
Современный этап реформирования местного самоуправления в России противоречив и сложен. С одной стороны - в условиях формирования гражданского общества существует объективная необходимость в уходе от патернализма в управлении на местах, с другой - доходы большинства муниципальных образований не позволяют им не зависеть от Федерального Центра, а население страны все еще не готово брать на себя ответственность за решение местных проблем.
В сентябре 2005 года депутаты Государственной Думы приняли во втором, а затем и в третьем, окончательном чтении поправки в закон о реформе местного самоуправления в России, в соответствии с которыми с 01.01.2006 до 01.01.2009г в реформе объявлен переходный период, в ходе которого планировалось решить ряд вопросов в финансовой, правовой, социальной сферах, связанных с осуществлением преобразований. Также в это время был продолжен поиск оптимального разграничения предметов ведения и полномочий Федерального Центра, регионов, муниципалитетов. Предполагалось, что переходный период позволит подготовить страну к окончательному вступлению в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3, с полной передачей всех предусмотренных законом полномочий на места. При этом значительная роль в процессе становления местного самоуправления отводится самоорганизации населения территорий, как решающему фактору успешности реформ осуществляемых в РФ, направленных на формирование гражданского общества.
Основной принцип гражданского общества - «вовлеченность каждого человека во все основные виды деятельности государства»1. Это предполагает сознательную, ответственную деятельность граждан на благо своего поселения, региона, страны. Для предоставления населеншо
1 Состоялось ли гражданское общество в России? // Социологические исследования.- 2007. - № 1. С.49
возможности без вмешательства извне вырабатывать и принимать решения, непосредственно касающиеся их повседневной жизни, структура управления в РФ организована так, что сферы компетенции государства и местного самоуправления разграничены. Но, не смотря на такое разделение, государство и местное самоуправление функционально зависят друг от друга. Именно государство является гарантом «территориальной самоорганизации населения, самостоятельно решающего без вмешательства извне каких-либо иных властных структур вопросы местного значения»2. При этом «именно органы местного самоуправления, прежде всего, ответственны за выполнение социальных, конституционных обязательств государства».3 Таким образом, государство заинтересовано в том, чтобы местное самоуправление (далее МСУ) эффективно развивалось, было обеспечено компетентными кадрами, имело необходимую экономическую и социальную базу, ибо без этого не возможно гражданское общество.
Реализация 131-го Федерального закона на практике в течение переходного периода обозначила множество нерешенных проблем, как правовых, так и организационных. «По словам заместителя Министра регионального развития Виталия Шипова, за это время в закон было внесено около 400 поправок, сейчас в него необходимо внести еще около 40—50
поправок основная проблема, выявленная в ходе правоприменительной
практики, — отсутствие необходимого финансирования для реализации полномочий, передаваемых на муниципальный уровень.
Реальные финансовые возможности позволяют муниципалитетам исполнять полномочия лишь на 10 процентов, отметил Председатель СФ Сергей Миронов. По его словам, сложившаяся ситуация ведет к
2 Анимица Е.Г. Основы местного самоуправления / Е.Г. Анимица, А.Г. Тертышный. - М.: ИНФРА, 2000. -
С. 8.
3 Еремеева Л.Н. Муниципальные образования накануне реформы местного самоуправления: итоги и
прогнозы / Л..Н. Еремеева, Н.Н. Казюкова. - М.: Агентство информационного обеспечения местного
самоуправления (АИОМУС), 2003. - С. 15.
дискредитации самой сути местного самоуправления» . Учитывая взаимозависимость государственного управления и местного самоуправления в России, данная ситуация также влечет за собой дискредитацию в глазах населения всей системы государственного управления.
Актуальность темы исследования определяется потребностью в комплексном изучении реформы местного самоуправления в нашей стране как социального процесса, в центре которого находится институт вновь образованных муниципальных образований. В сложившейся ситуации крайне важным становится изучение проблемы институционализации местного самоуправления в России на уровне муниципальных образований, значительная часть которых является сельскими поселениями. Социологический анализ всех аспектов их функционирования в переходный период, позволит вскрыть негативные тенденции и выстроить эффективную стратегию дальнейшего развития этого нового социального института.
