Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Территориальная общность как субъект самоуправленческой активности 15
1.1. Факторы формирования и развития территориальных общностей .. 15
1.2. Самоуправленческая активность как качество социума 48
ГЛАВА II. Развитие механизмов реализации самоуправленческой активности территориальных общностей 77
2.1. Тенденции развития самоуправленческой активности 77
2.2. Социальное партнерство в реализации самоуправленческой активности 104
Заключение 140
Список использованной литературы 144
Приложения
- Факторы формирования и развития территориальных общностей
- Самоуправленческая активность как качество социума
- Тенденции развития самоуправленческой активности
Введение к работе
Актуальность темы. Проблема изучения административной деятельности
"* на местном уровне всегда была актуальна для России. Но в отечественной ис-
тории были периоды, например, как сейчас, когда этот вопрос был особо значим. Прежде всего, это вызвано происходящим в настоящее время процессом децентрализации властных полномочий от органов управления к общественному сектору, от государства к гражданскому обществу. Если еще несколько лет назад исследование местного самоуправления заключалось главным образом в определении его правовых и организационных начал, то теперь становится все более очевидно, что основным объектом изучения должны стать его социальные основы, социальные предпосылки, важнейшей из которых, на наш взгляд, является сформировавшаяся самоуправленческая активность территориальных общностей.
Суть местного самоуправления заключается в том, что социум (территори
альная общность) решает самостоятельно и под свою ответственность вопросы
местного значения. Его основным содержательным показателем выступает ак
тивное участие жителей в решении проблем местного значения. Так, в Евро
пейской Хартии о местном самоуправлении под ним понимается «право и дей
ствительная способность местных сообществ контролировать и управлять в
% рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной
частью общественных дел» [1, 4466]. Осуществление административных полномочий за счет собственной инициативы, под свою ответственность является главным принципом местного самоуправления, имеющего давнюю традицию в России, доказавшего свою жизнестойкость при всех исторических превратностях.
Особый интерес представляют взаимоотношения органов власти и территориальных общностей. Местная власть, находясь на управленческом уровне, наиболее близком к повседневной жизни людей, во-первых, является фактором
объединения и сплочения населения в социальную общность и, во-вторых, представляет собой эффективное средство дополнения управленческих функций государственной власти, в связи с чем представляет собой значимый резерв административного и социального развития.
В отличие от стран запада, где институт местного самоуправления сложился в ходе длительного исторического процесса и успешно функционирует в нескольких моделях, становление местного самоуправления в отечественном социуме сопровождается рядом проблем, вытекающих как из общей социально-экономической ситуации в стране, так и из неправильного понимания сущности самоуправления.
Но уже в настоящее время в научном кругу и среди практиков управленческой деятельности произошел поворот к пониманию местного самоуправления как административной самодеятельности граждан. При таком подходе местное самоуправление рассматривается как недостаточно используемый в настоящее время резерв усиления воздействия на социальные процессы посредством задействования ресурсов самого общества. Также можно отметить, что сейчас в большинстве регионов России происходит поворот к активному использованию гражданской активности в целях повышения управляемости и совершенствования регулирования общественных процессов.
Такой подход открывает огромные возможности административного развития, так как опирается на внутренний потенциал системы, ее способность к саморегуляции и развитию. Таким образом, данное исследование рассматривает прежде всего тот сектор местного самоуправления, который формируется при активном использовании гражданской инициативы. Прослеживается прямая зависимость рациональности и эффективности местного самоуправления как административного института от активности жителей каждого конкретного муниципального образования.
Следовательно, актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена социальной необходимостью, формулирование которой
осуществляется в работах современных российских авторов: социологов, политологов, экономистов и т.д. Наряду с практическим значением темы не менее актуальны и ее теоретические аспекты, разработка которых связана с исследованием процесса формирования регионального социума и развития социального партнерства между органами власти и социально активными территориальными общностями.
