Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственное управление в демократическом обществе и теории бюрократии 17
1.1 Основные этапы осмысления государственного управления и бюрократии в истории социологической мысли 18
1.2 Анализ государственного управления и бюрократии в категориях общей теории социального управления 57
1.3 Политическое лидерство в системе государственного управления демократического общества , 89
ГЛАВА 2. Совершенствование государственного управлення в России в условиях демократического общества 111
2.1 Становление демократической системы государственного управления в постсоветской России 111
2.2 Проблемы и перспективы совершенствования государственного управления в России на современном этапе 129
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ157
- Основные этапы осмысления государственного управления и бюрократии в истории социологической мысли
- Становление демократической системы государственного управления в постсоветской России
- Проблемы и перспективы совершенствования государственного управления в России на современном этапе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы совершенствования государственного управления в условиях демократического общества приобрели особую актуальность в конце XX века. В большинстве развитых стран мира — Австралии, Великобритании, Германии, Нидерландах, Новой Зеландии, США, Франции и др. — были проведены масштабные и во многом новаторские реформы государственного управления, проходившие под знаком его дальнейшей демократизации и внедрения в эту сферу новых принципов управления, заимствуемых прежде всего из сферы управления в частных корпорациях и в сфере бизнеса в особенности.
«На рубеже третьего тысячелетия, — отмечает В Л. Козбаненко, — идет переосмысление парадигмы государственного управления, что вызвано глобальными социальными реформами, осуществляемыми в разных странах. Процессы трансформации привели к переходу цивилизации на постиндустриальные рельсы. Общество становится все более информационно открытым, при этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности»1.
Некоторыми теоретиками государственного управления эти перемены оцениваются даже как «управленческая антибюрократическая революция», начавшаяся в мире»2. Правда, при этом теми же авторами признается и некоторая преждевременность окончательных оценок и выводов в отношении начавшихся перемен. «Движение за обновление систем государственного управ-
1 Козбаненко В.А. Формы и методы государственного управления // Проблемы теории и
практики управления. 2000, № 2.
2 Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государ
ства. М.} 2001. С Л 9.
ления, — пишут они, — ... зародилось два десятилетия назад на периферии общественной жизни, в ходе американского налогового бунта, который начался в 1978 г., и с избрания Маргарет Тэтчер в Великобритании в 1979 г. Оно получило развитие в 80-е годы, с победой лейбористских партий на выборах в Австралии и Новой Зеландии в 1983 и 1984 гг. и развертыванием основанных премьером М. Тэтчер агентств «Следующие шаги» в 1988 г.». Однако сегодня «... на рубеже XXI столетия ... оно похоже на подростка, вступающего во взрослую жизнь: оно полно энергии и энтузиазма, воодушевляется идеалами, часто спотыкается, но быстро обучается»'.
В то же время другими авторами, анализирующими ход реформ в сфере государственного управления в развитых странах, отмечается и противоположная тенденция. «Последняя треть XX века, — пишет, например, B.C. Ко-маровский, — характеризовалась резким усилением роли исполнительной ветви власти, укреплением ее позиций и изменением функций и полномочий в системе разделения властей, механизмов взаимоотношений с гражданами и объединениями граждан»2. Противоречивость подобных оценок, наряду с действительно значительными переменами в сфере реальной политической практики в развитых странах, является, на наш взгляд, несомненным показателем актуальности дальнейших исследований в этой области научной теории и государственной практики.
Не меньшую актуальность эти исследования представляют и с точки зрения масштабных перемен в сфере государственного управления, как уже произошедших за последние полтора десятка лет в нашей стране, так и продолжающихся в настоящее время. Радикальные реформы государственного управления в России, хотя и закончены в своей основе, тем не менее, далеко не
1 Там же. С. 40.
Комаровский B.C. Государственная Служба и средства массовой информации (Курс лекций). Воронеж, 2003. С. 1.
завершены в своих конкретных и существенных деталях. Принятием Конституции РФ 1993 года, Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» 1995 года и других основополагающих актов был заложен политико-правовой фундамент государственного управления в России. Однако совершенствование всего его механизма продолжается и в настоящее время.
15 августа 2001 Президентом РФ года утверждена концепция реформирования государственной службы, а 19 ноября 2002 года был принят Указ «О федеральной программе реформирования госслужбы», рассчитанный на период с 2003 по 2005 годы. 7 июля 2004 года Государственной Думой был принят Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (подписан Президентом 27 июля 2004). 16 июля 2004 г. Президент РФ подписал Указ «О мерах по совершенствованию государственного управления», которым образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, и при которой созданы три рабочие группы для разработки основных направлений дальнейшего реформирования государственного управления в Российской Федерации.
В ходе этих реформ постоянное внимание уделяется и проблеме бюрократии. В Послании Федеральному Собранию (16 мая 2003 года) Президент, в частности, говорил следующее: «Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. ... Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в
стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей»1.
Таким образом, проблемы совершенствования системы государственного управления в целом и государственных бюрократических механизмов в рамках этой системы, в частности, представляют для российской науки и политической практики несомненный и острый интерес. Все это обуславливает, на наш взгляд, огромную важность и актуальность исследований в области совершенствования государственного управления не только с точки зрения главных направлений развития социально-политической мысли за рубежом, но и с точки зрения современной российской науки и политической практики.
