Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концепция, основные этапы эволюции и опыт организации самоопределения и самоуправления коренных малочисленных этносов 15-60
1.1. Теоретико-методологические основы самоопределения и самоуправления коренных малочисленных этносов 15-26
1.2. Этапы эволюции самоопределения и самоуправления коренных народов России и циркумполярных государств 26-44
1.3. Основные подходы к организации местного самоуправления на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов Дальнего Востока (КМНС ДВ) 44-60
Глава 2. Организация и деятельность местного управления и самоуправления коренных малочисленных народов Севера Дальнего Востока России 60-136
2.1. Проблемы социально-экономического и политического развития коренных малочисленных народов Севера Дальнего Востока в контексте формирования региональной национальной политики 60-95
2.2 Формы организации и деятельности органов местного управления и самоуправления КМНС ДВ на территории Дальневосточного федерального округа 95-128
2.3. Субсидиарная модель общинного самоуправления коренных малочисленных народов Дальнего Востока 128-136
Заключение 136-153
Литература 153-178
Приложения 179-203
- Теоретико-методологические основы самоопределения и самоуправления коренных малочисленных этносов
- Этапы эволюции самоопределения и самоуправления коренных народов России и циркумполярных государств
- Проблемы социально-экономического и политического развития коренных малочисленных народов Севера Дальнего Востока в контексте формирования региональной национальной политики
Введение к работе
В настоящее время, когда происходят значительные и быстрые перемены в государственном устройстве России, достаточно велик интерес как к опыту прошлого в вопросах самоуправления, так и к анализу современных проблем регионального управления и местного самоуправления.
В отечественной истории накоплено немало ценного опыта. Путем проб и ошибок в России на протяжении десятилетий складывалась целая система взаимодействия различных внутренних структур огромного государства, важное место среди которых занимали территории компактного проживания коренного населения.
Кроме практических трудностей, возникающих при согласовании интересов различных сторон, вовлеченных в процессы становления и организации самоуправления коренного населения (администраций разных уровней,-некоренных групп, различных политических и общественных организаций, ведомств и т.д.) существует и ряд проблем теоретического характера.
Неразрешенность практических и теоретических проблем самоуправления коренных народов России обусловила выбор данной темы диссертационного исследования.
Актуальность темы диссертационного исследования. Переход к рыночным отношениям, сопровождавшийся резким ослаблением государственного регулирования, болезненно отразился на социальной ситуации в районах компактного проживания малочисленных этносов. Именно они в наибольшей степени оказались пострадавшими от рыночных реформ. Принятые Федеральная целевая1 и региональная программы экономического и социального разви-тия коренных малочисленных народов Севера (КМНС) декларативны и не имеют механизма реализации. В связи с этим представляется актуальным еще раз обратиться к проблеме организации местного самоуправления КМНС как
1 Федеральная целевая программа: «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов до 2011 года» // Права национальных меньшинств. Народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ: сборник документов/ общ.ред. О.О. Миронова.- изд-во Экзамен, 2006, с. 274-304.
одного из важнейших путей решения их экономических и социокультурных проблем.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью уяснения сути административной реформы, определяемой новым ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Для организации местного самоуправления в районах компактного проживания КМНС это имеет принципиальное значение, т.к. закон в наибольшей степени изменяет именно территориальные основы местного самоуправления ( МСУ). Особенностью является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения. Существенным изменениям подверглись организационные основы МСУ. Новый закон подробно закрепляет уже не общие принципы, а практически все вопросы организации МСУ, определяя широкий спектр форм МСУ, осуществляемых населением. Требуют дальнейшего развития вопросы, связанные с финансированием полномочий органов МСУ, который в настоящее время является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти и МСУ. К числу актуальных относятся вопросы, связанные с заметным увеличением возможности вмешательства государственных органов и должностных лиц в деятельность органов и должностных лиц МСУ и даже прямо подменять их. Существует мнение3, что многие положения нового закона существенно ограничивают самостоятельность МСУ, неоднозначно оцениваются вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Кроме практических трудностей, которые возникают при согласовании интересов различных субъектов, вовлеченных в процессы становления и организации самоуправления на территориях компактного проживания коренного населения существуют и проблемы чисто теоретического характера. В этой связи представляется важным уйти от неоднозначности и запутанности многих категорий и понятий, призванных обеспечить реальную национальную про-
Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ- это народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее пятидесяти тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. (Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ: ФЗ от 20 июля 2000 года // СЗРФ.- 2000.-№30.- Ст. 3122).
Мерсиянова, И.В. Муниципальная реформа в России: продолжение, стагнация или финал? // Власть. - 2005. - № 12. С. 19-29.