При этом особое внимание, на наш взгляд, следует уделить оценке позиции главы возникшего в результате реформы муниципального образования в системе местного самоуправления, как ключевого органа, выступающего в роли связующего звена между местным населением и властями всех уровней.
Также необходим глубокий анализ национальных особенностей зарождения и развития института местного самоуправления в России на протяжении столетий, для определения предпосылок тех трудностей, с которыми данный институт сталкивается в нашей стране сегодня.
Теоретического осмысления требует проблема субъектности в управлении вновь созданными муниципальными образованиями, связанная со сцецификоц и особенностями институционализации МСУ в современных условиях.
4 Как работает закон [Электронный ресурс]: Материалы пресс-службы Совета Федерации: Парламентское
обозрение - 2008. - № 13-14(69-70) 07 - Режим доступа:
http:/Avww.council. ps/parlisurvev/2008/Q7/74/item3431 .html (15 октября 2008)
Сегодня существует необходимость в изучении особенностей функционирования новых МО в условиях реформы в первую очередь со статусом сельских поселений и районных центров. Их можно назвать самым слабым звеном в системе местного самоуправления в России. В этой связи представляется особенно важным то, что эмпирическую базу исследования составили подобные муниципальные образования, расположенные на периферии РФ, а именно в пределах северных территорий Иркутской области, находящиеся в самом сложном положении в процессе реформирования. По мнению члена-корреспондента РАН Н.И. Лапина «научный анализ происходящих в России процессов следует в гораздо большей мере обосновывать не только данными о происходящем в столичных центрах и мегаполисах, но и конкретными исследованиями в субъектах Российской Федерации»5
Степень научной разработанности. Характерной особенностью проблем местного самоуправления является их междисциплинарность, обуславливающая широкий спектр исследований данной области в рамках таких наук, как история, право, экономика, социология, в теории государственного и муниципального управления.
Многогранность темы потребовала анализа большого количества монографических работ отечественных и зарубежных авторов. В трудах М.Вебера, Н.Макиавелли, Р.Мертона, Ю.Хабермаса, М.Фуко, С.Липсета и других раскрыты методологические аспекты изучения отдельных направлений выбранной темы, связанных с властными отношениями, формированием образа профессии (habitus), проблемами изучения самоуправляющихся территорий.
Исторический опыт самоуправления в России подробно отражен в работах А.Н.Бурова, Е.С.Кукушкина и Н.С.Тимофеева.
Теоретические основы современного местного самоуправления разрабатывали такие специалисты в области государственного и муниципального
Романовский Н.В. Актуальные проблемы эмпирической социологии // Социологические исследования. — 2006.- №2.-С. 138.
управления, как Е.ГЛАнимица, М.А.Васильев, Е.В.Охотский, А.Г.Тертыпшый, А.Н.Широков. Среди ученых советского периода, являющихся, своего рода основоположниками научной теории местного самоуправления в нашей стране можно назвать Г.В.Барабашева, В.Г.Вишнякова, В.СКабакова, В.И.Матирко. Проблемы муниципальной службы рассматриваются в трудах Д.Ф.Аяцкова, А.Е. Балобанова, СЮ.Наумова, Е.Н.Суетенкова, Г.В.Атоманчука, А.И.Турчинова, Л.В.Ребышевой и др.
Оценка позиции главы вновь образованного муниципального образования в
системе местного самоуправления осуществлялась с привлечением работ
Э.Дюркгейма, ТЛарсонса, А.Флекснера, П.Бурдье, Р.Н.Абрамова,
О.В.Крьшггановской.
Социологические аспекты местного самоуправления исследовались В.А.Гневко, Ф.М.Бородкиным, А.В.Новокрещеновым, А.Е.Когут. Отдельного внимания заслуживает монография Е.Л.Шилкиной «Социология местного самоуправления», в которой излагаются основные принципы социологической интерпретации проблем местного самоуправления в контексте взаимоотношений населения и власти на основе системного и феноменологического подходов. Важным источником информации при анализе отдельных вопросов функционирования местного самоуправления в РФ являются исследования Всероссийского Центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) и Фонда «Общественное мнение» (ФОМ).