Степень научной разработанности проблемы. Основой современных концепций государственного управления, как общепризнано в мировой литературе, являются труды немецкого социолога конца XIX - начала XX века М. Вебера, давшего первый систематический и исторический анализ различных форм государственного управления и сформулировавшего первую концепцию рациональной бюрократии как его основы. Основным трудом, в котором наиболее полно представлена его теория государственного управления и бюрократии, является его фундаментальный и итоговый труд — «Хозяйство и общество» (1922 г.), оставшийся незавершенным. В то же время эти проблемы детально рассматривалась Вебером и в его чрезвычайно важных политических статьях начала XX века, в частности, в работах «Политика как призвание и профессия» (1919), «Парламент и правительство в новой Германии» (1918), а также в обобщающей цикл этих публикаций работе «К политической критике чиновничества и партийной жизни (1918)»2.
1 Официальный сайт Президента РФ: ht^://63372_44623.shtml.
2 Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990. С.
644-706; Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии» (май 1918) // Вебер М.
Политические работы. М,, 2003; Вебер М. К политической критике чиновничества и пар
тийной жизни (1918) // Вебер М. Политические работы. М., 2003.
Теоретическое наследие М. Вебера в этой области всесторонне исследовалось в трудах российских ученых, среди которых следует прежде всего отметить работы Т.А. Алексеевой, П.П. Гайденко, Ю.Н. Давыдова, А.Ф. Зверева, В.П. Макаренко, М.В. Масловского, Э.Н. Ожиганова, Е.В. Охотского, А.И. Патрушева, В.Г. Смолькова1 и других исследователей.
Наряду с исследованием теоретического наследия М. Вебера, российские ученые, особенно в последние годы, большое внимание уделяют анализу современных зарубежных концепций государственного управления и процессам реального совершенствования государственного управления в развитых странах. В этой области необходимо прежде всего отметить работы И.А. Василенко, Л.И. Лопатникова, Т.А. Нестик, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, В.В. Чубинского, В.И. Спиридоновой и других ученых2.
1 См. Алексеева Т. А. Современные политические теории, М., 2000. С. 45-56; Гайденко П.П.,
Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии, 1991. № 3. С.
174-182; Давыдов Ю.Н. Макс Вебер и Россия // Социологические исследования. 1992. № 3;
Зверев А.Ф. Теория бюрократии: от М, Вебера к Л. фон Мизесу // Советское государство и
право. 1992. № 1. С. 88-94; Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии
М. Вебера). Ростов-на-Дону, 1988; Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и
современная политическая социология. Н. Новгород, 1997; Масловский М.В. Политическая
социология бюрократии. М,, 1997; Ожиганов Э.Н. Политическая теория Макса Вебера: Кри
тический анализ. Рига, 1986; Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М.,
1996. С. 19-25; Патрушев А.И. Расколдованный мир Макса Вебера. М., 1992 и др.
2 См. Василенко И,А. Административно-государственное управление в странах Запада:
США, Великобритания, Франция, Германия. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2000; Василенко
И.А. Институт государственной службы в Великобритании. // Проблемы теории и практики
управления. 1997. № 6. С. 34-38; Государственная служба (комплексный подход): Учебное
пособие / Под ред. А.В. Оболонского. М., 2000; Государственное управление и государст
венная служба за рубежом: Курс лекций / под общ. ред. проф. В.В. Чубинского. СПб., 1998;
Лопатников Л.И. Практические уроки экономического либерализма // Осборн Д., Пластрик
П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М., 2001; Нестик
ТА. Бюрократия в зарубежных исследованиях // ОНС. 1998. № 2. С. 53; А. Ноздрачев Госу
дарственная служба (Законодательный опыт Германии). И Советская юстиция. 1993. № 16.
С. 14-28; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы:
Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002; Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (ана
лиз концепции М. Крозье). М., 1997 и др.
Исторические аспекты развития государственного управления в России отражены в работах И.А. Голосенко, Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, Ю.С. Кукушкина, А.В. Оболонского1 и др. авторов.
Исследованию теоретических проблем государственного управления и их решения применительно к российской государственной практике посвящены работы Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, А.А. Демина, ГЛ. Зинченко, Н.М. Казанцева, Л.Я. Калиниченко, В.А. Козбаненко, B.C. Кар-пичева, B.C. Комаровского, К.О. Магомедова, В.А. Мальцева, Е.Г. Морозовой, В.С Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Е.В.Охотского, А.В. Пикулькина, З.С. Поповой, К,В Хартанович, В.Е, Чиркина и др. ученых2.
1 Голосенко И.А. Три толкования феномена бюрократии в дореволюционной социологии //
Социологический журнал. 2001. № 3; Государственная служба (комплексный подход):
Учебное пособие / Под ред. А.В. Оболонского. М., 2000; Государство российское: власть и
общество. С древнейших времен до наших дней. Сборник документов. Учебное пособие. /
Под ред. Ю.С. Кукушкина. М., 1996; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений
дореволюционной России. М, 1983; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат само
державной России. М., 1979 и др.