Степень научной разработанности темы. Изучение самоуправленческой активности территориальных общностей является сравнительно новым направлением социологических исследований. Тем не менее отдельные вопросы, способствующие пониманию предмета данной работы, являются достаточно исследованными и давно находятся в сфере интересов социологов. Так, в зарубежной социологии исследование территориальных общностей было начато еще в первой половине двадцатого века, прежде всего представителями Чикагской школы (Э. Берджес, Р. Макензи, Р. Парк и др.). Большой вклад в исследование территориальных общностей внесли также Нейл Смелзер, изучавший функционирование соседских общин, и Элберт Дж. Рейсе, рассматривавший их в рамках социальной теории организаций в зависимости от системы стратификации. Большое внимание территориальным общностям, особенно социальным связям и предпосылкам их существования, было уделено Ф. Теннисом.
В интересах раскрытия социальных отношений, характерных для территориальных общностей, немаловажное значение имеют работы П.А. Сорокина, посвященные, взаимодействию как социальному явлению, Т. Парсонса, посвященные теории социальных систем и социальной деятельности, Э. Шилза и Т. Шибутани, раскрывающие функционирование общностей как элементов социальных систем. Большое значение для понимания процессов происходящих в территориальных общностях, в том числе и процессов формирования самоуправленческой активности, имеет исследование малых (первичных) социальных групп Ч. Кули, Т. Миллза.
Для раскрытия темы диссертационной работы важную роль играют исследования принципов современных управленческих отношений, предполагающих
широкое использование механизма самоуправления, например, работы Дж.
Л1*
Стокера, Ф.Тернера, Б. Джесопа.
По вопросам организации и функционирования системы местного самоуправления имеется достаточно обширная научная и практическая литература, однако социальная организация отечественного местного самоуправления, вопросы участия в нем граждан представляют собой достаточно новый, малоизученный предмет социологии.
Можно выделить несколько основных направлений исследования вопросов местного самоуправления, методологическую основу которых составляют системный и программно-целевой подходы. Первое, в основном разрабатывавшее-ся в середине 90-х гг. XX в., связано с раскрытием правовых вопросов местного самоуправления и представлено исследованиями Г.В. Барабашева и А.А. За-мотаева.
Второму направлению исследований, охватывающему экономические во
просы местного самоуправления, было положено начало в дореволюционных
работах Л.А. Велихова и др. К данному направлению принадлежит большинст
во современных исследований, имеющих четко выраженный практический и
даже прикладной характер. К исследователям экономического направления мы
^ можем отнести А.А. Ткаченко, В.А.Лапина и др.
Еще одно направление объединяет исследователей, занимающихся разработкой вопросов организационной системы местного управления. Они применяют теорию менеджмента и маркетинга, пытаются разработать с учетом теоретических положений новые технологии и механизмы организации органов местного самоуправления (Ф.М. Бородкин, В.В. Иванов, А.Н. Коробова, А.Э. Джашитов, В. В. Пылин).
Однако в рамках большинства из перечисленных исследований недоста
че к
точно учитываются социальные субъекты, являющиеся основой местного само-
управления, а именно территориальные общности. В них, как правило, не раскрывается зависимость эффективности функционирования местного самоуправления от степени фактического участия в нем территориальных общностей. Данная проблема привлекла к себе внимание лишь в последнее время. Во многом, это связано с тем, что только в последние годы накопился достаточный практический опыт самоуправленческой деятельности, позволяющий сделать вывод, что без активного участия в нем территориальных общностей местное самоуправление не может стать достаточно эффективным административным механизмом.
При этом большое количество научных работ, находящихся вне рамок непосредственно социологических исследований местного самоуправления, имеют большое значение для разработки темы диссертации. Так, проблемы социального партнерства были раскрыты в работах А.И. Сухарева, Л.А. Ивановой, П.Н. Киричка. С точки зрения политологии вопросы формирования и функционирования территориальных общностей были рассмотрены Д.В. Доленко. Вопросы социальной активности разрабатывались главным образом в рамках философии такими исследователями, как К.А. Абульханова-Славская, М.С. Каган, Р.Г. Апресян, Ф.А. Батурин, Д.Е. Фролов. При этом следует отметить, что в науке советского периода данные исследования имели ярко выраженную идеологическую окраску. Позже, в период экономических реформ, снизивших социальную активность граждан, интерес к данной теме был утрачен. Однако в настоящее время научный и практический интерес к проблематике социальной активности возвращается.