Однако, при всем богатстве и разнообразии научных трудов по проблемам местного самоуправления, следует отметить недостаток исследований данного предмета с социологических позиций. При этом можно утверждать, что социологических работ, затрагивающих проблемы вновь образованных муниципальных образований, как одного из базовых элементов системы местного самоуправления, нет. Отсутствуют исследования институцирцадизации новых муниципальных образований в Иркутской области, в том числе изучению не подвергались муниципальные образования северных территорий области.
Объект исследования - вновь образованные муниципальные образования в контексте реформы местного самоуправления.
Предмет исследования — процесс институционализации новых муниципальных образований в ходе реформы местного самоуправления.
Цель исследования - определить специфику и основные тенденции институционализации новых муниципальных образований на примере сельских поселений северных территорий Иркутской области.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд исследовательских задач:
1. Проанализировать процесс институционализации местного
самоуправления в России.
2. Рассмотреть проблему субъектности в управлении муниципальным
образованием.
3. Выявить проблемы становления и особенности функционирования новых
муниципальных образований в пределах северных территорий Иркутской
области.
Определить функциональные особенности деятельности главы муниципального образования как субъекта управления поселением.
Провести анализ компетентности глав вновь образованных муниципальных образований в свете стоящих перед ними управленческих задач в ходе реформирования местного самоуправления в РФ.
Гипотеза:
Местное самоуправление в России, не смотря на неоднократные попытки его реализации в нашей стране, все еще находится в стадии институционализации. При этом для функционирования вновь образованных муниципальных образований северных территорий Иркутской области характерно инерционное движение по траектории заданной в дореформенный период. Поскольку для России характерна традиция персонификации власти, роль главы вновь образованного муниципального образования в настоящее время имеет особое значение в процессе функционирования муниципального образования, как
социального института. Таким образом, одним из важнейших факторов успешности институционализации местного самоуправления на уровне вновь образованных муниципальных образований становится уровень компетентности выборных должностных лиц местного самоуправления.
Теоретико-методологической основой исследования послужили подходы зарубежных и отечественных авторов, раскрывающие сущность социальных процессов и функционирования социальных институтов, в частности процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.
В процессе исследования в качестве методологической основы использованы:
нормативно-правовой подход, в рамках которого осуществлялся анализ правовой базы МСУ в РФ;
субъектный подход, позволяющий анализировать деятельность главы муниципального образования, как субъекта местного самоуправления, действующего от имени местного сообщества и в его интересах;
- системный подход, на основе которого местное самоуправление,
рассматривается как целостная система общественных отношений,
связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно
решающего без вмешательства извне каких-либо иных властных структур
вопросы местного значения;
- институциональный подход, в рамках которого муниципальное образование, было рассмотрено как служащий, одной из основ гражданского общества особый социальный институт, вопросы устройства и функционирования которого определяются местным сообществом на основе федерального законодательства и законодательства субъекта РФ.
Методы и методика исследования. Для решения поставленных задач автором применялись следующие методы исследования:
1. Теоретический анализ научной литературы по проблемам институционализации местного самоуправления в Российской Федерации,
сопоставление и обобщение материалов.
2. Анализ нормативных документов: Федеральный Закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3;
законодательные акты Российской Федерации и Иркутской области,
регулирующие вопросы организации местного самоуправления и
муниципальной службы.
3. Анализ паспортов северных территорий Иркутской области,
содержащих статистические данные по основным социально-экономическим
показателям развития муниципальных районов за последние 5 лет.
Анкетирование слушателей курсов повышения квалификации для глав вновь образованных муниципальных образований северных территорий Иркутской области.
Полуформализованное глубинное интервью с главами муниципальных образований, возникших в результате реформы местного самоуправления.
Экспресс-опрос студентов управленческих специальностей Братского государственного университета.
6. Вторичный анализ данных социологических исследований проблем институционализации местного самоуправления в Российской Федерации и исследований посвященных проблемам сельских поселений.
В качестве инструмента эмпирического исследования предложена комплексная методика, отражающая специфику проведения опросов глав муниципальных образований и студентов управленческих специальностей Братского государственного университета.