2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Атаманчук Г.В., Казанцев
Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации // Еже
годник'95: Государственная служба России. М., РАГС, 1996; Государственная служба: тео
рия и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону, 1998; Государственная служба (комплекс
ный подход). М., 1999; Государственное управление: основы теории и организации. Учеб
ник / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000; Граждан В.Д. Государственная служба как про
фессиональная деятельность. Воронеж: 1997; Гришковец А.А. Правовое регулирование го
сударственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003; Де
мин А.А, Государственная служба. Курс лекций М., 1999; Зинченко Г.П. Социология госу
дарственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс. 1996. № 6; Казанцев
Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М., 1996;
Калиниченко Л.Я. Социальная организация государственной службы. М., 2000; Карпичев
B.C. Государственная служба как институт реализации функций государства // Власть и
управление (материалы научно-практической конференции). Вып. 1. Ростов-на-Дону, 1997;
Козбаненко В.А. Государственная служба в системе государственного управления // Госу
дарственное управление: основы теории и организации. М., 2000; Комаровский B.C. Госу
дарственная Служба и средства массовой информации (Курс лекций). Воронеж, 2003; Ма
гомедов К.О. Государственная служба и проблемы совершенствования управления в усло
виях становления гражданского общества в России // Ежегодник'98: Государственная служ
ба России. М., РАГС, 1999; Магомедов К.О. Социология государственной службы. М,, 2000;
Мальцев В.А. Социологические аспекты развития государственной службы К Ежегодник'95:
Государственная служба России. М., РАГС, 1996; Морозова Е.Г. Государственная служба
Значительное внимание в рамках исследования общих проблем государственного управления российские ученые уделяют и проблемам бюрократии, бюрократизации государственного управления и смежным теоретическим вопросам. Этим проблемам посвящены исследования О.В. Агеева, В. Брудера, А.В. Бузгалина, И.А. Гобозова, Ю.Н. Давыдова, А.Ф. Зверева, А.И. Колганова, Г.Л. Купряшина, А.Г. Левинсона, ВЛ. Макаренко, А.В. Макарина, MB. Масловского, А.В. Оболонского, А.М. Орехова, Е.В. Охотского, В.Г. Смолькова, Г.В. Пушкаревой, СВ. Устинкина и др. ученых1.
как предмет политической науки // Ежегодник-97: Государственная служба России. М., РАГС, 1998; Нечипоренко B.C. Организация и функционирование государственной службы // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба в РФ: Учебное пособие, М., 2002; Пикулькин А,В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2000; Попова З.С. Государственная служба как система социальных институтов // Российское государство и государственная служба на современном этапе: Материалы научно-практической конференции. М., РАГС, 1998; Попова З.С. Институциональный подход к государственной службе I! Государственная служба: организация, кадры, управление. М., РАГС, 1999; Служебная карьера: Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.В.Охотского. М., 1998; Хартанович К.В. Экономические функции государственной службы и профессиональная подготовка кадров для их реализации // Ежегодник'97: Государственная служба России. М., РАГС, 1998; Чир-кин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002 и др. 1 Агеев О.В., Успшкнн СВ. Бюрократия и политика. Нижний Новгород. 2003; Брудер В. Бюрократия // Полис. 1999. № 5; Бузгалин А.В., Калганов А.И. Анатомия бюрократизма. М., 1988; Гобозов И.А. Бюрократия и бюрократизм: социально-философский анализ // Вестник Московского университета. Сер. 7. Философия. 1990. №. 1; Давыдов Ю.Н. Тоталитаризм и тоталитарная бюрократия // Тоталитаризм и посттоталитаризм. Кн.1. М., 1994; Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркале социологии // Государство и право. 1992. № 8; Купряшин Г.Л. Бюрократия и бюрократизм в админисгративно-государственных учреждениях // Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000; Левинсон А.Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. 1994. № 7-8; Макаренко В.П. (См. статьи «Бюрократия», «Идеологическая бюрократия», «Политическая бюрократия» и др. в книге: Политология: энциклопедический словарь. М., 1993); Макаренко В.П. «Государственный разум» и «рациональная бюрократия» // Актуальные проблемы социологической теории. Москва, ИСИ АН СССР, 1986; Макаренко В.П. Бюрократия и государственный формализм // Вопросы философии. 1993, № 2; Макаренко В.П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // Социологические исследования. 1996, №11; 1997, № 7; Макаренко В.П. Правительство и бюрократия // Социологические исследования. 1999, № 2; Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. СПбГУ, 2000; Масловский М.В, Политическая социология бюрократии. М., 1997; Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (К теории вопроса) // Государство и право. 1993. № 2; Оболонский А.В. Бюрократия и государство. М., 1996; Орехов А.М. Бюрократия: от тради-
Цели, поставленные автором настоящего исследования, и избранные им методы исследования потребовали также изучения работ, посвященных общей теории управления и общей теории социального управления, что вызвало необходимость обращения к работам следующих отечественных и зарубежных авторов: А.Н. Аверина, С.С. Андреева, Т.Ю. Базарова, И.А. Василенко, О.С. Виханского, А.Г. Гладышева, В.Д. Граждана, П. Друкера, В.Н. Иванова, В.П. Иванова, В.И. Кнорринга, В.А. Козбаненко, B.C. Комаровского, Л. фон Мизе-са, Ф.Б. Михайлова, А.И. Наумова, А.В. Оболонского, Д. Осборна, В.И. Патрушева, Б. Питерса, П. Пластрика, В. Раиса, Л.Н. Суворова, С. Худякова1 и других ученых.