блематику. Дискуссионными являются трактовки терминов «нация», «коренное население», «малочисленные народы», «коренные народы», «право наций на самоопределение», «территории компактного проживания КМНС», «территории традиционного природопользования» и др. В плане проблематики исследования, видимо, надо понимать, что право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение, а национальные меньшинства и коренные малочисленные народы имеют различный политико-правовой статус. До сих пор Россия не ратифицировала Конвенцию МОТ № 169 «О коренных народах, ведущих племенной образ жизни», не принят ФЗ о статусе КМНС. Как отмечают ученые и специалисты-практики новая редакция уже существующих нормативно-правовых актов о коренных народах только усугубила их положение.
Актуальность темы исследования обусловлена и тем обстоятельством, что в отечественной социологической и политологической науках неоднозначно освящается вопросы формирования МСУ в районах компактного проживания КМНС с учетом интересов всех групп населения, проживающих на данной территории.
Как отмечает известный социолог В.А. Тишков, во-первых, - это проблема оптимизации территорий местного самоуправления, во-вторых, - это необходимость учета национального фактора при формировании этнических органов местного самоуправления. При этом необходимо выяснить принципиальную необходимость существования таких органов МСУ; их место в общей системе МСУ; формы осуществления такого самоуправления.
Возможность исследовательским путем уяснить основные принципы организации систем управления на местном уровне, выделить основные элементы, необходимые для организации этих систем и подсистем, позволит избежать серьезных ошибок на пути будущего реформирования и становления органов местной власти в местах компактного проживания КМНС ДВ. Таким образом, вопросы организации местного самоуправления на территориях компактного проживания КМНС имеет несомненную научную значимость и актуальность.
Степень научной разработанности проблемы
Проблемам самоопределения и самоуправления коренных народов посвящено множество работ. Значителен и объем специальных публикаций, ос-
вещающих российский опыт решения этих проблем, как исторический так и современный4.
В них преимущественно предлагаются и рассматриваются две основные формы осуществления местного самоуправления: национальное районирование и общинное самоуправление5.
Исследование процессов развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока представлены в трудах ученых региональных научных центров, работы которых отражают специфику местных условий по решению политико-правовых проблем народов Севера. Заметное место среди них занимают труды ученых Института проблем малочисленных народов Севера СОРАН(г.Якутск)6.
Различные аспекты социально-политического развития коренных малочисленных народов Севера раскрыты в работах Ю.Д. Петрова7. В его работах
4 Соколовский, СВ. Проблемы самоопределения и самоуправления коренных народов / СВ.
Соколовский // Этнографическое обозрение. - 2001. - № 2. - С. 17-30.; Сампаев, М.С. Типо
логия самоопределения народов как инструмент его научного исследования / М.С Сампаев
// Социально-гуманитарные знания. - 2000. - № 1. - С. 282-294.; Сампаев И.М. Самоопреде
ление народов: анализ идейно-политических подходов /И.М. Сампаев // Этнографическое
обозрение. - 2001. - № 3. - С. 61-73.; Абрамян, А. Национальные общины страны должны
укреплять российскую государственность / А. Абрамян // Фил. науки. - 2000. - № 3. - С. 5-
10.; Завалишин А. Мировой опыт решения проблем коренных народов Севера и его проек
ция на Российскую действительность./ А. Завалишин // Вестник ХГАЭ и П. - 2001. - № 2. -
С. 109-119.; Иванов, Г.А. Самоуправление коренных малочисленных этносов Севера (соц.-
философ. аспекты) / Г.А. Иванов. - Якутск: Изд-во СО РАН, Якутский филиал Санкт-
Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права в
г.Хабаровске., 2002. - 160 с; Марфусалова, А.Д. Место самоуправления малочисленных на
родов Севера в государственной структуре власти / А.Д.'Марфусалова // Актуальные про
блемы Российского федерализма: реалии и перспективы: тезисы науч.-практ. конф. -
Якутск, 1999.; Мархинин, В.В. Местное самоуправление в межэтнических сообществах:
РАН. Сиб. отд Ин-т философии и права (Новосибирск). - Новосибирск, 2000. - 261 с. и др.
5 Попков, Ю.В. Политико-правовой статус коренных народов Севера: на пути в мировую
цивилизацию / Ю.В. Попков, В.А. Бойко. - Новосибирск, 1997; Данилова, Л.М. Общинное
самоуправление народов крайнего Севера: сущность, проблемы возрождения: автореф. дис.
канд. полит, наук / Рос. акад. упр. центр, гос. кадровой политики и соц. упр. - М., 1994. - 25
с и др.