Не меньшее значение в контексте данной работы имеют труды о территориальной общности и проблемах социальной организации пространства с позиций географической науки. Основной вклад в изучение данных вопросов внесли Э.Б. Алаев, Б.Б. Родоман, В.Л. Глазычев, А.А. Долинин, М.Н. Межевич, Б.С. Хорев. Также непосредственное отношение к исследованию территориальных общностей имеют работы, посвященные изучению сельских общностей
(В.Г. Виноградский, Т. Шанин) и городских общностей (О.И. Шкаратан, В.В. Вагин, Л. А. Зеленов) в рамках социологии села и социологии города. При этом следует отметить, что развитие отечественных территориальных общностей, в том числе и в аспекте развития местного самоуправления, привлекает внимание современных иностранных исследователей. Среди них можно назвать Л. Хэф-нера, Ж. Кенен-Утера.
Подводя итог обзору научной разработанности темы, следует отметить, что активность территориальных общностей в сфере местного самоуправления остается малоисследованным социальным явлением. Работ, связанных с факторами формирования и реализации самоуправленческой активности территориальных общностей, все еще недостаточно. Таким образом, даже при относительной исследованности отдельных проблем функционирования местного самоуправления можно констатировать, что большинство специалистов уходит от анализа характера взаимодействия социальных субъектов административных отношений, оценки факторов формирования и функционирования территориальных общностей, от изучения специфики самоуправления как проявления гражданской активности.
Цель и задачи исследования.
Целью данного исследования является определение факторов и условий формирования и реализации самоуправленческой активности территориальных общностей в соответствии с принципом социального партнерства. Достижение цели исследования связано с решением следующих задач:
рассмотреть территориальную общность как социальную основу местного самоуправления, раскрыть механизмы ее самоорганизации;
выявить факторы формирования социальной активности социума и самоуправленческой активности как ее разновидности;
раскрыть динамику и современное состояние механизмов управления и самоуправления территориальных общностей;
проанализировать особенности проявления самоуправленческой активности территориальных общностей в ситуации социального партнерства;
определить механизмы содействия формированию самоуправленческой активности территориальных общностей.
Объектом исследования является территориальная общность, под которой понимается устойчивая, социально организованная совокупность людей, объединенных совместным проживанием на одной территории и системой связей, возникающих в результате процессов и явлений общественного развития, протекающих в рамках этой территории.
Предметом исследования служит самоуправленческая активность территориальной общности как разновидность ее социальной активности, направленной на совместное решение вопросов местного значения.
Теоретическая и методологическая основа диссертации.
В основе диссертационного исследования лежат принципы системного подхода, в соответствии с которыми местное самоуправление рассматривается как целостное системное образование, имеющее внутренний ресурс развития — самоуправленческую активность территориальной общности. Для изучения факторов и предпосылок этого социального явления использован аксиологический подход. В соответствии с ним самоуправленческая активность представлена как оценочное соотнесение деятельности субъекта с общественными требованиями, индивидуальными ценностными ориентациями. Самоуправленческая активность рассматривается в данном исследовании в аспекте ценностно-оценочных отношений общества.
Одним из основных в данном исследовании является институциональный подход, позволяющий выделять и рассматривать достаточно устойчивые социальные процессы и отношения, в которых участвуют определенные социальные субъекты, выполняющие социально значимые функции, а также действуют нормы и предписания, регулирующие определенные области деятельности. В работе задействован и сравнительный метод, позволяющий сопоставить одно-
типные явления в развитии местного самоуправления, а также раскрыть связь различных динамических состояний жизненной среды социума с формированием самоуправленческой активности.
Наряду с общим анализом проблем, опирающимся на достигнутые знания в области социологической теории, самоуправленческой практики и изучения динамики развития органов местного самоуправления, в данной работе используются результаты проведенных с участием автора опросов населения по теме «Резервы гармонизации социальных отношений в Мордовии», интервьюирования жителей с. Камаево Ичалковского района Республики Мордовия, результаты прошедших при участии автора экспедиций Комиссии по пространственному развитию Центра стратегических исследований ПФО 2000 и 2001 гг., а также результаты проведенного автором экспертного опроса руководителей и специалистов государственных и муниципальных структур, представителей науки и общественных организаций, задействованных в области местного самоуправления.