Статистическая обработка данных проводилась с использованием программного обеспечения «Да - система» и Microsoft XL for Windows.
Эмпирическую базу исследования составили:
Социологические исследования проблем формирования новых муниципальных образований на северных территориях Иркутской области, проведенные автором:
исследование качественного состава контингента глав вновь
образованных муниципальных образований северных территорий Иркутской области (декабрь 2005г., N=74);
исследование степени удовлетворенности высших должностных лиц муниципальных образований обучением, пройденным на курсах повышения квалификации глав вновь образованных муниципальных образований северных территорий Иркутской области (декабрь 2005г., N=74);
анкетный опрос глав вновь образованных муниципальных образований северных территорий Иркутской области, целью которого было выявление основных трудностей, с которыми столкнулись главы муниципальных образований после избрания, еще до вступления в должность, и определение их отношения к реформе местного самоуправления (декабрь 2005г., N=74);
серия глубинных интервью, посвященных оценке главами вновь образованных муниципальных образований северных территорий Иркутской области хода реформы местного самоуправления, и перспектив, возглавляемых ими муниципальных образований (декабрь 2005г., октябрь 2007г., N=12);
экспресс-опрос студентов Братского государственного университета (апрель 2008г., N=140) специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Право», «Финансы и кредит», целью которого было выявление их отношения к церспективе работы по специальности во вновь образованных муниципальных образованиях со статусом сельских поселений северных территорий Иркутской области.
Научная новизна работы заключается в следующем:
1. Проведен социологический анализ процесса институционализации
вновь образованных муниципальных образований северных территорий
Иркутской области в ходе реформирования системы местного самоуправления в
Российской Федерации, позволивший выявить основные проблемы, тормозящие
реформу на базовом поселенческом уровне.
2. Категория «муниципальное образование» рассмотрена как социальный
институт в контексте процесса реформирования местного самоуправления в
России, что позволило осуществить анализ процесса становления новых муниципальных образований в рамках институционального подхода.
Осуществлен анализ проблемы субъектности в управлении деятельностью муниципального образования. Дана социологическая интерпретация понятия «глава муниципального образования» с позиций статуса и функции. В научный оборот введено понятие «социально-функциональный статус» применительно к должности главы муниципального образования, позволяющее объективно отразить положение главы поселения в социальной структуре местного сообщества,
Разработаны критерии и показатели измерения социально-экономической эффективности функционирования муниципального образования, позволяющие осуществлять дифференцированный подход к поселениям в процессе реформирования системы местного самоуправления.
5. Определены особенности профессиональной подготовки высших
должностных лиц муниципального управления, что позволило обосновать
необходимость дифференцированного подхода к профессиональной подготовке
и переподготовке глав вновь образованных муниципальных образований.
Положения, выносимые на защиту:
1. Муниципальное образование - это специфический социальный
институт, находящийся в Российской Федерации на стадии своего
становления, что обусловлено дискретным характером процесса
институционализации местного самоуправления в целом в нашей стране.
2. Процесс институционализации местного самоуправления в условиях
северных территорий имеет специфические особенности, связанные, прежде
всего, с материальной зависимостью этих территорий от Федерального
центра, что обуславливает проблемы реализации реформы МСУ в их
пределах, передачу муниципальными образованиями большей части
полномочий в районные администрации и соответственно работу по старой
дореформенной схеме.
3. Положение главы муниципального образования в системе местного
самоуправления вообще и внутри территориального сообщества, имеющего
статус МО в частности, не может быть рассмотрено в контексте
распространенной социологической категории «социально-
профессиональный статус». Глава МО, не является профессиональным
муниципальным служащим, но занимает муниципальную должность высшей
категории, в связи с чем, для определения его позиции в системе
муниципального управления необходимо использовать категорию
«социально-функциональный статус», осуществляя оценку его роли на
основе предписанных данному статусу функций в рамках института местного
самоуправления.