6 Донской, Ф.С. Интеграция коренных малочисленных народов Сибирского Севера и Даль
него Востока в общероссийскую культуру / Ф.С. Донской, В.А. Роббек, Ю.И. Шейнин. -
Якутск: ЯФ Изд-во СО РАН, 2003;
Кривошапкин, А.В. Политико-правовые пути решения проблемы выживания и саморазвития народов Севера. - Якутск, 2000; Донской, Ф.С. Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и ДВ РФ в первой четверти ХХІека: проблемы и перспективы / Ф.С. Донской и др.-Якутск, 2001.
7Петров, Ю.Д. Малочисленные народы Севера: государственная политика и региональная практика. - М.: Academia, 1988. -192 с; Он же. К вопросу о национальном самоуправлении малочисленных народов Республики Саха // Человек и Север: исторический опыт, совре-
впервые была исследована теория и практика государственной национальной политики в отношении малочисленных народов Севера, дана сравнительная характеристика социально-политического положения коренных народов зарубежного Севера, определены основные пути возрождения и сохранения коренных народов Арктики.
Проблемы развития коренных малочисленных народов Севера раскрыты в трудах ученых Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока В.А. Тураева и А.Ф. Старцева8. Именно у В.А. Тураева мы находим идеи о том, что применительно к территориям традиционного природопользования (ТТЛ) устойчивое развитие означает организацию рационального использования всех видов природных ресурсов, сочетающую в себе три основных подхода: социально-экономический, экологический и этнокультурный. На этой основе реально представляются три формы общинного самоуправления: на основе общих занятий; на основе совместного поселения; на основе совместного использования территорий ТТЛ. Исследованию возможностей и путей построения субсидиарного государства в решении проблем жизнеобеспечения и защиты прав малочисленных народов Севера и Дальнего Востока посвящена работа Г. Смоляка9.
Большой фактический материал, позволяющий всесторонне оценить состояние КМНС и увидеть проблемы их развития содержится в книге «Коренные малочисленные народы России на пороге XXI века: проблемы, перспективы, приоритеты» . Появление новых подходов к анализу проблем развития коренных народов Севера связано с началом демократических преобразований в стране, анализа кризисных ситуаций и их причин, выработки новых концептуальных основ национальной политики.
Значительный интерес представляет коллективная монография российских и зарубежных ученых «От патернализма к партнерству (строительство
менное состояние, перспективы развития. -Якутск, 1992. - Ч. 2.; Он же. Народы Севера: власть и политика. - Якутск, 1977.
8 Тураев, В.А. Аборигены Приамурья: социально-демографический портрет и этнокультур
ные процессы // Вестник ДВО РАН. - 1994. - № 2.; Старцев, А.Ф. Этнические и правовые
аспекты социально-политического развития малочисленных народов Дальневосточного Се
вера // Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае: история,
современность, тенденция развития. - Ч. 3. -Владивосток, 2000. - С. 84-86.
9 Смоляк, Г. Концепция «стройного государства» и самоуправление коренных малочислен
ных народов Российской Федерации / NPM (New Public Management) Новая модель управ
ления обществом на Российском Дальнем Востоке. - Хабаровск, 2002. - 66 с.
12 См.: Материалы Всероссийского конгресса. - СПб: Просвещение, 2000.
новых отношений народов Севера и государства)»11. На примерах американского, канадского и российского опыта в книге охарактеризованы конкретные пути формирования равноправных отношений народов Севера и государства. Особого внимания заслуживают материалы серии «Народы и культу-
ры» , подготовленные коллективом сотрудников отдела этнографии народов Крайнего Севера и Сибири Института этнологии и антропологии им. Н.Н. Миклухо-Маклая Российской Академии наук. В этой коллективной монографии освещаются актуальные проблемы народов Севера России, в том числе и вопросы суверенизации территорий, борьба за автономию, дается история создания и деятельности общественных движений.
Проблемы КМНС ДВ нашли отражение в трудах дальневосточных исследователей, среди которых Байков Н.М., Бабай А.Н., Нарутто СВ., Лихоба-бин В.А., Фокин A.M., Бляхер Л.Е., Смирнов Б.В., Саначев И.Д., Гонтмахер П.Я., Завалишин А.Ю., Самандина Л.В., Киселев Е.А., Шкуркин A.M., Колта-шов А.И., Ярулин И.Ф., Ким А.С., Лях П.П. и др.
Анализ опубликованных работ показал, что в большинстве из них исследуются проблемы национальной политики государства, различные аспекты социально-политического развития коренных малочисленных народов Севера, вопросы сохранения культуры и самобытности, лишь только отдельные труды посвящены практике организации местного самоуправления в циркумполярных государствах. Значительное количество исследований было посвящено конституционно-правовому аспекту и гарантиям местного самоуправления, проблемам определения статуса коренных малочисленных народов России13.
От патернализма к партнерству (строительство новых отношений народов Севера и государства) / Отв. ред. А.Н. Пилясов. - Магадан: СВК НИИ ДВО РАН, 1998. - 198 с.