Таким образом, интересующая нас тема и связанная с ней проблематика в отечественной социально-политической и государствоведческой литературе
ционного общества к информационному // Социально-политический журнал. 1996. № б; Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996; Охотский Е.В., Смоль-ков В.Г. Проблемы бюрократии и преодоление бюрократизма на государственной службе // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов-на-Дону, 1998; Пуш-карева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // ОНС. 1997. № 5 и др. ' Андреев С.С. Теория социального управления. Субъект и объект социального управления // Социально-политические науки, 1992, № 1; Виханский О.С, Наумов А.И. Менеджмент: Учебник. 3-е изд. М., 1999; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общей ред. В.П. Иванова. М., 2003; Граждан В.Д. Деятельностная теория управления. М.? РАГС, 1997; Друкер П.Ф. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения: Пер с англ. М., 2001; Друкер П.Ф. Практика менеджмента. Учебное пособие: Пер с англ. М., 2000; Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. М., 2001; Козбаненко В.А. Формы и методы государственного управления // Проблемы теории и практики управления. 2000, № 2; Комаровский B.C. Связи с общественностью в политике и государственном управлении. М., РАГС, 2001; Мизес Л. фон. Бюрократия, Запланированный хаос, Антйкапиталистнческая ментальность. М., 1993; Мизес Л. фон. Теория и история: интерпретация социально-экономической эволюции. М., 2001; Михаилов Ф.Б. Управление персоналом: классические концепции и новые подходы. Казань, 1994; Ос-борн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М., 2001; Основы социального управления: Учебное пособие / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др. Под ред. В.Н. Иванова. М., 2001; Питере Б., Райе В. Социальная политика и управление: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Пер. с англ. Науч. редактор Е.Б. Шестопал. М., 1999; Суворов Л.Н., Аверин А.Н. Социальное управление: опыт философского анализа. М.} 1994; Тихонов А,В. Социология управления. Теоретические основы. СПб: Изд-во СПбГУ, 2000; Управление персоналом: Учебник для вузов / Под ред. Т.Ю. Базарова, Б.Л. Еремина. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002; Худяков С. Внут-
исследуется с достаточной широтой и многосторонностью. Однако, в связи с интенсивным развитием исследуемой области, в теории государственного управления все еще остается множество нерешенных и спорных вопросов и проблем. Это относится прежде всего к пониманию самой сущности государственного управления вообще и управления в демократическом обществе в особенности (здесь существуют и конкурируют несколько авторитетных концепций демократии как формы государственного правления). Это относится также и к пониманию таких ключевых явлений современного общества как бюрократия, бюрократизация аппарата управления, бюрократические методы управления и т.д. Расхождения в понимании этих важнейших категорий государственного управления приводит к столкновению позиций и в сфере практических рекомендаций и решений по совершенствованию государственного управления как среди зарубежных, так и среди российских ученых.
Объектом предлагаемого диссертационного исследования является государственное управление в демократическом обществе вообще и в постсоветской России в частности.
Предметом исследования является наиболее общее понимание государственного управления в демократическом обществе как особой социальной системы (самоуправления и выяснение принципиальных отношений между ее основными элементами как необходимой основы научного представления о совершенствовании этой системы в условиях демократического общества вообще и современного российского общества, в частности.
Цель настоящей работы состояла в том, чтобы исследовать государственное управление в демократическом обществе именно как систему в совокупности ее наиболее общих необходимых и достаточных элементов и прин-
рифирменные паблик рилейшнз в системе управления персоналом // Российский экономический журнал. 1993, Хе 11. и др.
ципиальных отношений между ними (в особенности отношений между бюрократией, как ее стержнем, и другими необходимыми элементами).
Достижение этой цели потребовало решения следующих исследовательских задач.
Осуществить теоретико-методологический анализ основных этапов научного осмысления проблем государственного управления и бюрократии за период с XVIII века (когда зарождаются первые концепции демократического общества и сам термин бюрократия) и до настоящего времени.
Установить наиболее общее понятие государственного управления как особой социальной системы и выявить его основные необходимые и достаточные элементы. Проанализировать характер отношений между этими основными элементами и выявить специфику системы государственного управления в демократическом обществе.
Определить бюрократию как один из основных элементов системы государственного управления и раскрыть ее сущность через анализ ее принципиальных отношений к другим необходимым элементам системы государственного управления.
Исследовать на этой основе наиболее общую структуру и функции бюрократического аппарата в системе государственного управления вообще и в условиях демократического общества в особенности.
Исследовать с этой точки зрения современные концепции государственного управления и бюрократии и современные концепции реформ государственного управления в наиболее развитых странах (Великобритании, США и
ДР)-
6. Установить роль основных концепций демократического общества
(теория конкурентного лидерства М. Вебера и Й. Шумпетера, теория либеральной демократии) как основы различных представлений о совершенствовании государственного управления в демократическом обществе.
7. Исследовать на этой основе основные направления, проблемы и перспективы совершенствования государственного управления в постсоветской России в условиях демократического общества.
В процессе исследования использовались как философские и общенаучные методы, в особенности системный подход, так и методы собственно социологические: структурный и структурно-функциональный подходы, теория социального управления. Поскольку автор стремился достигнуть наиболее общего понятия государственного управления, ему пришлось обратиться и к методам анализа, используемым сегодня в общей теории управления (формирование которой в настоящее время еще не закончено). На конкретно-теоретическом уровне методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных социологов и политологов, посвященные исследованию процессов социального управления вообще и государственного управления в современном демократическом обществе в частности.
На решение сформулированных задач направлена вся структура данного диссертационного исследования, в каждой из глав которого решается своя группа исследовательских задач. Работа состоит из Введения, двух глав, подразделенных на параграфы, Заключения и Списка использованной литературы.