В качестве типичного региона по развитию самоуправленческой активности территориальных общностей нами рассмотрена Республика Мордовия. Здесь, как и во многих субъектах Российской Федерации, самоуправленческая активность пока не достигла высокого уровня, однако в последнее время отмечается позитивная тенденция. Как практический пример реализации самоуправленческой активности территориальной общности нами взят самоуправленческий опыт жителей села Камаево Ичалковского района Республики Мордовия, который заключается прежде всего в развитии хозяйственно-экономической основы местного самоуправления, что явилось прочной основой для решения социальных проблем. Органом территориального самоуправления стал сформированный жителями Совет села — орган функционально аналогичный ТОС (территориальное общественное самоуправление), а результатом самоуправленческой деятельности жителей села — исправление демографиче-
ской ситуации, что позволяет рассчитывать на дальнейшее социально-экономическое развитие данного населенного пункта.
Проблемы формирования местного самоуправления рассмотрены в диссертации в соответствии с концепцией социальной эксклюзии, раскрывающей социальные предпосылки ситуаций, при которых граждане по различным причинам (таким, как недостаточность информации, бедность, неспособность адекватно оценить события, отчужденность от общественных организаций и т. д.) не могут воспользоваться предоставленными им правами, а в контексте данного исследования — правом на участие в осуществлении местного самоуправления.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
территориальная общность рассмотрена как социальная основа местного самоуправления, определена роль социальных интересов как ведущего фактора формирования территориальной общности;
сформулировано понятие «самоуправленческая активность» как разновидность социальной активности, направленной на совместное решение вопросов местного значения;
раскрыт вопрос функционирования местного самоуправления с точки зрения обеспечения принципа социального партнерства субъектов административных отношений;
— выявлена специфика местного самоуправления как муниципально-
общественного механизма управления, по аналогии с активно развивающимся в
настоящее время государственно-общественным управлением.
Положения, выносимые на защиту:
— в условиях самоуправления субъектом и одновременно объектом соци
альной деятельности является территориальная общность. Главными фактора
ми, формирующими территориальную общность и ее самоуправленческую ак
тивность, являются относительная пространственная обособленность, наличие
эффективно функционирующих объектов, организующих социальное про-
странство и осознание территориальной общностью общих интересов, связанных с развитием территории их проживания. Задействование данных факторов может стать основным направлением активизации самоуправленческой деятельности территориальных общностей;
самоуправленческая активность является разновидностью социальной активности, направленной на совместное решение вопросов местного развития, при этом для организации эффективного самоуправления территориальной общности первостепенное значение имеет фактор внутренней детерминированности ее самоуправленческой активности;
в целях развития системы государственно-общественного самоуправления общество заинтересовано в формировании социального партнерства органов управления и территориальных общностей, соответствующего сформировавшемуся в настоящее время пониманию административных отношений как сферы сотрудничества партнерских структур.
в качестве наиболее эффективного механизма реализации самоуправленческой активности территориальных общностей на основе их социального партнерства с органами управления нами определено территориальное общественное самоуправление (ТОС).
Теоретическая и практическая значимость исследования. В работе охарактеризованы тенденции и факторы развития местного самоуправления как социального механизма, активно развивающегося в Российской Федерации и ее субъектах. Территориальная общность определена в качестве социальной основы местного самоуправления. Дано теоретическое обоснование самоуправленческой активности территориальной общности как наиболее значимого условия эффективного функционирования местной власти. В качестве ведущего фактора формирования самоуправленческой активности территориальной общности определен осознанный жителями социальный интерес. Тем самым внесен вклад в социологическую теорию территориальной общности, социальной активности и местного самоуправления.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его результаты позволяют выработать конкретные рекомендации по развитию и совершенствованию новых технологий управления и самоуправления в целях комплексного социально-экономического развития регионов. Разработанная методологическая схема исследования основных тенденций развития местного самоуправления может быть полезной для мониторинга его функционирования, а также для деятельности служб, подразделений и специалистов государственных, муниципальных и общественных организаций, задействованных в области местного самоуправления.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке специальных учебных курсов по государственному и муниципальному управлению, социологии управления, теории управления, регионологии, политологии, других дисциплин. Выводы и рекомендации, предложенные в результате исследования, могут быть использованы при организации системы подготовки и переподготовки специалистов в сфере государственного и муниципального управления.