12 См.: Национальная политика в России (Кн. 2). Законодательные акты 1917-1922 гг. - М.,
1992; Народы Севера России (1960-1980 гг.). Ч. 1 и 2. Вып. XVIII. - М., 1992.
13 Кряжков, В.А. Правовые проблемы статуса коренных малочисленных народов России //
Государство и право. - 1994. - № 6. - С. 12; Абашидзе, А.Х. Правовой статус меньшинств и
коренных народов / А.Х. Абашидзе, Ф.Р. Ананидзе. - М., 1997. - С. 185-186; Тураев, В.А
Этнополитология / Тихоокеанский институт политики и права. - М.: Ладомир, 2001; Мар
ченко, Г.И.Этнос как объект и субъект политики: социальные основы национально полити
ки // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. - 1997. - № 5. - С.
32-33.
Выдрин, И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург, 1998; Мокрый, B.C. Местное самоуправление в РФ как институт публичной власти и гражданского общества. Автореф. дис. докт. юр. наук. - М., 2003 и др.
Несмотря на столь представительный список исследователей проблемы организации местного самоуправления в районах компактного проживания малочисленных этносов относятся к числу недостаточно изученных14.
В дополнительном анализе нуждаются вопросы формирования и деятельности органов публичной власти коренных народов, их организация и самоорганизация в форме национальной (родовой) общины, вопросы взаимодействия органов государственной власти и самоуправления, деятельность общественных организаций КМНС ДВ, а также их представительство в органах власти, особенности организации территориального самоуправления по ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.03, предполагающего субсидиарную модель местной власти.
Все это в совокупности и определяет необходимость дальнейшего исследования темы.
Цель и задачи исследования заключаются в обосновании теоретических подходов, позволяющих выявить условия для формирования системы организации местного самоуправления в районах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Дальнего Востока.
Реализация сформулированной: цели требует решения следующих задач:
исследовать основные этапы эволюции самоопределения и самоуправления коренных народов России;
обобщить опыт организации самоуправления у различных коренных народов циркумполярных государств;
на основе политико-правового и социологического анализа современного фактического материала, рассмотреть возможности использования территориального подхода для организации местной власти в районах компактного проживания КМНС ДВ;
рассмотреть национальную общину как социальный институт самоуправления КМНС, которая по современному российскому законодательству может быть зарегистрирована и как орган самоуправления и как хозяйствующий субъект и как общественная организация;
разработать механизм реализации принципа субсидиарное, предполагающего передачу части властных полномочий органов МСУ муниципаль-
14 Тишков, В.А. Современное положение и перспективы развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока: независимый экспертный доклад. - Новосибирск: Изд-во ИАЭ СО РАН, 2004. - С. 184.
ных образований национальным общинам, а также отношения взаимной ответственности и партнерства государства и КМНС.
В соответствии с целями и задачами объектом исследования является институт местного самоуправления КМНС ДВ.
Предмет исследования - процесс организации местного самоуправления коренных малочисленных народов Дальнего Востока в условиях реформирования российского общества.
Положения выносимые на защиту:
Проблемы в развитии местного самоуправления КМНС ДВ во многом вызваны слабостью центральной власти, которая начиная с 90-х годов не может определиться с направлением реформирования местной власти. За это время в стране не удалось создать действительно эффективное местное самоуправление
Вследствие специфики социально-территориальной организации коренного населения Российского Дальнего Востока, особенностей его поселенческой структуры, системы производственно-хозяйственных, социальных отношений наиболее приемлемым является территориальный подход к организации местного самоуправления. Учитывая различные условия, в которых живут сегодня коренные малочисленные народы на Российском Дальнем Востоке, различную степень сохранности их традиционных институтов и степень интеграции в современные политические структуры, необходим дифференцированный подход к организации самоуправления малочисленных народов. Реальными представляются три формы общинного самоуправления: на основе совместного поселения; на основе общих занятий; на основе совместного использования территорий традиционного природопользования.
Накопленный опыт развития структур местного самоуправления коренных малочисленных этносов циркумполярных государств, в число которых входит и Россия, содержит значительные позитивные результаты, которые необходимо использовать для создания эффективно действующих моделей местного самоуправления.