Первая глава решает теоретико-методологические задачи. В ее первом параграфе исследуются основные этапы и направления теоретического осмысления проблем государственного управления и бюрократии с XVIII века и до настоящего времени. Формулируются основные проблемы, подлежащие дальнейшему исследованию. Во втором параграфе на основе общей теории систем и общей теории управления формулируется основное понятие системы государственного управления, выделяются его основные элементы и принципиальные отношения между ними и исследуются на этой основе сущность, структура и основные функции бюрократии как одного из его основных элементов. В третьем параграфе детально исследуется понятие субъекта госу-
дарственного управления в демократическом обществе и дается развернутый критический анализ теории конкурентного лидерства М. Вебера - И. Шумпе-тера, отрицающей классическую концепцию демократии.
В первом параграфе Второй главы исследуются проблемы становления идеологии демократического государственного управления в постсоветской России, дается критический анализ либеральной концепции демократии (на примере концепции Р. Даля), также отклоняющейся от классической концепции демократии. Рассматривается вопрос о культурных традициях русского народа и их совместимости с демократической системой государственного управления. Во втором параграфе анализируются основные проблемы становления демократического государственного управления в постсоветской России. Обосновывается возможность и необходимость ее дальнейшей демократизации. В Заключении подводятся общие итоги исследования и формулируются его основные выводы.
Научная новизна исследования и выводов, к которым пришел автор, заключается в следующем.
В результате анализа государственного управления в категориях общей теории систем и общей теории управления показано принципиальное отличие демократической системы государственного управления (в терминах этих теорий) от всех прочих. В демократической системе государственного управления сущностно совпадают субъект управления с его объектом.
С этой точки зрения показана недостаточность любых теоретических подходов, в которых субъектом государственного управления в демократическом обществе рассматриваются высшие должностные лица государства, политические чиновники, «политический класс», политическая элита и т.д. Все эти социальные группы и категории лиц могут рассматриваться лишь в качестве легитимных представителей (уполномоченных) подлинного субъекта го-
сударственного управления, которым в демократическом обществе является весь народ в целом.
На этой основе показана недостаточность представлений о системе государственного управления в демократическом обществе, в которых отсутствуют механизмы передачи полномочий по управлению бюрократической машиной (аппаратом исполнительной и судебной власти) от субъекта государственной власти (народа) к его уполномоченным (так называемым политическим чиновникам, высшим должностным лицам и т.д.).
В исследовании показана также недостаточность традиционных представлений об объекте государственного управления, которым является не только внутренняя среда государства, но и его внешняя среда, на которую ориентирована существенная часть государственного аппарата (армия, дипломатия, спецслужбы), потребляющая значительную часть государственных средств и ресурсов и оказывающая значительное влияние также и на внутреннюю политику государства. Внешне и внутренне ориентированные блоки государственного управления составляют единство и существенно влияют друг на друга.
Предложено принципиальное понимание бюрократии как основного средства государственного управления и на этой основе сформулированы основные направления совершенствования бюрократического аппарата: а) совершенствование его как специфического средства управления (как специфической «машины») и б) совершенствование его с точки зрения все большего подчинения его интересам субъекта управления — народу. Первое направление можно назвать «функциональным совершенствованием» бюрократического аппарата, второе — его «демократизацией». Оба этих направления существенно отличаются по своим целям, методам и средствам, хотя и не противоречат друг другу. В рамках совершенствования системы государственного управления необходимы оба, а не одно из этих двух направлений совершенст-
вования бюрократической машины, которая должна одновременно становиться и все более «бюрократической» (в позитивном смысле) и все более демократической.
— Применительно к реформам государственного управления в России можно отметить, что их развитие идет одновременно в двух указанных направлениях, то есть, во-первых, совершенствуется структура государственного аппарата, вводятся конкурсные механизмы занятия должностей, элементы merit system (принципа достоинства и заслуг) при продвижении по служебной лестнице и т.д.; а, во вторых, совершенствуется многопартийная система, механизм выборов и методы политической борьбы в ходе избирательных кампаний и т.д. В то же время по-прежнему актуальными остаются многие проблемы демократизации государственного управления, а именно, 1) создание независимых СМИ в качестве механизма обратной связи между субъектом управления (народом) и его средствами (государственный аппарат, высшие должностные лица государства); 2) повышение значимости контрольных функций Государственной Думы; 3) внедрение современных методов контроля «снизу» за деятельностью низовых звеньев бюрократического аппарата; 4) передача основных вопросов местного значения на уровень муниципального самоуправления и др.
Практическое значение работы заключается в том, что ее положения, выводы и материалы могут быть использованы в преподавании социально-политических дисциплин; при разработке нормативных документов, регулирующих деятельность государственных органов; а также — в практике организации и реформирования их работы.
Основные этапы осмысления государственного управления и бюрократии в истории социологической мысли
Считается, что термин «бюрократия» впервые был введен в 40-е гг. XVIII в. французским экономистом-физиократом Винсентом де Гурнеем, для обозначения (негативно им оцениваемого) способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих (чиновников).
В XIX веке по мере развития самой бюрократии этот термин в социально-политической литературе европейских стран становится уже довольно распространенным. А первый развернутый теоретический анализ бюрократии (чиновничества) дал в уже в 30-х годах немецкий философ Г.В.Ф. Гегель в своей фундаментальной «Философия права»1. В этой работе содержался анализ чиновничества как особого сословия, его сущности, структуры и функций.