Апробация работы. Основные положения диссертации вошли в доклады и научные сообщения автора на следующих конференциях:
Научно-практическая конференция «Местное самоуправление — механизм реализации конституционности России», (Московский экономико-правовой институт, 2002 г.);
II Всероссийская научно-практическая конференция «Управление и самоуправление в обществе», (Волго-Вятская академия государственной службы, Нижний Новгород, 2002 г.);
XXX Огаревские чтения — «Гуманитарные науки: в поисках будущего» (МГУ им. Н.П. Огарева, Саранск, 2001 г.);
Всероссийская научно-практическая конференция «Регион: контуры безопасности» (МГПИим. М.Е. Евсевьева, Саранск, 2001 г.).
Основное содержание диссертации изложено в 10 публикациях.
Материалы диссертации использованы при разработке Программы под- держки развития гражданского общества в РМ на период до 2010 г., Целевой программы комплексного социально-экономического развития МО Рузаевка на период до 2010 г. и других программ. Также материалы диссертации использовались при составлении аналитической записки по развитию территориального общественного самоуправления (ТОС) в Республике Мордовия в рамках отчетов Научного центра социально-экономического мониторинга Республики Мордовия за 2002 г.
Факторы формирования и развития территориальных общностей
Значение социологического исследования территориальной общности заключается в том, что она является субъектом активно развиваемого в настоящее время местного самоуправления. Местное самоуправление — это включенность самого населения в принятие решений по всем вопросам своей жизнедеятельности на своей территории, то есть способ равного участия всех жителей в анализе и выборе путей своего социально-экономического развития способом прямой, непосредственной демократии (общие собрания, сходы, референдумы) [103, 9].
Местное самоуправление представляет собой социально-административный механизм, в котором объект управления и его субъект совмещены и носителем полномочий по осуществлению самоуправления является территориально локализованный социум — территориальная общность. Таким образом, именно от состояния социума, его готовности к осуществлению реального самоуправления во многом зависит реализация социальной политики на местном уровне. Следовательно, в качестве одной из причин того, что граждане Российской Федерации недостаточно активно участвуют в осуществлении местного самоуправления, можно считать несформированность социальной общности, призванной его реализовывать.
По наблюдению иностранных социологов за российскими городскими кварталами, «для этого мира заграница начинается в пятистах метрах от своего забора. Эта среда замкнута на самой себе... но она, тем не менее, не образует общность (communiute)» [94, 49]. В связи с этим основной социологической проблемой изучения местного самоуправления, по нашему мнению, является определение социальной единицы, являющейся носителем отношений самоуправления. Так, по высказыванию П.А. Сорокина: «...социолог должен найти своего рода «социальную клетку», исследуя которую, он тем самым получил бы знание основных свойств общественных явлений» [159, 550].
Первичная единица самоуправленческих отношений — «социально-территориальная общность» может быть определена как относительно устойчивая совокупность людей, отличающаяся более или менее одинаковыми условиями и образом жизни, общностью в той или иной мере социальных норм, ценностных ориентации и интересов. Социальные общности разных видов представляют собой различные формы совместной жизнедеятельности людей, ибо «категория „общность" обозначает определенное свойство как атрибут групповой деятельности» [131, 183].
Исходя из этого, территориальную общность мы определяем как исторически сложившуюся, устойчивую, социально организованную совокупность людей, объединенную совместным проживанием на одной территории и системой связей, возникающих в результате процессов и явлений общественного развития, протекающих в рамках этой территории. По мнению А.А. Долинина, данная общность обладает устойчивостью и пространственной целостностью, так как взаимосвязи между ее элементами (людьми и их группами) повторяются и замыкаются в пределах определенной территории [75, 15].