Для эффективного управления социально-экономическими процессами в местных сообществах, разграничение предметов ведения и полномочий между всеми уровнями власти в стране должно строиться на основе принципа субсидиарности. Качественный анализ полномочий органов местного самоуправления, определенных с позиции субсидиарности показывает,
что для каждого предмета ведения оставленного на данном уровне власти, закрепленные полномочия составляют полный управленческий цикл от целеполагания и определения стратегии до измерения конечных результатов. 5. По данным социологических опросов значительная часть населения не рассматривает местные органы власти как структуры способные решать вопросы местного значения. У населения отсутствует потребность в осуществлении местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения. Поэтому вопросы самоорганизации и национального самоуправления для КМНС ДВ представляются достаточно сложными как для самих народов, так и для органов власти всех уровней. Уяснение основных принципов организации систем управления на местном уровне, выделение основных элементов, необходимых для организации этих систем и подсистем, позволит избежать серьезных ошибок на пути дальнейшего реформирования и становления органов местной власти в местах компактного проживания малочисленных этносов Дальнего Востока. Методологические основы исследования определяются содержанием его целей и задач, конкретным подходом и научной позицией автора. Из методологических подходов наиболее приемлемым является цивилизационный подход, предполагающий признание многовариантности общественного развития, толерантность, уважение к иному образу жизни и общечеловеческим ценностям. Такой подход позволяет совершенно по иному отнестись к проблемам народов Севера, отказаться от односторонности в решении" сложнейших проблем КМНС. Формационный подход позволил выяснить особенности развития малочисленных этносов российского Севера в различные исторические эпохи, выявить факторы, обусловливающие особенности их культурно-исторического развития в советский период.
Проблематика институционального характера самоуправления требует междисциплинарного подхода, системообразующая роль в котором принадлежит политико-правовому и социологическому определению и анализу ведущих социокультурных факторов: количественно-качественной определенности социальных институтов и населения, его ценностных ориентации, моделей поведения, интересов и потребностей.
Исследование, имея своей базой социологическую и политико-правовую основу, выполнено на стыке ряда научных дисциплин, в т.ч. конституционного
12 права, муниципального менеджмента, государствоведения, политических наук, что привело к использованию некоторых специфических методов этих дисциплин. Однако, именно современные политико-правовые и социологические концепции и методы составили основу научного инструментария данного исследования, что позволило наиболее полно и всесторонне исследовать процессы, связанные с организацией местного самоуправления КМНС ДВ.
Эмпирическая база исследования. Основными элементами, составившими эмпирическую базу работы стали отчеты и документы субъектов, входящих в ДФО; официальные, в т.ч. нормативные документы, опубликованные в Российской газете и Собрании законодательства РФ; публикации в периодической печати; аналитические материалы и официальные правительственные материалы, содержащиеся в электронной системе Internet; монографии, научные статьи и иные исследования, изданные в данной области.
Существенную эмпирическую информацию дали также материалы международных, общероссийских центров и региональных научных и научно-практических конференций, «круглых столов», научных дискуссий; статистические документы и аналитические отчеты по итогам деятельности местной власти; Конституция РФ, основные законы циркумполярных государств, Конституции республик в составе РФ, Уставы субъектов РФ; законодательные акты РФ и субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления.
Кроме того, в эмпирическую базу входят результаты социологических исследований проведенных: Дальневосточным независимым социологическим центром под руководством и личном участии автора «Малочисленные этносы Приамурья» (02.08.12-17.08.92,опрошено 500 респондентов, отчет, коллективная монография); Дальневосточным центром политического консалтинга при поддержке фонда Евразия (2000-2006 гг.), директор - д.п.н., профессор Поличка Н.И., центром издано 18 пособий по вопросам организации местного самоуправления; Институтом экономических исследований ДВО РАН (директор д.э.н., академик РАН П.А.Минакир) по проблемам «Муниципальная реформа» (2003-2004гг.), опрошено 2746 респондентов15; Материалы официальной статистики, результаты исследований, информационные материалы, результаты социологического опроса и интервью, проведенные при участии Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ
15 См.: Экономическая политика: региональное измерение / РАН. Дальневост. отд. Ин-т эконом, исслед.; Под ред. П.А. Минакира. - Владивосток, 2004.
із (АКМНС РФ), ее региональных и этнических подразделений, родовых общин и национальных поселков (2003 г.)16.
Автором исследованы документы, представленные Хабаровской краевой законодательной думой, Правительством Хабаровского края, Министерством экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России по Дальневосточному району), Консультативным Советом по делам коренных малочисленных народов Севера и Дальнего Востока РФ при полномочном представителе Президента РФ в ДВФО17, материалы обучающего семинара: «Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке» Дальневосточного филиала государственного научного учреждения «Российский научный центр государственного и муниципального управления и некоммерческого партнерства «Дальневосточные правовые ресурсы» при поддержке аппарата полномочного представителя президента РФ в ДФО и Фонда «Евразия».