С точки зрения Гегеля, государство в лице именно чиновников (которых он выделил в особое «всеобщее» сословие) является носителем всеобщего интереса, в отличие от частных и особых интересов отдельных граждан, образующих «гражданское общество». Последнее, по Гегелю, есть арена борьбы частных интересов, сфера той самой «войны всех против всех», о которой писал Гоббс, относя ее к «доисторической», догосударственной эпохе. Раздираемое частными конфликтами, гражданское общество, по Гегелю, и призвано гармонизировать и приводить к «всеобщему знаменателю» (к осуществлению всеобщих интересов) государство в лице чиновников. Эти всеобщие интересы реализуются через коллегиальные органы и государственных чиновников, объединенных в иерархически выстроенные структуры. При этом государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм. Гегель считает чиновников главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности»2.
«Частный интерес гражданских служащих, считал он, совпадает со всеобщим интересом. Реализация же общегосударственных целей, а также легитимность самого слоя бюрократии, полнота доверил по отношению к нему со стороны народа во многом зависят от политической культуры и социально-политического поведения этого слоя. Отсюда возникает необходимость уделять особое внимание образованию и обучению представителей этого слоя как граждан и как профессионалов, чтобы они были на уровне предъявляемых к ним требований и на уровне возникающих перед ними задач»3.
Французский мыслитель и политический деятель А. де Токвиль, живший в то же время, в знаменитой работе «Демократия в Америке» констатировал, что «централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие ее законов — вот наиболее характерные черты всех зарождающихся сегодня политических систем»4. В то же время он отмечал, что правительства европейских стран, опирающиеся на разветвленный бюрократический аппарат, все более активно вмешивались в жизнь своих подданных, пытаясь регламентировать различные виды их деятельности. Возможности ограниче 1 Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 279-378.
2 Там же. С. 336.
3 Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). М., 1997. С. 57.
4 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 483. ния власти бюрократического аппарата Токвиль видел в развитии представительных институтов и общественных объединений, неподконтрольных центральной администрации.
Дж.Ст. Милль в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих из них. Недостатком бюрократической системы правления, по его мнению, является то, что она не оставляет возможностей для проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности. Лишь в условиях демократической системы, считает Милль1, существуют возможности для выдвижения способных государственных деятелей. Он отдавал предпочтение представительному правлению, однако считал, что исполнительная власть в нем должна формироваться все же из людей, обладающих «специальными сведениями в управлении», а не назначаться по народному избранию.
Хотя для К. Маркса проблема бюрократии не являлась центральной, тем не менее он сформулировал весьма ценные замечания и выводы, которые сохраняют свою актуальность и в настоящее время2. В своих ранних работах («Заметки о новейшей прусской инструкции»; «Дебаты шестого Рейнского ландтага (статья первая)»; «Оправдание мозельского корреспондента»), Маркс обращает (в основном, критическое) внимание на проявление бюрократиче ских отношений как внутри самой бюрократии, так и между бюрократией и обществом1.
По Марксу, в бюрократических структурах реализуется своего рода замкнутый круг управленческой неэффективности: «Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение»2.
Маркс обращает также внимание и на проявление безответственности бюрократических структур. Любая система управления, указывает он, обычно стремится исключить себя из числа причин социального неблагополучия. Они усматриваются в явлениях природы, частной жизни, исторических случайностях или прошлых политических решениях. Власть всегда пытается снять с себя вину за социальные противоречия и конфликты и возложить ее на «общество», «человеческую природу» или другие анонимные природные и социальные силы. В результате управление как необходимый элемент связи общества с государством выносится «за скобку» научного анализа и критики.
В то же время, для сознания чиновников, по мнению Маркса, характерно отождествление общества с государством и порядком управления. Поэтому бюрократическое отношение порождает в их среде своего рода обожествление существующего государства, правительства, аппарата власти и управления.
Становление демократической системы государственного управления в постсоветской России
«В течение последних 50 лет, — пишет один из самых авторитетных современных теоретиков демократии Р. Даль, — мир стал свидетелем небывалых в истории политических перемен. Все политические системы, альтернативные демократии, либо исчезли вовсе, превратившись в диковинных ископаемых, либо удалились с политической арены, надеясь отсидеться в своих последних твердынях. Еще до того, как это произошло, исконные враги демократии — централизованная монархия, наследственная аристократия, олигархия, системами разнообразных цензов отстранявшие от участия в выборах значительную часть населения, потеряли свою легитимность в глазах большей части людей во всем мире. Основные виды антидемократических режимов, существовавших в нашем столетии, — коммунизм, фашизм, нацизм — сгинули в огне разрушительных войн или (как это было с Советским Союзом) развалились, подточенные изнутри....
Но имеем ли мы право сказать, — продолжает Р. Даль, — что демократия наконец победила в борьбе за поддержку людей во всем мире? Вряд ли. Продолжают существовать антидемократическая идеология, антидемократические движения различного толка, зачастую смыкающиеся с самым оголтелым и воинствующим национализмом или с религиозным фундаментализмом. ... В России, совершившей переход к этой системе правления лишь в последнем десятилетии нашего века, демократия хрупка и не пользуется всеобщей безоговорочной поддержкой. Даже в странах с давними и глубоко укорененными демократическими традициями демократия, по мнению многих наблюдателей, переживает кризис или, по крайней мере, понесла значительный ущерб от того, что избиратели все меньше склонны доверять избранным ими лидерам, политическим партиям, государственным чиновникам, считая, что те не могут достойно или хотя бы успешно справиться с такими проблемами, как постоянная безработица, бедность, преступность, социальное обеспечение неимущих, иммиграция, налогообложение, коррупция»1.