4. Эффективность процесса институционализации местного
самоуправления на уровне вновь образованных муниципальных образований
в РФ напрямую зависит от уровня компетентности и активности главы МО,
поскольку именно он выступает связующим звеном между населением МО и
властями всех уровней. В руках главы поселения в большинстве случаев
сосредоточена вся полнота местной власти. Необходимо привлекать
профессиональные управленческие кадры для работы во вновь образованных
муниципальных образованиях, поскольку недостаток компетентности главы
поселения в узких юридических и экономических вопросах местного
самоуправления провоцирует передачу полномочий в районную администрацию.
5. Повышение квалификации глав муниципальных образований должно осуществляться на дифференцированной основе, с учетом их компетентности в вопросах социального управления на момент вступления в должность. При этом содержание преподаваемых курсов должно быть максимально приближено к реальной практике местного самоуправления на вверенных главам муниципальных образований территориях, на основе методов активного обучения.
Теоретическая значимость исследования состоит в следующем:
1. Реформа местного самоуправления и вновь образованные муниципальные
образования исследуются автором в контексте закономерностей эволюции социальных институтов.
В теорию управления введено понятие «социально-функциональный статус».
Выделена и проанализирована проблема субъектности в управлении муниципальным образованием возникшим в результате реформы местного самоуправления.
Практическая значимость работы заключается в следующем:
Эмпирические материалы исследования, выводы и рекомендации могут быть использованы Администрацией Иркутской области и Администрацией Братского района Иркутской области в работе органов, контролирующих ход реформы МСУ на местах.
Автором разработаны рекомендации по организации учебного процесса и оценке эффективности курсов повышения квалификации для высших должностных лиц местного самоуправления, которые могут быть использованы для совершенствования существующей в регионе системы подготовки и переподготовки глав муниципальных образований со статусом сельских поселений;
Рекомендации по привлечению профессиональных управленческих кадров к работе в системе местного самоуправления на уровне вновь образованных муниципальных образований переданы в администрацию Братского района.
4. Материалы исследования, используются автором в преподавательской
практике при чтении курса лекций по дисциплине «Социология управления» для
специальности «Государственное и муниципальное управление», а также могут
быть использованы в процессе преподавания таких дисциплин как,
«Регионоведение», «Социальное управление», «Социальный менеджмент»,
«Социология» и др.
Апробация исследования. Результаты диссертационных исследований по проблемам социального управления и местного самоуправления
представлялись на международных конференциях «Студент и научно-технический прогресс» в Новосибирске в 2000 и 2004гг. (СибАГС), и в 2002г. (НГУ).
Вопросы организации образования управленческих кадров рассматривались в работах опубликованных в Иркутском историко-экономическом ежегоднике в 2004г. и в материалах Всероссийской научно-методической конференции «Совершенствование качества подготовки специалистов» - Красноярск, КГТУ, 2004г. Отдельные результаты и выводы диссертационного исследования были представлены на И-ом Конгрессе социологов Казахстана «Глобализация и вопросы социокультурной адаптации» в 2005г., г.Астана, и на научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Наша социология 2006» в РГГУ, г. Москва.
Содержание диссертационного исследования отражено в статье «Реформа местного самоуправления (оценка глав муниципальных образований)» опубликованной в выпуске №9 Вестника Бурятского государственного университета в 2007г.
Проблемы сельских поселений в ходе реформирования системы МСУ освещены в статье «Социальные проблемы реализации принципов местного самоуправления в муниципальных образованиях со статусом сельских поселений» опубликованной в монографии «Факторы устойчивого развития регионов России» Новосибирским Центром развития научного сотрудничества в 2009г.
Всего по теме диссертации опубликовано 10 научных работ, общим объемом 1,8 п.л.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка, включающего 152 источников и шести приложений. Общий объем работы составляет (196 стр.)