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
определена система принципов, условий, факторов, которые позволяют рассматривать социологический и политико-правовой аспект организации местного самоуправления КМНС ДВ как центральное звено самосохранения этноса;
выявлены проблемы, тормозящие процесс развития местного самоуправления КМНС ДВ;
уточнены подходы к организации самоуправления КМНС ДВ;
выявлены особенности этнической, территориальной, хозяйственно-экономической организации местного самоуправления в местах компактного проживания КМНС ДВ;
сформулированы предложения по совершенствованию общинного самоуправления КМНС ДВ, которые обобщены в авторской субсидиарной модели предполагающей разграничение круга полномочий и сфер деятельности муниципальных и государственных структур управления;
включены в научный оборот ряд документов и новых источников, раскрывающих социокультурную и статистическую характеристику содержания, форм и методов самоорганизации КМНС ДВ как социального института.
См.: Суляидзига, Р.В. Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Обзор современного положения / Р.В. Суляндзига, П.В. Кудряшова, П.В. Суляидзига. - М.: Россия, 2003. - 142 с. 17 См.: Положение №29. Распоряжение от 29.02.2003.
Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты могут быть использованы в практике организации местного самоуправления КМНС ДВ, в конкретной законотворческой деятельности органов государственной власти, социальной практике муниципалитетов и органов местной власти; а также при обосновании и выработке политики органов власти дальневосточных субъектов в отношении КМНС, в текущей работе их структурных подразделений, осуществляющих практические меры по обеспечению жизнедеятельности и развития аборигенных народов Дальнего Востока. Основные положения и выводы могут быть полезными для подготовки учебных курсов, учебников и учебных пособий для высших учебных заведений по специальностям: «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление», «Политология», «Социология», «Социальное управление» и др. Знакомство представителей аборигенного населения Севера с опытом социального и политико-правового развития КМНС может способствовать повышению уровня правовой культуры, а также их общественной активности.
Апробация результатов исследования. Основное содержание работы прошло апробацию в двух монографических исследованиях «Малочисленные этносы Приамурья» (1993 г.) и «Местное самоуправление малочисленных этносов в пограничном пространстве Дальневосточного федерального округа» (2006 г.), в статье опубликованной в журнале «Вестник Московского областного университета. Серия: философские науки» (2006 г.) общим объемом более 20 печатных листов. По проблемам диссертации автором сделаны доклады и сообщения на международных всероссийских, межрегиональных научных и научно-практических конференциях: «Социально-политические отношения в районах проживания коренных народов Приамурья», Хабаровск, 1999 г., «Социально-политическая характеристика избирателей Хабаровского края и их отношения к региональным проблемам», Хабаровск, 1999 г., «Некоторые проблемы местного самоуправления на Дальнем Востоке», Хабаровск, 2000 г., «Образ жизни народов Приамурья», Хабаровск, 2002 г., «Проблемы региональной политики (на примере Хабаровского края)», Комсомольск-на-Амуре, 2003 г., «О некоторых конституционных правах малочисленных народов Дальнего Востока», Хабаровск, 2004 г., «Проблемы территориальной целостности государства: региональный аспект», Хабаровск 2006 г. и др.
Основные теоретические и научно-практические результаты диссертационного исследования получили поддержку научной общественности, Хаба-
ровской краевой законодательной Думы, аппарата Полномочного представит теля Президента РФ в ДФО, АКМНС Хабаровского края.
Выводы и рекомендации диссертации учитывались при принятии нормативно-правовых актов по вопросам организации МСУ в районах компактного проживания КМНС ДВ, а также в работе семинара с руководителями национальных общин Хабаровского края.
Теоретико-методологические основы самоопределения и самоуправления коренных малочисленных этносов
В настоящее время во многих странах мира предпринимаются попытки не только признать факт наличия различных национальных, этнических и языковых меньшинств, но и осуществляются активные действия, направленные на защиту этих групп, сохранение их самобытности и индивидуальных отличий. Целями деятельности международных организаций, среди которых: ООН, СБСЕ, ОБСЕ, Международный Красный Крест, Всемирная конференция по правам человека, Совет Европы и др. являются:
- обеспечение институциональных условий проживания национальных меньшинств в каждой стране;
- совершенствование демократических институтов государства и общества;
- плюралистическое развитие государства под влиянием процессов расширения и углубления прав человека18.
Исследование накопленного опыта самоопределения и самоуправления национальных меньшинств, обеспечение коллективных прав народов будут способствовать возможности его использования в практике российской политики и правотворчества, в отношении КМНС ДВ.
Иногда коллективные права народов называют «третьим поколением прав человека». Однако его основы заложены, прежде всего, в тех международных документах, в которых закреплены индивидуальные права и свободы человека и гражданина. Это- Устав ООН, Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966г., Международный пакт об экономических социальных и культурных правах 1966г., Африканская Хартия прав человека и народов 1981г. и ряд других документов.
Индивидуальные основные права и свободы человека и гражданина и коллективные права народов имеют общую характерную черту - они являются неотъемлемыми от их носителей.