Опасения, высказываемые известным американским политологом, применимы, конечно, и к нашей молодой демократии. Более того, сегодня уже можно с уверенностью сказать, что в результате нынешних демократических реформ в нашей стране само слово «демократия» серьезно дискредитировано в глазах основной части населения. С этим словом у нас сегодня уже прочно соединились представления о неэффективности демократической власти, ее коррумпированности, оторванности от насущных нужд и актуальных проблем большей части населения, неспособности адекватно ответить на вызовы времени.
По данным опроса «Левада-Центра», например, проведенного 24-27 сентября 2004 года (опрошено 1600 чел.), 60% респондентов заявили, что готовы согласиться на временную приостановку права на выезд за рубеж и свободу передвижения внутри России, 59% опрошенных не возражают против закрытия организаций и изданий, критикующих политику Путина в отношении борьбы с террором, 89% россиян выступают за более тщательную проверку документов и обыск людей «подозрительного вида», 57% россиян заявили, что готовы предоставить разведслужбам право отслеживать телефонные переговоры и сообщения в интернете». Естественно, это расценивается многими политологами как угроза демократии в нашей стране.
1 Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 7-8. См.: Социологические данные «Левада-Центра». http://www.levada.ru/publications.html.
«Больше половины населения, — замечает в этой связи старший аналитик агентства «Левада-Центр» Леонид Седов, — готовы согласиться на ограничение прав и свобод под предлогом борьбы с террором». «Подобные результаты показывают, — говорит он — что «либерально-демократические идеалы не укоренились глубоко в сознании наших людей. Поэтому мы и движемся к авторитаризму. Таков уж наш народ»1. Подобные заявления показывают, с другой стороны, что у многих наших аналитиков существуют весьма неопределенные и спутанные представления о демократии, об отношении к ней нашего народа и т.д. Сегодня очень многие теоретики демократии убеждены, что причины явного народного недовольства нынешней формой государственного устройства России лежат не во временных неудачах политиков, взявшихся внедрять у нас демократию, а в самом характере нашего народа, неспособного (или несклонного) к «подлинной демократии».
«Впрочем, здесь вы можете спросить меня, — пишет Р. Даль, — а что мы вообще понимаем под словом «демократия»? Чем отличается демократическое правление от недемократического? Если недемократическая страна совершает переход к демократии, в чем именно будет заключаться такой переход? Когда именно можно будет заключить, что он совершился? ... И что значит «совершенствовать и углублять» демократию в стране, где она имеет глубокие корни и давние традиции? И если страна является демократической, то как она может стать еще более демократической? Вопросов, как видим, возникает множество» . И вопросы эти, как мы стремились показать выше, не только сверхактуальны для нас сегодня, но и, видимо, станут еще актуальнее завтра, по мере претворения в жизнь реформ, уже намеченных Президентом и Государственной Думой — отмена прямых выборов губернаторов (целиком
Цит. по: Гаттермэн Стив. По данным социологических опросов и аналитиков, россияне готовы согласиться с ограничением прав и свобод ради борьбы с террором («The Associated Press», США) //http://www.inosmi.ru/translation/213594.html. " Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 8.одобряют, по данным «Левада-Центра» 44% россиян), отмена выборов депутатов по одномандатным округам (целиком одобряют 37% россиян1) и т.д. Как оценивать эти реформы?
Чтобы правильно оценить намечаемые направления реформирования российской демократической системы, необходимо очень четкое понимание того, что же такое демократия и что означает ее совершенствование, как на то справедливо указывает и Р. Даль. Однако ответы, которые он дает на эти вопросы и которые пользуются в нашей литературе сегодня очень широкой популярностью, на наш взгляд, достаточно спорны и не способны служить критерием для четких теоретических оценок практической политики.
В данном разделе мы намерены рассмотреть только один, но, на наш взгляд, ключевой тезис Р. Даля — вопрос о преимуществах демократической формы правления. Ведь к демократии стремятся народы (или должны стремиться) не ради красоты этого слова, а ради ее достоинств, то есть, — тех ее преимуществ, которыми демократия обладает по сравнению с двумя другими основными формами правления — монархией и олигархией (в их различных модификациях). Поэтому в понимании преимуществ демократического строя неизбежно должна раскрываться и его сущность — то неотъемлемое качество демократии, которым она и отличается от альтернативных ей форм государственного устройства. Именно так ставит вопрос, кстати, и сам Р. Даль: «почему мы должны отстаивать демократию?.. — пишет он, — Может быть, недемократическая система является более эффективной?» .
Проблемы и перспективы совершенствования государственного управления в России на современном этапе
Администрация президента В.В. Путина проводит в настоящее время энергичную административную реформу, вызывающую в общем положительные, но, в то же время и разноречивые оценки. Существует, например, достаточно распространенное мнение, что внутреннее противоречие проводимой в настоящее время реформы административной системы состоит в том, что она была инициирована и осуществляется «самой этой системой»1. На наш взгляд, это мнение не учитывает того факта, что реформы все же инициированы не самим государственным аппаратом, доставшимся В.В. Путину в наследство, а пришедшим вместе с ним к власти новым политическим руководством во главе с избранным народом и ответственным перед ним лидером. Из какой бы социальной среды ни происходил политический лидер, получающий «мандат» на управление государственным аппаратом (и его реформирование), его ответственность устанавливается только перед одной инстанцией — избирателями, наделившими его этим мандатом. Поэтому утверждение, что реформирование государственного аппарата отдано в руки самого этого аппарата нам представляется все же некорректным, что подтверждается и анализом самих конкретных мер, принятых в ходе этих реформ.