Особенности институционализации местного самоуправления в России
Проблемы, связанные со становлением и укреплением системы местного самоуправления (МСУ) в нашей стране еще долгое время не потеряют своей актуальности. На протяжении всей истории местного самоуправления, которое существовало в России различных формах, начиная с крестьянских общин, заканчивая современными муниципальными образованиями со статусом городских и сельских поселений, оно сталкивалось с множеством трудностей. Основными проблемами реализации МСУ всегда были и остаются разграничение полномочий между государством и местным территориальным сообществом, а также межбюджетные отношения. Настоящая муниципальная реформа, впрочем, как и все предыдущие, направлена на совершенствование системы управления на местах и упрощение взаимодействия местной власти с региональными и федеральными властями. Насколько это трудно, можно судить по ходу реформы, начавшейся с момента принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3 в 2003г., который должен был начать функционировать с 1 января 2006г., и окончательное вступление которого в силу было отложено до 1 января 2009г. Опыт России в сфере местного самоуправления достаточно богат и измеряется не одним столетием. Александр Солженицын, рассуждая о судьбах МСУ в нашем государстве, писал следующее: «В нашей истории веками существовал и деревенский, и городские веча, и казачьи сходы, а р конца ЖХ века — пдодртворное Земство, разогнанное большевиками в 1918 году (заменённое ими на Советы, а те сразу были подмяты компартией и никогда ничем реально не управляли)».6 Особенности исторического пути, пройденного местным самоуправлением, предопределили то, что оно в России все еще находится в стадии институционализации. Это также связанно со спецификой современных общемировых тенденций и положением нашего государства на международной политической арене. В мире, охваченном процессами глобализации, одна из важных задач, стоящих перед Российской Федерацией - утверждение в мировом сообществе в качестве демократического государства, опирающегося на гражданское общество, базовым институтом которого является развитое местное самоуправление.
Таким образом, в настоящее время в РФ собственный опыт и наработки других демократических государств в области МСУ обобщаются, анализируются, «перекраиваются» (на наш взгляд зачастую без учета местной специфики), под особенности современности и стандарты, заложенные Европейской Хартией о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985г, полноправным членом которого Россия стала в 1996г.
Развитие МСУ на современном этапе не может дать желаемых результатов без полного анализа комплекса проблем и практики организации самоуправления населения нашей страны в различные периоды существования российской государственности, без анализа процесса его институционализации. В начале этого анализа необходимо рассмотреть «местное самоуправление» как социальный институт.
Современное общество в высокой степени зависит от институциональных, то есть освобожденных от влияния случайностей социальных связей и взаимодействий. Именно эти институциональные взаимодействия обеспечивают стабильность общества, и направлены на удовлетворение важнейших его потребностей.
Круг явлений и процессов, которые социологи определяют как «социальный институт» весьма широк. Это понятие включает в себя и устойчивые механизмы социальной регуляции7; и систему символов, верований, ценностей, норм, ролей и статусов, управляющих целыми сферами социальной жизни ; и принцип организации социальных отношений основанный на системе стандартов, ориентированных на определенные цели9. Для того, чтобы понять, можно ли оценивать местное самоуправление в России как социальный институт в стадии становления, рассмотрим некоторые из подходов к явлению «социального института».
- Термин «социальный институт» был введен в научный оборот Г.Спенсером. Он подробно изучил и описал типы социальных институтов, определив их как «устойчивую структуру социальных действий».10
- Макс Вебер рассматривал существование индивидов внутри социальных институтов с двух позиций: во-первых - в социальном институте (по сравнению с союзом) «...добровольное вступление заменено... зачислением на основании чисто объективных данных независимо от желания зачисляемых лиц; во-вторых, здесь одним из определяющих поведение факторов служит наличие рациональных установлений и аппарата принуждения».
Специфика субъекта управления вновь образованным муниципальным образованием
В ходе реформы, количество муниципальных образований в стране, по данным Министерства регионального развития РФ на 1 марта 2005г. увеличилось с 11,5 тыс. до 24 396, при чем 19 736 из всех МО - это сельские поселения.
Сложившиеся на территории России муниципальные образования отличаются неоднородностью с точки зрения их социально-экономического положения, финансовых возможностей, инфраструктуры, информационной обеспеченности, уровня развития института гражданского общества и пр.
Условно все муниципальные образования, имеющиеся на сегодня в Российской Федерации можно поделить на «сильные», «средние» и «слабые».
К «сильным» МО относятся крупные города с мощной финансово-экономической базой, развитой инфраструктурой, активным населением. Такие муниципальные образования, как правило, являются областными, районными центрами или столицами субъектов РФ.