В первом случае они неотъемлемы от личности индивида, а во втором -от народа как такового. Между правами и свободами человека и коллективными правами народов нет какого-либо барьера. Коллективными правами пользуется весь народ и лица, относящиеся к данному народу. Коллективные права народов укрепляют права и свободы отдельной личности. Если же коллективные права нарушаются, то это приводит к нарушению прав и свобод человека.
К неотъемлемым коллективным правам народов относится и право на самоопределение.
Право на самоопределение понимается, как право всех народов свободно устанавливать свой политический статус, свободно обеспечивать свое экономическое, социальное и культурное развитие. Те государства, которые несли или ещё несут ответственность за самоуправление несамоуправляющимися и подопечными территориями, должны, согласно Международным пактам о правах человека 1966 г., «поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право» (п. 3., ст. I)19. Африканская Хартия прав человека и народов 1981 г. (ст. 20) закрепила следующие положения: «1. Все народы имеют право на существование. Они имеют неоспоримые и неотъемлемое право на самоопределение, свободно определяют свой политический статус и осуществляют своё экономическое и социальное развитие в соответствии с политикой, которую свободно избрали. 2. Колониальные или угнетенные народы имеют право на освобождение от уз господства любыми средствами, признанными международным сообществом"20.
Данный документ впитал в себя идеи, отраженные в Декларации ООН о предоставлении независимости колониальным странам 1960 г. В ней, в частности , говорилось о том , что «в подопечных и несамоуправляющихся территориях, ещё не достигших независимости, должны быть незамедлительно приняты меры для передачи всей власти народам этих территорий, в соответствии со свободно выраженной ими волей и желанием, без каких бы то ни было условий или оговорок и независимо от расы, религии или цвета кожи с тем, чтобы предоставить им возможность пользоваться полной независимостью и свободой»21.
Право народов на самоопределение, являющееся одним из основополагающих принципов современного международного права, теснейшим образом связано с реализацией провозглашённой Уставом ООН цели - достижение всеобщего уважения и соблюдения прав и свобод человека, для всех.
Советская доктрина международного права неизменно исходила из того, что без реализации этого принципа защита прав человека крайне осложняется, а зачастую вообще невозможна. Ещё при подготовке Всеобщей декларации прав человека в 1948 г, СССР предложил включить в неё специальную статью о праве народов на самоопределение, справедливо указывая, что право народа свободно определять свою судьбу - основа прав и свобод личности, что колониальная зависимость какого-либо народа влечёт за собой отсутствие прав и свобод у лиц, составляющих в совокупности этот народ.
Этапы эволюции самоопределения и самоуправления коренных народов России и циркумполярных государств
Многие западные государства подгоняли свои страны под один домини рующий народ и всячески, в том числе и насильственно, ассимилировали дру гие этносы, в России наоборот, из чисто этнического названия «Русь» она ста новится многонациональной Россией именно в силу объединения этносов - наций вокруг доминирующего этноса - нации. В России впервые не за счет ас симиляции и подавления других народов, а их объединения совместными уси лиями происходит формирование государства - нации. И в этом особенности этнического спектра в государственном устройстве самой России, хотя эле менты классической колониальной политики на официальном уровне бесспор но были.
В публикации А.Н.Аринина отмечается, что одной из особенностей дореволюционного развития Российского государства являлось, то обстоятельство, что «присоединяемые к нему население и территории--сохраняли значительный объем самоуправления. Этот аспект государственности нашел отражение в Русской Правде, Новгородской и Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении 1649 г. и Своде законов Российской империи.
К 1917 г. в России был накоплен значительный опыт децентрализации государственного управления, которое организовывалось с учетом географических, социально-экономических и культурно-исторических особенностей регионов. Этот опыт позволял сохранить на обширной территории государства традиционное право, обычаи коренных народов и способствовал росту Российской империи29. Хорошо известно, что на принципах децентрализации государственного управления строилось управление народами Урала, Сибири, Дальнего Востока и Средней Азии. Суть его заключалась в том, что каждый из этих народов имел свои традиционные органы управления, в сферы ведения которых центральная власть не вмешивалась. Правовой режим предусматривал освобождение коренного населения от целого ряда повинностей, защищал народы от ассимиляции, поддерживал развитие их культур, способствовал сохранению традиционного уклада хозяйства.
Еще одной формой взаимоотношений центральной власти с народами имперских окраин являлись протектораты: договоры о покровительстве с Хивинским ханством (1873г.), о дружбе - с Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (Тувой -1921 г.). Эта политика характеризовалась делегированием в метрополию только права внешних сношений и функций военной защиты, а также предоставлением особых прав русским купцам. Значение разнообразных форм децентрализованного управления различными регионами России состояло в том, что они обеспечивали известную степень гибкости управления, позволяя сохранять основы российской государственности.