Именно территориальная общность является основным субъектом местного самоуправления, так как его осуществление предполагает коллективное действие по решению местных вопросов. Разрозненное, не осознающее общности местных интересов население не может стать субъектом самоуправленческой деятельности. По мнению А. Ягельского, «сам термин „население" имеет тот же смысл, что статистическая популяция, и отражает только факт существования определенного количества индивидов, охваченных данной совокупностью, не указывая критерии подбора этих индивидов. При этом факт территориальной связи рассматривается исключительно как результат проживания на одной территории» [199, 7].
Таким образом, под территориальной общностью, в отличие от категории «население», нами понимается не просто совокупность жителей какой-либо территории, а устойчивая группа людей, постоянно проживающих на определенной территории и выступающая носителем локально проявляющихся связей и отношений, господствующих в данном обществе. Традиционное понимание социально-территориальной общности исходит из определения этого понятия Я. Щепаньским: «Территориальными общностями мы называем те общности, члены которых связаны узами общих отношений к территории, на которой они проживают, и узами отношений, вытекающих из факта проживания на общей территории» [196, 160]. Большинство исследователей используют данное определение как операционное.
В нашей работе для описания объекта исследования употребляются термины «территориальная общность» и «социум» как синонимы. Подтверждением этой позиции является мнение Э.Б. Алаева: «От всех других человеческих общностей социум отличается тем, что территориальное единство для него основной признак» [16, 183]. При цитировании правовых документов в данном значении используется утвердившийся в юридической практике термин «местное сообщество». Термины «население» и «жители» используются нами в тех случаях, когда для описания какого-либо явления сплоченность и единство территориальной общности не являются определяющими характеристиками.
Самоуправленческая активность как качество социума
Основная проблема исследования социальных основ местного самоуправления состоит в том, что его существование на современном этапе административного реформирования инициируется государством и, соответственно, основным направлением исследований является изучение административных механизмов местной власти. Причиной данного положения следует признать недостаточно высокую гражданскую и самоуправленческую активность населения. Однако по своей природе местное самоуправление является властью гражданской, то есть властью, зависимой от активности территориальных общностей, которые и должны стать основным объектом социологического изучения данной проблемы.
В русской и советской традиции социальная добровольческая деятельность, в том числе и направленная на решение вопросов местного значения была высоко развита, однако в период рыночных реформ и порожденного ими экономического кризиса этот опыт во многом был утрачен. Следствием социально-экономической нестабильности стала социальная апатия населения, развитие пассивизма — убеждения граждан в целесообразности социальной бездеятельности, пассивной жизненной позиции. Значительная часть населения живет в состоянии социальной самоизоляции, растерянности и опасения за собственную безопасность. Людям свойственно противоречивое убеждение, что властям не под силу развивать территорию их проживания, оперативно решать повседневные и последовательно — крупные проблемы. Тем не менее, население ждет, пока власть приступит к решению местных проблем, и по этой причине жители не могут наладить взаимодействие внутри своей общности.
Социальная пассивность проявилась в том, что мировоззрение людей во многом стало иждивенческим: несмотря на низкий уровень жизни и сокращение бюджетных ассигнований на неотложные задачи местного развития, население продолжает рассчитывать на государство как на силу, способную решать полный объем возникающих проблем, в том числе и проблем местного характера. Так, например, на конференции «Перспективы развития гражданского общества в Республике Мордовия», прошедшей в Саранске 3 июля 2001 г., было отмечено, что «государство сегодня проявляет готовность передать некоторые свои полномочия обществу, его гражданским структурам. Однако в стране, в том числе в Республике Мордовия, накопилось немало проблем, которые затрудняют становление гражданского общества. Главная проблема — невысокая социальная активность населения...» [132, 75].
В период реформ население стало более пассивным и сосредоточенным в основном на разрешении личных трудностей. Пассивность населения при осуществлении самоуправления является социальной дисфункцией — нарушением, расстройством функций социального организма и проявляется в разрушении внутренней упорядоченности структуры территориальной общности, в нарушении ее равновесия со средой. Она может быть признаком или даже причиной социальной аномии, предложенного Дюркгеймом понятия, означающего болезненное состояние общественной жизни, которое выражается в ценностно-нормативном вакууме. Подобная ситуация нередко характерна для переходных и кризисных периодов развития общества, когда старые нормы и ценности уже не работают, а новые отсутствуют или еще не полностью сложились. В периоды возрастания аномии ослабляется социальное регулирование вследствие непоследовательности, противоречивости и неопределенности государственной политики, социально-экономического и духовного развития [163, 20].