JC «средним» муниципальным образованиям можно отцести так называемые малые города, зачастую промышленной направленности, достаточно обеспеченные, иногда даже выступающие в роли «доноров». Однако здесь менее развитая инфраструктура, определенная информационная ограниченность, и активность населения в решении местных вопросов проявляется в меньшей степени.
И, наконец, «слабые» МО - это муниципальные образования со статусом сельских поселений, иногда районные центры. У них низкий уровень собственных доходов, они зависят от дотаций, здесь слабо развита инфраструктура, а население инертно, - из-за информационной изолированности плохо ориентируется в своих правах, полагается на решения руководства.
Именно к этой третьей категории в большинстве случаев относятся муниципальные образования, возникшие в результате реформы, составившие объект данного исследования.
Они, не имея реального опыта местного самоуправления, без необходимого кадрового обеспечения администраций, без финансового обеспечения полномочий в пределах своей компетенции столкнулись с рядом проблем, решение которых, зависит как от непосредственного субъекта МСУ — населения, представительных органов и региональных властей, так и от Федерального Центра.
Муниципальные образования, вновь образованные, либо имевшие статус МО до реформы МСУ в России, начавшейся в 2003г., представляют собой нижний, базовый уровень местного самоуправления. В соответствии с принципом субсидиарности им переданы полномочия по решению определенного круга местных вопросов в пределах их компетенции. Власть на местах представлена главой муниципального образования, которому население делегировало полномочия, местным представительным органом (Думой), местной администрацией, руководство которой осуществляется главой администрации. Помимо этого, часть полномочий местная администрация муниципального образования может в случае необходимости (недостаток бюджета или отсутствие специалистов) передавать в район.
Таким образом, очевидна сложность выделения субъекта и объекта управления в муниципальном образовании.
Е.Л. Шилкина в работе «Социология местного самоуправления» при определении субъекта и объекта МСУ выделяет следующие три позиции:
1. Субъект и объект МСУ совпадают — им в той или иной роли выступает население муниципального образования.
2. Под субъектом понимается население, люди, а различные дела «местные вопросы» выступают в качестве объекта деятельности МСУ.
3. Субъектом являются выборные и должностные лица (бюрократия), а объектом население муниципального образования.50
В связи с тем, что, по нашему мнению, основными характеристиками субъекта действия должны выступать собственно его способность к действию, осознанность и целенаправленность действия, представляется необходимым оценить именно эти качества у выделенных субъектов МСУ — населения МО, выборных и должностных муниципальных управленцев.
В соответствии со 131 ст. Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Основой выделения того или иного муниципального образования служат его территория и границы, определяемые согласно критериям, сформулированным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-Ф3 (далее 131- ФЗ), а также в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.
Оценка хода реформы местного самоуправления главами вновь образованных муниципальных образований
Успех реализации реформы местного самоуправления в масштабах Российской Федерации зависит от процессов протекающих на базовом уровне института МСУ в муниципальных образованиях. Мы выяснили в предыдущей главе, что непосредственным субъектом управления во вновь образованных МО, которые в большинстве случаев представлены сельскими поселениями, являются избранные населением главы муниципальных образований, как правило, одновременно исполняющие обязанности главы местной администрации, и Председателя представительного органа. Оказавшись на «передовой» линии реформы именно они способны уверенно оценить эффективность осуществляемых преобразований.
Работа избранных 9 октября 2005г. глав вновь образованных муниципальных образований началась не сразу после выборов. Вступление в должность избранников населения произошло с 1 января 2006г. То, каким образом было организовано это «вхождение» в работу органов местного самоуправления отражено в интервью бывшего главы Коршуновского МО Нижнеилимского района: «После избрания, мы оставались на прежних рабочих местах вплоть до 1 января 2006 г. (более 2 месяцев). Вот, например, в Братском районе вновь избранные главы и старые представители мэра района работали все это время совместно. Это было необходимо для адаптации, ознакомления с социально-экономической ситуацией на территории, ресурсным потенциалом, изучения нормативно-правовой документации. В нашем районе такой возможности нам не дали. То есть мы практически без подготовки, многие не имея управленческого опыта, вынуждены были с 1 января 2006г. приступить к своим обязанностям». В таких условиях главы тех муниципальных образований, где не было выделено время на практическую адаптацию к новой должности, даже не смотря на то, что в декабре 2006г. в г. Братске для них были организованы курсы повышения квалификации, оказались не подготовленными к эффективной управленческой деятельности на территории своих МО.