Исследователи эволюции форм управления населением Сибири (Л.М. Дамешек, В.А. Зибарев, А.Ю. Конев, В.Г. Марченко, Н.А. Миненко, А.Ж. Мурзина, И.В. Островский, А.И. Парусов, Л.С. Рафиенко, В.В. Рабцевич, Л.И. Светличная и др.) выделяют несколько этапов этой эволюции - от «военной демократии», через прямое колониальное управление к управлению косвенно-му, а затем к религиозной интеграции и административной реформе, повлекшей усиление государственного контроля и регламентации многих сторон жизни коренных народов. Однако большинство специалистов по истории Сибири считают, что именно устав М.М. Сперанского «Об управлении инородцев» от 22 июля 1822 г. явился первой значительной реформой, направленной на расширение самоуправления коренных народов Севера в рамках российского государства30. Действительно, в этой реформе управления впервые в российской истории ставилась и решалась проблема выработки особых режимов управления для нерусских народов с иными культурами и образом жизни. Как известно, устав был ориентирован на предоставление разных форм самоуправления для выделяемых им трех категорий коренного населения. В соответствии с 1 Устава, «все обитающие в Сибири инородные племена, именуемые поныне ясачными, по различной степени граоїсданского их образования и по настоящему образу жизни», разделялись на три главных разряда - оседлых, кочевых и бродячих, с наделением каждой категории особыми правами и обязанностями. Оседлые инородцы, то есть «живущие в городах и селах» уравниваются «с россиянами во всех правах и обязанностях, в которые они вступят» и управляются «на основании общих узаконений и учреждений...» (13), в то время как кочевые инородцы (то есть «занимающие определенные места, по временам года переменяемые») составляют «особенное сословие в равной степени с крестьянским, но отличное от оного в образе управлении» (24). Наконец, бродячие инородцы: ловцы, переходящие с одного места на другое по рекам и «урочищам», «живущие в отдалении и рассеянии») пользуются теми же правами, что и кочевые, но с иным режимом наделения землями и освобождением от «денежных земских по губернии повинностей» (1, 61-62). Оседлые инородцы объединялись, при достаточном числе душ, в инородные волости, а кочующие и бродячие должны были управляться с помощью общинных родовых управ, подчиняющихся инородной, а затем уже земской полиции и окружному суду.
Проблемы социально-экономического и политического развития коренных малочисленных народов Севера Дальнего Востока в контексте формирования региональной национальной политики
Региональная политика Российской Федерации исходит из признания и учета неоднородности социально-экономического пространства, среднедушевые доходы не обеспечивают и прожиточного минимума. Наблюдается разрыв доходов между наиболее богатыми и наиболее бедными до 10 раз. В депрессивных регионах высок уровень безработицы. Как правило, здесь на одно рабочее место 10-20 и более претендентов. Еще более остры эти проблемы для территорий компактного проживания малочисленных народов ДВ. Кроме экономических, здесь действует и целый ряд других факторов, в том числе этнонациональных, социальных, демографических, территориальных, политических и других.
Социальная политика в Российской Федерации пока в большей степени носит характер чрезвычайных, компенсационных мер. Отсюда демографический кризис, рост смертности, ухудшение здоровья коренного населения, реально высокий уровень безработицы, отсутствие благоприятных условий свободного передвижения рабочей силы. И результат - опасность разрушения общности, единого экономического и социального пространства. При нынешних диспропорциях социально-экономического развития регионов трудно говорить о федерализме вообще.
Этносы представляют собой не только субъект, но и объект, точку приложения политических влияний. Наиболее активным генератором таких воздействий является государство. С этой целью в нем создаются определенные структуры, разрабатывающие и осуществляющие этническую (национальную) политику. Например, Консультативный Совет по делам коренных малочисленных народов Севера и Дальнего Востока Российской Федерации при полномочном представителе Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе .
Вообще говоря, необходима разработка теории национального государства с ее критическим сопоставлением с либеральной концепцией правового государства, с имеющей социал-демократическое происхождение теорией социального государства.
Решение этнических проблем во многом зависит от соответствия территориального устройства государства этнической структуре общества. Взаимосвязь между ними может носить различные формы. Выбор какой-либо из них представляет собой серьезную проблему для национально-государственного строительства, от решения которой зависят стабильность и будущее государства.
В этом пттане. заслуживает внимания анализ концепции Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года».
По мнению главного научного сотрудника Института проблем малочисленных народов Севера СО РАН, академика Академии Северного Форума, к.э.н. Ф.С. Донского, представленная Правительству РФ Госкомсевером Программа не отражает сложившиеся реалии и тем более перспективы развития коренных малочисленных народов Севера в первом десятилетии XXI века.