Разрешение стоящих перед государством вопросов реорганизации управленческих структур и реформирования социальной жизни на основе сохранения и дальнейшего развития демократических принципов и гражданских свобод невозможно в рамках мировоззренческих представлений, препятствующих формированию и реализации самоуправленческой активности. Важно не только иметь право на ту или иную деятельность, но и уметь ее выполнять, быть ответственным за ее результаты и последствия. Иметь право на самоуправление, уметь им пользоваться и реально его осуществлять — эти три условия выражают полноту и качество реализации самоуправленческой активности населения.
Вместе с тем, можно отметить, что в современном обществе происходит смена ценностной парадигмы мышления. Во многом это вызвано тем, что для развития любого социума в период общественных преобразований, одновременно с состоянием всеобщей растерянности и пассивности, характерно возрастание значимости социально активной личности. В ситуации масштабного реформирования общества такие личностные качества, как творческая инициатива, самостоятельность, социальная ответственность, приобретают особый смысл. В связи с этим особую значимость приобретает исследование факторов формирования социальной и, в том числе, самоуправленческой активности личности и общественных групп. С особой силой встает вопрос о совершенствовании научного прогнозирования активности социальных субъектов с целью управления ею. Однако решение проблемы комплексной оценки и прогнозирования социальной активности осложнено условиями переходного периода и глубоких, продолжающихся изменений в современном российском обществе.
Самоуправленческая активность населения — это одно из проявлений активности социальной, поэтому ее формирование невозможно в условиях преобладающей социальной пассивности. Вместе с тем и социальная, и самоуправленческая активность (следовательно, и пассивность) имеют во многом общие причины и механизмы формирования. Следовательно, изучение самоуправленческой активности территориальных общностей может вестись лишь на общих принципах и методологической базе исследования социальной активности.
Тенденции развития самоуправленческой активности
Практика реформирования местного самоуправления показывает, что основным условием его эффективного функционирования является привлечение к его осуществлению широких слоев населения. Следовательно, от общества и административных структур требуется выработка механизмов, составляющих систему мероприятий государственно-общественного характера, имеющую целью привлечение населения к активному осуществлению самоуправленческой деятельности. В связи с этим необходимо подробно рассмотреть существующее на данный момент положение института местного самоуправления в отечественном социуме, проследить его динамику, выявить процессы, характеризующие его дальнейшее развитие.
Эффективность создаваемой в настоящее время системы местного самоуправления в значительной мере зависит от исторически сложившихся, веками существовавших и глубоко укоренившихся в общественной практике и в сознании россиян содержания, характера и особенностей административной деятельности. Участие жителей в управлении и самоуправлении обусловлено характером этнокультурного менталитета, национально-политических традиций, социальных и политических институтов, экономических интересов и возможностей, политической культурой. Необходимость социально-исторического взгляда на данную проблему возникает в связи с тем, что традиции сознания и поведения людей, в значительной мере формирующие характер их реакций на управленческие воздействия и сказывающиеся на результативности последних, коренятся в истории социально-территориального сообщества, т.е. исторически детерминированы [143, 5].
Полной гарантией сохранения действительной независимости и самостоятельности самоуправления может быть только его глубокая укорененность в обществе, укорененность понимания его необходимости в сознании населения, когда сама мысль о его ненадобности или ограничении была бы невозможной. Однако даже поверхностного взгляда на отечественную историю достаточно, чтобы сделать вывод, что в российском обществе не было поступательного, естественного развития самоуправленческих структур, аналогичных европейским. При этом следует оговорить, что, как и в любом социуме, в российском обществе начала самоуправления, самоуправленческие инициативы и взаимодействия имели место на протяжении всей истории. Основная же проблема развития отечественного самоуправления заключалась в отсутствии исторических условий для его институционализации как независимой от государства административной структуры. Слишком переменчивым было отношение государства к самоуправлению жителей, а его отдельные организационные проявления или не играли заметной роли в государственном развитии (как, например, сельская община) или насаждались государством сверху в порядке децентрализации управления (земства).