Бывший глава Коршуновского МО, также отмечает, что не подготовленными к реализации 131-го Федерального Закона оказались не только избранные населением главы, но и районные администрации, и их представители на местах, осуществлявшие фактическое административное управление в поселениях до реформы: «Не смотря на то, что 131-ФЗ был принят еще 6 октября 2003г., впечатление, что в конце 2005г. он как «снег на голову» свалился на муниципальные образования Иркутской области. Таким образом, представители власти в поселках Нижнеилимского района, сами не понимая сути предстоящей работы органов представительной и законодательной власти в МО, пытались сформировать их». Подобное начало преобразований на местах трудно оценить как успешное.
В серии интервью с избранными главами вновь образованных МО северных территорий Иркутской области, проведенных накануне их вступления в должность, прослеживалась общая тенденция беспокойства и неуверенности. Это было связано как с навалившимся грузом ответственности, осознанием недостаточной правовой, экономической, управленческой подготовки, так и с пониманием необходимости реализации полномочий выделенных поселениям по закону о местном самоуправлении в условиях устойчивого дефицита бюджета. Практически все опрошенные мэры сельских поселений отметили, что большую часть полномочий передали в район, поскольку нет ни средств, ни специалистов для их реализации. Глава Тынькобского МО выразила свое отношение к проблеме передачи полномочий так: «Район нас не выкинул за борт. Мы передали полномочия. Сами не справились бы, если бы нас пустили в свободное плавание. Не знаю, что будет в 2009г., когда все полномочия скинут на места. Мы тут за двумя морями со 131-м законом не справимся...»
Таким образом, напрашивается вывод, что для дотационных территорий, таких как отдаленные поселения северных районов, где нет ни производства, ни сельского хозяйства, 131-й Федеральный закон не несет никаких благ. Для них реформа номинальна, они все также зависят от районов, как и до 2003г. А полное вступление закона в силу в 2009г. с окончательной передачей полномочий, ожидается с тревогой и далее страхом.
В этих условиях говорить о том, что за годы с момента издания 131-ФЗ, 6 октября 2003 г., ко времени его вступления в силу 1 января 2009г. на местах складываются и укрепляются традиции самоуправления, реальной демократии, не приходится: «Нам удобно, что полномочия в район передали. У нас ведь ни юриста, ни нотариуса. Нам в районе решения готовят, мы тут на Думе их принимаем. По шаблону работаем. Если коррективы в решения района внесем, отправим им, а там юрист все «зарубит». Можем по три раза одно решение обсуждать. А до района 200км. Волокита получается. Связь плохая. Интернета нер , - из интервью с главой Харанжинского сельского поселения. Работа «по шаблону», решения относительно местных вопросов, принимаемые не на местах, формальная работа представительного органа, 100
вот традиции, заложенные в переходный период на периферии, на базовом уровне местного самоуправления.
Сложившаяся ситуация привела не только к тому, что самоуправление в муниципальных образованиях со статусом сельских поселений далеко от идеала, соответствующего модели заложенной в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3, но и к увеличению бюрократического аппарата в районных администрациях. Первый заместитель мэра Братского района В.В. Панкратов в интервью отметил: «Мы были вынуждены создать правовой отдел, выделить специалистов для работы с каждым поселением. Расширить финансовое управление».
Еще одна важная проблема - это позиция населения. Показательно, что именно с финансами, размерами местного бюджета, главы связывают авторитет местной власти у жителей МО: «Авторитет местной власти напрямую зависит от размеров местного бюджета. Недостаточное финансирование, и как следствие, невозможность решить ряд местных проблем, могут привести к тому, что местная власть не будет восприниматься населением как реальная», - с этим утверждением согласилось 67,5% опрошенных глав в декабре 2005г. При этом 22,5% респондентов, считали, что население не испытывает доверия к власти, и видели свою задачу в преодолении этого недоверия.