По мнению одного из экспертов по вопросам административной реформы (и активного ее участника) О.В. Анчишкиной\ реформа в настоящее время прошла уже следующие три этапа.
Первый этап решал в основном проблемы, оставленные еще прежней (советской) системой государственного управления. Централизованная плановая экономика оставила в наследство обширный по функциям, структуре и размерам государственный аппарат. За десятилетний переходный период к нему прибавились и новые институты регулирования уже рыночных отношений: налоговая полиция, регистрационные палаты, реестровые службы, банковский надзор, комиссии по контролю за выпуском и обращением ценных бумаг и др.
В результате административная система значительно усложнилась, а компетенции отдельных ее звеньев изрядно запутались. К началу реформы только на федеральном уровне функции государственного (надведомственно ! См., например: Анчишкина О.В. Бюрократия начинает, но ... выигрывает ли? // Отечественные записки. 2004. № 2.
См. Анчишкина О.В. Бюрократия начинает, но ... выигрывает ли? // Отечественные записки. 2004. № 2. надзора в сфере предпринимательства осуществляли более 40 структур исполнительной власти, не считая силовых ведомств. Дополнительно внутри подразделений, не являющихся контрольными по основному назначению, работали отделы, инспекции, управления по надзору за различными сферами хозяйственной жизни. Значительный объем контрольных функций был возложен и на территориальные органы федеральных органов власти. К сфере госконтроля подключались также государственные агентства, предприятия, холдинги, научно-исследовательские институты, иные уполномоченные учреждения. В целом за период с 1994 по 2001 год общее количество работников государственного аппарата всех уровней увеличилось на 136,3 тысячи человек, или на 13,6 процента1
Недееспособность и громоздкость такой административной системы уже к 1997 году достигли критического уровня. Поэтому административная реформа была заявлена политически и началась организационно созданием (7 мая 1997 года) Комиссии по разработке Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента Российской Федерации.
Однако к реальным мерам реформа перешла только с принятием Концепции реформы госслужбы, подписанной Президентом РФ 15 августа 2001 года. Наряду с мерами чисто внутреннего совершенствования работы государственного аппарата в Концепции самое серьезное внимание было уделено и проблемам его коррупции. «...Современное состояние государственной службы Российской Федерации, — говорилось в ней, — характеризуется низкой эффективностью механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества». Среди мер
Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: Между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М., 2002. С. 132
борьбы с этими негативными явлениями были предусмотрены, в частности, следующие:
— тщательная регламентация конфликта интересов;
— система подбора кадров на основе заслуг (принципы merit system);
— подробная регламентация деятельности чиновников. Должностной регламент, содержащий требования, предъявляемые к чиновнику, его должностные права и обязанности, должен стать «основным нормативным актом, регламентирующим деятельность госслужащего»;
— ротация, которая осуществляется путем перевода служащих с одной должности на другую в пределах одного государственного органа либо перевода из одного государственного органа в другой — как на федеральном, так и на региональном уровне.
Вместе с тем авторы Концепции заявляли и о необходимости использования ряда методов ограничения коррупции из арсенала современных теорий «нового государственного управления». Эти меры предусматривают не ужесточение контроля над чиновником, а изменение стимулов его поведения:
— повышение заработной платы. Денежное содержание государственных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики;
— ориентация на результат, а не на процесс. Деятельность руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, должна оцениваться в зависимости от достигнутых результатов.
Таким образом, Концепция реформирования государственной службы реализовала комплексный подход к ограничению коррупции, при котором меры по ужесточению контроля над поведением чиновников совмещаются с механизмами изменения стимулов бюрократического труда.
Однако, на начальном этапе, примерно до конца 2002 года, первостепенные задачи реформы формулировались преимущественно в терминах рационализации хозяйственной жизни. Основной задачей считалось разрешение конфликта нового рыночного общества и старой командной бюрократии, унаследованной от советской социалистической системы. Поэтому начальный этап реформы проходил под знаменем «дебюрократизации» государственного управления экономической жизнью.
Во многом по инициативе Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (МЭРТ) и Правительственной комиссии под председательством А. Кудрина были приняты три важнейших Федеральных закона, ограничивавшие возможности необоснованного нарушения прав и свобод предпринимательской деятельности. Снималось значительное число административных препятствий для бизнеса. Каждый гражданин получал право в пятидневный срок при соблюдении закрытого перечня сведений и документов начать собственное дело. Тем самым в административном праве утверждался заявительный, а не разрешительный принцип регистрации предприятий. Важное значение имело установление принципа плановости проверок и сужение за счет этого возможностей федеральных и региональных органов исполнительной власти произвольно вторгаться в хозяйственные дела организаций при проведении пожарного, санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, торгового, экологического и некоторых других видов надзора. Упорядочивались полномочия лицензирующих органов. А сам перечень лицензируемых видов бизнеса сократился, по подсчетам юристов, с 214 до 120