Административная самодеятельность территориальных общностей имеет в России длительную историю. Однако в истории России за триста последних лет не найдется продолжительного периода, когда последовательно развивались структуры самоуправления территориальных общностей. Отечественное местное самоуправление известно со времен средневековья, наиболее значимым административным институтом оно было прежде всего до закрепощения крестьян — основного населения страны. Наиболее близкой к современному ТОС организационной структурой был «миръ» — дореволюционная сельская община. Самоуправляемая сельская общность состояла из одного или нескольких мелких селений, пользовавшихся совместно сельскохозяйственными угодьями. Сельское общественное самоуправление состояло из сельского схода и старосты. Оно могло избирать или назначать должностных лиц: сборщиков податей, писарей, смотрителей магазинов, училищ и больниц, лесных и полевых сторожей. История местного самоуправления в его современной форме началась с отменой крепостного права, т.е. во второй половине XIX века. Вскоре после отмены крепостного права А.Н. Энгельгардт пишет о волостях как о «единицах, состоящих из людей разных сословий, живущих на одном пространстве земли и потому необходимо связанных общим интересом, территориальными волостными интересами» [198, 83].
Волость, на территории которой осуществлялось местное самоуправление, прежде всего в форме сходов, была естественной органически сложившейся в России территориальной общностью, объединяемой совместным проживанием и связанной общностью интересов, обусловленных спецификой производственной деятельности, самостоятельно решающая собственные (местные) вопросы жизнеобеспечения. Самоуправление населения было структурой, опережавшей официальные государственные установления при использовании территориальных ресурсов: аграрных, селитебных и т.п. По оценке российских исследователей Ю.Г. Иванова и Б.И. Кочурова, «волость была наилучшей организацией общественной самозащиты и взаимопомощи» [87, 13].
Для целей нашего исследования важно разделить местное волостное самоуправление и учрежденную сверху самоуправляющуюся систему земских органов, задачей которых являлось начальное просвещение и медицинское, в основном, обслуживание. В то время как волость прежде всего решала вопросы организации хозяйства и регулирования отношений сельского общежития, деятельность земства дополняла работу государственных учреждений здравоохранения и начального образования. Данное понимание двойственной природы дореволюционной организации самоуправления в России может оказаться полезным при рассмотрении современной ситуации и выработке практических рекомендаций.
Волостное самоуправление в форме сельских сходов осуществлялось до отмены крепостного права и только в поселениях свободных или государственных крестьян. В абсолютном же большинстве поселений властные полномочия осуществлялось землевладельцами. Таким образом, правительство не имело необходимости работать сразу со всем населением, и поэтому оно было вынуждено после отмены крепостного права ввести в практику административные структуры, имеющие характер местного самоуправления: земства и городские управы. Принципиальной основой земского самоуправления явилось привлечение к непосредственному участию в управлении тех групп и лиц, нужды которых обслуживались. Оно было призвано заполнить функциональное пространство управления, опустевшее после отмены крепостного права. Однако деятельность земств инициировалась сверху, а компетенция формировалась не историческими традициями, а потребностями правительства, которое решило децентрализовать часть своих функций. Земские учреждения в уездах и губерниях России имели целью «попечение» развитию местного здравоохранения, просвещения, промыслов и т.п. Поэтому, являясь организуемыми сверху учреждениями, земские органы имели мало общего с волостным самоуправлением населения, дополняя его в основном просветительским попечением.
Таким образом, сложившаяся в середине XIX в. система местной власти имела неоднородную структуру. Во-первых, ее составляло волостное самоуправление, осуществляемое непосредственно населением. Во вторых, ее составляющей были земские учреждения, деятельность которых имела вспомогательный, благотворительный характер. Формирование подобной структуры во многом произошло по той причине, что развитие местного самоуправления в середине XIX в. объяснялось не только либеральными идеями правительства, а, прежде всего осознанной необходимостью формирования административных институтов на нижнем уровне.
